Relazione della Commissione - Relazione generale sull'aiuto di preadesione (PHARE - ISPA - SAPARD) nel 2000 {SEC(2002) 1418} /* COM/2002/0781 def. */
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE - RELAZIONE GENERALE SULL'AIUTO DI PREADESIONE (PHARE - ISPA - SAPARD) NEL 2000 {SEC(2002) 1418} INDICE SINTESI 1. Introduzione 2. Sintesi di PHARE 3. Sintesi di ISPA 4. Sintesi di SAPARD 5. Descrizione generale del funzionamento degli strumenti di preadesione 5.1. Impegni e trasferimento dei fondi 5.2. Strutture di attuazione nei paesi candidati 5.3. Decentramento dell'attuazione ai sensi dell'articolo 12 del regolamento di coordinamento. 6. Monitoraggio e valutazione 6.1. PHARE 6.2. ISPA 6.3. SAPARD 7. Coordinamento dei finanziatori 7.1. Aspetti generali 7.2. Coordinamento all'interno della Commissione 7.3. Coordinamento all'interno del paese 8. Coordinamento con la BEI e le istituzioni finanziarie internazionali 9. Conclusioni ALLEGATO SINTESI Il presente documento rappresenta la prima relazione prodotta dalla Commissione sui tre strumenti di preadesione e sul relativo coordinamento in conformità con l'articolo 13 del regolamento del Consiglio che disciplina gli interventi di coordinamento degli aiuti per la preadesione (regolamento di coordinamento) [1]. [1] Regolamento (CE) n. 1266/1999 del 21 giugno 1999 sul coordinamento dell'assistenza ai paesi candidati nel quadro della strategia di preadesione e che modifica il regolamento (CEE) n. 3906/89, GU L 161, 26.6.1999, pag. 68. Sulla base della strategia approvata dal Consiglio europeo al vertice di Lussemburgo del dicembre 1998 e del quadro finanziario concordato al vertice di Berlino nel marzo 1999, i tre strumenti di preadesione - PHARE, ISPA (strumento per le politiche strutturali di preadesione) e SAPARD (programma speciale di adesione per l'agricoltura e lo sviluppo rurale) - forniscono annualmente fino a 3.174 milioni di euro in aiuti per la preadesione (dati del 2000) ai dieci paesi candidati dell'Europa centrale e orientale [2] per il periodo 2000-2006. [2] Bulgaria, Repubblica ceca, Estonia, Lettonia, Lituania, Polonia, Romania, Slovacchia, Slovenia e Ungheria. Il regolamento di coordinamento stabilisce gli obiettivi dei tre strumenti di preadesione: - i finanziamenti del programma PHARE si concentrano sulle priorità di base connesse al recepimento dell'acquis comunitario, attraverso il rafforzamento della capacità amministrativa o il sostegno degli investimenti connessi. Quest'ultimo strumento prevede altresì una componente a favore della coesione economica e sociale. PHARE può anche finanziare le misure in materia di ambiente e trasporto, se queste rappresentano una parte accessoria ma indispensabile dei programmi integrati di ristrutturazione industriale o di sviluppo regionale (1.587 mio EUR); - ISPA finanzia i grandi progetti infrastrutturali nel settore dei trasporti e dell'ambiente (1.058 mio EUR); - SAPARD finanzia le azioni volte a sostenere l'agricoltura e lo sviluppo rurale (529 mio EUR). SAPARD segue una strategia di programmazione simile a quella adottata dai programmi per l'agricoltura e lo sviluppo rurale degli Stati membri, mentre ISPA segue un approccio simile a quello del Fondo di coesione, nel settore dell'ambiente e dei trasporti. Il programma PHARE, invece, non dispone di nessuna controparte diretta nei Fondi strutturali comunitari, essendo incentrato sull'adozione dell'acquis comunitario. Tuttavia, la componente del programma PHARE relativa alla coesione economica e sociale mira a sostenere progetti simili a quelli finanziati nell'ambito del Fondo europeo per lo sviluppo regionale e del Fondo sociale europeo. Analogamente, il programma di cooperazione transfrontaliera rispecchia il programma comunitario INTERREG. Tutti e tre gli strumenti sono programmati sulla base dei partenariati per l'adesione e dei programmi nazionali per l'adozione dell'acquis definiti con i paesi candidati all'adesione. SAPARD opera sulla base di un programma pluriennale che interessa il periodo 2000-2006, mentre per ISPA e PHARE è previsto un programma annuale approvato dalla Commissione su proposta dei paesi candidati. I progetti di PHARE e ISPA, inoltre, vengono attuati previa approvazione da parte della Commissione (delegazione o sede centrale). Tutti e tre i programmi sono attuati dai paesi candidati. Per PHARE e ISPA, la Commissione verifica preventivamente i fascicoli di gara e i documenti di stipulazione dei contratti. La Commissione conferisce la gestione delle iniziative SAPARD alle agenzie esecutive dei paesi beneficiari e non partecipa alla gestione di SAPARD in questi ultimi, essendo l'attuazione dei progetti soggetta soltanto a un controllo ex post. Tale procedura è resa possibile dall'articolo 12 del regolamento di coordinamento. Sulla stessa base giuridica, PHARE e ISPA prevedono di introdurre un sistema di attuazione decentrata esteso (EDIS), nel quale gli approvvigionamenti da parte di paesi candidati saranno soggetti soltanto a controlli ex post entro la data di adesione. Il 2000 è stato il primo anno operativo per SAPARD e ISPA. Nel 2000 sono stati approvati tutti i programmi SAPARD, sono stati negoziati accordi di finanziamento bilaterali pluriennali e sono iniziati i lavori per l'istituzione delle agenzie esecutive di SAPARD. Tuttavia, poiché in nessun paese candidato esisteva ancora un'agenzia SAPARD pronta a ricevere fondi, non è stato possibile trasferire ai paesi beneficiari nessun fondo di SAPARD entro la fine del 2000. Per quanto riguarda ISPA, le strategie di investimento sono state elaborate e presentate al comitato di gestione di ISPA. Nel 2000 sono stati approvati 85 progetti (che erano stati messi a punto nell'ambito del programma PHARE nel 1998 e 1999). Per PHARE, l'aiuto ai paesi candidati è stato fornito in conformità degli orientamenti riveduti adottati nel 1999, che mantengono l'attenzione del programma sulla preparazione all'adesione, tenendo conto dei due nuovi strumenti di preadesione. Circa il 30% dell'aiuto è andato a sostegno dello sviluppo istituzionale, il cui strumento principale è stato rappresentato dal gemellaggio (invio di esperti dalle amministrazioni degli Stati membri ai paesi candidati), mentre il restante 70% è stato destinato agli investimenti volti a migliorare il quadro normativo e a rafforzare il livello di coesione economica e sociale, facilitando in tal modo l'adozione dell'acquis. Il coordinamento dei tre strumenti viene garantito mediante una chiara suddivisione delle responsabilità tra gli strumenti, una base comune per la programmazione e contatti regolari tra le diverse parti interessate. A livello di direzione è stato istituito un comitato di coordinamento tra i servizi della Commissione interessati. Al comitato di gestione di PHARE, che assiste la Commissione nel coordinamento degli strumenti, è stato presentato un documento di assistenza generale, relativo a tutti e tre gli strumenti. A livello nazionale, e in conformità con l'obiettivo del decentramento, la Commissione incoraggia decisamente i paesi candidati a rafforzare il coordinamento interministeriale, il che costituisce un presupposto indispensabile per garantire una futura efficace gestione dei Fondi strutturali da parte dei paesi candidati. La Commissione ha inoltre mantenuto regolari contatti con la BEI e con altre istituzioni finanziarie internazionali, allo scopo di assicurare la massima complementarità delle azioni di finanziamento dei progetti e dei programmi. In particolare, ISPA, ponendo l'accento su progetti infrastrutturali di ampia portata, offre buone opportunità di cooperazione con altre fonti di finanziamento. Nel 2000, per la prima volta, sono entrati in funzione tutti e tre gli strumenti di preadesione. Consistenti progressi sono stati conseguiti nella messa a punto dei nuovi strumenti ISPA e SAPARD. Gli aiuti di preadesione ai paesi candidati sono raddoppiati ed è stato necessario adeguare il programma PHARE, per tenere conto dei nuovi strumenti; inoltre, è stata rivolta maggiore attenzione alla coesione economica e sociale. La cooperazione tra i diversi servizi della Commissione è stata rafforzata e ulteriormente sviluppata, in conformità con il regolamento di coordinamento. La realizzazione delle strutture per gli strumenti di preadesione nei paesi candidati ha inoltre consentito di svolgere un'importante attività di sviluppo istituzionale e di iniziare a preparare i paesi candidati per i Fondi strutturali. 1. Introduzione Al vertice di Lussemburgo del dicembre 1998, il Consiglio europeo ha approvato una nuova strategia per la preparazione dei paesi candidati all'adesione e ha reso disponibile una notevole quantità di risorse finanziarie aggiuntive a favore del processo di adesione. Il 26 marzo 1999, al Consiglio europeo di Berlino, i capi di governo o di Stato hanno concluso un accordo politico sull'Agenda 2000, che mirava a rafforzare le politiche comunitarie e a dotare l'Unione europea di un nuovo quadro finanziario per il periodo 2000-2006, in prospettiva dell'ampliamento. In linea con le conclusioni del Consiglio europeo di Berlino, dal 2000, la Comunità ha più che raddoppiato i propri aiuti di preadesione ai paesi candidati dell'Europa centrale: come proposto dalla Commissione europea nell'Agenda 2000, sono stati resi disponibili 3.120 milioni di euro (dati del 1999) ogni anno, tra il 2000 e il 2006, attraverso il programma PHARE e gli altri due strumenti di preadesione, ISPA e SAPARD, introdotti nel 2000. Gli aiuti comunitari di preadesione sono stati così ripartiti (dati del 2000): 1.587 milioni di euro per PHARE, 1.058 milioni per ISPA e 529 milioni per SAPARD. A seguito del vertice di Nizza, che ha comportato un'accelerazione del processo dei negoziati di adesione, è estremamente importante garantire un impiego ottimale degli aiuti di adesione per favorire, entro pochi anni, la completa adozione dell'acquis da parte dei paesi candidati. Tenendo conto dell'importanza del compito da svolgere, è indispensabile assicurare che l'aiuto fornito dalla Comunità possa essere utilizzato nel modo più efficace possibile. Il coordinamento tra i tre strumenti rappresenta chiaramente un elemento importante a tale proposito. La relazione sul coordinamento 2000 rappresenta la prima relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio contenente una descrizione dell'intero aiuto di preadesione per ciascun paese e del coordinamento tra PHARE, ISPA e SAPARD, in conformità con l'articolo 13 del regolamento di coordinamento. II documento si riferisce all'anno di calendario 2000, che è stato il primo anno operativo sia per ISPA che per SAPARD. La relazione fornisce informazioni circa le priorità e gli stanziamenti finanziari per ciascun paese e strumento, nonché i relativi sistemi di attuazione. Infine, si concentra sul coordinamento tra i tre strumenti di preadesione, essendo una descrizione approfondita di ciascuno di tali strumenti disponibile nelle rispettive relazioni annuali. Si spera che la presente relazione, con i relativi allegati, possa costituire un'utile documentazione del ruolo fondamentale svolto dagli aiuti di preadesione nel processo di preparazione dei paesi candidati all'adesione. Le relazioni annuali dei tre strumenti di preadesione sono allegate alla relazione. 2. Sintesi di PHARE Istituito nel 1989 dalle Comunità europee, allo scopo di aiutare i paesi candidati dell'Europa centrale durante la preparazione per l'adesione all'Unione europea, PHARE si concentra esclusivamente sul processo di "preadesione" dal 1997, ovvero a seguito dell'avvio dell'attuale fase di ampliamento, nell'ambito del Consiglio europeo di Lussemburgo. Gli orientamenti generali di PHARE sono stati adeguati nel 1998, per tenere conto dell'entrata in funzione di SAPARD (nel settore dell'agricoltura e dello sviluppo rurale) e di ISPA (progetti infrastrutturali nel settore dei trasporti e dell'ambiente). Gli impegni complessivi di PHARE per il 2000 ammontavano a 1.569 milioni di euro e le operazioni finanziate erano le seguenti: - programmi nazionali: 853 milioni di euro, di cui: - Bulgaria: 66 mio EUR - Repubblica Ceca: 59 mio EUR - Estonia: 24 mio EUR - Ungheria: 70 mio EUR - Lettonia: 25 mio EUR - Lituania: 38 mio EUR - Polonia: 313 mio EUR - Romania: 215 mio EUR - Slovacchia: 28 mio EUR - Slovenia: 16 mio EUR - programma speciale di smantellamento nucleare: 82 mio EUR - cooperazione transfrontaliera: 163 mio EUR - partecipazione ai programmi comunitari: 188 mio EUR - programmi regionali e orizzontali: 284 mio EUR La Commissione europea ha trasferito sempre più frequentemente le responsabilità per la gestione e attuazione dei programmi PHARE alle autorità dei paesi candidati dell'Europa centrale e orientale. Tale strategia rientra nel processo di assistenza dei paesi candidati nella preparazione all'adesione all'Unione europea. Mentre venivano completati i programmi PHARE più vecchi e venivano avviati nuovi programmi, i progetti attuati nel 2000 si basavano sempre più spesso sull'approccio imperniato sull'adesione definito nei nuovi orientamenti per PHARE del 1998 [3]. Tali progetti vengono gestiti attraverso il Fondo nazionale e un numero limitato di agenzie di attuazione in ciascun paese. Un ruolo fondamentale è svolto dall'unità centrale per i finanziamenti e gli appalti (UCFA) in ciascun paese candidato, che gestisce tutti i programmi di sviluppo istituzionale (in alcuni casi la UCFA gestisce anche le attività in materia di investimenti). Le altre agenzie di attuazione rappresentano i precursori delle strutture amministrative che saranno necessarie per attuare i Fondi strutturali dopo l'adesione. [3] Gli 'Orientamenti per l'attuazione del programma PHARE nei paesi candidati, 1998-1999' sono stati adottati nel giugno 1998 e interessano i bilanci di PHARE relativi al 1998 e 1999. Le nuove procedure di attuazione tengono conto delle esperienze acquisite negli anni precedenti dall'attuazione del programma Phare e, in particolare, della necessità di assicurare che un numero limitato di 'centri di eccellenza' sia responsabile per la gestione dei fondi UE. Si tratta di un requisito indispensabile per il pieno trasferimento delle responsabilità in materia di gare d'appalto e contratti dalla Commissione al paese candidato (decentramento esteso). L'approccio imperniato sull'adesione, che sottende i nuovi orientamenti di PHARE implica una maggiore attenzione ai programmi nazionali che mirano ad affrontare le specifiche debolezze individuate nelle relazioni periodiche elaborate dalla Commissione in ciascun paese candidato. Di conseguenza, viene ridotta l'importanza dei programmi plurinazionali, che hanno precedentemente svolto un ruolo estremamente utile in termini di sensibilizzazione circa le problematiche di interesse comune per diversi paesi candidati, specialmente per quanto riguarda gli aspetti connessi con l'acquis. La fase di sensibilizzazione è terminata ed è ora necessario aiutare i paesi a sviluppare le capacità sul campo di attuare l'acquis. La programmazione nel 2000 era basata sugli orientamenti rivisti per PHARE, approvati dalla Commissione nel 1999. Tali orientamenti tengono conto delle modifiche approvate nel 1998, nonché dei nuovi regolamenti ISPA e SAPARD in vigore dal 2000. Inoltre, sottolineano la necessità di avvalersi del programma PHARE per aiutare i paesi candidati a prepararsi a beneficiare dei Fondi strutturali dopo l'adesione (coesione economica e sociale). Pertanto, circa il 30% dell'aiuto è andato a sostegno dello sviluppo istituzionale, il cui strumento principale è stato rappresentato dal gemellaggio (invio di esperti dai governi e dalle agenzie degli Stati membri ai paesi candidati, per aiutarli a sviluppare le capacità necessarie per attuare una componente specifica dell'acquis), mentre il restante 70% è stato destinato agli investimenti volti a migliorare il quadro normativo e a rafforzare il livello di coesione economica e sociale, facilitando in tal modo l'adozione dell'acquis. Inoltre, la Commissione ha riveduto e rafforzato gli accordi interni con le proprie delegazioni in materia di controllo delle gare d'appalto e dei contratti posti in essere dalle autorità dei paesi candidati. In tal modo, la Commissione ha potuto approvare le gare d'appalto e i contratti di PHARE sul posto, tramite la propria delegazione (senza doverli rinviare alla sede centrale per l'approvazione). Le delegazioni hanno inoltre il compito di verificare i progressi dell'esecuzione dei progetti nei paesi candidati. 3. Sintesi di ISPA Lo "Strumento per le politiche strutturali di preadesione" (ISPA) rappresenta lo strumento finanziario della Comunità europea concepito per aiutare i dieci paesi beneficiari dell'Europa centrale e orientale a soddisfare i requisiti dell'acquis comunitario nel settore dell'ambiente e dei trasporti. ISPA si ispira ai partenariati per l'adesione e al programma nazionale per l'adozione dell'acquis e segue una strategia simile a quella del fondo di coesione, nel settore dell'ambiente e dei trasporti. Nel settore dell'ambiente, il sostegno di ISPA mira a contribuire all'attuazione della politica ambientale della Comunità. Per massimizzare l'impatto dell'aiuto fornito dalla Comunità allo scopo di conseguire gli obiettivi in materia di legislazione ambientale, ISPA si concentrerà, in primo luogo, sulle direttive ambientali caratterizzate da investimenti di rilievo, ovvero le direttive che comporteranno i costi maggiori in termini di attuazione e che riguardano i seguenti quattro settori: - approvvigionamento di acqua potabile; - trattamento delle acque reflue; - gestione dei rifiuti solidi e pericolosi, e - miglioramento della qualità dell'aria. La componente di ISPA relativa ai trasporti mira invece a realizzare la futura rete transeuropea dei trasporti (decisione 1692/96 del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 luglio 1996), come definito nella relazione sulla valutazione del fabbisogno infrastrutturale di trasporto (TINA) che interesserà i paesi beneficiari dell'Europa centrale. Oltre alla rete TINA, la priorità dovrà essere attribuita allo sviluppo integrato dei 10 corridoi paneuropei dei trasporti approvati dalla terza conferenza sui trasporti paneuropei di Helsinki del giugno 1997. Il 2000 è stato il primo anno operativo per ISPA. Prima di presentare i progetti al comitato di gestione di ISPA, è stato chiesto ai paesi beneficiari di preparare le strategie di investimento relative a ISPA, per il settore dei trasporti e dell'ambiente. Tali documenti forniscono gli orientamenti per la selezione dei progetti ISPA e stabiliscono il collegamento tra il fabbisogno di investimenti per conseguire la conformità con l'acquis in tali settori e i progetti ISPA selezionati. Nell'autunno 2000, tutta le strategie dei dieci paesi erano state presentate al comitato di gestione di ISPA. Complessivamente, 85 progetti hanno ricevuto un parere positivo dal comitato di gestione ISPA, che si è riunito quattro volte nel 2000 (giugno, luglio, ottobre e novembre). Il contributo di ISPA per tali progetti ammonta complessivamente a 2,09 miliardi di euro. Per il bilancio 2000, sono stati impegnati 75 progetti (997 mio EUR); gli altri dieci progetti per i quali è stato espresso un parere positivo vengono impegnati dal bilancio 2001. Il valore medio dei progetti approvati per il bilancio di ISPA 2000, è pari a circa 13 milioni di euro. Il tasso medio di sovvenzione comunitaria era pari al 64% del costo dei progetto, ovvero inferiore al livello massimo normale di finanziamento di ISPA, pari al 75%. Il cofinanziamento viene garantito attraverso le risorse nazionali (governo centrale, regionale e locale), le istituzioni finanziarie internazionali (IFI) o i finanziatori bilaterali. Ad eccezione della Slovacchia e della Slovenia, è stato raggiunto il tasso medio previsto del contributo annuo nazionale. I progetti approvati nel 2000, comprese le iniziative di assistenza tecnica, sono stati ripartiti piuttosto uniformemente tra il settore dell'ambiente e quello dei trasporti: 39 progetti ambientali hanno ricevuto oltre il 46% della dotazione 2000, mentre 36 progetti a favore di trasporti hanno beneficiato di oltre il 53% della dotazione 2000. La lieve disparità tra i due settori è dovuta al trasferimento di due progetti ambientali in Polonia (stimati pari a oltre 41 milioni di euro) al bilancio 2001. Nel settore ambientale, oltre il 64% dei fondi viene utilizzato per la realizzazione di progetti in materia di impianti fognari e trattamento delle acque reflue. Nel settore dei trasporti, l'attenzione è stata rivolta ai progetti ferroviari, che assorbono oltre la metà della dotazione. Tale strategia è conforme alla politica comunitaria sulle iniziative nel settore dei trasporti, che pone maggiore attenzione al riassetto degli equilibri tra i modi di trasporto, in particolare attraverso la rivitalizzazione del sistema ferroviario e invita a promuovere l'intermodalità e a sviluppare soluzioni per il finanziamento delle infrastrutture. Inoltre, è stata attribuita la priorità ai progetti che hanno evidenziato la necessità di rafforzare la sicurezza e la separazione del traffico. Da un'analisi del settore per corridoi paneuropei dei trasporti emerge che oltre il 30% del bilancio destinato ai trasporti si concentra sul corridoio IV. I progetti per il corridoio III hanno beneficiato del 14,2% della dotazione, contro il 13,5% del corridoio II. Dal bilancio 2000 sono stati impegnati tredici progetti di assistenza tecnica (AT): quattro a favore dell'elaborazione di iniziative nel settore dell'ambiente e nove nel settore dei trasporti. Tali azioni di AT sono fondamentali per la messa a punto dei progetti che verranno presentati al comitato di gestione nel 2001 e 2002. Sono state altresì assegnate alcune risorse a sostegno del contributo comunitario al fondo internazionale "Bonifica del canale navigabile del Danubio". 7,5 milioni di euro sono stati impegnati dal bilancio 2000. Il presente progetto ha altresì beneficiato dei contributi di PHARE e di OBNOVA (programma comunitario connesso con l'aiuto alla Bosnia-Erzegovina, Croazia, Repubblica federale di Iugoslavia e Ex Repubblica iugoslava di Macedonia) rispettivamente pari a 7,5 e 7 milioni di euro. Per quanto riguarda i progetti, circa 390 milioni di euro dagli stanziamenti per il 2001 sono già stati impegnati mediante progetti approvati nel 2000 (poiché i progetti di investimenti finanziati attraverso ISPA vengono attuati in diversi anni, i progetti richiedono generalmente un impegno superiore a un anno). 4. Sintesi di SAPARD Avvalendosi del sostegno finanziario dal bilancio comunitario, pari a oltre mezzo miliardo di euro all'anno nel periodo 2000-2006, SAPARD persegue le seguenti priorità principali, come stabilito nel regolamento SAPARD (regolamento (CE) 1268/1999 [4] del Consiglio): contribuire all'applicazione dell'acquis comunitario per quanto riguarda la politica agricola comune e le politiche ad essa collegate e risolvere problemi prioritari e specifici relativi ad un adeguamento sostenibile del settore agricolo e delle zone rurali nei paesi candidati. Oltre alla produzione agricola primaria, possono beneficiare del sostegno i progetti di miglioramento della trasformazione, commercializzazione e qualità dei prodotti, nonché le azioni di sviluppo rurale più generali. [4] Regolamento (CE) n. 1268/1999 del 21 giugno 1999 relativo al sostegno comunitario per misure di preadesione a favore dell'agricoltura e dello sviluppo rurale da attuare nei paesi candidati dell'Europa centrale e orientale nel periodo precedente all'adesione (GU L 161 del 26 giugno 1999, pag. 87). Il sostegno nell'ambito di SAPARD viene concesso sulla base di un singolo programma di sviluppo agricolo e rurale per paese candidato, relativo al periodo 2000-2006. Il contenuto di ciascun programma riflette le priorità definite dalle autorità nazionali, in funzione delle particolari circostanze e necessità dei rispettivi paesi ed entro i limiti fissati nel quadro del regolamento SAPARD. I programmi SAPARD sono in ampia misura paragonabili ai programmi di sviluppo agricolo e rurale degli Stati membri. Sebbene le amministrazioni dei paesi candidati incaricate di elaborare tali programmi abbiano dovuto intraprendere un'attività di programmazione completamente nuova, nell'autunno 2000, tutti i programmi dei 10 paesi erano già pronti e approvati dalla Commissione. Un'altra implicazione dell'approccio dei programmi adottato nell'ambito di SAPARD consiste nel fatto che, diversamente dagli altri strumenti di preadesione, PHARE e ISPA, dove almeno alcuni elementi principali vengono gestiti dalla Commissione, con SAPARD, la Commissione non è coinvolta nella gestione, nemmeno a livello di selezione dei progetti. Per SAPARD è stato scelto un approccio alternativo, in base al quale le autorità nazionali nei paesi candidati risultano interamente responsabili, attraverso il completo "decentramento della gestione". Tale scelta è stata compiuta per consentire la realizzazione degli obiettivi soggiacenti allo strumento SAPARD, ovvero, da un lato, attuare numerosi piccoli progetti, in linea di principio, nell'insieme delle zone rurali di ciascun paese e, dall'altro lato, porre in essere strutture che saranno altresì capaci di applicare l'acquis subito dopo l'adesione. Tuttavia, il suddetto approccio presupponeva la realizzazione di due importanti azioni, prima di poter procedere alla concessione dell'aiuto. La prima azione era di tipo essenzialmente normativo. A causa della novità dello strumento, era necessario adottare una nuova legislazione comunitaria. Inoltre, occorreva negoziare con i paesi candidati una serie di disposizioni idonee concernenti tutti gli aspetti relativi al corretto impiego, controllo e responsabilità dei fondi, da inserire negli accordi di finanziamento pluriennali con ciascuno di tali paesi. Alla fine dell'autunno 2000, i negoziati erano stati completati e il 18 dicembre 2000 veniva sottoscritto il primo accordo con la Bulgaria. La seconda azione riguardava l'istituzione, in ciascun paese candidato, di un'agenzia in grado di attuare SAPARD in maniera coerente con le disposizioni giuridiche approvate con gli accordi di finanziamento pluriennali. Alla fine del 2000, i paesi candidati avevano svolto un lavoro particolarmente intenso per quanto riguarda la costituzione delle proprie agenzie SAPARD. Tuttavia, poiché nessun paese candidato è riuscito a garantire l'esistenza di un'agenzia SAPARD pronta a ricevere fondi, non è stato possibile trasferire ai paesi beneficiari nessun fondo comunitario di SAPARD entro la fine del 2000. 5. Descrizione generale del funzionamento degli strumenti di preadesione 5.1. Impegni e trasferimento dei fondi Prima che i fondi da tutti e tre gli strumenti possano essere effettivamente trasferiti ai paesi, occorreranno: - una decisione della Commissione, allo scopo di impegnare i fondi nel bilancio; - un accordo quadro (estensione a ISPA degli accordi quadro PHARE esistenti e approvazione di un nuovo accordo di finanziamento pluriennale per SAPARD; - un accordo o un protocollo di finanziamento bilaterale annuo che definisca l'impegno finanziario della Comunità per l'intervento interessato nei confronti del paese beneficiario, stabilendo cioè i diritti e gli obblighi per entrambe le parti. Tuttavia, le procedure previste per il processo decisionale e l'impegno dei fondi sono diverse per ciascuno strumento e le diverse fasi possono essere così sintetizzate: Phare - Firma dell'accordo quadro tra la Commissione e ciascun paese (prevista per ciascun paese da diversi anni) - Programmazione annuale per priorità: documento di lavoro basato sul partenariato di adesione - Preparazione da parte dei paesi candidati dei progetti di programmi e delle schede di progetto che verranno sottoposti all'opinione e alla decisione finale della Commissione - Elaborazione delle proposte di finanziamento per i programmi nazionali annuali da parte della DG Allargamento; consultazioni con gli altri servizi della Commissione e presentazione al comitato di gestione PHARE per un parere - Decisione della Commissione - Impegno dei fondi - Firma del protocollo di finanziamento annuale da parte del paese candidato e della Commissione; scambio di lettere sulle singole schede di progetto - Primo trasferimento di fondi (anticipo del 20%) su richiesta del fondo nazionale ISPA - Estensione a ISPA degli accordi quadro esistenti per PHARE - Preparazione da parte dei paesi delle strategie nazionali relative a ISPA, per il settore dei trasporti e dell'ambiente; consultazione degli altri servizi della Commissione e approvazione delle strategie da parte della Commissione - Identificazione ed elaborazione dei progetti da parte dei paesi - Presentazione dei progetti su formulari standard, accettazione (ovvero verifica della presenza di tutti i documenti) e valutazione - Elaborazione delle proposte di finanziamento per ciascun progetto da parte della DG Politica regionale, consultazione interservizi e presentazione al comitato di gestione ISPA per un parere - Decisione della Commissione (per ciascun progetto) - Impegno dei fondi (un progetto può ricevere impegni da diversi anni, ad esempio programmi ISPA 2000 e 2001) - Firma del protocollo di finanziamento (per ciascun progetto) - Primo trasferimento di fondi (10%) SAPARD - Presentazione alla Commissione di un progetto di piano di sviluppo agricolo e rurale (RDP) per il 2000-2006, da ciascun paese, entro la fine del 1999 - Consultazioni interservizi con i servizi della Commissione e consultazioni con ciascun paese - Accordo con il paese sul piano - Consultazione finale interservizi con i servizi della Commissione - Presentazione del piano al comitato (di gestione) STAR e parere di quest'ultimo - Adozione formale da parte della Commissione di un programma per l'agricoltura e lo sviluppo rurale - Decisione della Commissione per autorizzare la sottoscrizione dell'accordo di finanziamento pluriennale e dell'accordo di finanziamento annuale - Sottoscrizione dell'accordo di finanziamento pluriennale e dell'accordo di finanziamento annuale - Impegno dello stanziamento annuale di SAPARD - Conclusione dell'accordo di finanziamento pluriennale e dell'accordo di finanziamento annuale - Decisione formale della Commissione di conferire la gestione degli aiuti alle agenzie di attuazione - Primo pagamento al paese (al massimo 49% del primo stanziamento annuale). 5.2. Strutture di attuazione nei paesi candidati I fondi provenienti da ciascuno dei tre strumenti di preadesione verranno convogliati attraverso il fondo nazionale, istituito presso il ministero delle Finanze in ciascun paese, sotto la responsabilità dell'ordinatore nazionale. L'effettiva attuazione di PHARE e ISPA viene garantita dalle agenzie di attuazione, quali l'unità centrale per i finanziamenti e gli appalti (UCFA), che ricevono le risorse dal fondo nazionale (a meno che il fondo nazionale non funga da ufficio di pagamento). Le delegazioni della CE sono responsabili dell'approvazione dei fascicoli di gara, prima che vengano indette le gare o firmati i contratti. Contrariamente a PHARE e ISPA, che si fondano sul pieno ricorso agli accordi e alle strutture esistenti, istituiti nel quadro del sistema di attuazione decentrato (SAD) di PHARE, SAPARD viene attuato in maniera completamente decentrata fin dall'inizio, purché vengano soddisfatte tutte le condizioni necessarie. Tale delega della responsabilità di gestione richiede che ciascun paese candidato istituisca i sistemi di gestione e controllo pertinenti che devono essere approvati a livello nazionale dall'ordinatore nazionale. Una volta soddisfatte tali condizioni, i servizi della Commissione eseguono la verifica di conformità, prima della decisione della Commissione relativa al conferimento della gestione finanziaria. Nel regolamento 2222/2000 [5] della Commissione vengono definite in dettaglio le norme finanziarie relative al conferimento della gestione. Tale regolamento è stato adottato dalla Commissione il 7 giugno 2000 dopo l'accordo del comitato FEAOG del 22 maggio 2000. [5] Regolamento (CE) n. 2222/2000 della Commissione, del 7 giugno 2000 che stabilisce le modalità di applicazione finanziarie del regolamento (CE) n. 1268/1999 del Consiglio relativo al sostegno comunitario per misure di preadesione a favore dell'agricoltura e dello sviluppo rurale da attuare nei paesi candidati dell'Europa centrale e orientale nel periodo precedente l'adesione. Tutti i paesi sono impegnati nella messa a punto del contesto istituzionale richiesto per la gestione di SAPARD. Un paese (Bulgaria) è riuscito a completare gli interventi previsti per l'istituzione dei propri sistemi di gestione e controllo, adottando altresì la propria legge nazionale di riconoscimento entro la fine del 2000. Tuttavia, in nessun paese candidato è stata approvata un'agenzia SAPARD per ricevere i fondi, entro la fine del 2000. L'effettivo trasferimento di fondi avviene solo e quando l'agenzia SAPARD riconosciuta è stata oggetto di una decisione della Commissione con la quale viene conferita la gestione alle agenzie interessate. 5.3. Decentramento dell'attuazione ai sensi dell'articolo 12 del regolamento di coordinamento. L'attuazione di PHARE e ISPA avviene attualmente attraverso il sistema di attuazione decentrato (SAD), introdotto per PHARE nel 1990 e riveduto nel 1998. Alla luce delle conclusioni del vertice europeo di Nizza, la Commissione e i paesi candidati intensificheranno i rispettivi sforzi a favore di un ulteriore trasferimento delle responsabilità di gestione ai paesi candidati. Il regolamento di coordinamento fornisce pertanto una base giuridica per "derogare all'approvazione ex ante della Commissione per la selezione dei progetti dei paesi candidati, le relative gare d'appalto e aggiudicazioni" (articolo 12). La situazione successiva alla deroga all'approvazione ex ante della Commissione viene definita in appresso Sistema di attuazione decentrato esteso (SADE). Contrariamente a PHARE e ISPA, SAPARD viene gestito in maniera completamente decentrata fin dall'inizio. PHARE e ISPA intendono introdurre il SADE in un secondo momento. 6. Monitoraggio e valutazione 6.1. PHARE L'attività di controllo e valutazione di PHARE fornisce a tutte le parti interessate nella gestione del programma un flusso regolare e affidabile di informazioni sull'attuazione di tutti i programmi in corso Durante l'anno 2000, sono state diffuse 121 relazioni di controllo e valutazione relative all'insieme dei settori interessati dall'assistenza di PHARE. Tali relazioni sono state prodotte da un contraente esterno indipendente che ha gestito uffici il cui personale era composto da valutatori europei e locali in Albania, Bulgaria, Repubblica ceca, FYROM, Estonia, Lettonia, Lituania, Polonia, Romania, Repubblica slovacca, Slovenia e Ungheria. A Bruxelles, operava un ufficio centrale, incaricato della valutazione dei programmi plurinazionali/pluribeneficiari. In linea con la strategia di decentramento, il monitoraggio (controllo e sorveglianza) dei programmi viene effettuato localmente dai responsabili di PHARE presso le delegazioni, con una valutazione indipendente ed esterna a titolo di attività complementare. A seguito del riorientamento di PHARE verso le strategie di preadesione e il decentramento delle responsabilità in materia di attuazione, il sistema di controllo e valutazione di PHARE precedentemente centralizzato è stato sostituito nel settembre 2000 con un sistema di controllo decentrato e un regime di valutazione provvisorio riveduto. La revisione si basa sull'assunzione da parte dei paesi candidati delle responsabilità in materia di resocontazione dei fatti, attraverso la preparazione di relazioni di controllo come passo di collegamento verso la gestione dei futuri fondi strutturali. In ciascun paese candidato sono state istituite nuove strutture di controllo - un comitato misto di monitoraggio (JMC) e circa 6 sottocomitati di monitoraggio settoriali (SMSC) - che si riuniscono due volte all'anno. Le relazioni annuali di ciascun comitato di controllo degli strumenti verranno presentate al comitato misto di monitoraggio che dovrà tenere un dibattito sul coordinamento dell'attività di controllo durante la riunione annuale. 6.2. ISPA Tutti i progetti di ISPA sono soggetti alle disposizioni del regolamento ISPA e dell'accordo di finanziamento per ciascuna misura di ISPA, sia per quanto riguarda il monitoraggio che la valutazione. L'aspetto della valutazione è ancora prematuro, in quanto i progetti si trovano nella fase iniziale del processo di attuazione. Il primo ciclo di incontri dei comitati di monitoraggio, che si riuniscono due volte all'anno, è stato fissato per la primavera 2001. Tenuto conto della limitata esperienza dei paesi candidati di monitorare progetti infrastrutturali di vasta portata, in conformità con i requisiti previsti dalla Commissione, la DG Politica regionale ha fornito loro una serie di documenti orientativi che dovrebbero facilitare l'organizzazione di questi primi incontri. 6.3. SAPARD L'attuazione dei programmi SAPARD è soggetta alle disposizioni dell'accordo di finanziamento pluriennale, sia per quanto riguarda il monitoraggio che la valutazione. In conformità di tali disposizioni, verrà istituito un comitato di controllo per ciascun programma SAPARD. A sostegno di tali impegni e attività, nel corso del 2000, la Commissione ha fornito a tutti i paesi candidati una serie di orientamenti per la definizione di un regolamento interno per i comitati di monitoraggio di SAPARD. 7. Coordinamento dei finanziatori 7.1. Aspetti generali In conformità del regolamento (CE) n. 1266/99 del Consiglio, la Commissione assicura uno stretto coordinamento tra i tre strumenti di preadesione. Il regolamento specifica accuratamente i settori nei quali ciascuno strumento fornisce assistenza, minimizzando in tal modo le eventuali sovrapposizioni tra i diversi strumenti: - SAPARD finanzia le azioni volte a sostenere l'agricoltura e lo sviluppo rurale; - ISPA finanzia i grandi progetti infrastrutturali nel settore dei trasporti e dell'ambiente; - PHARE si concentra sulle azioni prioritarie connesse al recepimento dell'acquis comunitario, attraverso il rafforzamento della capacità amministrativa o il sostegno degli investimenti connessi. Quest'ultimo strumento prevede altresì una componente a favore della coesione economica e sociale. PHARE può anche finanziare le misure in materia di ambiente e trasporto, che rappresentano una parte accessoria ma indispensabile dei programmi integrati di ristrutturazione industriale o di sviluppo regionale. Il comitato di gestione di PHARE svolge un ruolo decisivo per quanto riguarda il coordinamento generale. Ai sensi dell'articolo 9 del regolamento di coordinamento, il comitato fornirà assistenza alla Commissione durante le operazioni di coordinamento nell'ambito dei tre strumenti e la Commissione informerà il comitato in merito agli stanziamenti finanziari indicativi per ciascun paese e per ciascuno strumento di preadesione e riguardo alle azioni che ha intrapreso in materia di coordinamento con la BEI, gli altri strumenti comunitari e le IFI. Tali informazioni vengono fornite alla Commissione nel documento di assistenza generale 2001. Inoltre, il comitato viene informato in merito alle decisioni in base alle quali la Commissione conferisce alle agenzie di attuazione nei paesi candidati la gestione degli aiuti su base decentrata, in conformità dell'articolo 12 del regolamento di coordinamento. Nessuna simile decisione è stata adottata nel 2000. A livello di programmazione, i partenariati di adesione, uno per ciascuno dei dieci paesi candidati, riveduti dal Consiglio il 6 dicembre 1999, continuano a rappresentare il quadro generale per gli aiuti concessi nell'ambito dei tre strumenti di preadesione. Per quanto riguarda PHARE, essi vengono integrati dai piani di sviluppo nazionali, mentre per ISPA dalle strategie nazionali in materia di ambiente e trasporti. I progetti SAPARD verranno selezionati tenendo conto dei programmi di sviluppo rurale per il 2000-2006, così come elaborati sulla base dei piani dei paesi candidati e approvati per ciascuno di tali paesi dalla Commissione nel 2000. Per evitare possibili sovrapposizioni tra interventi che beneficiano del sostegno di SAPARD o di PHARE (in particolare PHARE CES e PHARE CTF, per i quali verrà seguito un approccio più programmatico, compresa la definizione di 'schemi'), vengono inserite adeguate disposizioni negli accordi e nei documenti di programmazione pertinenti: - Per PHARE, qualsiasi decisione di finanziamento e proposta di finanziamento prevede che, dal 2001, 'il coordinatore nazionale degli aiuti e l'ordinatore nazionale siano congiuntamente responsabili per il coordinamento tra PHARE (compresa la cooperazione transfrontaliera di PHARE), ISPA e SAPARD'. - Per SAPARD, gli accordi di finanziamento pluriennali che sono stati sottoscritti con tutti e 10 i paesi candidati stabiliscono, alla sezione C, articolo 1, che la Commissione e [il paese candidato] assicureranno il coordinamento dell'assistenza tra il programma, ISPA, PHARE e gli aiuti dalla BEI e altri strumenti finanziari internazionali; il paese assicurerà, in particolare che laddove un progetto SAPARD, per sua natura, potrebbe essere altresì potenzialmente ammesso a beneficiare completamente o in parte degli aiuti nell'ambito degli altri strumenti sopramenzionati, verrà evitato qualsiasi rischio che una spesa venga sovvenzionata per più di una volta (in particolare, 'apponendo un timbro' sulle fatture). 7.2. Coordinamento all'interno della Commissione La responsabilità per il programma PHARE spetta alla direzione generale Allargamento, alla quale compete altresì il coordinamento generale tra i tre strumenti, sostenuti dal comitato di gestione di PHARE. La responsabilità per il programma ISPA spetta alla direzione generale Politica regionale, mentre la direzione generale Agricoltura è competente per il programma SAPARD In pratica, il coordinamento della programmazione avviene attraverso estese consultazioni interservizi. Inoltre, nei vari dipartimenti interessati della Commissione, è stato istituito un comitato di coordinamento per gli strumenti di preadesione, che rivolge una particolare attenzione alla preparazione del decentramento esteso (EDIS) di PHARE e ISPA. Nell'ambito del controllo dei progetti, il coordinamento assume la forma di comitato congiunto di monitoraggio (JMC), sostenuto, se del caso, dei comitati di monitoraggio di ISPA e dai sottocomitati pertinenti di PHARE. Per distinguere le azioni che potrebbero beneficiare del sostegno di SAPARD o di PHARE, la Commissione ha chiarito il collegamento tra PHARE e SAPARD, tenendo conto delle disposizioni del regolamento di coordinamento. Ciò è stato necessario, in particolare, per gli investimenti nel settore veterinario. La differenza consiste nel fatto che PHARE può finanziare investimenti, qualora essi riguardino lavori pubblici eseguiti dalle autorità nazionali o da altre autorità pubbliche alle quali è stata subdelegata la competenza dalle autorità nazionali. Gli investimenti possono risultare ammissibili nell'ambito di SAPARD, qualora si riferiscano ad attività private (ad esempio, laboratori interaziendali per gli impianti di trasformazione o ammodernamento delle attrezzature agricole). I programmi SAPARD possono altresì includere investimenti finalizzati al miglioramento delle piccole strutture pubbliche locali di controllo della qualità e di controllo veterinario e fitosanitario, della qualità dei prodotti alimentari e della protezione dei consumatori.. Inoltre, PHARE continuerà a fornire sostegno a favore dello sviluppo istituzionale, soprattutto per le agenzie SAPARD. Per quanto riguarda ISPA, va osservato che per i progetti nel 2000, il primo anno operativo del presente strumento, i progetti di studi preliminari e di fattibilità sono stati finanziati da PHARE nel 1998 e 1999. Inoltre, l'attuazione di PHARE e ISPA è monitorata dalle delegazioni nei paesi candidati. 7.3. Coordinamento all'interno del paese A livello nazionale, e in conformità con l'obiettivo del decentramento, la Commissione incoraggia decisamente i paesi candidati a rafforzare il coordinamento interministeriale, il che costituisce un presupposto indispensabile per garantire una futura efficace gestione dei Fondi strutturali da parte dei paesi candidati e, nel breve termine, per l'attuazione di PHARE CES. In diversi paesi, tale coordinamento interministeriale necessita di un ulteriore miglioramento. Poiché la gestione decentrata è prevista dall'inizio (per SAPARD) o aumenterà gradualmente (per PHARE e ISPA) occorre sviluppare conseguentemente la responsabilità dei paesi candidati allo scopo di garantire un adeguato coordinamento delle operazioni che beneficiano dell'aiuto di preadesione e evitare sovrapposizioni. Tenuto conto della natura decentrata di SAPARD, soltanto i paesi stessi saranno in grado di assicurare una piena complementarità a livello di progetti. Pertanto, la Commissione ha richiesto ai paesi di compiere i passi necessari per garantire un efficace ed efficiente coordinamento. 8. Coordinamento con la BEI e le istituzioni finanziarie internazionali Gli aiuti di preadesione possono svolgere pienamente il proprio ruolo quando sono in grado di mobilitare le istituzioni finanziarie internazionali (IFI). Sulla base di tale considerazione, il 2 marzo 1998, la Commissione europea ha sottoscritto un protocollo d'intesa con la Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo (BERS) e la Banca mondiale, per rafforzare la loro cooperazione e favorire il cofinanziamento nell'ambito del programma PHARE. Nell'ottobre 1998, hanno aderito a tale accordo quattro nuovi partner: Nordic Environmental Finance Corporation (NEFCO), Banca nordica d'investimento (NIB), International Financial Corporation (IFC) e Banca per lo sviluppo del Consiglio d'Europa. Nel 2000, il protocollo d'intesa è stato esteso fino a coprire gli altri due strumenti di preadesione: ISPA e SAPARD. Pur non essendo firmataria del protocollo, la BEI opera in stretto contatto con la Commissione europea al fine di conseguire gli obiettivi della politica comunitaria e collabora con le altre IFI, nello spirito del protocollo d'intesa. Dal 2000, il nuovo strumento di adesione ISPA per i trasporti e l'ambiente costituisce il dispositivo principale per il cofinanziamento dei progetti infrastrutturali con la BEI e le altre IFI. Il principale strumento di cofinanziamento in seno a PHARE resta lo strumento PMI, nell'ambito del quale la Commissione collabora con la BERS, la Banca di sviluppo del Consiglio d'Europa e la Kreditanstalt für Wiederaufbau. Il cofinanziamento nell'ambito dei programmi nazionali PHARE comprendeva un piccolo progetto di investimento in materia di risorse idriche e trattamento delle acque reflue a favore dei comuni in Estonia e una serie di progetti a favore dei mercati dell'elettricità e del gas in Romania. I servizi della Commissione organizzano incontri periodici con la BEI e la BERS, allo scopo di coordinare gli aspetti connessi con la programmazione e l'attuazione, nonché le questioni procedurali. Laddove possibile, sono previste missioni congiunte nei paesi candidati, che rappresentano un'importante componente per assicurare la cooperazione a livello di progetti, a vantaggio dei paesi candidati. Per quanto riguarda ISPA, il 19 gennaio 2000, è stato firmato un accordo di cooperazione tra la Commissione e la BEI in materia di assistenza strutturale, compresa ISPA, per il periodo 2000-2006. Tale accordo mira principalmente a massimizzare l'effetto leva delle sovvenzioni CE e a limitare il sostegno del bilancio CE alle iniziative strettamente necessarie. I risultati del primo anno di cooperazione sono estremamente positivi: sono stati organizzati diversi incontri di coordinamento, allo scopo di definire il quadro di lavoro e rendere operativo l'accordo. Inoltre, sono state individuate possibili proposte di cofinanziamento mediante lo scambio di informazioni durante una delle primissime fasi di elaborazione del progetto. La Commissione ha inoltre sviluppato un'efficiente collaborazione con la Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo (BERS), nonché con la Banca nordica d'investimento (NIB) e con la Nordic Environmental Finance Corporation (NEFCO). Sono stati selezionati diversi progetti di cofinanziamento con tali IFI. Per SAPARD, la cooperazione con le IFI si è limitata a una serie di consultazioni generali e scambi di informazioni, tenuto conto del suo completo decentramento verso i paesi candidati. Le delegazioni svolgono altresì un ruolo significativo nel coordinamento degli strumenti di preadesione con le IFI e i finanziatori bilaterali, organizzando periodicamente incontri tra finanziatori sul campo, per consentire lo scambio di informazioni sui progetti previsti e su quelli in corso. 9. Conclusioni Nel 2000, per la prima volta, sono entrati in funzione tutti e tre gli strumenti di preadesione. Consistenti progressi sono stati conseguiti nella messa a punto dei nuovi strumenti ISPA e SAPARD. Gli aiuti di preadesione ai paesi candidati sono raddoppiati ed è stato necessario adeguare il programma PHARE, per tenere conto dei nuovi strumenti; inoltre, è stata rivolta maggiore attenzione alla coesione economica e sociale. La cooperazione tra i diversi servizi della Commissione è stata rafforzata e ulteriormente sviluppata, in conformità con il regolamento di coordinamento. La realizzazione delle strutture per gli strumenti di preadesione nei paesi candidati ha inoltre consentito di svolgere un'importante attività di sviluppo istituzionale e di iniziare a preparare i paesi candidati per i Fondi strutturali. ALLEGATO Stanziamenti per paese per PHARE, ISPA e SAPARD nel 2000 >SPAZIO PER TABELLA>