19.10.2016   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

L 282/63

(1)

Da articoli di giornale pubblicati nel dicembre 2014, la Commissione è venuta a conoscenza della modifica apportata nel 2014 alla legge sulla filiera alimentare ungherese del 2008, che disciplina la tassa di ispezione della filiera alimentare. Con lettera del 17 marzo 2015 la Commissione ha inviato una richiesta di informazioni alle autorità ungheresi, le quali hanno risposto con lettera del 16 aprile 2015.

(2)

Con lettera del 15 luglio 2015, la Commissione ha informato l'Ungheria di aver avviato il procedimento di cui all'articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (in appresso, «il trattato») in merito alla misura di aiuto (in appresso, «decisione di avvio del procedimento»). La Commissione ha altresì ordinato nella decisione di avvio del procedimento l'immediata sospensione della misura ai sensi dell'articolo 11, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999 (2).

(3)

La decisione di avvio del procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea  (3). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare osservazioni sulla misura di aiuto.

(4)

La Commissione ha ricevuto le osservazioni di una parte interessata. Con lettera del 13 ottobre 2015 la Commissione ha trasmesso tali osservazioni all'Ungheria, che ha avuto l'opportunità di rispondere. L'Ungheria non ha risposto a dette osservazioni.

(5)

Le disposizioni applicabili alla tassa di ispezione della filiera alimentare sono contenute nella legge XLVI del 2008 relativa alla filiera alimentare e al controllo della stessa da parte delle autorità (in appresso, la «legge sulla filiera alimentare») e nel decreto n. 40 del 27 aprile 2012 del ministero dello Sviluppo rurale recante disposizioni in materia di dichiarazione e pagamento della tassa di ispezione della filiera alimentare. Le imprese considerate operatori della filiera alimentare ai sensi dell'omonima legge sono tenute a pagare la tassa in relazione al fatturato realizzato in talune attività. La legge riporta un elenco delle attività (4) per le quali le imprese sono tenute al pagamento della tassa di ispezione.

(6)

Sono soggette al pagamento della tassa di ispezione della filiera alimentare tutte le imprese (società e altri soggetti giuridici, nonché persone fisiche che svolgono le proprie attività come imprese individuali o produttori primari) attive in Ungheria che hanno generato fatturato dalle attività elencate nell'esercizio precedente alla dichiarazione. La tassa ha l'obiettivo di coprire il costo per lo svolgimento, da parte dell'Ufficio nazionale per la sicurezza della filiera alimentare (un'agenzia statale), delle mansioni connesse con talune attività normative e di controllo della filiera alimentare. La tassa di ispezione è calcolata su base annua e l'impresa che vi è soggetta è obbligata a dichiararla e pagarla indipendentemente dall'eventuale svolgimento di controlli ufficiali in loco.

(7)

Fino al 31 dicembre 2014 la legge sulla filiera alimentare prevedeva il pagamento della tassa da parte di tutti gli operatori della filiera alimentare in relazione al proprio fatturato nella misura forfettaria dello 0,1 %.

(8)

Il gettito della tassa di ispezione della filiera alimentare può essere destinato esclusivamente allo svolgimento delle attività previste dalla strategia di sicurezza della filiera alimentare e delle attività dell'autorità preposta alla filiera alimentare.

(9)

In seguito alla modifica dell'articolo 47/B della legge sulla filiera alimentare con legge LXXIV del 2014, (5) entrata in vigore il 1o gennaio 2015 (in appresso: «la modifica del 2014»), sono state introdotte disposizioni specifiche per il calcolo della tassa di ispezione della filiera alimentare applicabili al fatturato generato dagli esercizi commerciali che vendono beni di largo consumo (6) sul mercato ungherese.

(10)

La modifica del 2014 della legge sulla catena alimentare introduce una struttura di tassazione progressiva per gli esercizi commerciali che vendono beni di largo consumo (7), con aliquote comprese tra lo 0 % e il 6 %. Più precisamente, al fatturato degli esercizi commerciali soggetti alla tassa di ispezione della filiera alimentare si applicano le seguenti aliquote:

(11)

Successivamente alla modifica del 2014 della legge sulla filiera alimentare, tutti gli altri operatori della filiera alimentare restano soggetti all'applicazione della tassa, calcolata con un'aliquota forfettaria dello 0,1 % sul fatturato relativo.

(12)

Né la norma emendata della legge sulla filiera alimentare ungherese né le sue motivazioni indicano le ragioni che hanno portato all'introduzione di regole specifiche per quanto riguarda le aliquote della tassa da applicare agli esercizi commerciali che vendono beni di largo consumo. Non è stata fornita alcuna spiegazione neanche in merito alla determinazione dei diversi scaglioni di fatturato e delle relative aliquote.

(13)

La tassa è soggetta a dichiarazione da parte degli operatori della filiera alimentare. È versata annualmente in due rate di pari importo entro il 31 luglio e il 31 gennaio. La legge prevede altresì procedure semplificate nei casi in cui la tassa sia inferiore a 1 000 HUF (circa 3,20 EUR). In tal caso, permane l'obbligo di dichiarazione della tassa, ma questa non deve essere pagata.

(14)

Ai pagamenti effettuati oltre il termine stabilito si applicano gli interessi di mora. Il versamento di interessi di mora può essere imposto a persone fisiche o giuridiche soggette alla tassa di ispezione della filiera qualora non ottemperino all'obbligo di dichiarazione o adempiano a tale obbligo in ritardo o fornendo dati incompleti o falsi.

(15)

La Commissione ha avviato il procedimento d'indagine formale ritenendo, in quella fase, che la struttura progressiva della tassa (aliquote e scaglioni di fatturato) introdotta con la modifica del 2014 costituisse un aiuto di Stato illegale e incompatibile.

(16)

In particolare, la Commissione ha ritenuto che la progressività delle aliquote introdotta con la modifica del 2014 implicasse una differenziazione tra imprese sulla base del loro fatturato e pertanto delle loro dimensioni, conferendo un vantaggio selettivo alle imprese con fatturati più bassi e dunque alle imprese più piccole. L'Ungheria non ha fornito alcuna prova che il regime di aliquote progressive applicabile agli esercizi commerciali che vendono beni di largo consumo, come i supermercati, corrisponda a un analogo andamento progressivo dei costi sostenuti dall'Ufficio nazionale per la sicurezza della filiera alimentare per l'ispezione degli esercizi commerciali in questione. L'Ungheria non ha pertanto dimostrato che la misura fosse giustificata dalla natura o dal regime generale del sistema fiscale. La Commissione ritiene che la misura costituisca aiuto di Stato, in quanto sembrano presenti tutte le condizioni di cui all'articolo 107, paragrafo 1, del trattato.

(17)

Infine, la Commissione ha sollevato dubbi riguardo alla compatibilità della misura con il mercato interno. In particolare, la Commissione ha ricordato l'impossibilità da parte sua di dichiarare la compatibilità con il mercato interno di un aiuto di Stato che violi altre norme del diritto dell'Unione europea, come le libertà fondamentali sancite dal trattato o le disposizioni dei regolamenti e delle direttive dell'UE. In tale fase, la Commissione non è in grado di escludere che la misura sia rivolta principalmente alle imprese straniere, il che comporterebbe una violazione dell'articolo 49 del trattato che istituisce la libertà fondamentale di stabilimento, e ha espresso altresì dubbi riguardo al fatto che le differenze in termini di trattamento fiscale conseguenti alla misura fossero necessarie e proporzionate ai fini del raggiungimento dell'obiettivo di adempiere agli obblighi previsti dal regolamento (CE) n. 882/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio (8).

(18)

Il 27 ottobre 2015 il governo ungherese ha trasmesso al parlamento ungherese una proposta di legge finalizzata a modificare la legge XLVI del 2008 sulla filiera alimentare e il controllo ufficiale da questa contemplato. Il 17 novembre 2015 il parlamento ungherese ha approvato la legge CLXXXII del 2015 recante modifica alla legge XLVI del 2008 sulla filiera alimentare e il controllo ufficiale da questa contemplato, che è stata pubblicata nella gazzetta ufficiale ungherese (Magyar Közlöny) n. 182/2015 in data 26 novembre 2015. La nuova legge è entrata in vigore il 31o giorno successivo alla data della sua pubblicazione, ovvero il 27 dicembre 2015.

(19)

La modifica del novembre 2015 abolisce la struttura progressiva della tassa introdotta con la modifica del 2014, e reintroduce una tassa di ispezione forfettaria dello 0,1 % per tutti gli operatori della filiera, come nel periodo antecedente alla modifica del 2014 della legge.

(20)

L'Ungheria non ha fatto pervenire alcuna osservazione alla Commissione in risposta alla decisione di avvio del procedimento.

(21)

Per contro, con lettera del 16 settembre 2015 indirizzata al commissario per la concorrenza, l'Ungheria ha sottoposto alla Commissione una proposta di modifica della tassa di ispezione della filiera alimentare. Tale proposta prevede l'abolizione dell'aliquota dello 0 % e, in sostituzione della struttura ad aliquote progressive (comprese tra lo 0 % e il 6 %), l'introduzione di un regime basato su due aliquote (0,1 % per gli esercizi commerciali con un fatturato basso e lo 0,3 % per gli esercizi commerciali con un fatturato più alto).

(22)

Con lettera del 7 ottobre 2015, i servizi della Commissione hanno informato l'Ungheria che sebbene la nuova proposta riduca la differenza tra le aliquote, la nuova tassa prevista prevede comunque una struttura ad aliquote progressive, che sarebbe problematica dal punto di vista delle norme sugli aiuti di Stato qualora non fosse giustificabile alla luce dei principi guida del regime fiscale della tassa di ispezione della filiera.

(23)

Con lettera del 7 ottobre 2015, l'Ungheria ha inviato informazioni e dati complementari allo scopo di giustificare la struttura progressiva della tassa sulla base del costo dell'ispezione dei principali operatori di mercato e di altri soggetti commerciali. In particolare, l'Ungheria ha sostenuto che i principali operatori di mercato presentano una struttura complessa, che richiede controlli più complicati e un maggior dispendio di risorse da parte dell'autorità preposta alla loro esecuzione.

(24)

In seguito alla richiesta dell'Ungheria di ricevere pareri sulla proposta contenuta nella lettera del 16 settembre 2015 e sulle informazioni complementari fornite in data 7 ottobre 2015, con lettera del 17 marzo 2016 i servizi della Commissione hanno comunicato all'Ungheria che i dati forniti non dimostravano che il costo dei controlli in rapporto al fatturato aumenti allo stesso modo delle aliquote. In particolare, i servizi della Commissione hanno confermato il loro parere secondo il quale le cifre fornite non dimostrano che il costo delle ispezioni per le imprese soggette all'aliquota dello 0,3 % sia tre volte più alto — per ciascun fiorino ungherese di fatturato controllato — rispetto al costo sostenuto dalle imprese soggette a un'aliquota forfettaria dello 0,1 %. Ne consegue che la struttura progressiva a due aliquote debba essere considerata in grado di produrre un vantaggio selettivo a favore delle imprese al di sotto dello scaglione più basso.

(25)

Alla fine, l'Ungheria non ha sottoposto al parlamento ungherese la proposta legislativa mirante a modificare la legge XLVI del 2008 sulla filiera alimentare e il controllo ufficiale da questa contemplato.

(26)

La Commissione ha ricevuto le osservazioni di una parte interessata che opera nel mercato ungherese e concorda con la valutazione espressa dalla Commissione nella sua decisione di avvio del procedimento. La parte interessata sostiene che la misura è stata concepita avendo come obiettivo specifico le imprese straniere, cosa resa possibile dalla struttura del mercato al dettaglio ungherese. La parte interessata sostiene che le imprese straniere attive nel commercio al dettaglio in Ungheria operano attraverso filiali o succursali locali, le quali contribuiscono ad aumentare il livello del loro fatturato (consolidato). Per contro, le imprese ungheresi sono organizzate nell'ambito di un sistema di franchising, che prevede che ciascun esercizio commerciale, ovvero un numero limitato di esercizi, sia gestito da un soggetto giuridico diverso che non è parte integrante dell'organizzazione o del gruppo aziendale del soggetto affiliante. In base alle stime fornite dalla parte interessata, gli operatori al dettaglio esteri (gruppi aziendali) insieme deterrebbero attualmente una quota di circa il 50 % in Ungheria, tuttavia si fanno carico di circa il 95 % del volume della tassa di ispezione, mentre i dettaglianti ungheresi rientrano di norma nello scaglione soggetto allo 0 % o allo 0,1 % previsti dall'articolo 47/B della legge sulla filiera alimentare.

(27)

In altri termini, grazie all'organizzazione in franchising della loro attività gli operatori al dettaglio del settore alimentare rientrano negli scaglioni di tassa più bassi (soggetti alle aliquote dello 0 o dello 0,1 %), mentre le filiali/succursali di società madri estere dell'UE, non organizzate sulla base di un sistema di franchising, sono di norma soggette ad aliquote più elevate. La parte interessata sostiene pertanto che la tassa di ispezione della filiera alimentare conferisce un vantaggio selettivo sia alle imprese più piccole, sia alle imprese al dettaglio che non si configurano come filiali, ovvero alle imprese ungheresi a scapito delle imprese estere.

(28)

La Commissione non ha ricevuto alcuna risposta dall'Ungheria in merito alle osservazioni dell'unico soggetto interessato, inoltratele con lettera del 13 ottobre 2015.

(29)

Nell'ambito della decisione in oggetto la Commissione si limita a considerare le disposizioni della modifica del 2014 della legge sulla filiera alimentare, nello specifico la disposizione emendata che prevede l'introduzione di una struttura progressiva della tassa (aliquote e scaglioni di fatturato) per gli esercizi commerciali che vendono beni di largo consumo sul mercato ungherese, come indicato al precedente considerando 10.

(30)

Ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, «salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».

(31)

Affinché una misura possa qualificarsi aiuto ai sensi di questa disposizione è pertanto necessario che siano soddisfatte le seguenti condizioni cumulative: i) la misura è imputabile allo Stato ed è finanziata mediante risorse statali; ii) la misura conferisce un vantaggio al beneficiario; iii) tale vantaggio è selettivo; e iv) la misura in questione falsa o minaccia di falsare la concorrenza ed è atta a incidere sugli scambi tra Stati membri.

(32)

Per configurarsi come aiuto di Stato, una misura deve essere finanziata mediante risorse statali ed essere imputabile a uno Stato membro.

(33)

Poiché le misure contestate derivano da una legge approvata dal parlamento ungherese, sono chiaramente imputabili allo Stato ungherese. L'argomentazione addotta dall'Ungheria, in base alla quale la tassa non può essere imputata allo Stato ungherese in considerazione del fatto che la sua base giuridica è rappresentata dal regolamento (CE) n. 882/2004, non può essere accettata.

(34)

I tribunali dell'Unione europea hanno stabilito in passato che un'esenzione fiscale adottata da uno Stato membro in attuazione di una direttiva dell'UE in ottemperanza agli obblighi derivanti dal trattato non è imputabile allo Stato membro, ma che deriva piuttosto da un atto legislativo dell'Unione e non costituisce pertanto aiuto di Stato (9). Tuttavia, il regolamento (CE) n. 882/2004 definisce gli obblighi generali degli Stati membri e non impone loro l'obbligo di introdurre tasse progressive basate sul fatturato ai fini dello svolgimento dei controlli, di conseguenza non è possibile affermare che la modifica del 2014 derivi da un atto legislativo dell'Unione. L'articolo 26 del regolamento (CE) n. 882/2004 sancisce che «gli Stati membri garantiscono che per predisporre il personale e le altre risorse necessarie per i controlli ufficiali siano resi disponibili adeguati finanziamenti con ogni mezzo ritenuto appropriato, anche mediante imposizione fiscale generale o stabilendo diritti o tasse.» Ai sensi dell'articolo 27, paragrafo 1, «gli Stati membri possono riscuotere tasse o diritti a copertura dei costi sostenuti per i controlli ufficiali». È dunque responsabilità dei singoli Stati membri definire l'importo delle tasse entro i limiti del suddetto regolamento, in particolare in conformità all'articolo 27. Ogni decisione assunta in tale ambito è pertanto imputabile allo Stato ungherese.

(35)

Anche in merito al finanziamento della misura mediante risorse statali, laddove il risultato della misura è che lo Stato rinuncia a entrate che un'impresa verserebbe altrimenti nelle sue casse in circostanze normali, tale condizione è da ritenersi soddisfatta (10). Nel caso in oggetto, lo Stato ungherese rinuncia a risorse che incasserebbe altrimenti dagli esercizi commerciali che vendono beni di largo consumo con un fatturato più basso (e quindi da imprese più piccole), se questi fossero soggetti alla stessa tassa di ispezione degli esercizi commerciali che vendono beni di largo consumo ma che registrano un fatturato elevato.

(36)

Secondo la giurisprudenza dell'Unione europea, la nozione di aiuto non designa soltanto benefici concreti, ma anche interventi che in varie forme alleviano gli oneri che normalmente gravano sul bilancio di un'impresa (11). Sebbene una misura di riduzione di un'imposta o di un tributo non comporti un trasferimento positivo di risorse statali, tale misura conferisce un vantaggio in virtù del fatto che garantisce alle imprese a cui è destinata una posizione finanziaria più favorevole rispetto agli altri contribuenti e comporta una perdita di reddito per lo Stato (12). Un vantaggio può essere conferito attraverso vari tipi di riduzioni del carico fiscale di un'impresa, in particolare mediante la riduzione dell'aliquota fiscale applicabile, della base imponibile o dell'ammontare dell'imposta dovuta (13).

(37)

La modifica del 2014 della legge sulla filiera alimentare introduce una struttura ad aliquote progressive cui sono soggetti gli esercizi commerciali che vendono beni di largo consumo a seconda degli scaglioni di fatturato in cui rientrano. La natura progressiva della tassa implica che la percentuale media della tassa applicata al fatturato di un esercizio commerciale aumenti di pari passo con l'incremento del fatturato e raggiunga gli scaglioni superiori successivi. La conseguenza è che le imprese con fatturato basso (imprese più piccole) sono soggette all'imposta ad aliquote medie considerevolmente inferiori rispetto a quelle applicate alle imprese con un livello di fatturato più elevato (imprese di dimensioni maggiori). L'applicazione di un'aliquota media considerevolmente più bassa attenua gli oneri a carico delle imprese con un basso livello di fatturato rispetto alle imprese con un fatturato elevato, conferendo in tal modo un vantaggio alle imprese più piccole rispetto alle imprese di maggiori dimensioni ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato.

(38)

Una misura è considerata selettiva se favorisce talune imprese o talune produzioni ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato.

(39)

Nel caso dei regimi fiscali la Corte di giustizia ha stabilito che si debba valutare la selettività di una misura attraverso un'analisi in tre fasi (14). Dapprima, è necessario individuare il regime fiscale comune o «normale» applicabile nello Stato membro: «il sistema di riferimento». In secondo luogo, occorre stabilire se una determinata misura costituisca una deroga a tale sistema in quanto distingue tra operatori economici che, rispetto agli obiettivi intrinseci del sistema, si trovano in una situazione fattuale e giuridica comparabile. Se la misura in questione non costituisce una deroga al sistema di riferimento, non è selettiva. Se costituisce una deroga (ed è quindi a prima vista selettiva) occorre valutare, nella terza fase dell'analisi, se la misura derogatoria sia giustificata dalla natura e dalla struttura generale del sistema fiscale (di riferimento) (15). Se una misura a prima vista selettiva è giustificata dalla natura e dalla struttura generale del sistema, non è ritenuta selettiva e non è pertanto soggetta all'applicazione dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato.

(40)

Nel caso in questione, la Commissione considera che la tassa di ispezione applicata alle imprese della filiera alimentare attive in Ungheria debba essere considerata come sistema di riferimento (16). La Commissione non ritiene che la struttura ad aliquote progressive introdotta con la modifica del 2014 costituisca parte integrante di tale sistema di riferimento.

(41)

Come stabilito dalla Corte di giustizia (17), non sempre è sufficiente limitare l'analisi di selettività all'eventuale deroga della misura dal sistema di riferimento stabilito dallo Stato membro. È altresì necessario valutare se i confini di tale sistema sono stati definiti dallo Stato membro coerentemente o invece in modo palesemente arbitrario o distorto al fine di favorire talune imprese rispetto ad altre. Diversamente, anziché definire regole generiche che si applicano a tutte le imprese prevedendo deroghe per talune imprese, lo Stato membro potrebbe ottenere lo stesso risultato aggirando le norme in materia di aiuti di Stato, ovvero adeguando e combinando le proprie norme in modo tale che la loro applicazione comporti oneri diversi per imprese differenti (18). È particolarmente importante ricordare, a tale riguardo, che la Corte di giustizia ha statuito sistematicamente che l'articolo che l'articolo 107, paragrafo 1, del trattato non distingue gli interventi statali sulla base delle loro cause o obiettivi, ma li definisce in funzione dei loro effetti e quindi indipendentemente dalle tecniche impiegate (19).

(42)

Se, da un lato, l'applicazione di una tassa forfettaria al fatturato degli operatori della filiera alimentare è un modo adeguato per coprire i costi sostenuti dallo Stato per lo svolgimento delle sue attività di controllo ai sensi del regolamento (CE) n. 882/2004, dall'altro la struttura ad aliquote progressive introdotta con la modifica del 2014 della legge sulla filiera alimentare sembra essere stata intenzionalmente concepita dall'Ungheria allo scopo di favorire talune imprese rispetto ad altre. Prima della modifica del 2014, tutti gli operatori della filiera alimentare, compresi gli esercizi commerciali che vendono beni di largo consumo, erano tenuti al pagamento della tassa in relazione al proprio fatturato nella misura forfettaria dello 0,1 %. Con la struttura ad aliquote progressive introdotta dalla modifica del 2014 gli esercizi commerciali che vendono beni di largo consumo sono potenzialmente soggetti a una serie di otto diverse aliquote, che partono dallo 0 % e progressivamente aumentano fino al 6 %, a seconda del loro scaglione di fatturato. In seguito alla modifica del 2014, alle imprese soggette alla tassa si applica di conseguenza un'aliquota media diversa a seconda della natura delle attività che svolgono (se si tratta di esercizi commerciali che vendono beni di largo consumo) e del loro livello di fatturato (se il fatturato supera le soglie introdotte dalla modifica).

(43)

Dato che a ciascuna impresa si applica un'aliquota diversa, in seguito alla modifica del 2014 la Commissione non è in grado di individuare un'aliquota unica di riferimento per la tassa. L'Ungheria non ha inoltre indicato nessuna aliquota specifica quale aliquota di riferimento o «normale» e ha altresì omesso di spiegare il motivo per cui circostanze eccezionali giustificherebbero l'applicazione di un'aliquota più alta agli esercizi commerciali che vendono beni di largo consumo e registrano un fatturato elevato, come pure perché talune categorie di operatori o esercizi commerciali che vendono beni di largo consumo e registrano bassi livelli di fatturato debbano essere soggetti ad aliquote inferiori.

(44)

La modifica del 2014 ha creato una situazione in cui imprese diverse sono soggette a livelli diversi di tassazione (in proporzione del loro fatturato annuo complessivo) a seconda delle loro attività e delle loro dimensioni, essendo la quota di fatturato generata da un'impresa correlata in qualche misura alle sue dimensioni. Tuttavia, l'obiettivo della tassa di ispezione della filiera alimentare è finanziare i controlli sanitari e di sicurezza degli alimenti lungo l'intera filiera alimentare, e la struttura progressiva della tassa, con aliquote comprese tra lo 0 % e il 6 %, non riflette il rapporto tra il costo dei controlli nelle sedi delle imprese soggette alla misura e il loro fatturato.

(45)

Alla luce di tale obiettivo, la Commissione ritiene che tutti gli operatori della filiera alimentare in generale, e gli esercizi commerciali che vendono beni di largo consumo in particolare, si trovino in una situazione fattuale e giuridica comparabile, indipendentemente dalle loro attività o dal loro livello di fatturato. In tal senso, l'Ungheria non ha trasmesso alcuna giustificazione convincente che consenta di differenziare tra queste tipologie di imprese quando si tratta di applicare la tassa di ispezione della filiera alimentare. A tale riguardo, la Commissione fa riferimento ai successivi punti da (52) a (57). La tassa di ispezione della filiera alimentare è stata pertanto appositamente concepita dall'Ungheria in modo tale da favorire arbitrariamente talune imprese, ovvero esercizi commerciali che vendono beni di largo consumo con un basso livello di fatturato (quindi, imprese di piccole dimensioni) e sfavorire altre imprese più grandi, in generale di proprietà straniera (20).

(46)

Il sistema di riferimento è pertanto selettivo per il modo stesso in cui è concepito, e non è giustificato alla luce dell'obiettivo della tassa che è quello di finanziare i controlli sanitari e di sicurezza degli alimenti lungo l'intera filiera alimentare. Ne consegue che il sistema di riferimento adeguato nel caso in oggetto è l'applicazione di una tassa di ispezione della filiera alimentare alle imprese attive in Ungheria in relazione al loro fatturato ma che non preveda una struttura ad aliquote progressive.

(47)

In una seconda fase occorre stabilire se la misura introduca deroghe al sistema di riferimento a favore di talune imprese che si trovano in una situazione fattuale e giuridica analoga, tenuto conto della finalità intrinseca del sistema di riferimento.

(48)

Come spiegato al considerando 44, l'obiettivo intrinseco della tassa di ispezione della filiera è finanziare i controlli sanitari e di sicurezza degli alimenti lungo l'intera filiera alimentare ungherese. Come ulteriormente descritto in tale punto, tutti gli operatori della filiera alimentare in generale e tutti gli esercizi commerciali che vendono beni di largo consumo in particolare dovrebbero essere considerati in una situazione fattuale e giuridica comparabile, tenuto conto dell'obiettivo perseguito, indipendentemente dalle loro attività e dal loro livello di fatturato.

(49)

Come spiegato al considerando 37, la struttura ad aliquote progressive che, in seguito alla modifica del 2014 si applica solamente agli esercizi commerciali che vendono beni di largo consumo, fa sì che le imprese con un fatturato più alto siano soggette sia a tasse di ispezione marginali considerevolmente più elevate, sia ad aliquote della tassa di ispezione molto più alte rispetto agli esercizi commerciali che registrano un livello di fatturato più basso e agli altri operatori della filiera. In altri termini, la struttura ad aliquote progressive introdotta con la modifica del 2014 discrimina tra imprese che si trovano in una situazione fattuale e giuridica comparabile, tenuto conto dell'obiettivo della tassa di ispezione, sulla base delle loro attività e dimensioni.

(50)

La Commissione evidenzia, in particolare, che le aliquote previste dalla modifica del 2014 della legge sulla filiera alimentare e gli scaglioni a cui si applicano comportano un aumento della tassa a carico delle imprese che vi sono soggette a seconda del fatturato derivante da talune attività e dunque delle loro dimensioni. L'aliquota marginale della tassa è pari allo 0,1 % per le imprese che generano un fatturato al di sopra di 500 milioni di HUF ma non superiore a 50 miliardi di HUF. Tale aliquota marginale è moltiplicata per 60 (e arriva al 6 %), applicata alle imprese che vendono beni di largo consumo e che generano un fatturato superiore a 300 miliardi di HUF. La conseguenza di questo aumento dell'aliquota marginale è che un esercizio commerciale il cui fatturato rientra nello scaglione superiore è soggetto a un livello medio di tassazione considerevolmente più alto di quello applicabile alle imprese con livelli di fatturato più basso (e quindi alle imprese più piccole).

(51)

Di conseguenza, la struttura ad aliquote progressive introdotta con la modifica del 2014 costituisce una deroga al sistema di riferimento in quanto applica una tassa di ispezione della filiera alimentare alle imprese della filiera attive in Ungheria che favorisce gli esercizi commerciali che vendono beni di largo consumo con un fatturato più basso (e dunque le imprese più piccole). La Commissione è pertanto dell'opinione che la misura contestata debba ritenersi a prima vista selettiva.

(52)

Una misura in deroga al sistema di riferimento non è selettiva se è giustificata alla luce della natura o della struttura generale di tale sistema. Ciò avviene quando il trattamento selettivo è il risultato dei meccanismi intrinseci necessari al funzionamento e all'efficacia del sistema (21). In questo contesto, tuttavia, non possono essere invocati dagli Stati membri obiettivi di politica esterna, quali ad esempio obiettivi di politica regionale, ambientale o industriale, per giustificare il trattamento differenziato di imprese nel quadro di un certo regime. È responsabilità dello Stato membro, dunque delle autorità ungheresi, fornire una giustificazione.

(53)

Le autorità ungheresi hanno sostenuto che l'obiettivo della deroga è garantire un'aliquota della tassa di ispezione che sia più proporzionale alle risorse dell'autorità preposta al controllo dei principali attori di mercato (ad esempio, certificati, tempo necessario allo svolgimento dell'ispezione con sistemi informatici e di assicurazione della qualità, numero di siti aziendali, ricorso a esperti e costo degli autoveicoli). Le autorità ungheresi ritengono che gli esercizi commerciali della filiera alimentare che presentano fatturati più alti o che costituiscono un rischio maggiore in considerazione del maggior numero di consumatori a cui si rivolgono dovrebbero contribuire maggiormente al finanziamento dei controlli della filiera alimentare.

(54)

La Commissione ritiene che un sistema di tassazione ad aliquote progressive basate sul fatturato può essere giustificato solo se l'obiettivo specifico perseguito dalla tassa lo richiede, ovvero nel caso in cui i costi da coprire o le esternalità create dall'attività a cui si riferisce la tassa aumentino, anch'essi più che proporzionalmente (22), in rapporto al fatturato. Poiché la finalità prevista della tassa di ispezione della filiera alimentare è finanziare i controlli sanitari e di sicurezza degli alimenti lungo l'intera filiera, la Commissione non ha riscontrato alcun motivo per cui il costo di tali controlli debba aumentare in maniera più che proporzionale al fatturato delle imprese più grandi.

(55)

Ad esempio, l'Ungheria non ha fornito prove che dimostrino il motivo per cui un esercizio commerciale con livelli particolarmente elevati di fatturato che vende, a titolo esemplificativo, una confezione di zucchero, presenti rischi 60 volte maggiori o giustifichi controlli 60 volte più costosi rispetto a un piccolo supermercato con un fatturato basso che vende la stessa confezione di zucchero. Di fatto, mentre il fatturato risultante dalla vendita della confezione di zucchero è analogo per entrambe le imprese, la tassa dovuta per ciascun fiorino di fatturato generato dalla vendita dello stesso pacchetto è 60 volte inferiore per l'operatore che gestisce il piccolo supermercato.

(56)

La Commissione evidenzia altresì che la supposta giustificazione addotta dall'Ungheria secondo la quale gli operatori della filiera con fatturato più alto dovrebbero contribuire in maggior misura al finanziamento dei controlli della filiera viene meno, se si considera che un esercizio commerciale che vende beni di largo consumo e che genera un fatturato elevato è soggetto a un'imposizione maggiore sul quel fatturato rispetto agli operatori della filiera che non vendono beni di largo consumo e generano lo stesso fatturato ma che restano soggetti a una tassazione forfettaria dello 0,1 %.

(57)

Di conseguenza, la Commissione non ritiene che la misura sia giustificata dalla natura e dal regime generale del sistema fiscale. Si deve pertanto ritenere che la misura conferisca un vantaggio selettivo a favore delle imprese che gestiscono esercizi commerciali per la vendita di beni di largo consumo con un livello di fatturato inferiore (e dunque delle imprese più piccole).

(58)

Ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato, una misura costituisce aiuto di Stato quando falsa o minaccia di falsare la concorrenza o incide sugli scambi tra Stati membri. La misura si applica alle imprese il cui fatturato deriva da talune attività correlate alla filiera alimentare e dalla vendita di beni di largo consumo sul mercato ungherese, compresi gli operatori di altri Stati membri. Il mercato servito dalle imprese che vendono beni di largo consumo è caratterizzato, in Ungheria e negli altri Stati membri, dalla presenza di operatori di altri Stati membri che operano, o che potrebbero operare, su scala internazionale. La natura progressiva della tassa sul fatturato può favorire in modo sostanziale alcuni di questi operatori a scapito di altri, rafforzandone la posizione sia sul mercato ungherese, sia sul mercato europeo nel suo complesso. Pertanto, la misura incide sulla concorrenza delle imprese soggette alla tassazione progressiva, falsa o minaccia di falsare la concorrenza e incide sugli scambi tra Stati membri.

(59)

Essendo presenti tutte le condizioni stabilite dall'articolo 107, paragrafo 1, del trattato, la Commissione ritiene che la modifica del 2014 della legge sulla filiera alimentare che prevede l'introduzione di una struttura progressiva della tassa per le imprese che vendono beni di largo consumo costituisca aiuto di Stato ai sensi della suddetta disposizione.

(60)

Gli aiuti di Stato sono compatibili con il mercato interno a condizione che rientrino in una delle categorie di cui all'articolo 107, paragrafo 2, del trattato (23) e possono considerarsi compatibili con il mercato interno se la Commissione ritiene che essi rientrino in una delle categorie di cui all'articolo 107, paragrafo 3, del trattato (24). Tuttavia, spetta allo Stato membro che concede l'aiuto dimostrare che l'aiuto concesso è compatibile con il mercato interno ai sensi dell'articolo 107, paragrafi 2 o 3, del trattato (25).

(61)

La Commissione rileva che le autorità ungheresi non hanno fornito alcuna argomentazione in base alla quale la modifica del 2014 alla legge sulla filiera alimentare possa essere considerata compatibile con il mercato interno. L'Ungheria non ha avanzato osservazioni atte a fugare i dubbi espressi nella decisione di avvio del procedimento relativamente alla compatibilità della misura e non ha risposto alle osservazioni espresse dal soggetto terzo in merito (26). La Commissione ritiene che non si applichi nessuna delle eccezioni previste dalle disposizioni sopracitate, in quanto la misura non sembra finalizzata a conseguire nessuno degli obiettivi elencati in tali disposizioni. Di conseguenza, la misura non può essere dichiarata compatibile con il mercato interno.

(62)

La Commissione ricorda altresì l'impossibilità da parte sua di dichiarare la compatibilità con il mercato interno di un aiuto di Stato che violi altre norme del diritto dell'Unione europea, come le libertà fondamentali sancite dal trattato o le disposizioni dei regolamenti e delle direttive dell'UE. A tale riguardo, non sono stati fugati i dubbi espressi dalla Commissione nella decisione di avvio del procedimento relativamente al fatto che la misura sia rivolta principalmente alle imprese straniere, comportando una possibile violazione dell'articolo 49 del TFUE che istituisce la libertà fondamentale di stabilimento. L'Ungheria non ha presentato osservazioni riguardo alla possibile violazione dell'articolo 49 del trattato o in risposta alle osservazioni della parte terza interessata.

(63)

L'Ungheria sostiene che la base giuridica della tassa di ispezione della catena alimentare, nella modifica del 2014, è rappresentata dal regolamento (CE) n. 882/2004. In base alle informazioni trasmesse dalle autorità ungheresi, tuttavia (27), la Commissione non condivide la posizione secondo cui la misura, in seguito alla modifica del 2014, sia conforme al regolamento (CE) n. 882/2004 e ciò per le quattro ragioni esposte di seguito.

(64)

In primo luogo, le informazioni trasmesse dalle autorità ungheresi non consentono di stabilire che la tassa di ispezione, in seguito alla modifica del 2014, sia stata calcolata secondo i criteri per il calcolo delle tasse previsti dal regolamento (CE) n. 882/2004, né che essa non sia superiore ai costi sostenuti dalle autorità competenti per lo svolgimento di controlli ufficiali, come previsto espressamente dall'articolo 27, paragrafo 4, lettera a), di detto regolamento.

(65)

In secondo luogo, i costi presi in considerazione al momento della definizione del metodo di calcolo della tassa di ispezione non sembrano essere in linea con i costi di cui all'articolo 27, paragrafo 4, lettera a), in combinato disposto con l'allegato VI del regolamento (CE) n. 882/2004. In particolare, mentre l'allegato prevede che i costi da prendere in considerazione per il calcolo delle tasse possono comprendere i costi per il personale «addetto ai controlli ufficiali», le autorità ungheresi hanno informato la Commissione che la tassa di ispezione copre altresì i costi (maggiori) derivanti dalla più ampia categoria degli «stipendi del personale» (28).

(66)

In terzo luogo, sebbene le autorità ungheresi possano legittimamente imporre tasse forfettarie ai sensi dell'articolo 27, paragrafo 4, lettera b), del regolamento (CE) n. 882/2004, esse non hanno prodotto argomentazioni convincenti a giustificazione della natura progressiva della tassa di ispezione e della sua struttura (scaglioni e aliquote della tassa). In particolare, l'Ungheria non ha fornito prove a dimostrazione del fatto che la struttura progressiva della tassa (aliquote e scaglioni di fatturato) applicabile agli esercizi commerciali che vendono beni di largo consumo corrisponda a un analogo andamento progressivo dei costi sostenuti dall'Ufficio nazionale per la sicurezza della filiera alimentare per l'ispezione delle imprese in questione.

(67)

Infine, sebbene ai sensi del regolamento (CE) n. 882/2004 l'aliquota progressiva possa essere giustificata dalla necessità di imporre una tassa proporzionata alle maggiori risorse amministrative di cui le autorità competenti necessitano per lo svolgimento di controlli sui principali operatori di mercato, la Commissione non vede come, data la natura dei controlli ufficiali, il controllo di numerosi esercizi commerciali di grandi operatori al dettaglio possa essere più costoso o complesso del controllo di tanti esercizi commerciali di operatori in franchising (i quali, tuttavia, sono soggetti a tasse di ispezione notevolmente più basse in considerazione del fatto che il fatturato di ciascun esercizio, considerato individualmente, è molto inferiore).

(68)

In considerazione di quanto precede, la Commissione non ritiene che le differenze in termini di trattamento fiscale istituite dalla misura siano necessarie e proporzionate all'obiettivo di adempiere agli obblighi previsti dal regolamento (CE) n. 882/2004.

(69)

Come indicato nella sezione 3.2, la tassa di ispezione della filiera alimentare, modificata in data 17 novembre 2015, non prevede più l'applicazione di aliquote progressive. La legge CLXXXII del 2015, che ha modificato la legge XLVI del 2008 sulla filiera alimentare e sul controllo della stessa, prevede invece l'applicazione di un'aliquota forfettaria pari allo 0,1 % a tutti gli operatori della filiera alimentare. L'abolizione della struttura progressiva della tassa risponde ai dubbi sotto il profilo degli aiuti di Stato formulati nella decisione di avvio del procedimento.

(70)

La modifica del 2014 non è stata mai notificata, né dichiarata compatibile con il mercato interno da parte della Commissione. Poiché la modifica del 2014 costituisce aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato e nuovo aiuto ai sensi dell'articolo 1, lettera c), del regolamento (UE) 2015/1589 del Consiglio (29) posto in essere in violazione dell'obbligo di sospensione di cui all'articolo 108, paragrafo 3, del trattato, tale misura costituisce altresì aiuto illegale ai sensi dell'articolo 1, lettera f), del regolamento (UE) 2015/1589.

(71)

L'aver riscontrato che la misura si configura come aiuto di Stato illegale e incompatibile implica la necessità di recuperare l'auto dai suoi beneficiari ai sensi dell'articolo 16 del regolamento (UE) 2015/1589.

(72)

Tuttavia, a seguito dell'ingiunzione di sospensione ordinata dalla Commissione nella sua decisione di avvio del procedimento, l'Ungheria ha confermato di aver sospeso la riscossione della tassa di ispezione della filiera alimentare dagli operatori soggetti alla relativa categoria della tassa di ispezione progressiva.

(73)

Pertanto, poiché nessun aiuto di Stato è stato concesso nell'ambito della misura contestata non sussiste alcuna necessità di recupero.

(74)

La Commissione ritiene che l'Ungheria abbia illegalmente concesso l'aiuto in questione in violazione dell'articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea.

(75)

La presente decisione non pregiudica la possibilità di condurre indagini sulla conformità della misura con le libertà fondamentali stabilite dal trattato, in particolare la libertà di stabilimento di cui all'articolo 49 del trattato.

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distribuzione di animali destinati al la produzione alimentare, all'allevamento o a fini sperimentali;

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distribuzione di piante, semi destinati alla semina, prodotti vegetali e materiale di propagazione e postime destinati alla produzione di prodotti per l'alimentazione umana e animale;

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produzione o distribuzione alimentare, compresi i ristoranti e la ristorazione pubblica;

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produzione o distribuzione di prodotti per l'alimentazione animale;

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produzione o distribuzione di preparati e prodotti per uso veterinario;

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produzione o distribuzione di pesticidi, sostanze impiegate per l'aumento della resa o fertilizzanti CE;

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trattamento, uso, ulteriore lavorazione e trasporto di sottoprodotti di originale animale ovvero commercializzazione di prodotti da questi derivati;

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gestione di un'impresa attiva nel trasporto di bestiame, una struttura per il lavaggio e la disinfestazione di veicoli adibiti al trasporto di bestiame, una stazione di quarantena selezionata per la ricezione di capi di bestiame provenienti dall'estero, una struttura per il carico di animali, una stazione di raccolta, un sito commerciale, una stazione di alimentazione e abbeveramento, una stazione di sosta o un mercato animale;

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produzione o deposito di materiale di riproduzione;

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gestione di un laboratorio fitosanitario, una clinica veterinaria o un laboratorio adibito all'analisi di alimenti o mangimi;

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distribuzione di dispositivi per la marcatura degli animali.»