8.2.2014   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

L 39/72

(1)

Gli Stati membri hanno il diritto di determinare le condizioni per lo sfruttamento delle loro risorse energetiche purché rispettino la necessità di preservare, proteggere e migliorare la qualità dell’ambiente.

(2)

Allo stato attuale dello sviluppo tecnologico, la ricerca e la produzione di idrocarburi, tra cui il gas di scisto, richiedono il ricorso combinato alla fratturazione idraulica ad elevato volume e alla perforazione direzionale (soprattutto orizzontale) su una scala e ad un’intensità per le quali esiste un’esperienza molto limitata nell’Unione. La tecnica di fratturazione idraulica solleva problemi specifici, in particolare per la salute umana e l’ambiente.

(3)

Nelle sua risoluzione del 21 novembre 2012 il Parlamento europeo ha preso atto dei significativi benefici potenziali della produzione di gas e olio di scisto, e ha invitato la Commissione a istituire un quadro a livello dell’Unione per la ricerca e l’estrazione di combustibili fossili non convenzionali, al fine di garantire l’applicazione di disposizioni armonizzate per la tutela della salute umana e dell’ambiente in tutti gli Stati membri.

(4)

Nelle sue conclusioni del 22 maggio 2013 il Consiglio europeo ha sottolineato la necessità di diversificare l’approvvigionamento energetico dell’Europa e sviluppare risorse energetiche interne per garantire la sicurezza dell’approvvigionamento, ridurre la dipendenza energetica esterna dell’Unione e stimolare la crescita economica. Il Consiglio ha preso atto dell’intenzione della Commissione di valutare un ricorso più sistematico alle fonti di energia interne ai fini del loro sfruttamento sicuro, sostenibile e efficace sotto il profilo dei costi, rispettando nel contempo le scelte degli Stati membri in materia di mix energetico.

(5)

Nella sua comunicazione al Consiglio e al Parlamento europeo sull'esplorazione e la produzione di idrocarburi (come il gas di scisto) mediante la fratturazione idraulica ad elevato volume nella UE (1), la Commissione ha evidenziato le potenziali nuove opportunità e sfide legate all’estrazione di idrocarburi non convenzionali nell’Unione, nonché i principali elementi ritenuti indispensabili per garantire la sicurezza di questa tecnica. Nella comunicazione si giunge alla conclusione che occorre una raccomandazione che stabilisca principi minimi che sostengano gli Stati membri nella ricerca e produzione di gas naturale dalle formazioni di scisto e garantiscano la tutela del clima e dell’ambiente, l’uso efficiente delle risorse e l’informazione del pubblico.

(6)

A livello internazionale, l’Agenzia internazionale dell’energia ha elaborato delle raccomandazioni per lo sviluppo sicuro del gas non convenzionale. Queste «regole d’oro» riguardano quadri regolamentari solidi e adeguati, un’attenta selezione dei siti, una corretta pianificazione del progetto, un’adeguata caratterizzazione dei rischi nel sottosuolo, norme rigorose per la progettazione dei pozzi, la trasparenza delle operazioni e il controllo dei relativi impatti, una corretta gestione delle acque e dei rifiuti, la riduzione delle emissioni atmosferiche e dei gas a effetto serra.

(7)

Alle attività di ricerca e produzione degli idrocarburi che prevedono la fratturazione idraulica ad elevato volume si applicano sia la legislazione generale che quella ambientale. In particolare la direttiva 89/391/CEE del Consiglio (2) concernente l’attuazione di misure volte a promuovere il miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori durante il lavoro; la direttiva 92/91/CEE del Consiglio (3) che stabilisce disposizioni sull’estrazione per trivellazione fissa prescrizioni minime per la tutela della sicurezza e della salute dei lavoratori nelle industrie estrattive per trivellazione; la direttiva 94/22/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (4), relativa alle condizioni di rilascio e di esercizio delle autorizzazioni alla prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi, stabilisce che occorre rilasciare le autorizzazioni in maniera non discriminatoria; la direttiva 2000/60/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (5) che istituisce il quadro in materia di acque impone ai gestori di ottenere l’autorizzazione per il prelievo dell’acqua e vieta lo scarico diretto di inquinanti nelle acque sotterranee; la direttiva 2001/42/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (6), recante disposizioni sulla valutazione ambientale strategica, impone la valutazione di piani e programmi nei settori dell’energia, dell’industria, della gestione dei rifiuti, della gestione delle risorse idriche, dei trasporti o della destinazione dei suoli; la direttiva 2004/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (7), recante disposizioni sulla responsabilità ambientale, si applica alle attività professionali che comprendono la gestione dei rifiuti e dei prelievi di acqua; la direttiva 2006/21/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (8), che stabilisce disposizioni in materia di rifiuti di estrazione, disciplina la gestione dei rifiuti superficiali e sotterranei derivanti dalla ricerca e produzione di idrocarburi mediante la fratturazione idraulica ad alto volume; la direttiva 2006/118/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (9), che stabilisce disposizioni sulle acque sotterranee, impone agli Stati membri di mettere in atto misure che prevengono o limitano l’immissione di inquinanti nelle acque sotterranee; il regolamento (CE) n. 1907/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio (10), concernente la registrazione, la valutazione, l’autorizzazione e la restrizione delle sostanze chimiche (REACH), e il regolamento (UE) n. 528/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio (11), concernente la messa a disposizione sul mercato e all’uso dei biocidi, si applicano all’utilizzo di sostanze chimiche e biocidi che possono essere impiegati per la fratturazione; la direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (12), che istituisce il quadro di riferimento per i rifiuti, fissa le condizioni applicabili al riutilizzo dei fluidi che emergono in superficie a seguito della fratturazione idraulica ad alto volume e nel corso della produzione; il regolamento (UE) n. 525/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio (13) relativo ad un meccanismo di monitoraggio e comunicazione delle emissioni di gas a effetto serra e la decisione 406/2009/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (14) concernente gli sforzi degli Stati membri per ridurre le emissioni dei gas a effetto serra fino al 2020 si applicano alle emissioni fuggitive di metano; la direttiva 2010/75/UE del Parlamento europeo e del Consiglio (15), che stabilisce disposizioni in materia di emissioni industriali, si applica agli impianti nei quali si svolgono le attività di cui all’allegato I della direttiva in questione; la direttiva 2011/92/UE del Parlamento europeo e del Consiglio (16), che stabilisce disposizioni in materia di valutazione dell’impatto ambientale, prevede l’esecuzione di una valutazione di impatto ambientale per i progetti che comportano l’estrazione di petrolio e gas naturale a fini commerciali se il quantitativo estratto è superiore a 500 tonnellate al giorno per il petrolio e 500 000 m3 al giorno per il gas naturale e uno screening per i progetti di trivellazioni in profondità e gli impianti di superficie per l’estrazione di petrolio e gas; la direttiva 96/82/CE del Consiglio (17), sul controllo dei pericoli di incidenti rilevanti connessi con determinate sostanze pericolose e, a decorrere dal 1o giugno 2015, la direttiva 2012/18/UE del Parlamento europeo e del Consiglio (18) impongono ai gestori degli impianti in cui sono presenti sostanze pericolose al di sopra delle soglie stabilite nell’allegato I delle direttive in questione di adottare tutte le misure necessarie per prevenire incidenti rilevanti e limitarne le conseguenze per la salute umana e l’ambiente. Ciò si applica, tra l’altro, alle operazioni di preparazione chimica o termica e al relativo deposito nel quadro dello sfruttamento di minerali in miniere e cave, nonché allo stoccaggio di gas in siti sotterranei terrestri.

(8)

La legislazione ambientale dell’Unione è stata però elaborata in un periodo in cui in Europa non si faceva ricorso alla fratturazione idraulica ad elevato volume. Pertanto, alcuni aspetti ambientali connessi con la ricerca e la produzione di idrocarburi mediante questa tecnica non sono trattati in modo adeguato nella legislazione vigente dell’Unione, in particolare per quanto concerne la pianificazione strategica, la valutazione dei rischi sotterranei, l’integrità dei pozzi, il monitoraggio delle condizioni iniziali e la sorveglianza operativa, la cattura delle emissioni di metano e la divulgazione di informazioni sulle sostanze chimiche utilizzate in ogni singolo pozzo.

(9)

Occorre pertanto stabilire i principi minimi di cui gli Stati membri dovrebbero tenere conto nell’applicazione o nell’adeguamento della loro regolamentazione riguardante le attività che comportano la fratturazione idraulica ad elevato volume. Un insieme di regole creerebbe condizioni eque per i gestori e migliorerebbe la fiducia degli investitori ed il funzionamento del mercato unico dell’energia. Regole chiare e trasparenti dovrebbero anche contribuire a rassicurare i cittadini, ed eventualmente attenuare la loro opposizione allo sviluppo del gas di scisto. Questo insieme di regole non implica che gli Stati membri siano tenuti a svolgere attività di ricerca o sfruttamento ricorrendo alla fratturazione idraulica ad elevato volume se non lo desiderano né che sia loro impedito di mantenere o adottare misure più specifiche adatte alle circostanze nazionali, regionali o locali.

(10)

Nell’Unione non abbiamo esperienza in materia di autorizzazioni per la produzione di idrocarburi con fratturazione idraulica ad elevato volume e possiamo vantare solo un’esperienza limitata in materia di autorizzazioni per la ricerca. Pertanto, è necessario monitorare l’applicazione della legislazione dell’Unione e della presente raccomandazione negli Stati membri. Potrebbe essere necessario aggiornare la presente raccomandazione o elaborare disposizioni giuridicamente vincolanti, in funzione dei progressi tecnici o dell’esigenza di far fronte a rischi e impatti legati alla ricerca e alla produzione di idrocarburi utilizzando tecniche diverse dalla fratturazione idraulica ad elevato volume, a problemi imprevisti nell’applicazione della normativa dell’Unione o nella ricerca e produzione di idrocarburi mediante fratturazione idraulica ad elevato volume in operazioni offshore.

(11)

Da qui nasce l’esigenza, in questa fase, della presente raccomandazione che stabilisce principi minimi applicabili, come base comune, alla ricerca o alla produzione di idrocarburi mediante fratturazione idraulica ad elevato volume. Questa raccomandazione integra la normativa vigente dell’Unione applicabile ai progetti che prevedono la fratturazione idraulica ad elevato volume e dovrebbe essere attuata dagli Stati membri entro 6 mesi.

(12)

La presente raccomandazione rispetta i diritti e osserva i principi riconosciuti dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, in particolare il diritto alla vita e il diritto all’integrità della persona, la libertà di espressione e di informazione, la libertà d’impresa, il diritto di proprietà, e l’elevato livello di tutela della salute e dell’ambiente. La presente raccomandazione deve essere attuata conformemente a detti diritti e principi,

1.1.

La presente raccomandazione stabilisce i principi minimi necessari per aiutare gli Stati membri che intendono effettuare attività di ricerca e produzione di idrocarburi mediante la fratturazione idraulica ad alto volume, garantendo nel contempo la tutela del clima e dell’ambiente, l’utilizzo efficiente delle risorse e l’informazione del pubblico.

1.2.

Nell’applicare o adattare le loro disposizioni di attuazione della legislazione dell’Unione alle esigenze e alle peculiarità della ricerca e produzione di idrocarburi mediante la fratturazione idraulica ad alto volume, gli Stati membri sono incoraggiati ad applicare questi principi che riguardano la pianificazione, la valutazione degli impianti, le autorizzazioni, le prestazioni operative e ambientali, la chiusura degli impianti, la partecipazione del pubblico e la diffusione delle informazioni.

a)

«fratturazione idraulica ad elevato volume», l’iniezione di un volume di acqua pari o superiore a 1 000 m3 di acqua per fase di fratturazione o pari o superiore a 10 000 m3 di acqua per l’intero processo di fratturazione in un pozzo;

b)

«impianto», qualsiasi struttura, anche sotterranea, destinata alla ricerca o produzione di idrocarburi mediante fratturazione idraulica ad elevato volume.

3.1.

Prima di concedere autorizzazioni di ricerca e/o produzione di idrocarburi che possono comportare il ricorso alla fratturazione idraulica ad elevato volume, gli Stati membri dovrebbero effettuare una valutazione ambientale strategica per prevenire, gestire e ridurre gli impatti e i relativi rischi per la salute umana e l’ambiente. Questa valutazione dovrebbe essere effettuata sulla base delle prescrizioni della direttiva 2001/42/CE.

3.2.

Gli Stati membri dovrebbero stabilire regole chiare sulle eventuali restrizioni delle attività, ad esempio in aree protette, sismiche o soggette ad inondazioni e sulle distanze minime da rispettare tra le operazioni autorizzate e le aree residenziali e di protezione delle acque. Dovrebbero inoltre stabilire limiti minimi di profondità tra l’area destinata alla fratturazione e le acque sotterranee.

3.3.

Gli Stati membri dovrebbero adottare le misure necessarie per garantire che sia effettuata una valutazione dell’impatto ambientale sulla base delle prescrizioni della direttiva 2011/92/UE.

3.4.

Gli Stati membri dovrebbero offrire al pubblico interessato l’opportunità di partecipare per tempo ed in maniera efficace all’elaborazione della strategia di cui al punto 3.1 e alla valutazione d’impatto di cui al punto 3.3.

a)

esistano più autorità competenti per le autorizzazioni necessarie;

b)

siano coinvolti più gestori;

c)

occorrano più autorizzazioni per una fase specifica del progetto;

d)

occorrano più autorizzazioni ai sensi della legislazione nazionale o dell’Unione.

5.1.

Gli Stati membri dovrebbero adottare le misure necessarie per garantire che la formazione geologica di un sito sia adatta alla ricerca o alla produzione di idrocarburi mediante fratturazione idraulica ad elevato volume. Essi dovrebbero provvedere affinché i gestori effettuino una caratterizzazione e una valutazione dei rischi del potenziale sito e dell’area circostante sia in superficie che a livello sotterraneo.

5.2.

La valutazione dei rischi dovrebbe basarsi su una quantità di dati sufficiente per consentire la caratterizzazione dell’area di ricerca e di produzione potenziale e l’individuazione di tutte le potenziali vie di esposizione. Ciò permetterebbe di valutare il rischio di fuoriuscite o di migrazione dei fluidi di perforazione, dei fluidi di fratturazione idraulica, di materiali allo stato naturale, di idrocarburi e di gas provenienti dal pozzo o dalla formazione contenente idrocarburi nonché il rischio di sismicità indotta.

5.3.

La valutazione dei rischi dovrebbe:

5.4.

Un sito dovrebbe essere selezionato solo se dalla valutazione del rischio effettuata conformemente ai punti 5.1, 5.2 e 5.3 risulta che la fratturazione idraulica ad elevato volume non comporterà uno scarico diretto di inquinanti nelle acque sotterranee e non causerà alcun danno ad altre attività che avvengono nelle vicinanze dell’impianto.

6.1.

Prima dell’inizio delle operazioni di fratturazione idraulica ad alto volume, gli Stati membri provvedono affinché:

6.2.

Occorre stabilire valori di riferimento per:

a)

i gestori o gruppi di gestori adottino un approccio integrato nello sviluppo di una zona di produzione al fine di prevenire e ridurre gli impatti e i rischi per l’ambiente e la salute, sia per i lavoratori che per il pubblico in generale;

b)

prima dell’avvio della produzione siano stabilite prescrizioni adeguate per quanto riguarda l’impianto. Se la finalità primaria di un impianto è la produzione di petrolio avvalendosi della fratturazione idraulica ad elevato volume sarà necessario installare un’infrastruttura specifica che catturi e trasporti il gas naturale associato.

9.1.

Gli Stati membri provvedono affinché i gestori utilizzino le migliori tecniche disponibili, tenendo conto dei risultati dello scambio di informazioni (organizzato dalla Commissione) tra gli Stati membri, le industrie interessate e le organizzazioni non governative che promuovono la protezione dell’ambiente nonché le buone pratiche in uso nell’industria per prevenire, gestire e ridurre gli impatti e i rischi associati ai progetti di ricerca e produzione di idrocarburi.

9.2.

Gli Stati membri provvedono affinché i gestori:

9.3.

Gli Stati membri dovrebbero promuovere l’uso responsabile delle risorse idriche nella fratturazione idraulica ad elevato volume.

10.1.

Gli Stati membri provvedono affinché:

10.2.

Gli Stati membri dovrebbero incoraggiare i gestori ad utilizzare tecniche di fratturazione che consentono di ridurre al minimo il consumo di acqua e i flussi di rifiuti e a non utilizzare sostanze chimiche pericolose, laddove tecnicamente fattibile e auspicabile dal punto di vista della salute umana, della protezione ambientale e dei cambiamenti climatici.

11.1.

Gli Stati membri provvedono affinché il gestore controlli periodicamente l’impianto e le aree in superficie e sotterranee circostanti potenzialmente interessate dalle operazioni durante la fase di ricerca e produzione e, in particolare, prima, durante e dopo la fratturazione idraulica a elevato volume.

11.2.

Lo studio di riferimento di cui ai punti 6.1 e 6.2 dovrebbero essere utilizzato come riferimento per il monitoraggio successivo.

11.3.

Oltre ai parametri ambientali determinati nello studio di riferimento, gli Stati membri dovrebbero provvedere affinché il gestore controlli i parametri operativi seguenti:

11.4.

Gli Stati membri dovrebbero provvedere affinché i gestori controllino gli impatti della fratturazione idraulica ad alto volume sull’integrità dei pozzi e delle altre strutture antropiche nelle aree in superficie e sotterranee circostanti potenzialmente interessate dalle operazioni.

11.5.

Gli Stati membri dovrebbero garantire che i risultati del monitoraggio siano comunicati alle autorità competenti.

12.1.

Gli Stati membri dovrebbero applicare le disposizioni sulla responsabilità ambientale a tutte le attività che si svolgono nel sito di un impianto, ivi comprese quelle che attualmente non rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva 2004/35/CE.

12.2.

Gli Stati membri devono provvedere affinché il gestore fornisca una garanzia finanziaria o di altro tipo che copra le disposizioni relative all’autorizzazione e i potenziali rischi in termini di danni ambientali prima dell’avvio delle operazioni di fratturazione idraulica ad elevato volume.

13.1.

Gli Stati membri provvedono affinché le autorità nazionali dispongano delle risorse umane e finanziarie adeguate per l’esercizio delle loro funzioni.

13.2.

Gli Stati membri provvedono affinché si evitino conflitti di interessi tra le funzioni normative delle autorità competenti e le loro funzioni attinenti allo sviluppo economico delle risorse.

a)

il gestore diffonda informazioni sulle sostanze chimiche e i volumi d’acqua che intendeva utilizzare e che sono stati poi effettivamente utilizzati per la fratturazione idraulica ad alto volume di ciascun pozzo. Tali informazioni dovrebbero includere il nome e il numero CAS (Chemical Abstracts Service) di tutte le sostanze, una scheda di dati di sicurezza, se disponibile, e la concentrazione massima della sostanza nel fluido di fratturazione;

b)

le autorità competenti pubblichino le seguenti informazioni su un sito Internet accessibile al pubblico entro 6 mesi dalla data di pubblicazione della presente raccomandazione e ad intervalli non superiori a 12 mesi:

c)

le autorità competenti informino rapidamente il pubblico sui punti seguenti:

16.1.

Gli Stati membri che hanno scelto di cercare o sfruttare idrocarburi ricorrendo alla fratturazione idraulica ad elevato volume sono invitati a conformarsi ai principi minimi enunciati nella presente raccomandazione entro il 28 luglio 2014 e a informare ogni anno la Commissione circa le misure messe in atto in risposta alla presente raccomandazione; tale comunicazione deve avvenire, per la prima volta, entro dicembre 2014.

16.2.

La Commissione monitorerà da vicino l’applicazione della raccomandazione, confrontando la situazione negli Stati membri nell’ambito di un quadro comparativo pubblico.

16.3.

La Commissione riesaminerà l’efficacia della raccomandazione 18 mesi dopo la sua pubblicazione.

16.4.

Il riesame comprenderà una valutazione dell’applicazione della raccomandazione, il monitoraggio dello scambio di informazioni sulle BAT e dell’applicazione dei documenti di riferimento sulle BAT pertinenti, nonché l’eventuale necessità di aggiornare le disposizioni della raccomandazione. La Commissione deciderà sull’eventuale necessità di presentare proposte legislative contenenti disposizioni giuridicamente vincolanti per quanto concerne la ricerca e la produzione di idrocarburi mediante la fratturazione idraulica ad alto volume.