Progetto interistituzionale

"Legiferare meglio"

(2003/C 321/01)

IL PARLAMENTO EUROPEO, IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA E LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 5, ed il protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità allegato al trattato stesso,

visto il trattato sull'Unione europea,

ricordando la dichiarazione n. 18 relativa ai costi stimati derivanti dalla proposte della Commissione e la dichiarazione n. 19 relativa all'applicazione del diritto comunitario, allegate all'atto finale di Maastricht,

ricordando gli accordi interistituzionali del 25 ottobre 1993 sulle procedure per l'attuazione del principio di sussidiarietà(1), del 20 dicembre 1994 sul metodo di lavoro accelerato ai fini della codificazione ufficiale dei testi legislativi(2), del 22 dicembre 1998 sugli orientamenti comuni relativi alla qualità redazionale della legislazione comunitaria(3) e del 28 novembre 2001 ai fini di un ricorso più strutturato alla tecnica della rifusione degli atti normativi(4),

preso atto delle conclusioni della presidenza del Consiglio europeo riunito a Siviglia il 21 e 22 giugno 2002 e a Bruxelles il 20 e 21 marzo 2003,

sottolineando che il presente accordo lascia impregiudicati i risultati della Conferenza intergovernativa che si terrà in seguito alla Convenzione sull'avvenire dell'Europa,

ADOTTANO IL PRESENTE ACCORDO:

Impegni e obiettivi comuni

1. Il Parlamento europeo, il Consiglio dell'Unione europea e la Commissione delle Comunità europee convengono di migliorare la qualità della legislazione attraverso una serie di iniziative e di procedure definite nel presente accordo interistituzionale.

2. Ricordando l'importanza da esse attribuita al metodo comunitario, le tre istituzioni concordano, nell'esercizio dei poteri loro conferiti e nel rispetto delle procedure previsti dal trattato, di osservare determinati principi generali come la legittimità democratica, la sussidiarietà, la proporzionalità e la certezza del diritto. Convengono inoltre di promuovere la semplicità, la chiarezza e la coerenza nella redazione dei testi legislativi nonché la massima trasparenza nell'iter legislativo.

Esse invitano gli Stati membri a effettuare un recepimento corretto, rapido e tempestivo del diritto comunitario nella legislazione nazionale, in conformità delle conclusioni della presidenza del Consiglio europeo in occasione delle riunioni di Stoccolma, Barcellona e Siviglia.

Migliore coordinamento nell'iter legislativo

3. Le tre istituzioni concordano di pervenire a un migliore coordinamento generale della loro attività legislativa, base essenziale per una legislazione migliore nell'Unione europea.

4. Le tre istituzioni concordano di coordinare meglio i loro lavori preparatori e legislativi nel quadro della procedura di codecisione, assicurando loro un'adeguata pubblicità.

Il Consiglio informa in tempo utile il Parlamento europeo in merito al progetto di programma strategico pluriennale che raccomanda all'adozione del Consiglio europeo. Le tre istituzioni si comunicano i rispettivi calendari legislativi annuali allo scopo di concordare una programmazione annuale comune.

In particolare, il Parlamento europeo e il Consiglio si sforzano di stabilire, per ogni proposta legislativa, un calendario indicativo delle diverse fasi fino all'approvazione finale della proposta stessa.

Nella misura in cui la programmazione pluriennale comporti incidenze interistituzionali, le tre istituzioni provvedono a cooperare mediante le vie appropriate.

Il programma legislativo e di lavoro annuale della Commissione contiene, per quanto possibile, indicazioni riguardanti la scelta degli strumenti legislativi e la base giuridica prevista per ciascuna proposta.

5. A fini di una maggiore efficacia, le tre istituzioni assicurano per quanto possibile una migliore sincronizzazione del trattamento dei fascicoli comuni a livello degli organi preparatori(5) di ciascun ramo dell'autorità legislativa(6).

6. Le tre istituzioni si tengono informate reciprocamente, nell'intero iter legislativo e in modo permanente, sui rispettivi lavori. Tale trasmissione di informazioni segue procedure appropriate, in particolare attraverso il dialogo delle commissioni e della seduta plenaria del Parlamento europeo con la presidenza del Consiglio e la Commissione.

7. La Commissione riferisce annualmente sulla situazione delle sue proposte legislative.

8. La Commissione fa sì che in linea di massima i suoi membri assistano alle discussioni delle commissioni parlamentari e ai dibattiti in seduta plenaria riguardanti le proposte legislative di cui sono responsabili.

Il Consiglio proseguirà la prassi che consiste nell'intrattenere contatti intensi con il Parlamento europeo tramite una regolare partecipazione ai dibattiti in seduta plenaria, per quanto possibile attraverso i ministri interessati. Il Consiglio si sforza di partecipare anche in modo regolare ai lavori delle commissioni parlamentari e alle altre riunioni, di preferenza a livello ministeriale o a un livello appropriato.

9. La Commissione tiene conto delle richieste del Parlamento europeo o del Consiglio, comunicate sulla base dell'articolo 192 o dell'articolo 208 del trattato CE relativamente alla presentazione di proposte legislative. Essa fornisce risposte rapide e appropriate alle commissioni parlamentari competenti e agli organi preparatori del Consiglio.

Maggiore trasparenza e accessibilità

10. Le tre istituzioni confermano l'importanza che conferiscono al rafforzamento della trasparenza e dell'informazione dei cittadini nell'intero corso dei loro lavori legislativi tenendo conto del rispettivo regolamento interno. Esse assicurano in particolare la massima divulgazione delle discussioni pubbliche a livello politico con il ricorso sistematico alla nuove tecnologie della comunicazione, quali, tra l'altro, la ritrasmissione via satellite e il video streaming su Internet. Le tre istituzioni provvedono altresì ad ampliare l'accesso del pubblico a EUR-Lex.

11. Le tre istituzioni tengono una conferenza stampa congiunta per annunciare l'esito positivo del procedimento di codecisione, non appena siano pervenute ad un accordo, in prima lettura, in seconda lettura o dopo la conciliazione.

Scelta dello strumento legislativo e base giuridica

12. La Commissione illustra e motiva dinanzi al Parlamento europeo e al Consiglio la scelta dello strumento legislativo, se possibile nel quadro del suo programma di lavoro annuale o delle consuete procedure di dialogo e, in ogni caso, nelle relazioni che accompagnano le sue iniziative. Essa esamina altresì ogni domanda dell'autorità legislativa a tale riguardo e tiene in conto i risultati delle consultazioni da essa eventualmente tenute prima della presentazione delle sue proposte.

Essa prende cura che l'intervento normativo che essa propone sia quanto più semplice possibile, in coerenza con un adeguato conseguimento dell'obiettivo prefisso e con la necessità di un'efficace esecuzione.

13. Le tre istituzioni ricordano la definizione della direttiva (articolo 249 del trattato CE) nonché le pertinenti disposizioni del protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità. Nelle proposte di direttiva la Commissione ha cura di rispettare un equilibrio adeguato tra i principi generali e le disposizioni dettagliate, in modo da evitare un eccessivo ricorso alle misure di esecuzione comunitarie.

14. La Commissione fornisce una motivazione chiara ed esaustiva per la base giuridica prevista per ogni proposta. In caso di modifica della base giuridica successiva alla presentazione della proposta della Commissione, il Parlamento europeo è debitamente riconsultato dall'istituzione interessata nel pieno rispetto della giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee.

15. Nella relazione che accompagna le proposte la Commissione indica in tutti i casi le disposizioni giuridiche vigenti a livello comunitario nel settore in questione. In tale relazione la Commissione giustifica inoltre le misure proposte con riferimento ai principi di sussidiarietà e di proporzionalità. Essa rende conto altresì della portata e dei risultati delle consultazioni preliminari da essa svolte nonché delle analisi degli effetti da essa effettuate.

Utilizzazione di metodi di regolamentazione alternativi

16. Le tre istituzioni ricordano che la Comunità legifera solo nella misura necessaria, conformemente al protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità. Esse riconoscono l'utilità di ricorrere, ove opportuno, qualora il trattato CE non prescriva specificamente il ricorso a un determinato strumento legislativo, a meccanismi di regolamentazione alternativi.

17. La Commissione fa sì che il ricorso ai meccanismi di coregolamentazione e di autoregolamentazione sia sempre conforme al diritto comunitario e rispetti i criteri della trasparenza (con particolare riguardo alla pubblicità degli accordi) e della rappresentatività delle parti interessate. Esso deve inoltre rappresentare un valore aggiunto per l'interesse generale. Tali meccanismi non si applicano se sono in gioco i diritti fondamentali o scelte politiche importanti, oppure nelle situazioni in cui le regole devono essere applicate uniformemente in tutti gli Stati membri. Essi devono assicurare una regolamentazione rapida e flessibile che non incida sui principi di concorrenza né sull'unicità del mercato interno.

- La coregolamentazione

18. Si intende per coregolamentazione il meccanismo mediante il quale un atto legislativo comunitario conferisce la realizzazione degli obiettivi definiti dall'autorità legislativa ai soggetti interessati riconosciuti in un determinato settore (in particolare agli operatori economici, alle parti sociali, alle organizzazioni non governative o alle associazioni).

Si può ricorrere a un tale meccanismo sulla base di criteri definiti nell'atto legislativo per assicurare che la legislazione sia adeguata ai problemi e ai settori interessati, alleggerire il lavoro legislativo concentrandolo sugli aspetti essenziali e beneficiare dell'esperienza dei soggetti interessati.

19. L'atto legislativo deve rispettare il principio di proporzionalità definito dal trattato CE. Gli accordi tra le parti sociali devono rispettare le disposizioni previste agli articoli 138 e 139 del trattato CE. Nella relazione che accompagna le proposte la Commissione illustra all'autorità legislativa competente le ragioni per cui essa propone di ricorrere a tale meccanismo.

20. Nel contesto definito dall'atto legislativo di base, i soggetti interessati dall'atto legislativo possono concludere accordi autonomi per stabilirne le modalità.

I progetti di accordo sono trasmessi dalla Commissione all'autorità legislativa. Nel quadro delle sue responsabilità, la Commissione esamina la conformità di detti progetti di accordo con il diritto comunitario (e in particolare con l'atto legislativo di base).

L'atto legislativo di base può, segnatamente su richiesta del Parlamento europeo o del Consiglio, caso per caso e in funzione dell'argomento, prevedere un periodo di due mesi a decorrere dalla comunicazione del progetto di accordo. Nel corso di tale periodo ognuna delle istituzioni potrà suggerire modificazioni se ritiene che il progetto di accordo non risponda agli obiettivi definiti dall'autorità legislativa, oppure opporsi all'entrata in vigore di quest'ultimo e, eventualmente, chiedere alla Commissione di presentare una proposta di atto legislativo.

21. L'atto legislativo che serve come base al meccanismo di coregolamentazione indica l'ampiezza possibile della coregolamentazione nel settore interessato. L'autorità legislativa competente definisce in detto atto misure appropriate per la verifica dell'applicazione, con riguardo all'ipotesi dell'inosservanza dell'accordo ad opera di una o più parti o dell'insuccesso dell'accordo stesso. Tali misure possono consistere, ad esempio, nel prevedere un'informazione regolare dell'autorità legislativa da parte della Commissione in merito alla verifica dell'applicazione o una clausola di revisione secondo cui la Commissione riferisce alla scadenza di un determinato termine proponendo, se del caso, la modificazione dell'atto legislativo o qualsiasi altra misura legislativa idonea.

- L'autoregolamentazione

22. Per autoregolamentazione si intende la possibilità lasciata agli operatori economici, alle parti sociali, alle organizzazioni non governative o alle associazioni, di adottare tra di loro e per sé stessi orientamenti comuni a livello europeo (in particolare codici di condotta o accordi settoriali).

In linea generale, tali iniziative autonome non presuppongono una presa di posizione da parte delle istituzioni, specialmente quando intervengono in settori non rientranti nell'ambito dei trattati o in cui l'Unione non ha ancora legiferato. Nel quadro delle proprie responsabilità la Commissione esamina le prassi di autoregolamentazione onde verificarne la conformità con le disposizioni del trattato CE.

23. La Commissione informa il Parlamento europeo e il Consiglio sulle prassi di autoregolamentazione da essa considerate, da un lato, compatibili con la realizzazione degli obiettivi del trattato CE e con le sue disposizioni e, dall'altro, adeguate sotto il profilo della rappresentatività dei soggetti interessati, dell'ambito d'applicazione settoriale e geografico e del valore aggiunto degli impegni assunti. Essa esamina comunque la possibilità di presentare una proposta di atto legislativo, in particolare su richiesta dell'autorità legislativa competente oppure in caso di inosservanza di tali prassi.

Provvedimenti di applicazione (procedura dei comitati)

24. Le tre istituzioni sottolineano il ruolo importante svolto dai provvedimenti di applicazione nella legislazione. Esse sottolineano inoltre i risultati della Convenzione sull'avvenire dell'Europa relativi alla fissazione delle modalità dell'esercizio da parte della Commissione delle competenze di esecuzione che le sono conferite.

Il Parlamento europeo e il Consiglio sottolineano che hanno avviato l'esame, nel rispetto delle rispettive competenze, della proposta adottata dalla Commissione l'11 dicembre 2002 e mirante a modificare la decisione 1999/468/CE del Consiglio(7).

Miglioramento della qualità della legislazione

25. Le tre istituzioni, ciascuna nell'esercizio delle rispettive competenze, assicurano la qualità della legislazione, vale a dire la chiarezza, la semplicità e l'efficacia. Esse riconoscono che un più efficace procedimento di consultazione prelegislativa e un maggiore ricorso alle analisi degli effetti, sia a priori che a posteriori, contribuiscono al conseguimento di tale obiettivo. Esse sono altresì determinate a applicare pienamente l'accordo interistituzionale del 22 dicembre 1998 sugli orientamenti comuni relativi alla qualità redazionale della legislazione comunitaria.

a) Consultazione prelegislativa

26. Durante il periodo che precede la presentazione delle proposte legislative, la Commissione svolge, dopo averne informato il Parlamento europeo e il Consiglio, consultazioni quanto più complete possibili rendendone pubblici i risultati. In alcuni casi, ove lo ritenga opportuno, la Commissione può presentare un documento di consultazione prelegislativa, sul quale il Parlamento europeo e il Consiglio possono decidere di esprimere un parere.

b) Analisi degli effetti

27. Conformemente al protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, nelle proposte legislative la Commissione tiene debitamente conto delle conseguenze finanziarie o amministrative che dalle stesse derivano in particolare per l'Unione e gli Stati membri. Inoltre le tre istituzioni, ognuna per quanto la riguarda, tengono conto dell'obiettivo di assicurare un'adeguata e efficace applicazione negli Stati membri.

28. Le tre istituzioni concordano nel riconoscere l'apporto positivo fornito dalle analisi degli effetti per il miglioramento della qualità della legislazione comunitaria, in particolare per quanto riguarda il suo campo di applicazione e il suo contenuto.

29. La Commissione proseguirà l'attuazione del processo integrato di analisi preliminare degli effetti per i principali progetti legislativi, integrando in un'unica valutazione le analisi degli effetti relativi in particolare agli aspetti economici, sociali e ambientali. I risultati di tali analisi saranno messi integralmente e liberamente a disposizione del Parlamento europeo, del Consiglio e del pubblico. Nella relazione che accompagna le proposte la Commissione indicherà gli elementi dell'analisi degli effetti che le hanno influenzate.

30. Nei casi in cui si applica la procedura di codecisione, il Parlamento europeo e il Consiglio potranno, sulla base di criteri e procedure definiti in comune, far procedere ad analisi preliminari degli effetti in vista dell'adozione di eventuali emendamenti di merito sia in prima lettura, sia nella fase di conciliazione. Dopo l'adozione del presente accordo le tre istituzioni provvederanno quanto prima a tracciare un bilancio delle rispettive esperienze e esamineranno la possibilità di definire una metodologia comune.

c) Coerenza dei testi

31. Il Parlamento europeo e il Consiglio adotteranno tutte le disposizioni atte a migliorare l'esame approfondito da parte dei rispettivi servizi dei testi adottati in codecisione, al fine di evitare inesattezze o incoerenze nella formulazione. A tal fine le istituzioni potranno concordare la previsione di un breve termine per lo svolgimento di tale verifica giuridica nella fase precedente l'adozione finale dell'atto.

Miglioramento del recepimento e dell'applicazione

32. Le tre istituzioni sottolineano l'importanza del rispetto da parte degli Stati membri dell'articolo 10 del trattato CE, invitano gli Stati membri a curare il recepimento corretto, rapido e tempestivo del diritto comunitario nella legislazione nazionale e ritengono che un siffatto recepimento sia indispensabile per l'applicazione coerente ed efficace di tale legislazione da parte degli organi giurisdizionali, delle amministrazioni pubbliche, dei cittadini e degli operatori economici e sociali.

33. Le tre istituzioni fanno in modo che tutte le direttive prevedano un termine vincolante per il recepimento delle loro disposizioni nel diritto nazionale. Nelle direttive esse prevedono un termine di recepimento quanto più breve possibile che non superi, di regola, i due anni. Le tre istituzioni auspicano che gli Stati membri esplichino sforzi molto più determinati quanto al recepimento delle direttive entro i termini prefissi. A tale riguardo il Parlamento europeo e il Consiglio prendono atto dell'intendimento della Commissione di rafforzare la cooperazione con gli Stati membri.

Le tre istituzioni ricordano che il trattato CE attribuisce alla Commissione la possibilità di avviare un procedimento per infrazione qualora uno Stato membro non rispetti i termini per il recepimento; il Parlamento europeo ed il Consiglio prendono atto degli impegni assunti dalla Commissione in materia(8).

34. La Commissione redige relazioni annuali sul recepimento delle direttive nei singoli Stati membri, corredate di tabelle che indicano le percentuali di recepimento. Tali relazioni sono trasmesse al Parlamento europeo e al Consiglio e messe a disposizione del pubblico.

Il Consiglio incoraggia gli Stati membri a redigere e rendere pubblici, nell'interesse proprio e della Comunità, prospetti indicanti, per quanto possibile, la concordanza tra le direttive e i provvedimenti di recepimento. Esso invita gli Stati membri, che non vi abbiano ancora provveduto, a designare quanto prima un coordinatore competente per il recepimento.

Semplificazione e riduzione del volume della legislazione

35. Allo scopo di agevolare l'applicazione e accrescere la leggibilità della legislazione comunitaria, le tre istituzioni convengono di avviare, da un lato, un aggiornamento e una riduzione del suo volume e, dall'altro, una importante semplificazione della legislazione vigente. A tal fine esse si basano sul programma pluriennale della Commissione.

L'aggiornamento e la riduzione del volume della legislazione sono effettuati tra l'altro tramite l'abrogazione degli atti non più applicati nonché la codificazione o la rifusione degli altri atti.

La semplificazione legislativa mira a migliorare e adeguare la legislazione modificando o sostituendo atti e disposizioni troppo macchinosi e troppo complessi ai fini dell'applicazione. Tale azione viene effettuata mediante la rifusione degli atti vigenti oppure tramite nuove proposte legislative, preservando nel contempo il contenuto delle politiche comunitarie. In tale contesto la Commissione seleziona i settori del diritto attuale che possono essere semplificati, sulla base di criteri definiti previa consultazione dell'autorità legislativa.

36. Entro i sei mesi successivi all'entrata in vigore del presente accordo, il Parlamento e il Consiglio, ai quali spetta in quanto autorità legislativa adottare in via definitiva le proposte di atti semplificati, dovrebbero, da parte loro, modificare i propri metodi di lavoro istituendo, ad esempio strutture ad hoc incaricate specificamente della semplificazione legislativa.

Attuazione e verifica dell'accordo interistituzionale

37. L'attuazione del presente accordo è seguita dal gruppo tecnico di alto livello per la cooperazione interistituzionale.

38. Le tre istituzioni adottano le misure necessarie per mettere a disposizione dei propri servizi competenti mezzi e risorse adeguati ai fini dell'applicazione appropriata del presente accordo.

Hecho en Estrasburgo, el dieciseis de diciembre de dos mil tres.

Udfærdiget i Strasbourg den sekstende december to tusind og tre.

Geschehen zu Straßburg am sechzehnten Dezember zweitausendunddrei.

Έγινε στις Στρασβούργο, στις δέκα έξι Δεκεμβρίου δύο χιλιάδες τρία.

Done at Strasbourg on the sixteenth day of December in the year two thousand and three.

Fait à Strasbourg, le seize décembre deux mille trois.

Fatto a Strasburgo, addi' sedici dicembre duemilatre.

Gedaan te Straatsburg, de zestiende december tweeduizenddrie.

Feito em Estrasburgo, em dezasseis de Dezembro de dois mil e três.

Tehty Strasbourgissa kuudentenatoista päivänä joulukuuta vuonna kaksituhattakolme.

Som skedde i Strasbourg den sextonde december tjugohundratre.

Per il Parlamento europeo

Il presidente

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Per il Consiglio

Il presidente

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p.o.

Per la Commissione

Il presidente

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(1) GU C 329 del 6.12.1993, pag. 135.

(2) GU C 102 del 4.4.1996, pag. 2.

(3) GU C 73 del 17.3.1999, pag. 1.

(4) GU C 77 del 28.3.2002, pag. 1.

(5) Commissione parlamentare nell'ambito del Parlamento europeo, gruppo di lavoro e Comitato dei rappresentanti permanenti nell'ambito del Consiglio.

(6) Ai fini del presente accordo, la locuzione "autorità legislativa" designa solo il Parlamento europeo ed il Consiglio.

(7) GU L 184 del 17.7.1999, pag. 23.

(8) Comunicazione della Commissione del 12 dicembre 2002 sul miglioramento nel controllo del diritto comunitario, COM(2002) 725 def., pagg. 20 e 21.