14.7.2015   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 230/24

Relatore:

Carlos TRIAS PINTÓ

Correlatore:

Petru Sorin DANDEA

1.1.

Il fatto che la ripresa sia più lenta in Europa che nel resto del mondo è sintomatico di un certo malfunzionamento che un’unione economica e monetaria più approfondita deve affrontare. Il presente parere appoggia il processo di approfondimento dell’UEM, in particolare nella zona euro, sotto il profilo del ruolo dell’imposizione fiscale. Conseguire progressi nel coordinamento dell’imposizione diretta è stato e continuerà ad essere difficile perché è un aspetto che rimane nella sfera di competenza degli Stati membri ed è profondamente intrecciato al modo in cui gli Stati membri hanno scelto nel corso dei secoli di finanziare quelle che considerano spese pubbliche necessarie. Qualsiasi cambiamento dell’imposizione fiscale deve tradursi in un sistema fiscale globalmente più competitivo e sostenibile.

1.2.

Per consentire il corretto funzionamento dell’Unione economica e monetaria (UEM), la nuova legislatura deve gettare le basi e muoversi gradualmente in direzione di un’unione di bilancio capace di superare l’enorme diversità delle regole nazionali, dal momento che tale diversità ostacola una reale integrazione e la creazione di un mercato unico; inoltre, l’UE deve muoversi verso un bilancio comune rafforzato per la zona euro.

1.3.

Accanto al pilastro monetario rappresentato dalla BCE, nel medio termine ci dovrà infatti essere anche un «pilastro di un bilancio comune» che garantisca la stabilizzazione macroeconomica all’interno dell’UEM, in particolar modo qualora si verifichino shock asimmetrici.

1.4.

Per risolvere i difetti e colmare le lacune della politica fiscale occorre adottare iniziative più ambiziose nella zona euro, sia per ridurre e rendere più omogenei i tributi, ampliare le basi imponibili e allineare maggiormente le aliquote, sia per rafforzare i meccanismi di cooperazione e scambio d’informazioni intesi a combattere la frode e l’evasione.

1.5.

La nuova legislatura deve cooperare strettamente con l’OCSE e il G20 per cercare una soluzione rapida al problema mondiale dell’erosione della base imponibile e del trasferimento degli utili. L’OCSE ha compiuto buoni progressi nell’introduzione di un modello globale per l’imposizione fiscale delle società volto a prelevare le imposte laddove si esplica sostanzialmente l’attività economica. Esso dovrebbe essere alla base dell’imposizione sulle società in Europa.

1.6.

Per muoversi in direzione di un’unione di bilancio più profonda, risulta essenziale continuare la sorveglianza di bilancio prevista dal two pack e introdurre velocemente un fondo di risorse proprie nella zona euro, così da invertire la tendenza in riferimento agli squilibri macroeconomici (1).

1.7.

Il Comitato sostiene pienamente il proseguimento del processo del Semestre europeo, che dovrebbe essere rivisto al fine di garantirne l’efficacia. Le raccomandazioni specifiche per paese potrebbero essere uno strumento per trovare un terreno comune.

1.8.

Il magro bilancio comune, pari ad appena l’1 % del PIL europeo, deve essere aumentato, in particolare nella zona euro. Gli orientamenti politici del nuovo presidente della Commissione Jean-Claude Juncker, intitolati «Un nuovo inizio per l’Europa», invitano ad orientare maggiormente il bilancio verso occupazione, crescita e competitività. Il CESE sostiene questo approccio, e sottolinea la necessità di utilizzare la revisione del Quadro finanziario pluriennale da effettuarsi alla fine del 2016 per gettare le fondamenta di un aumento del bilancio, al fine di consentire un funzionamento adeguato dell’unione monetaria.

1.9.

La Commissione dovrebbe dar seguito alla propria comunicazione del marzo 2013 «Verso un’Unione economica e monetaria autentica e approfondita» (2) e introdurre uno strumento di convergenza e di competitività che preveda accordi contrattuali che prevedano il varo da parte degli Stati membri di riforme per affrontare gli squilibri vantaggiose a livello nazionale ed europeo e che non sarebbero possibili senza un’assistenza finanziaria. Questo fondo dovrebbe trasformarsi in una capacità di bilancio basata su risorse proprie, in grado di fornire assistenza temporanea nella lotta gli shock regionali (3).

1.10.

Il bilancio della zona euro dovrebbe aiutare l’unione monetaria a funzionare meglio, fornire un supporto di bilancio per realizzare un’unione bancaria completa e compensare gli shock asimmetrici. Queste funzioni non sono state svolte durante la crisi economica, il che ha esacerbato drammaticamente le diseguaglianze connesse con le misure di bilancio.

1.11.

Il CESE è consapevole della complessità del problema, e propone una serie di misure da adottare gradualmente, in linea con gli obiettivi stabiliti dai Trattati europei (4):

A breve termine (da 6 a 18 mesi):

A medio termine (da 18 mesi a 5 anni):

2.1.1.

I 28 Stati membri dell’UE hanno avviato una dinamica d’integrazione, con impegni e obblighi più forti all’interno della zona euro, percorrendo la via dell’unione monetaria, ora rafforzata da un’unione bancaria in divenire e dal trattato intergovernativo sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria.

2.1.2.

La politica fiscale comprende attualmente più di 600 differenti tipi di tributi. A questi si deve la grande maggioranza delle entrate, che ammontano complessivamente (tra imposte e contributi sociali) al 39,4 % del PIL degli Stati membri (13), il 40,4 % nella zona euro. Occorre un maggiore coordinamento tra le politiche in materia tributaria degli Stati membri appartenenti alla zona euro, per completare la politica in materia di moneta unica gestita dalla BCE.

2.1.3.

I progressi verso l’unione di bilancio consentirebbero, nel caso della zona euro, di disporre di risorse proprie e di cominciare a sostenere efficacemente riforme strutturali importanti nelle economie in difficoltà, nonché di attuare politiche di solidarietà e redistribuzione che sono indispensabili per assorbire gli shock asimmetrici.

2.1.4.

Rispetto ad altre economie avanzate, l’UE registra, in particolare nella zona euro, tassi di crescita (PIL) e di occupazione inferiori. La maggior parte delle teorie di integrazione economica suggerisce modelli che comprendono sia l’unione monetaria che quella di bilancio. Tuttavia, il trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) prevede l’unanimità per le decisioni in materia di tassazione, cosa che rende estremamente difficile l’adozione di atti legislativi.

2.1.5.

La mancanza di efficacia macroeconomica della zona euro può essere attribuita in parte alla separazione fra la politica di bilancio, estremamente decentrata e di competenza degli Stati membri, e la politica monetaria, che nei paesi della zona euro è sempre più accentrata sotto l’autorità della BCE.

2.1.6.

I poteri circoscritti di cui dispone impediscono alla BCE di finanziare i disavanzi di bilancio attraverso la creazione di moneta. Ciò è forse positivo per la stabilità dei prezzi e il valore della moneta, ma non per la crescita, l’occupazione e altri obiettivi. Dopo l’istituzione dell’unione monetaria i progressi verso l’unione di bilancio dell’UE sono stati assai scarsi; ciò rende difficile garantire la mobilità del lavoro e del capitale e la risposta alle crisi e agli shock asimmetrici.

2.2.1.

Il coordinamento, di tipo minimalista, della politica fiscale applicato fino ad ora riesce appena ad evitare le distorsioni della concorrenza fra gli Stati membri e ad attenuare la concorrenza verso il basso che riguarda principalmente le aliquote effettive e nominali delle imposte sul reddito delle società e delle persone fisiche. Questo fatto sarebbe positivo se fosse frutto di un’azione concertata tra paesi ma, purtroppo, al momento è un gioco a somma negativa da cui escono vincitori i redditi da capitale e i lavoratori ad elevata mobilità, mentre in grande maggioranza gli altri vengono penalizzati.

2.2.2.

L’integrazione di bilancio richiede un sistema di trasferimenti e un’autorità, ma il bilancio dell’UE è limitato all’1 % del PIL. I trasferimenti netti rappresentano una parte minima di tali risorse, nonostante gli obiettivi definiti dalla strategia Europa 2020 e dal progetto Europa 2030.

2.2.3.

La tabella di marcia verso un’Unione economica e monetaria effettiva e completa definita nel 2012 (14) propone di avanzare a medio termine verso l’unione economica, monetaria e di bilancio, tra l’altro mediante iniziative più concrete, mentre a breve termine è previsto di rafforzare la governance di bilancio ed economica (six pack, patto di bilancio e two pack), il semestre europeo e le sue raccomandazioni e infine il trattato intergovernativo sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’UEM, firmato da 25 paesi al di fuori del TFUE. Un sistema unidirezionale, rigido e macchinoso che non permette la flessibilità necessaria per affrontare la congiuntura economica in caso di crisi e dar corso ad un mix di politiche della zona euro.

2.2.4.

In effetti, va osservato che finora sono state varate solo misure sulla spesa, trascurando completamente l’aspetto del gettito di un’unione di bilancio.

2.2.5.

Oltre all’assenza di un’autorità di vigilanza sui bilanci, va segnalato che la troika si è comportata come un soggetto politico, imponendo politiche di austerità ai paesi che hanno avuto bisogno di aiuto, un ruolo che si è attirato le critiche del Parlamento europeo (15) e del CESE per la mancanza di efficacia e di trasparenza di tali politiche.

2.2.6.

Il CESE sostiene gli orientamenti «Un nuovo inizio per l’Europa» del presidente della Commissione Juncker nell’auspicio che l’UE sostituisca la troika con una struttura più democraticamente legittimata e responsabile, nonché connessa con le istituzioni europee e sottoposta a un maggiore controllo sia del Parlamento europeo che dei parlamenti nazionali.

2.2.7.

Nel frattempo, le politiche di svalutazione fiscale realizzate in alcuni degli Stati più vulnerabili della zona euro hanno avuto piuttosto l’effetto di danneggiare il modello sociale europeo (16) che quello di accrescere la competitività, dal momento che la riduzione degli oneri sul fattore produttivo del lavoro ha avuto scarsissimi effetti in termini di miglioramento della crescita, dell’occupazione e della situazione dell’indebitamento, comportando un’inutile perdita di gettito fiscale. In alcuni Stati membri, tuttavia, la correzione di certi squilibri sembra stia cominciando a mostrare effetti positivi.

3.1.1.

Le difficoltà nel far progredire l’integrazione fiscale sono risultate evidenti in due ambiti: le transazioni finanziarie e quelle dell’economia digitale; la Commissione deve dare una rapida risposta in linea con le indagini della DG Concorrenza, con le raccomandazioni del gruppo di esperti della Commissione sulla tassazione dell’economia digitale (17) e con le prime proposte dell’OCSE (18) per un approccio internazionale coordinato volto a combattere l’elusione fiscale da parte delle imprese multinazionali, nel quadro del progetto OCSE/G20 in materia di erosione della base imponibile e trasferimento degli utili (volto a creare un complesso unico di norme internazionali in materia di tassazione per porre fine all’erosione delle basi imponibili e al trasferimento artificiale degli utili verso le giurisdizioni che consentono di evitare il pagamento delle imposte).

3.1.2.

L’attuazione del progetto d’imposta sulle transazioni finanziarie applicabile in tutta l’UE non è finora andata al di là della direttiva del febbraio 2013 sulla cooperazione rafforzata, cui partecipano solo 11 paesi della zona euro (19). Per questo, occorre estenderne l’applicazione almeno alla zona euro superando lo stallo degli ultimi mesi.

3.1.3.

Il CESE accoglie con favore la proposta di modifica della direttiva sulla tassazione dei redditi da risparmio (20), intesa a migliorare la qualità delle informazioni e a garantire una prevenzione più efficace dell’evasione fiscale.

3.2.1.

L’UE perde ogni anno molto più gettito fiscale degli Stati Uniti e di altri paesi in cui sono più ridotti i fenomeni quali economia sommersa, frode fiscale, lavoro nero ed evasione fiscale (21). Per evitare disfunzioni, come i paradisi fiscali, occorre rendere più omogenee, semplificare e armonizzare le ramificate e complesse strutture fiscali degli Stati. Il processo dovrebbe iniziare nella zona euro, sotto il coordinamento della Commissione e dell’Eurogruppo, grazie a un ufficio europeo per la semplificazione, analogo a quello che esiste in alcuni paesi (22).

3.2.2.

Inoltre, il CESE considera necessario stabilire come priorità la convergenza delle politiche fiscali nel quadro del semestre europeo (avvalendosi di alcune raccomandazioni specifiche per paese), poiché quest’ultimo è inteso a coordinare gli sforzi degli Stati membri in materia di politica economica per raggiungere anche, con il contributo delle altre politiche, gli obiettivi della strategia Europa 2020.

3.2.3.

Il CESE invoca un sistema più efficace e più equo, che orienti le riforme fiscali e l’armonizzazione verso la trasparenza, un ampliamento delle basi imponibili e la prevenzione dell’elusione fiscale aggressiva, per permettere l’abbassamento delle aliquote e la redistribuzione del carico fiscale.

3.2.4.

Il CESE raccomanda di limitare il regime delle esenzioni, in funzione della natura di ciascun tributo, in base ad un’analisi rigorosa dei costi e dei benefici economici e sociali, in linea con la dottrina internazionale sulle tax expenditures (agevolazioni fiscali), consolidata a partire dal 1968, e considerando che, secondo gli studi della Commissione, negli ultimi cinque anni di crisi i regimi di incentivi fiscali sono riusciti a contenere in misura considerevole l’aumento delle diseguaglianze di mercato nella maggior parte degli Stati membri (23).

3.2.5.

Il CESE invita l’Unione europea a prendere parte più attivamente, attraverso rappresentanti della zona euro, ai dibattiti intesi a concertare i suoi sforzi di armonizzazione e semplificazione con l’OCSE (24), con l’FMI (25) e con il G20 (26), cominciando dai prezzi di trasferimento, dalle frodi e dall’economia sommersa e, soprattutto, dai problemi di equità nella distribuzione del carico fiscale.

3.2.6.

Il CESE ritiene che il piano d’azione BEPS (27) (Base Erosion and Profit Shifting, «erosione della base imponibile e trasferimento degli utili») sarà fondamentale per combattere l’evasione fiscale e la pianificazione fiscale aggressiva a livello globale, per cui esorta il G20, l’OCSE e tutti gli Stati membri a svilupparlo, creando l’embrione di un’agenzia dell’UE di compensazione dell’IVA e di lotta contro la frode fiscale, con lo scopo di eliminare il problema delle frodi carosello (28) nell’ambito delle operazioni intracomunitarie, fenomeno che è più dannoso della stessa economia sommersa.

3.2.7.

Infine, tenendo conto del fatto che le esenzioni e gli sgravi fiscali si traducono in aliquote reali nettamente inferiori a quelle nominali, sarebbe necessario coordinarle con gli obiettivi europei in materia di occupazione, di investimenti produttivi, di competitività delle imprese e di inclusione sociale, nonché con le politiche dell’Unione che danno forma al modello sociale europeo.

3.3.1.

Il CESE chiede di dare la priorità all’armonizzazione dell’imposta sui redditi delle società, realizzando altri passi avanti in direzione di un’unione di bilancio e fiscale coerente (29) al fine di evitare che siano le PMI a dover pagare l’aliquota effettiva più elevata. Inoltre, il CESE considera decisamente riprovevoli le pratiche di taluni Stati membri che concedono speciali sgravi fiscali a determinate società multinazionali senza metterne al corrente l’opinione pubblica; a questo proposito, invita la Commissione europea ad adoperarsi in ogni modo possibile per eliminare tali pratiche. Questa situazione conduce a una distorsione della concorrenza incompatibile con lo spirito del mercato unico.

3.3.1.1.

Una delle prime e principali priorità dovrebbe essere la creazione di una «base imponibile comune e consolidata». Questa posizione è stata espressa ufficialmente dal Comitato nel 2006 (30) e confermata in seguito (31). Già nel 1992, la relazione Ruding segnalava la necessità di disporre di norme comuni per la definizione della base imponibile a partire dalle aliquote minima e massima.

3.3.1.2.

Nello spirito del «serpente monetario» concepito per resistere alle fluttuazioni delle valute prima dell’introduzione dell’euro, il Comitato esorta gli organi competenti a cooperare, stabilendo limiti massimi e minimi per l’imposta sulle società. Si dovrebbero anche eliminare in maniera coordinata le esenzioni che risultano meno favorevoli all’aumento dell’occupazione e della produttività.

3.3.2.

Il CESE accoglie favorevolmente la proposta di direttiva concernente il regime fiscale comune applicabile alle società madri e figlie di Stati membri diversi — una delle 34 misure comprese nel Piano d’azione per rafforzare la lotta alla frode fiscale e all’evasione fiscale  (32), presentato dalla Commissione alla fine del 2012, — ma preferirebbe che fosse applicata mediante un regolamento.

3.3.3.

Per quanto riguarda il commercio di beni e servizi all’interno dell’UE, si constata un progresso maggiore dell’armonizzazione dell’IVA. L’armonizzazione delle basi imponibili è migliorata ma persistono differenze sostanziali per quanto riguarda le aliquote.

3.3.4.

Infine, dato il loro carattere strategico, il CESE consiglia di dare la priorità agli incentivi fiscali alla ricerca e allo sviluppo (33).

3.3.5.

Nel contesto di tutte le misure previste bisogna vegliare affinché queste non danneggino la competitività delle imprese europee.

3.4.1.

Le persone fisiche sono soggette all’imposizione sia diretta che indiretta. Va tenuto presente che le imposte indirette sono per loro natura regressive e, in particolare, l’armonizzazione verso l’alto dell’imposizione indiretta presenta un carattere regressivo e può colpire in modo drammatico i settori della popolazione con i redditi più bassi se non si interviene introducendo degli aiuti compensativi al reddito.

3.4.2.

L’armonizzazione dell’imposizione diretta a carico delle persone fisiche si limita a singoli casi e il carico fiscale ha smesso di convergere.

3.4.3.

Almeno nella zona euro, occorre rivedere il numero di disposizioni giuridiche relative all’imposta sul reddito delle persone fisiche e il costo dei contributi sociali, al fine di evitare il dumping sociale e di uniformare il «cuneo fiscale» sul lavoro, facilitando così la mobilità di questo fattore produttivo (34). La progressività del prelievo deve estendersi ai redditi da capitale e ai patrimoni da cui derivano, ancora una volta facendo delle imposte sul patrimonio, sulle successioni e sulle donazioni uno strumento di controllo. Inoltre, l’effetto frenante sulla domanda di questi tipi di tassazione è inferiore rispetto a quello della tassazione sul lavoro.

3.4.4.

La necessità di mettere l’accento sugli investimenti piuttosto che sui consumi rende importante l’armonizzazione e la creazione di «serpenti per la convergenza» nel settore dell’imposizione fiscale dei redditi da risparmio (35), dei dividendi percepiti da persone fisiche e dell’erogazione transfrontaliera delle pensioni.

3.4.5.

Il CESE sostiene la ricerca della Commissione volta a trovare delle modalità per rendere le strutture tributarie più favorevoli alla crescita, nonché a stabilire quale possa essere il ruolo della fiscalità per soddisfare le esigenze di consolidamento nel contesto di un’estensione delle basi imponibili come nel caso della tassazione sulla casa. Le raccomandazioni che la Commissione europea ha rivolto agli Stati membri durante il semestre europeo invitavano a ricorrere maggiormente alle imposte periodiche sulla proprietà, ai fini del consolidamento o nel quadro di un riorientamento del carico fiscale in modo da alleggerire il lavoro (36).

3.4.6.

Inoltre il CESE propone di adottare misure aggiuntive volte ad armonizzare la tassazione nel settore dell’ambiente, prendendo come base la relazione della Commissione «Un quadro per le politiche dell’energia e del clima all’orizzonte 2030».

3.4.7.

I cittadini contribuiranno alla lotta contro il grave problema dell’evasione fiscale e del lavoro nero se vi saranno incentivi in tal senso. Occorre rafforzare gli strumenti, come i buoni servizio o le esenzioni e gli sgravi fiscali per altri servizi di sostegno alle persone, in quanto coniugano gli obiettivi di promozione del benessere sociale con quello di regolarizzare l’economia sommersa.

3.4.8.

Per contrastare l’economia informale il CESE propone di introdurre incentivi fiscali all’utilizzo di forme di pagamento che lascino tracce e favoriscano l’inclusione finanziaria e digitale, come le carte o i telefoni cellulari, prevedendo sgravi o esenzioni armonizzati a favore degli individui e delle imprese che riducono l’utilizzo di denaro contante.

3.4.9.

Inoltre, la collaborazione dei cittadini può essere rafforzata tramite incentivi economici per l’eventuale individuazione di operazioni fraudolente, una pratica abituale negli USA.

3.5.1.

La grande diversità in materia fiscale alimenta le frodi, la corruzione e l’economia sommersa. Il CESE esorta gli Stati membri della zona euro a dotarsi di maggiori competenze nei quattro grandi settori dell’imposizione fiscale: l’imposizione diretta sulle persone fisiche e sulle persone giuridiche (compresa la tassazione dei redditi da capitale e sui beni immobili, nonché altre imposte di tipo patrimoniale), e l’imposizione indiretta sotto forma dell’IVA e delle imposte speciali.

3.5.2.

Qualsiasi progresso nella governance di bilancio passa inevitabilmente per una graduale cessione di sovranità da parte degli Stati membri. In questo modo, la riscossione delle imposte continuerebbe ad essere principalmente di competenza dello Stato, mentre le attività di controllo, ispezione e distribuzione del gettito sarebbero ripartite fra l’Unione e i suoi Stati membri. A tal fine, il CESE propone di creare un’autorità fiscale dell’UE, in un primo tempo nella zona euro.

3.5.3.

In applicazione del principio di sussidiarietà, occorre rispettare i tributi locali, però il Comitato raccomanda di dare il via a una campagna di semplificazione, riducendo, raggruppando e rendendo maggiormente omogenei molti di quelli esistenti.

3.6.1.

Una politica di bilancio sovranazionale (37) sarebbe uno strumento efficace per conseguire gli obiettivi dei Trattati, e in particolare quelli delle politiche di coesione e di sviluppo sostenibile.

3.6.2.

Il CESE chiede di istituire un bilancio federale aggiuntivo, almeno nella zona euro, che riscuota imposte e si faccia gradualmente carico delle politiche che si possono applicare meglio se gestite in comune: assicurazione contro la disoccupazione connessa a politiche attive del mercato del lavoro (38), ricerca e sviluppo, difesa, meccanismo comune di compensazione dell’onere del debito (39) ecc.

3.6.3.

Infine, il Comitato appoggia con forza le iniziative dell’OCSE e del G20 per la cooperazione internazionale in materia fiscale e di lotta alla frode fiscale, ed esorta a convertire in norma internazionale l’interscambio automatico di informazioni fiscali.