18.8.2016   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 299/1

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Il 26 novembre 2015 la Commissione ha adottato l'analisi annuale della crescita, segnando l'inizio del semestre europeo di coordinamento delle politiche economiche 2016. Il Consiglio europeo del 17 e 18 marzo 2016 ha approvato le priorità indicate nell'analisi annuale della crescita. Il 26 novembre 2015 la Commissione ha adottato, sulla base del regolamento (UE) n. 1176/2011, la relazione sul meccanismo di allerta, in cui l'Italia è stata annoverata tra gli Stati membri da sottoporre a esame approfondito. Lo stesso giorno la Commissione ha adottato anche la raccomandazione di raccomandazione del Consiglio sulla politica economica della zona euro, che è stata approvata dal Consiglio europeo del 18 e 19 febbraio 2016 e adottata dal Consiglio l'8 marzo 2016 (3). In quanto paese la cui moneta è l'euro e considerate le strette correlazioni fra le economie nell'Unione economica e monetaria, l'Italia dovrebbe assicurare l'attuazione piena e tempestiva di tale raccomandazione.

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Il 26 febbraio 2016 è stata pubblicata la relazione per paese relativa all'Italia 2016, nella quale sono valutati i progressi compiuti dall'Italia sia nel dar seguito alle raccomandazioni specifiche per paese adottate dal Consiglio il 14 luglio 2015 sia verso il conseguimento degli obiettivi nazionali di Europa 2020. La relazione per paese comprende altresì i risultati dell'esame approfondito a norma dell'articolo 5 del regolamento (UE) n. 1176/2011. L'8 marzo 2016 la Commissione ha presentato i risultati dell'esame approfondito. L'analisi ha portato la Commissione a concludere che l'Italia presenta squilibri macroeconomici eccessivi. In particolare, la crescita modesta della produttività ostacola il recupero di competitività e complica la riduzione dell'elevato rapporto debito pubblico/PIL. Risulta particolarmente importante agire per ridurre il rischio di ripercussioni negative sull'economia italiana e, considerate le sue dimensioni, di ricadute negative sull'Unione economica e monetaria.

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Il 28 aprile 2016 l'Italia ha presentato il suo programma nazionale di riforma 2016 e il suo programma di stabilità 2016. I due programmi sono stati valutati contemporaneamente onde tener conto delle loro correlazioni.

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La programmazione dei fondi strutturali e d'investimento europei per il periodo 2014-2020 ha tenuto conto delle pertinenti raccomandazioni specifiche per paese. In applicazione dell'articolo 23 del regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio (4), ove necessario per sostenere l'attuazione delle raccomandazioni pertinenti del Consiglio la Commissione può chiedere ad uno Stato membro di rivedere e proporre di modificare il suo contratto di partenariato e i programmi rilevanti. La Commissione ha precisato i modi in cui conta di valersi di tale possibilità negli orientamenti sull'applicazione delle misure per collegare l'efficacia dei fondi strutturali e d'investimento europei a una sana gestione economica.

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L'Italia è sottoposta al braccio preventivo del patto di stabilità e crescita ed è soggetta alla regola del debito transitoria nel periodo 2013-2015 e alla regola del debito a partire dal 2016. Il programma di stabilità prevede che il rapporto debito pubblico/PIL raggiunga un picco nel 2015, attestandosi al 132,7 % per poi diminuire gradualmente fino al 123,8 % nel 2019. Secondo le previsioni di primavera 2016 della Commissione, il rapporto debito pubblico/PIL dovrebbe stabilizzarsi nel 2016, per poi cominciare a scendere leggermente solo nel 2017. Per l'Italia è fondamentale attuare il vasto programma di privatizzazioni presentato dalle autorità italiane, dato il suo previsto contributo allo sforzo di riduzione del debito. Mentre nel 2015 il processo di privatizzazione è stato attuato secondo i piani, l'obiettivo di ricavarne proventi pari allo 0,5 % l'anno nel periodo 2016-2018 e allo 0,3 % nel 2019 pare molto ambizioso, in considerazione fra l'altro dei ritardi subiti da alcuni piani di privatizzazione. Lo scenario macroeconomico su cui si fondano le proiezioni di bilancio è plausibile.

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Il 18 maggio 2016 la Commissione ha pubblicato una relazione a norma dell'articolo 126, paragrafo 3, TFUE, perché nel 2015 l'Italia non ha compiuto progressi sufficienti verso l'osservanza della regola del debito. Tenuto conto di tutti i fattori pertinenti, l'analisi giungeva alla conclusione che il criterio del debito doveva essere considerato soddisfatto. La Commissione riesaminerà tale valutazione in un'altra relazione a norma dell'articolo 126, paragrafo 3, TFUE alla luce delle sue previsioni di autunno 2016, una volta che disporrà di ulteriori informazioni sulla ripresa del percorso di avvicinamento all'obiettivo di bilancio a medio termine per il 2017.

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A primavera 2015 all'Italia è stata concessa una deviazione temporanea pari a 0,4 punti percentuali di PIL dal percorso di avvicinamento all'obiettivo di bilancio a medio termine richiesto nel 2016, per tenere conto di significative riforme strutturali con ricadute positive sulla sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche. Nel documento programmatico di bilancio 2016 l'Italia ha chiesto un'ulteriore deviazione pari a 0,1 punti percentuali di PIL dal percorso di avvicinamento all'obiettivo di bilancio a medio termine richiesto nel 2016, per tenere conto di altre riforme strutturali con ricadute positive sulla sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche. I dettagli alla base di tutte queste riforme sono stati esposti nel programma nazionale di riforma 2016 dell'Italia, il quale conferma ampiamente il previsto programma di riforma. Gli ambiti della riforma che il programma presenta come aventi un impatto sulla sostenibilità delle finanze pubbliche comprendono: i) la pubblica amministrazione e la semplificazione; ii) i mercati dei prodotti e dei servizi; iii) il mercato del lavoro; iv) la giustizia civile; v) l'istruzione; vi) lo spostamento del carico fiscale; vii) provvedimenti per ridimensionare lo stock dei crediti deteriorati e riformare le procedure d'insolvenza; viii) la revisione della spesa pubblica come misura di finanziamento. Secondo le stime delle autorità, che appaiono plausibili, l'impatto di tutte queste riforme sul PIL reale è pari a 2,2 punti percentuali entro il 2020. Se attuate integralmente e tempestivamente, queste riforme avranno effetti positivi sulla sostenibilità delle finanze pubbliche. Si può attualmente ritenere che l'Italia possa beneficiare nel 2016 dell'integralità della deviazione temporanea richiesta, pari a 0,5 punti percentuali di PIL, a condizione che dia adeguata attuazione alle riforme concordate, aspetto che sarà monitorato nell'ambito del semestre europeo e subordinato alle condizioni esposte nel considerando 10.

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Nel documento programmatico di bilancio 2016 l'Italia ha chiesto un'ulteriore deviazione pari a 0,3 punti percentuali di PIL dal percorso di avvicinamento all'obiettivo di bilancio a medio termine richiesto nel 2016, per tenere conto della spesa nazionale per gli investimenti in progetti cofinanziati dall'UE. Le informazioni riportate nel programma di stabilità 2016 paiono confermare che in Italia la deviazione dal percorso di avvicinamento all'obiettivo di bilancio a medio termine nel 2016 è effettivamente usata per aumentare gli investimenti, ma persistono dubbi sulla fattibilità di realizzare nel 2016 investimenti cofinanziati per l'integralità dell'importo previsto. Si può attualmente ritenere che l'Italia possa beneficiare nel 2016 di una deviazione temporanea pari a 0,25 punti percentuali di PIL, a condizione che realizzi adeguatamente gli investimenti previsti e subordinatamente alle condizioni esposte nel considerando 10. La Commissione effettuerà una valutazione ex post per verificare quale sia l'importo effettivo della spesa nazionale per progetti di investimento cofinanziati e quale sia la tolleranza cui l'Italia è a tal fine ammissibile nell'ambito della cosiddetta «clausola sugli investimenti».

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Il programma di stabilità 2016 qualifica come notevoli le ripercussioni sul bilancio dell'afflusso eccezionale di rifugiati e delle misure di sicurezza eccezionali, che dovrebbero essere considerati un evento inconsueto al di fuori del controllo del governo ai sensi dell'articolo 5, paragrafo 1, e dell'articolo 6, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1466/97. A parere della Commissione, l'effetto aggiuntivo sul bilancio è in linea con le stime indicate nel programma di stabilità ed è quantificabile in 0,03 % del PIL nel 2015 e in 0,04 % del PIL nel 2016 per la spesa connessa ai rifugiati e in 0,06 % del PIL nel 2016 per le misure di sicurezza. L'Italia ha chiesto al riguardo una deviazione temporanea dal percorso di avvicinamento all'obiettivo di bilancio a medio termine. Le disposizioni di cui all'articolo 5, paragrafo 1, e all'articolo 6, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1466/97 tengono conto di tali spese supplementari, in quanto l'afflusso dei rifugiati e la gravità della minaccia terroristica sono eventi eccezionali, le loro ripercussioni sulle finanze pubbliche italiane sono rilevanti e la sostenibilità non risulterebbe compromessa consentendo una deviazione temporanea dal percorso di avvicinamento all'obiettivo di bilancio a medio termine. L'avvicinamento all'obiettivo di bilancio a medio termine richiesto per il 2015 è stato pertanto ridotto per tener conto dei costi supplementari legati ai rifugiati. Per quanto riguarda il 2016, la valutazione finale, anche per gli importi ammissibili, sarà effettuata nella primavera del 2017 sulla base dei rilevamenti di dati forniti dalle autorità italiane.

(10)

Nel parere sul documento programmatico di bilancio 2016 dell'Italia, la Commissione ha annunciato che, nel contesto della «valutazione globale» di una possibile deviazione dal percorso di avvicinamento all'obiettivo di bilancio a medio termine, avrebbe tenuto conto dell'eventuale ammissibilità dell'Italia a godere della flessibilità consentita dal patto di stabilità e crescita, considerando in particolare se la deviazione dal percorso di avvicinamento sia effettivamente usata per aumentare gli investimenti, se vi siano piani credibili per la ripresa del percorso di avvicinamento all'obiettivo a medio termine e se siano compiuti progressi nel programma di riforme strutturali, tenuto conto delle raccomandazioni del Consiglio. In considerazione dei progressi compiuti nel programma di riforme strutturali, degli investimenti programmati e dell'impegno del governo ad assicurare il rispetto del percorso di avvicinamento all'obiettivo a medio termine nel 2017, che la Commissione valuterà nuovamente in autunno, la Commissione valuta che l'Italia sia ammissibile a un'ulteriore tolleranza di 0,35 punti percentuali di PIL per il 2016.

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Stando alle previsioni di primavera 2016 della Commissione, il previsto peggioramento strutturale del – 0,7 % del PIL nel 2016 indica il rischio che, anche tenuto conto della deviazione consentita per gli investimenti e l'attuazione delle riforme strutturali, l'Italia si discosti dagli obblighi che le impone il braccio preventivo del patto di stabilità e crescita. A politiche invariate, per il 2017 le previsioni della Commissione indicano uno sforzo strutturale pari a zero nell'anno, con conseguente rischio di deviazione significativa dall'aggiustamento strutturale dello 0,6 % del PIL richiesto. Si prevede che l'Italia non si conformerà alla regola del debito nel 2016 e nel 2017.

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Nel complesso, in base alla valutazione del programma di stabilità 2016 e tenuto conto delle previsioni di primavera 2016 della Commissione, il Consiglio è del parere che l'Italia rischi di non ottemperare alle disposizioni del patto di stabilità e crescita. La Commissione valuterà nuovamente se l'Italia ottemperi al percorso di avvicinamento all'obiettivo di bilancio a medio termine richiesto alla luce delle proprie previsioni di autunno 2016, una volta che disporrà di ulteriori informazioni sulla ripresa in Italia del percorso di avvicinamento all'obiettivo a medio termine per il 2017, compreso il documento programmatico di bilancio 2017.

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Nonostante siano in corso iniziative per riformare il quadro di bilancio, finora sono stati realizzati interventi solo limitati per assicurare che l'esercizio di revisione della spesa pubblica contribuisca al risanamento di bilancio. In particolare sono stati ridimensionati ulteriormente gli obiettivi della revisione della spesa pubblica, mentre l'efficacia complessiva dell'esercizio risente del fatto che la revisione non sia integrata completamente nel processo di bilancio. Si prevede che questa lacuna sia colmata dal completamento della riforma generale del processo di bilancio avviata fin dal 2009, che dovrebbe scaturire in un maggiore orientamento del processo di bilancio verso le prestazioni. Per migliorare la sostenibilità del debito pubblico è altresì importante accelerare l'attuazione del programma di privatizzazioni. Il sistema tributario italiano rappresenta un ostacolo per l'efficienza economica e deve tuttora fronteggiare varie sfide, collegate al livello molto basso di rispetto dell'obbligo tributario e agli annosi problemi della revisione delle agevolazioni fiscali, in particolare per le aliquote ridotte dell'imposta sul valore aggiunto, e dell'aggiornamento dei valori catastali. Tutti questi aspetti della legge delega di riforma fiscale non sono stati attuati affatto o lo sono stati solo in parte. Sviluppi recenti, ad esempio l'abolizione dell'imposta patrimoniale sulla prima casa, paiono inoltre incoerenti con l'obiettivo di allargare la base imponibile e di trasferire il carico fiscale dai fattori produttivi al patrimonio e al consumo.

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La riforma della pubblica amministrazione è un passo importante che, se saranno adottati e attuati i necessari decreti legislativi, permetterà all'Italia di cogliere i benefici attesi in termini di maggiore efficienza e migliore qualità nel settore pubblico. Di particolare importanza per risolvere la cause profonde delle inefficienze sono i decreti legislativi sulle imprese di Stato e sui servizi pubblici locali, proposti dal governo a gennaio 2016, e l'imminente decreto sul pubblico impiego. Nonostante i provvedimenti adottati di recente per intensificare la lotta contro la corruzione, che prevedono tra l'altro l'inasprimento delle sanzioni e l'estensione dei termini di prescrizione per determinati reati di corruzione, manca ancora quella revisione sistematica dell'istituto della prescrizione raccomandata da tempo. Altro problema rilevante è la frode contabile. Quanto al sistema giudiziario, restano da superare le grandi sfide della durata dei procedimenti e dell'elevato numero di cause pendenti nella giustizia civile e commerciale. Un monitoraggio attento degli effetti dei provvedimenti adottati negli ultimi anni per risolvere questi problemi permetterà di valutare meglio se occorra integrarli con altri interventi.

(15)

Sono stati compiuti progressi nel miglioramento della qualità degli attivi nel settore bancario. Nonostante l'incremento dei crediti deteriorati sia rallentato negli ultimi mesi, lo stock complessivo di tali crediti resta molto consistente e continua a esercitare pressione sulla redditività e sulle risorse delle banche. A questo si aggiunge il fatto che in Italia la disciplina dell'insolvenza e del recupero crediti non aiuta un riassorbimento sufficientemente rapido dei crediti deteriorati. A partire da metà 2015 sono state adottate varie leggi per semplificare e accelerare le procedure di insolvenza e di pignoramento ed è stato proposto un progetto di legge delega volto a una riforma organica della disciplina del fallimento, ma gli effetti di queste riforme sulla durata delle procedure e sui valori dei recuperi non sono ancora evidenti. Da inizio 2015 l'Italia ha adottato vari provvedimenti per colmare le lacune riscontrate nel governo societario delle banche italiane, soprattutto per quanto riguarda le grandi banche popolari, le banche aventi come azionisti fondazioni bancarie e le piccole banche di credito cooperativo. L'attuazione integrale di queste riforme contribuirebbe a migliorare la resilienza del settore e a allocare con maggiore efficienza il credito all'economia reale. La scarsa efficienza in termini di costi che caratterizza il settore bancario rappresenta un ostacolo per la redditività e la generazione di capitale interno, problema acuito dal contesto di bassa crescita e bassi tassi di interesse. Il nuovo quadro UE sulla risoluzione delle banche (5) ha modificato il profilo di rischio delle obbligazioni bancarie e il fatto che queste siano detenute in alta percentuale dalla clientela al dettaglio italiana evidenzia l'importanza di un'alfabetizzazione finanziaria generalizzata.

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Nel 2015 l'Italia ha riformato in profondità le regole e le istituzioni del mercato del lavoro con il cosiddetto «Jobs Act». Per attivare le persone più distanti dal mercato del lavoro, in particolare disoccupati di lunga durata e giovani, è fondamentale attuare la riforma delle politiche attive del mercato del lavoro. Attualmente l'Italia si trova di fronte a una serie di sfide amministrative, politiche e collegate alle risorse, per superare le quali dovrà, in particolare, potenziare i servizi pubblici per l'impiego e monitorare attentamente l'erogazione del servizio. È stato riformato il sistema dei contratti di apprendistato per estenderlo anche agli adulti collocati in esubero e per ampliare le opportunità per i giovani, ma l'attuazione è ancora in corso. In Italia la contrattazione di secondo livello non è ancora sviluppata a sufficienza: risulta quindi ostacolata l'adozione a livello di impresa di soluzioni innovative in grado di aumentare la produttività e di rapportare meglio la retribuzione alla situazione del mercato del lavoro. In questo settore gli interventi devono essere effettuati in consultazione con le parti sociali e nel rispetto delle prassi nazionali. Le parti sociali non hanno ancora trovato un accordo sulla riforma della contrattazione collettiva. Secondo il programma nazionale di riforma, tale riforma è attesa entro fine 2016. Il tasso di partecipazione delle donne al mercato del lavoro è fra i più bassi dell'UE. La presenza femminile è preponderante nei lavori atipici e precari; le donne costituiscono la maggioranza dei lavoratori atipici e rischiano di essere particolarmente interessate dall'economia informale. L'effetto combinato del sistema tributario e del sistema assistenziale scoraggia dal lavorare le persone che costituirebbero la seconda fonte di reddito, problema che la nuova legge sul lavoro (Jobs Act) non affronta efficacemente. Anche la penuria di servizi di assistenza alla persona a prezzi accessibili ostacola la partecipazione al mercato del lavoro da parte delle donne che si prendono cura di figli o parenti anziani. I livelli di povertà sono elevati (oltre un quarto degli italiani è a rischio di povertà o di esclusione sociale) e la prestazione di assistenza sociale resta carente e frammentaria. L'adozione e l'attuazione della strategia nazionale di lotta contro la povertà e una razionalizzazione della spesa sociale potrebbero segnare i primi passi verso la progressiva introduzione di un adeguato sistema di assistenza sociale basato sul principio dell'inclusione attiva, a livello nazionale e senza produrre effetti sostanziali sul bilancio. Per quanto riguarda la riforma dell'istruzione i progressi sono stati considerevoli: la riforma della scuola è stata adottata a luglio 2015, mentre i decreti attuativi dovranno essere adottati entro gennaio 2017.

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I progressi nella promozione della concorrenza nel settore dei servizi sono stati limitati. Al momento la legge annuale sulla concorrenza 2015 è ancora in discussione in Parlamento. Nel corso dell'iter parlamentare varie disposizioni sono state attenuate, ad esempio riguardo alle professioni legali. Vari settori godono ancora di eccessivo protezionismo o sono ancora soggetti a una disciplina eccessivamente minuziosa, in particolare le professioni regolamentate, la sanità, il trasporto pubblico locale e i taxi, i porti e gli aeroporti. Il commercio al dettaglio si scontra con una serie di inefficienze derivanti dalla rigidità della regolamentazione del mercato. Il sistema di aggiudicazione pubblica delle concessioni demaniali per la condotta di attività economiche non promuove la concorrenza, in particolare perché l'assegnazione delle licenze non scaturisce da procedure competitive e trasparenti. Le misure di apertura dei mercati devono essere sostenute da un contesto favorevole all'attività imprenditoriale. Sulla semplificazione sono stati compiuti progressi nel quadro dell'Agenda per la semplificazione 2015-2017, grazie a cui la cooperazione fra amministrazione centrale ed enti locali è ora più agevole e snella. Tuttavia, in Italia il contesto imprenditoriale resta insufficientemente orientato alla crescita e agli investimenti e risente della frammentarietà e stratificazione di leggi e regolamenti emanati da diversi livelli amministrativi. Gli operatori economici restano oppressi da oneri amministrativi e regolamentari. Ai punti di forza relativi alla creazione di impresa o alla risoluzione in caso di insolvenza fanno da contraltare le debolezze in materia di licenze edilizie, esecuzione dei contratti, pagamento delle imposte o ottenimento di credito. Anche l'attuazione della strategia nazionale sugli appalti pubblici adottata a inizio 2016 potrebbe concorrere a colmare alcune carenze sistemiche e diffuse.

(18)

Nell'ambito del semestre europeo la Commissione ha effettuato un'analisi completa della politica economica dell'Italia che ha pubblicato nella relazione per paese 2016. Ha altresì valutato il programma di stabilità e il programma nazionale di riforma, nonché il seguito dato alle raccomandazioni rivolte all'Italia negli anni precedenti. La Commissione ha tenuto conto non soltanto della loro pertinenza ai fini della sostenibilità della politica di bilancio e della politica socioeconomica dell'Italia, ma anche della loro conformità alle norme e agli orientamenti dell'UE, alla luce della necessità di rafforzare la governance economica dell'Unione nel suo insieme offrendo un contributo a livello UE per le future decisioni nazionali. Le raccomandazioni nell'ambito del semestre europeo trovano riscontro nelle raccomandazioni di cui ai punti da 1 a 5.

(19)

Alla luce di tale valutazione, il Consiglio ha esaminato il programma di stabilità e il suo parere (6) trova riscontro, in particolare, nella raccomandazione di cui al punto 1.

(20)

Alla luce dell'esame approfondito della Commissione e della citata valutazione, il Consiglio ha esaminato il programma nazionale di riforma e il programma di stabilità. Le sue raccomandazioni a norma dell'articolo 6 del regolamento (UE) n. 1176/2011 trovano riscontro nelle raccomandazioni di cui ai punti da 1 a 5,

1.

limitare nel 2016 la deviazione temporanea dall'aggiustamento dello 0,5 % del PIL richiesto verso l'obiettivo di bilancio a medio termine all'importo pari allo 0,75 % del PIL concesso per gli investimenti e l'attuazione delle riforme strutturali, a condizione di riprendere il percorso di avvicinamento all'obiettivo di bilancio a medio termine nel 2017; conseguire un aggiustamento annuo di bilancio verso l'obiettivo di bilancio a medio termine pari allo 0,6 % del PIL o più nel 2017; completare la riforma del processo di bilancio nel corso del 2016 e assicurare che la revisione della spesa ne costituisca parte integrante; assicurare l'attuazione puntuale del programma di privatizzazioni e usare le conseguenti entrate straordinarie per accelerare la riduzione del debito pubblico; trasferire il carico fiscale dai fattori di produzione al consumo e al patrimonio; ridurre numero e portata delle agevolazioni fiscali e completare la riforma del catasto entro il primo semestre 2017; attuare provvedimenti per migliorare il rispetto dell'obbligo tributario, anche mediante sistemi elettronici di fatturazione e pagamento;

2.

attuare la riforma della pubblica amministrazione adottando e applicando tutti i decreti legislativi necessari, in particolare in materia di riforma delle imprese di proprietà pubblica, servizi pubblici locali e gestione delle risorse umane; potenziare la lotta contro la corruzione, anche riformando l'istituto della prescrizione entro fine 2016; ridurre la durata dei procedimenti civili dando attuazione alle riforme e assicurando una gestione efficiente delle cause;

3.

accelerare il ridimensionamento dello stock dei crediti deteriorati, anche migliorando ulteriormente la disciplina dell'insolvenza e del recupero crediti; completare rapidamente l'attuazione delle riforme in corso in materia di governo societario nel settore bancario;

4.

attuare la riforma delle politiche attive del mercato del lavoro, in particolare rafforzando l'efficienza dei servizi per l'impiego; incentivare al lavoro le persone che costituirebbero la seconda fonte di reddito; adottare e attuare la strategia nazionale di lotta contro la povertà e rivedere e razionalizzare la spesa sociale;

5.

adottare e attuare rapidamente la legge sulla concorrenza rimasta in sospeso; intervenire ulteriormente per aumentare la concorrenza nelle professioni regolamentate, nei trasporti, nella sanità, nel commercio al dettaglio e nell'aggiudicazione delle concessioni.