26.4.2016   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

L 109/27

(1)

Con lettera del 10 settembre 2007 la «Stichting Behoud Damplein Leidschendam» («Fondazione per la conservazione del Damplein Leidschendam», in appresso: «la Fondazione»), creata nel 2006 per difendere gli interessi degli abitanti della zona della Damplein a Leidschendam (Comune di Leidschendam-Voorburg, Paesi Bassi), ha presentato alla Commissione una denuncia relativa alla presunta concessione di aiuti di Stato nel contesto di un progetto immobiliare lanciato dal Comune di Leidschendam-Voorburg in cooperazione con alcuni privati.

(2)

Con lettera del 12 ottobre 2007 la Commissione ha inoltrato la denuncia alle autorità olandesi per esame, con la richiesta di rispondere a una serie di domande. Le autorità olandesi hanno risposto con lettera del 7 dicembre 2007. Il 25 aprile 2008, il 12 settembre 2008, il 14 agosto 2009, il 12 febbraio 2010 e il 2 agosto 2011 la Commissione ha inviato alle autorità olandesi domande di informazioni complementari, che dette autorità hanno fatto pervenire rispettivamente con lettere del 30 maggio 2008, 7 novembre 2008, 30 ottobre 2009, 12 aprile 2010, 29 settembre 2011 e 3 ottobre 2011. Il 12 marzo 2010 si è tenuta una riunione fra i servizi della Commissione e le autorità olandesi, a seguito della quale, il 30 agosto 2010, sono state fornite alla Commissione ulteriori informazioni.

(3)

Con lettera del 26 gennaio 2012 la Commissione ha comunicato ai Paesi Bassi la propria decisione di avviare il procedimento di cui all'articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (in appresso: «TFUE») riguardo a una specifica misura nel contesto del progetto immobiliare. La decisione della Commissione di avviare il procedimento (in appresso: «decisione di avvio del procedimento») è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea  (2). Con la decisione di avvio del procedimento la Commissione ha invitato gli interessati a presentare osservazioni in merito alla sua valutazione preliminare della misura.

(4)

Con lettera del 18 aprile 2012 le autorità olandesi hanno presentato le loro osservazioni sulla decisione di avvio del procedimento — dopo due proroghe della scadenza per l'invio di tali osservazioni e dopo un incontro con i servizi della Commissione il 12 marzo 2012 in presenza dei beneficiari dell'aiuto.

(5)

Con lettera del 16 aprile 2012 la Fondazione ha inviato alla Commissione le proprie osservazioni sulla decisione di avvio del procedimento. La versione non riservata di tali osservazioni è stata inoltrata il 16 maggio 2012 alle autorità olandesi. Con lettera del 14 giugno 2012 dette autorità hanno presentato il loro punto di vista sulle osservazioni della Fondazione.

(6)

Il 23 gennaio 2013 la Commissione ha adottato una decisione definitiva, in cui conclude che il contestato progetto immobiliare è un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.

(7)

I Paesi Bassi, il Comune di Leidschendam-Voorburg e il beneficiario Schouten & de Jong Projectontwikkeling BV hanno proposto ricorso contro la decisione del 23 gennaio 2013. Con sentenza del 30 giugno 2015 il Tribunale ha annullato tale decisione (3). La Commissione ha quindi dovuto esaminare nuovamente la misura e adottare una nuova decisione sul progetto immobiliare contestato.

(8)

Il Comune di Leidschendam-Voorburg (in appresso: «il Comune») si trova nella provincia dell'Olanda meridionale, vicino all'Aia, nei Paesi Bassi.

(9)

Schouten-de Jong Bouwfonds (in appresso: «SJB») è un consorzio creato da Schouten & De Jong Projectontwikkeling BV (in appresso: «Schouten de Jong») e Bouwfonds Ontwikkeling BV (in appresso: «Bouwfonds») ai fini del contestato progetto immobiliare, e non ha personalità giuridica di diritto neerlandese (4).

(10)

Schouten de Jong ha sede a Voorburg (Paesi Bassi) e si occupa dello sviluppo di progetti immobiliari nei Paesi Bassi, in particolare nell'area di Leidschendam. Nel 2011 l'impresa aveva un fatturato di 60 milioni di EUR.

(11)

Bouwfonds, una controllata di Rabo Vastgoed, ha sede a Delft (Paesi Bassi) ed è il maggiore promotore immobiliare dei Paesi Bassi e uno dei tre maggiori operatori sul mercato immobiliare europeo. Bouwfonds esercita le proprie attività principalmente nei Paesi Bassi, in Germania e in Francia. Nel 2011 aveva un fatturato pari a 1,6 miliardi di EUR.

(12)

Per quanto riguarda la fase di utilizzo dei terreni del contestato progetto immobiliare, il Comune e SJB hanno costituito un partenariato pubblico-privato (in appresso: «PPP») sotto forma di una società in nome collettivo. Ciascuna delle parti del PPP doveva assumersi il 50 % dei costi e dei rischi della fase di utilizzo dei terreni del progetto. In seno al PPP le decisioni venivano prese all'unanimità. Secondo le informazioni fornite dalle autorità olandesi, Schouten de Jong e Bouwfonds sono responsabili in solido del rispetto degli obblighi che incombono a SJB a seguito dell'accordo di PPP (5).

(13)

Il 6 aprile 2004 il Consiglio comunale ha approvato il «Concept Grondexploitatie Masterplan Damcentrum» («Piano generale per l'utilizzo dei terreni del Damcentrum»), e il «Concept Masterplan Damcentrum» («Piano generale per il Damcentrum»), con cui si costituisce un accordo quadro per il riassetto del centro di Leidschendam (in appresso: «progetto per il centro di Leidschendam») (6). Il progetto per il centro di Leidschendam riguarda una superficie di circa 20,7 ettari e comprende la demolizione di circa 280 alloggi a carattere prevalentemente sociale, il rinnovamento degli spazi pubblici e delle infrastrutture pubbliche (impianti fognari, pavimentazione, illuminazione ecc.), la costruzione di circa 600 nuove unità abitative, sia a carattere sociale che privato, e circa 3 000 metri quadrati di spazio commerciale (negozi), così come un parcheggio sotterraneo a due livelli e il trasferimento e la ristrutturazione di una scuola. Il progetto per il centro di Leidschendam è stato suddiviso in vari sottoprogetti, fra cui il progetto immobiliare per la Damplein (in appresso: «progetto Damplein»).

(14)

In base al progetto per il centro di Leidschendam, il 9 settembre 2004 il Comune ha concluso un accordo di cooperazione con una serie di promotori edili fra cui SJB (in appresso «l'accordo di cooperazione del 2004»). Nell'accordo di cooperazione del 2004 viene stabilito che i promotori privati costruiscono e vendono a proprio conto e a proprio rischio l'immobile previsto per ciascuna delle specifiche sottoparti del progetto per il centro di Leidschendam a loro assegnate.

(15)

Sempre in base all'accordo di cooperazione del 2004, si sarebbe cominciato con i lavori di costruzione non appena preparato il terreno a tal fine (si veda il considerando (23)] e ottenuti i permessi edili richiesti. Per quanto riguarda la costruzione degli alloggi del settore privato, i promotori privati potevano tuttavia rinviare i lavori di costruzione fino a quando fosse stata raggiunta la prevendita del 70 % di tali alloggi, eventualmente in combinazione con le abitazioni sociali, del lotto interessato (articolo 7.5 dell'accordo di cooperazione del 2004, in appresso la «clausola del 70 %»). Questa clausola del 70 % è abituale nei contratti olandesi di costruzione, e serve a limitare i rischi, per i promotori, di costruire immobili che poi rimangano invenduti. Per gli spazi commerciali e il garage sotterraneo, tuttavia, l'accordo non prevedeva la possibilità di rinviare la costruzione.

(16)

In base all'accordo di cooperazione del 2004 e a un altro accordo di progetto concluso il 22 novembre 2004 (in appresso «accordo di progetto SJB»), SJB avrebbe costruito in totale 242 unità abitative, di cui 74 inizialmente previste sulla Damplein (7). SJB avrebbe inoltre costruito circa 2 400 metri quadrati di spazio commerciale sulla Damplein e un garage sotterraneo, con, oltre a una parte privata (75 posti di parcheggio), anche una parte pubblica (225 posti di parcheggio). Gli spazi commerciali e le unità abitative sarebbero state costruite sopra il garage sotterraneo.

(17)

Come hanno esplicitamente osservato le autorità olandesi nella loro corrispondenza, il Comune non era implicato nella fase di costruzione del progetto, e non si è assunto alcun rischio legato alla vendita delle unità abitative e degli spazi commerciali. Gli eventuali ricavati della vendita sarebbero andati direttamente ai promotori privati. Va fatta una distinzione fra la fase di costruzione e la cosiddetta fase di utilizzo dei terreni del progetto, in cui il Comune era coinvolto con SJB attraverso il PPP e per cui si era assunto il 50 % dei rischi (si veda il considerando 19).

(18)

Prima dell'inizio dei lavori di costruzione per ciascuna parte del progetto immobiliare, il terreno doveva essere acquisito e preparato per la costruzione, e le infrastrutture pubbliche riallestite. Poiché si prevedeva che questa «fase di utilizzo dei terreni» comportasse costi considerevoli (all'epoca stimati sui 30 milioni di EUR) e grossi rischi, il Comune ha deciso di concludere un PPP con SJB per realizzare questi lavori (8). Il Comune e SJB hanno così stipulato, il 22 novembre 2004 un accordo di PPP per l'utilizzo dei terreni (in appresso «accordo per l'utilizzo dei terreni»).

(19)

Come contropartita per la partecipazione alla fase di utilizzo dei terreni del progetto, SJB avrebbe ricevuto una parte degli introiti del PPP e diritti di sfruttamento di parcelle di terreno in precedenza assegnate al Comune (9). In base all'accordo per l'utilizzo dei terreni, sia il Comune che SJB avrebbero apportato un contributo finanziario diretto al PPP per la realizzazione dei lavori di utilizzo dei terreni (10). L'accordo per l'utilizzo dei terreni prevede inoltre che il Comune e SJB avrebbero sostenuto, ciascuno, il 50 % dei costi e dei rischi della fase di utilizzo dei terreni (articolo 4.1 dell'accordo per l'utilizzo dei terreni), e che l'importo finale delle entrate/delle perdite derivanti dall'utilizzo dei terreni sarebbe stato diviso secondo le disposizioni dell'accordo di cooperazione del 2004 (articolo 14.3). Tale accordo stabilisce che, alla fine della fase di utilizzo dei terreni, un risultato negativo o positivo fino a 1 milione di EUR sarebbe stato diviso in parti uguali fra il Comune e SJB, mentre, in caso di risultato positivo, il surplus sarebbe stato ripartito fra il Comune, SJB e gli altri partner privati partecipanti alla fase di costruzione del progetto immobiliare (articolo 10.9 dell'accordo di cooperazione del 2004).

(20)

La fase di utilizzo dei terreni comprendeva, oltre alla preparazione dei terreni, anche la costruzione, la gestione temporanea e la rivendita della parte pubblica del garage sotterraneo e la costruzione della scuola (articolo 4 dell'accordo per l'utilizzo dei terreni). A tal fine, nel PPP con SJB era stato concordato che SJB avrebbe costruito il parcheggio pubblico sotterraneo, considerato come intrinsecamente legato alla parte privata del parcheggio (articolo 9 dell'accordo per l'utilizzo dei terreni) — per il quale SJB avrebbe ricevuto dal PPP una somma massima di circa 4,6 milioni di EUR (livello dei prezzi al 1o gennaio 2003) (articolo 6 dell'accordo di progetto SJB). La costruzione della parte privata del parcheggio sotterraneo sarebbe stata finanziata dallo stesso SJB. Il PPP intendeva vendere a un terzo tutto il parcheggio; il ricavato della vendita sarebbe andato al PPP che l'avrebbe ripartito fra il Comune e SJB.

(21)

Infine, il PPP avrebbe anche contribuito per il 50 % ai costi della costruzione della scuola relativamente a un'altra parte del progetto per il centro di Leidschendam. Il restante 50 % sarebbe stato finanziato direttamente dal Comune (articolo 8 dell'accordo per l'utilizzo dei terreni).

(22)

Dai considerando 18 — 21 risulta che i costi della fase di utilizzo dei terreni del progetto consistevano principalmente nei costi d'acquisizione del terreno, nella misura in cui esso non apparteneva ancora al Comune, nei costi di preparazione del terreno, nei costi della parte pubblica del garage sotterraneo e nel 50 % dei costi di costruzione della scuola.

(23)

Nella fase di utilizzo dei terreni, il PPP avrebbe in primo luogo, e principalmente, generato entrate dalla vendita del terreno, dopo la sua preparazione da parte dello stesso PPP, a promotori privati, fra cui SJB. Ogni promotore doveva acquistare la parte di terreno ad esso attribuito per costruire alloggi e spazi commerciali. I prezzi del terreno sono stati fissati all'articolo 10 e nell'allegato 3 A dell'accordo di cooperazione del 2004, in cui è stato inoltre esplicitamente indicato che si tratta di prezzi minimi, suscettibili di aumento se viene realizzata una superficie maggiore di quella prevista. I prezzi sono basati su una relazione di valutazione dell'11 marzo 2003 di un esperto indipendente, che ha ritenuto il prezzo conforme al mercato. Il promotore interessato doveva pagare il prezzo del terreno non appena ricevuto i permessi edili richiesti e al più tardi al momento del trasferimento giuridico del terreno (articolo 10.5 dell'accordo di cooperazione del 2004).

(24)

Il prezzo del terreno venduto dal PPP a SJB per l'insieme del progetto per il centro di Leidschendam era stato fissato a minimo 18,5 milioni di EUR (livello dei prezzi al 1o gennaio 2003). Il prezzo del terreno della parte del progetto relativa alla Damplein, venduto dal PPP a SJB, era stato fissato a minimo 7,2 milioni di EUR (livello dei prezzi al 1o gennaio 2003), da indicizzare annualmente del 2,5 % fino al pagamento.

(25)

In secondo luogo, il PPP avrebbe percepito entrate supplementari richiedendo a ciascun promotore privato, conformemente all'articolo 10.3 dell'accordo di cooperazione del 2004, un contributo per l'utilizzo del terreno e un contributo per la qualità (11). Questi contributi sono stati calcolati sulla base del numero di unità abitative previste dal promotore privato, e potevano essere aumentati o diminuiti in base al numero di unità abitative effettivamente costruite. I contributi dovevano essere versati entro il 1o luglio 2004, in una tranche unica per tutte le unità abitative costruite dal promotore privato interessato nell'ambito del progetto per il centro di Leidschendam.

(26)

Per tutte le unità abitative che SJB intendeva costruire nella zona del progetto per il centro di Leidschendam, il contributo complessivo per l'utilizzo del terreno era definito a circa 1,1 milioni di EUR, e il contributo per la qualità a circa 0,9 milioni di EUR (livello dei prezzi al 1o gennaio 2003), da indicizzare annualmente del 2,5 % fino al pagamento. Il contributo definitivo per l'utilizzo del terreno e per la qualità sarebbero dipese dal numero di unità abitative effettivamente costruite.

(27)

L'articolo 6.6 (12) dell'accordo di cooperazione del 2004 stabilisce che, se i permessi edili non vengono ottenuti entro i termini previsti, le parti concluderanno fra di loro altri accordi, sia sul calcolo del prezzo del terreno che sulle date del pagamento del prezzo del terreno, attenendosi il più possibile al contenuto dell'accordo e degli accordi bilaterali.

(28)

Nell'articolo 16 dell'accordo di cooperazione del 2004 viene inoltre stabilito che l'accordo in questione o gli accordi bilaterali possono venire sciolti, in parte o nella totalità, solo nelle specifiche circostanze indicate. Una di esse è «una circostanza imprevista quale indicata all'articolo 6:258 del codice civile»: se una delle parti ritiene che le altri parti non possano aspettarsi da lei un mantenimento invariato dell'accordo, devono concertarsi per concordare condizioni mutualmente accettabili.

(29)

L'articolo 18 dell'accordo di cooperazione del 2004 stabilisce che eventuali controversie sull'accordo stesso o sugli accordi bilaterali debbano essere risolte nella misura del possibile in modo consensuale fra le parti. Se questo non ê possibile, la controversia deve essere oggetto di arbitrato secondo il regolamento dell'Istituto neerlandese di arbitrato di Rotterdam. Il luogo dell'arbitrato è l'Aia.

(30)

Secondo il programma di marzo 2004 i lavori di costruzione sulla Damplein dovevano originariamente cominciare nel novembre 2005. Tuttavia, a seguito di una serie di procedimenti giudiziari a livello nazionale, i permessi edili necessari a SJB per cominciare i lavori sono stati ottenuti solo nel novembre 2008.

(31)

Nel febbraio 2007 SJB ha cominciato la prevendita delle unità abitative, incontrando però difficoltà e riuscendo alla fine a trovare acquirenti solo per 20 dei 67 alloggi previsti. A causa dell'ottenimento tardivo dei premessi edili richiesti, nel settembre 2008 gli accordi di prevendita sono stati annullati. Pertanto, quando SJB, nel novembre 2008, ha finalmente ottenuto i permessi per cominciare i lavori, l'impresa non aveva concluso prevendite per nessuna delle unità abitative che doveva costruire sulla Damplein. Nel frattempo è scoppiata la crisi finanziaria, che ha colpito in particolare il mercato immobiliare neerlandese.

(32)

In questo contesto SJB ha comunicato al Comune che i lavori non sarebbero cominciati, richiamandosi alla disposizione dell'accordo di cooperazione del 2004 che stabilisce che la costruzione degli alloggi può essere rinviata se viene venduto meno del 70 % delle unità.

(33)

A questo proposito SJB ha rinviato alle clausole contrattuali dell'accordo di cooperazione del 2004, e in particolare all'articolo 6.6, che prevede la possibilità di concludere altri accordi sul prezzo e sulle date di pagamento se i permessi edili non vengono ottenuti entro i termini previsti. Dato che i permessi sono stati rilasciati solo 3 anni dopo la data prevista, SJB ha ritenuto di non poter essere obbligato a dare esecuzione all'accordo di cooperazione così come esso era. Le parti hanno quindi deciso di rivedere le disposizioni iniziali.

(34)

Nell'autunno 2008 SJB ha proposto al PPP di pagare, per il terreno sulla Damplein, 4 milioni di EUR invece dell'importo inizialmente concordato di 7,2 milioni di EUR (livello dei prezzi al 1o gennaio 2003), e di cominciare i lavori di costruzione nell'aprile 2009 indipendentemente dal numero di unità abitative vendute. Come contropartita per la riduzione del prezzo, SJB era disposta a rinunciare al diritto di invocare la clausola del 70 % prevista nell'accordo di cooperazione del 2004 e all'indennizzo per i danni subiti dal fatto che il rilascio dei permessi edili era avvenuto con tre anni di ritardo. SJB ha inoltre proposto di contattare un investitore che garantisse di comprare le unità abitative invendute. Secondo le autorità olandesi, questo ha portato a un prezzo inferiore a quello praticato in caso di vendita diretta a privati.

(35)

Il 18 dicembre 2008 il PPP e SJB hanno concluso un accordo di principio sulla riduzione del prezzo. Tuttavia, prima di che tale accordo fosse presentato al Consiglio comunale per approvazione, il Comune ha contattato un esperto indipendente per verificare se il prezzo calcolato da SJB fosse conforme al mercato. Nella sua relazione dell'11 febbraio 2009 l'esperto ha concluso che l'importo di 4 milioni di EUR (livello dei prezzi al 1o gennaio 2010), in base al metodo del valore residuo, nel 2010 poteva essere considerato un prezzo conforme alle condizioni di mercato per il terreno sulla Damplein, tenuto conto del fatto che SJB si era impegnato a vendere le unità abitative invendute a un investitore, e aveva acconsentito ad abbassare dal 5 % al 2 % il suo margine iniziale di profitti e rischi. Nella relazione l'esperto non ha tenuto conto della riduzione del contributo per l'utilizzo dei terreni e per la qualità.

(36)

In base a tale relazione, e poiché il Comune, secondo le autorità olandesi, temeva ulteriori ritardi e riteneva che fosse nell'interesse generale cominciare al più presto la fase di costruzione, il Consiglio comunale, nella riunione del 10 marzo 2009, ha deciso che il PPP accettasse una riduzione del prezzo e dei contributi originariamente concordati nel 2004 con SJB per il terreno sulla Damplein. In una proposta del Comune del 18 febbraio 2009, trasmessa ai membri del Consiglio comunale, viene menzionata una riduzione del prezzo del terreno, e del contributo per l'utilizzo dei terreni e per la qualità. Nella proposta viene indicato che la fase di utilizzo dei terreni, per la quale era stata prevista una situazione di pareggio, sarebbe andata in perdita a causa della riduzione. Nella proposta viene anche chiesto al Comune di prevedere le necessarie riserve per coprire il 50 % delle perdite. Nella proposta viene inoltre indicato che SJB, a causa della crisi finanziaria, non poteva ottenere il finanziamento necessario per lo sviluppo della Damplein.

(37)

La riduzione del prezzo è stata sancita in un accordo concluso il 1o marzo 2010 fra il Comune, il PPP e SJB (in appresso «accordo complementare»), che ha modificato l'accordo di cooperazione del 2004, l'accordo di progetto SJB e l'accordo per l'utilizzo dei terreni. L'articolo 2.1.2, primo comma, lettera i), dell'accordo complementare stabilisce che, contrariamente a quanto convenuto nell'accordo di cooperazione del 2004, il prezzo per il terreno sulla Damplein da vendere a SJB è pari a 4 milioni di EUR. L'articolo 2.1.2, secondo comma, lettera ii), dispone che il contributo per l'utilizzo dei terreni e il contributo per la qualità originariamente concordati non sono dovuti. Il comma sopra citato non rinvia specificamente al terreno sulla Damplein (13).

(38)

Nell'accordo complementare viene inoltre indicato che SJB, il 7 luglio 2009, aveva cominciato i lavori di costruzione sulla Damplein, e che doveva realizzarli secondo un calendario che non prevedeva interruzioni. I lavori dovevano essere completati nel dicembre 2011. In caso di ritardi nella consegna, SJB doveva rimborsare una parte del prezzo ridotto. La consegna del terreno avrebbe avuto luogo al massimo a metà del marzo 2010, e il pagamento sarebbe avvenuto al massimo il giorno della consegna.

(39)

In seguito, il 13 luglio 2009, il PPP e SJB hanno concluso un nuovo accordo relativo al parcheggio pubblico sotterraneo (14). Ai sensi di questo accordo SJB avrebbe cominciato i lavori di costruzione del parcheggio pubblico nel secondo trimestre del 2009, e li avrebbe completati entro una scadenza prestabilita. Il PPP avrebbe pagato a SJB 5,4 milioni di EUR (livello dei prezzi al 1o aprile 2009) per la costruzione del parcheggio pubblico (15); tale importo sarebbe rimasto invariato fino alla consegna e non sarebbe stato indicizzato.

(40)

Il 15 gennaio 2010 SJB e Wooninvest Projecten BV — un'impresa legata a uno dei promotori che hanno firmato l'accordo di cooperazione del 2004 — hanno concluso un accordo d'acquisto/d'opera per l'acquisizione di 43 unità abitative che Wooninvest avrebbe affittato a privati. Le parti hanno convenuto che, se SJB avesse trovato entro il 29 gennaio 2010 un acquirente privato per un certo numero di tali unità abitative, queste non sarebbero state vendute a Wooninvest. Nell'accordo è stato inoltre stabilito che SJB, nel periodo dal 29 gennaio 2010 fino alla consegna degli alloggi a Wooninvest, può riacquistare gli alloggi venduti a tale società alle stesse condizioni cui li ha comprati Wooninvest, più una compensazione per i costi sostenuti da Wooninvest e un interesse annuo del 6 % per il periodo compreso fra il pagamento di Wooninvest a SJB e la data a cui gli alloggi vengono restituiti da Wooninvest a SJB (articolo 24).

(41)

Con tale decisione la Commissione ha aperto il procedimento d'indagine formale di cui all'articolo 108, paragrafo 2, del TFUE riguardo alla riduzione del prezzo del terreno con effetto retroattivo e all'annullamento del contributo per l'utilizzo dei terreni e del contributo per la qualità da parte del PPP a favore di SJB [(in appresso: «le misure contestate»). È possibile difatti che tali misure contengano un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, e la Commissione aveva dubbi quanto alla loro compatibilità col mercato interno.

(42)

In particolare, la Commissione ritiene inverosimile che un ipotetico acquirente privato, in una situazione simile a quella del Comune, conformemente al principio dell'investitore privato in un'economia di mercato, avrebbe acconsentito alla stessa riduzione del prezzo e allo stesso annullamento dei contributi. Diminuendo con effetto retroattivo il prezzo di vendita del terreno a SJB il PPP, e di conseguenza anche il Comune, hanno deciso di assumersi il rischio di un mercato immobiliare in calo. Questo comportamento è in contraddizione con la dichiarazione delle stesse autorità olandesi, secondo le quali i promotori privati, fra cui SJB, sostenevano interamente la fase di costruzione del progetto, a loro proprio rischio e a loro proprio conto. Dato che il PPP, in quanto venditore del terreno, in questa fase del progetto non era implicato finanziariamente, non vi era ragione di supporre che un ipotetico acquirente privato, in una situazione simile a quella del Comune, avrebbe acconsentito a ridurre con effetto retroattivo il prezzo di vendita convenuto di un lotto perché l'acquirente aveva difficoltà a vendere le unità abitative previste sul terreno. L'annullamento del contributo per l'utilizzo del terreno e del contributo per la qualità non risultava neanch'esso conforme al principio dell'investitore privato in un'economia di mercato, dato che è inverosimile che un investitore privato rinunci con effetto retroattivo e senza contropartita a una compensazione concordata per i costi da lui sostenuti.

(43)

La Commissione dubitava infine che le misure contestate potessero rientrare in una delle eccezioni di cui all'articolo 107 del TFUE.

(44)

Con lettera del 18 aprile 2012 le autorità olandesi hanno presentato le loro osservazioni sulla decisione di avvio del procedimento della Commissione.

(45)

Le autorità olandesi fanno notare che il Comune, contrariamente a quanto lasciano supporre le formulazioni dell'articolo 2.1.2 dell'accordo complementare, non ha rinunciato a tutto l'importo dei contributi per l'utilizzo dei terreni e per la qualità inizialmente convenuti nell'accordo di cooperazione del 2004, ma solo ai contributi dovuti da SJB per le unità abitative da costruire sulla Damplein. Secondo le autorità olandesi, tali somme ammontavano insieme a 511 544 EUR (livello dei prezzi al 1o gennaio 2003, il che avrebbe corrisposto a un valore totale di 719 400 EUR al 1o gennaio 2010). Per corroborare il loro punto di vista, le autorità olandesi hanno rinviato a una proposta presentata dal Comune al Consiglio comunale il 18 febbraio 2009, e a un programma di costruzione allegato all'accordo di cooperazione del 2004, in cui veniva stabilito, per la Damplein, un contributo per l'utilizzo dei terreni e per la qualità pari a 511 544 EUR.

(46)

Le autorità olandesi fanno poi sapere alla Commissione che già nel 2006 e nel 2008 in seno al PPP si discuteva di una riduzione di prezzo per SJB. Nel 2006 il PPP, a quanto risulta, aveva deciso di abbassare il prezzo del terreno per gli spazi commerciali — poiché gli spazi commerciali che si potevano realizzare erano meno di quanto inizialmente previsto -, mentre nel 2008 aveva apparentemente deciso di accordare a SJB una compensazione per i ritardi nell'ottenimento dei permessi edili. Queste riduzioni sarebbero state accordate a condizione che SJB ottenesse, al massimo il 1o ottobre 2008, un permesso edile valido. Dato che ciò non è successo, le parti hanno convenuto di negoziare nuovamente la riduzione. Secondo le autorità olandesi, la riduzione del prezzo del terreno sulla Damplein e l'annullamento dei contributi devono essere calcolati come indicato nella tabella 1.

Tabella 1

Calcolo della riduzione del prezzo e dei contributi annullati presentato dalle autorità olandesi

(47)

Secondo le autorità olandesi le misure contestate non configurano alcun aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1 del TFUE. Esse ritengono in sostanza che le misure contestate non abbiano apportato a SJB alcun vantaggio che esso non avrebbe ottenuto in circostanze normali.

(48)

Le autorità olandesi ritengono invece che il Comune abbia agito conformemente al principio dell'investitore privato in un'economia di mercato, dato che la non realizzazione del progetto Damplein avrebbe avuto conseguenze per tutto il progetto per il centro di Leidschendam e avrebbe causato, direttamente e indirettamente, danni al Comune.

(49)

In primo luogo, per il calcolo dei danni diretti, il Comune è partito dal presupposto che SJB avrebbe avuto bisogno almeno di due anni per vendere il 70 % delle unità abitative in periodo di crisi e cominciare i lavori di costruzione in assenza dell'accordo complementare. Il Comune aveva valutato il danno diretto, per il PPP, di un ulteriore ritardo di due anni, a 2,85 milioni di EUR, il 50 % dei quali sarebbe stato a proprio carico. Ha poi previsto a 50 000 EUR i costi diretti supplementari, per il solo Comune, della manutenzione dell'area degradata (si veda la tabella 2).

Tabella 2

Danni diretti calcolati dalle autorità olandesi

(50)

Secondo le autorità olandesi, inoltre, un tale ritardo avrebbe arrecato al Comune danni indiretti nella forma di un ulteriore degrado degli spazi pubblici, di una perdita di fiducia, verso il quartiere, degli abitanti e dei futuri acquirenti di beni immobili, di costi per un nuovo utilizzo dei negozi, domande di risarcimento delle imprese, costi di manutenzione e modifiche delle altre parti del progetto. Un tale ritardo poteva per di più significare la fine delle infrastrutture commerciali nella zona di sviluppo, che contribuiscono invece proprio alla sostenibilità di tutta l'area. Già prima dell'inizio del progetto il 23 % circa dei negozi era vuoto; nel 2010 non era in uso il 27 %. Senza le necessarie opere di recupero la zona si sarebbe ulteriormente degradata.

(51)

Le autorità olandesi ritengono quindi che il Comune abbia agito come un investitore privato in un'economia di mercato, tenendo conto delle previsioni finanziarie e, nel proprio interesse, cercando di limitare i danni diretti e indiretti che avrebbe causato un ulteriore ritardo del progetto. Al tempo stesso, il Comune si era assicurato che i lavori di costruzione sulla Damplein sarebbero stati eseguiti.

(52)

Le autorità olandesi, inoltre, ritengono che il Comune abbia agito come un investitore privato accordando le misure contestate in cambio dell'impegno, da parte di SJB, di rinunciare al diritto di invocare la clausola del 70 %. Il fatto che SJB non potesse più avvalersi di tale clausola ha avuto conseguenze sulle ipotesi su cui si basava la valutazione originaria del terreno nel 2003 e il prezzo convenuto nell'accordo di cooperazione del 2004. Secondo le autorità olandesi, la riduzione del prezzo di vendita del terreno e l'annullamento dei contributi erano il prezzo che il Comune doveva pagare affinché SJB rinunciasse al diritto di avvalersi della clausola del 70 %. Senza l'accordo complementare, SJB non avrebbe cominciato a costruire sulla Damplein.

(53)

Le autorità olandesi sostengono che, dovesse la Commissione decidere che le misure contestate configurano un aiuto di Stato, l'aiuto sarebbe comunque compatibile col mercato interno ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c) del TFUE.

(54)

Secondo le autorità olandesi, la realizzazione di questo progetto da parte del Comune era d'interesse pubblico. Dato che gran parte della Damplein era abbandonata e il quartiere si stava degradando, il Comune ha ritenuto che l'inizio dei lavori fosse fondamentale non solo per lo sviluppo della Damplein, ma per tutto il centro di Leidschendam. In particolare, i ritardi accumulati nella costruzione del parcheggio sotterraneo potevano compromettere la realizzazione delle altre parti del progetto.

(55)

Le autorità olandesi sostengono che il recupero del centro di Leidschendam contribuisca all'obiettivo di coesione economica e sociale di cui agli articoli 3 e 174 del TFUE. Il rinnovamento del centro permette di utilizzare in modo efficace lo scarso spazio per nuove abitazioni, infrastrutture commerciali e per un parcheggio sotterraneo a Leidschendam, mentre il miglioramento delle infrastrutture pubbliche contribuisce alla coesione dell'intero centro.

(56)

Secondo le autorità olandesi, in conseguenza della clausola del 70 % dell'accordo di cooperazione del 2004, SJB non poteva essere obbligato a iniziare i lavori di costruzione sulla Damplein. Quando SJB ha ottenuto un valido permesso edile il mercato immobiliare neerlandese è stato colpito dalla crisi del credito, che ha reso ancora meno verosimile che SJB potesse realizzare velocemente la prevendita del 70 % degli alloggi a carattere privato. L'accordo di cooperazione del 2004 è stato quindi rivisto, dato che per il Comune era di somma importanza che venissero cominciati i lavori di costruzione sulla Damplein. L'accordo complementare era quindi appropriato per il Comune, e necessario per poter realizzare l'obiettivo previsto di rinnovamento della Damplein..

(57)

Affinché i lavori potessero cominciare immediatamente, SJB doveva rinunciare al diritto di invocare la clausola del 70 % e iniziare a costruire, col rischio che gli alloggi potessero rimanere invenduti. SJB ha pertanto ricalcolato il prezzo precedentemente fissato. Il calcolo è stato poi verificato da un esperto indipendente, che ha ritenuto che il prezzo stabilito fosse conforme al mercato.

(58)

Il fatto che il prezzo sia stato giudicato conforme al mercato da un esperto indipendente dimostra, secondo le autorità olandesi, che la sua riduzione è proporzionata. Ciò implicherebbe inoltre che non vi sia stata sovracompensazione per SJB. Tale riduzione era il prezzo che il Comune doveva pagare affinché SJB rinunciasse al diritto di avvalersi della clausola del 70 %. Senza l'accordo complementare, SJB non avrebbe cominciato a costruire sulla Damplein.

(59)

SJB inoltre, attraverso la sua partecipazione al PPP, assumerà su di sé il 50 % dei rischi e dei costi dell'utilizzo dei terreni, contribuendo così alla convenuta riduzione del prezzo di vendita. Per arrivare a una situazione di pareggio per quanto riguarda l'utilizzo dei terreni, è stato deciso che SJB doveva contribuire al PPP per 2,6 milioni di EUR (punto 5.2.1 del Piano generale per l'utilizzo dei terreni del Damcentrum) e, dato che il PPP sosteneva il 50 % dei costi della scuola, il 25 % di tali costi sono andati a carico di SJB (0,7 milioni di EUR).

(60)

Infine, secondo le autorità olandesi, la riduzione di prezzo con effetto retroattivo riguarda la costruzione di 67 unità abitative e di 14 spazi commerciali che saranno venduti a prezzi ritenuti da un esperto indipendente conformi alla situazione di mercato. La distorsione della concorrenza avrebbe di conseguenza un carattere molto locale e non avrebbe più peso degli effetti positivi della realizzazione del progetto.

(61)

Solo la Fondazione ha comunicato osservazioni relative alla decisione di avvio del procedimento, dichiarandosi soddisfatta per tale decisione ma precisando che a suo avviso le misure contestate in oggetto rientrano in un'operazione di aiuti molto più vasta, e rimandando alla sua denuncia e alle informazioni complementari fornite. In particolare, la Fondazione menziona la presunta cessione gratuita del terreno al PPP da parte del Comune.

(62)

Secondo la Fondazione, il ritardo del progetto non è da imputarsi ai procedimenti giudiziari a livello nazionale, e la vendita degli alloggi sulla Damplein non è stata rallentata dalla crisi finanziaria. A parere della Fondazione, fin dall'inizio del progetto, nel 2004, non vi era richiesta di mercato per il tipo di abitazioni previste sulla Damplein.

(63)

La Fondazione dichiara che il terreno non è stato valutato da nessun esperto indipendente, né nel 2003 né nel 2009.

(64)

Le autorità olandesi dichiarano che la concezione del progetto da parte del Comune era trasparente ed è descritta nel documento approvato il 6 aprile 2004 (Piano generale per il Damcentrum), e che sono stati tenuti segreti solo accordi sensibili dal punto di vista finanziario, o loro parti.

(65)

Per quanto riguarda la cessione gratuita del terreno al PPP da parte del Comune, questo spiega che tale questione non è oggetto della decisione di avvio del procedimento e rinvia alle osservazioni presentate alla Commissione nel 2009, in cui dichiara che la cessione non era gratuita dato che il PPP, come contropartita, ha fornito dei servizi. Nelle osservazioni precedenti, il Comune indica che i lavori eseguiti dal PPP avrebbero dovuto essere di norma a carico del Comune.

(66)

Secondo le autorità olandesi, gli effetti negativi sulla vendita delle abitazioni sulla Damplein sono dovute tanto alla crisi del credito quanto ai vari procedimenti giuridici intentati dalla Fondazione, e che hanno causato molta pubblicità negativa per il progetto. Tuttavia, quando, nel 2007, sono cominciate per la prima volta le vendite, avevano trovato un acquirente quasi un terzo delle unità abitative. Questi accordi di vendita sono stati in seguito annullati a causa del rilascio tardivo dei necessari permessi edili. Si può di conseguenza concludere che all'inizio del progetto vi fosse effettivamente una richiesta per questi alloggi.

(67)

Le autorità olandesi aggiungono infine che gli esperti indipendenti erano stati selezionati dal Comune, che non aveva alcun interesse ad applicare per il terreno un prezzo basso.

(68)

L'articolo 107, paragrafo 1 del TFUE stabilisce che «sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».

(69)

In primo luogo, è fuori discussione il fatto che sia SJB che Schouten de Jong e Bouwfonds, i membri del consorzio, siano imprese ai sensi della sopra citata disposizione, dato che svolgono attività economiche offrendo beni e servizi sul mercato come indicato nella decisione di avvio del procedimento,.

(70)

In secondo luogo, le misure contestate sono state accordate dal PPP, ossia con l'accordo necessario del Comune, che nel PPP detiene una partecipazione del 50 %. Dato che in seno al PPP le decisioni vengono prese all'unanimità, e che senza l'esplicita approvazione del Consiglio comunale non avrebbe potuto essere raggiunto alcun accordo sulle misure in oggetto, la decisione del PPP di concedere le misure contestate può essere attribuita allo Stato. Se il Comune non avesse approvato le misure contestate, il rischio finanziario a cui esso era esposto per la sua partecipazione al PPP sarebbe stato proporzionalmente più basso. La riduzione del prezzo e l'annullamento dei contributi accordati dal PPP costituiscono quindi una perdita di risorse statali (16).

(71)

In terzo luogo le misure in oggetto devono essere considerate selettive, dato che vanno a vantaggio esclusivamente di SJB e, in ultima analisi, di Schouten de Jong e Bouwfonds, i membri del consorzio.

(72)

Le autorità olandesi contestano tuttavia il fatto che il Comune, acconsentendo alla riduzione del prezzo inizialmente stabilito per il terreno venduto a SJB e a un annullamento dei contributi, abbia accordato a SJB un vantaggio economico che esso non avrebbe ottenuto in normali condizioni di mercato.

(73)

Per le ragioni esposte ai considerando da 74 a 83 incluso, la Commissione su questi punti non condivide la posizione delle autorità olandesi, date le specifiche circostanze del caso e il particolare contesto delle misure contestate, in particolare la specifica situazione giuridica del Comune in base all'accordo di cooperazione del 2004 e i vari accordi bilaterali con SJB.

(74)

Secondo la giurisprudenza consolidata, le operazioni economiche effettuate da un ente pubblico o da un'impresa pubblica non conferiscono un vantaggio alla controparte, e pertanto non costituiscono aiuto, se hanno luogo in normali condizioni di mercato (17). Per valutare se un'operazione economica avviene in normali condizioni di mercato, il comportamento delle imprese o degli enti pubblici deve essere paragonato a quello di operatori economici privati comparabili in normali circostanze di mercato, per stabilire se le operazioni economiche effettuate da tali enti o imprese conferiscono un vantaggio alla controparte. Si tratta del cosiddetto «criterio dell'operatore in un'economia di mercato».

(75)

Per stabilire se il Comune, acconsentendo a una riduzione del prezzo originariamente convenuto per la vendita del terreno a SJB e all'annullamento dei contributi, abbia conferito al consorzio un vantaggio economico, occorre verificare se esso abbia soddisfatto il criterio dell'operatore in un'economia di mercato: occorre cioè verificare se un ipotetico acquirente privato, nella stessa situazione del Comune, avrebbe acconsentito alla stessa riduzione del prezzo e allo stesso annullamento, in modo da poter escludere l'esistenza di un vantaggio derivante dalle misure contestate.

(76)

A tale riguardo occorre tenere conto di tutti gli elementi rilevanti delle misure contestate e del loro contesto (18), in particolare della situazione giuridica del Comune e di SJB sulla base dell'accordo di cooperazione del 2004 e dei vari accordi bilaterali, così come della complessità del progetto, che si inseriva in un progetto immobiliare più ampio.

(77)

Secondo le autorità olandesi il Comune ha agito conformemente al criterio dell'operatore in un'economia di mercato, dato che la mancata realizzazione del progetto Damplein avrebbe avuto conseguenze sull'intero progetto per il centro di Leidschendam e avrebbe danneggiato il Comune. A tale riguardo le autorità olandesi argomentano in sostanza quanto segue. In primo luogo ritengono che per il Comune fosse di grande importanza finanziaria e sociale che i lavori di costruzione sulla Damplein cominciassero al più presto, dato che ulteriori ritardi avrebbero arrecato al Comune danni diretti e indiretti, e il pregiudizio sarebbe stato superiore ai costi che il Comune avrebbe dovuto sostenere acconsentendo alle misure contestate. Per questo interesse finanziario il Comune ha deciso di rivedere gli accordi con SJB. In secondo luogo, le autorità olandesi argomentano che il Comune ha agito come un investitore privato accettando l'impegno di SJB di rinunciare al diritto di invocare la clausola del 70 % come contropartita delle misure contestate.

(78)

In tale contesto la Commissione osserva quanto segue. Nel caso in oggetto non viene contestato, come indicato al considerando 30, che i lavori di costruzione sulla Damplein, che inizialmente avrebbero dovuto cominciare nel novembre 2005, abbiano subito ritardo poiché, come conseguenza di vari procedimenti giudiziari a livello nazionale, è stato possibile ottenere i permessi edili richiesti solo nel novembre 2008. A causa di ciò SJB non era più disposto a dare esecuzione all'accordo di cooperazione del 2004 quale originariamente convenuto, e ha chiesto al Comune di rivedere le disposizioni iniziali.

(79)

Le disposizioni contrattuali dell'accordo di cooperazione del 2004 prevedono in effetti che le parti, per il ritardo nel rilascio dei permessi edili, dovevano rivedere gli accordi. L'articolo 6.6 dell'accordo di cooperazione del 2004 stabilisce in particolare che, in caso di mancato ottenimento dei permessi entro il termine previsto, le parti debbano concludere fra di loro altri accordi sul prezzo del terreno originariamente convenuto e le date del pagamento. Inoltre, l'articolo 16 prevede che possa essere messa fine all'accordo, parzialmente o totalmente, solo nelle circostanze esplicitamente indicate. Come esempio viene citata «una circostanza imprevista quale indicata all'articolo 6:258 del codice civile»: se una delle parti ritiene che le altri parti non possano aspettarsi da lei un mantenimento invariato dell'accordo, devono concertarsi per concordare condizioni mutualmente accettabili. L'articolo 18, infine, stabilisce che le controversie debbano essere risolte in modo consensuale fra le parti o debbano essere oggetto di arbitrato.

(80)

Da tali disposizioni contrattuali emerge che le parti intendevano mantenere la cooperazione e limitare un'eventuale interruzione di tale cooperazione alle situazioni in cui non poteva essere raggiunto alcun accordo o in cui le parti avrebbero mancato di rispettare gli impegni assunti in misura tale da non rendere possibile una rinegoziazione. Alla luce di ciò va anche tenuto conto del fatto che si tratta di un progetto complesso, costituito da più sottoprogetti collegati fra di loro, e che più parti dell'accordo di cooperazione del 2004 partecipavano al progetto immobiliare più ampio.

(81)

Benché il Comune fosse interessato esclusivamente dalla fase di utilizzo dei terreni del progetto immobiliare, mentre i promotori privati, fra cui SJB, avrebbero sostenuto la fase di costruzione del progetto a loro proprio rischio e a loro proprio conto, nel 2008, quando SJB ha fatto sapere al Comune di non essere disposto a cominciare i lavori di costruzione, il progetto si trovava ancora nella fase di utilizzo dei terreni. In tale fase il Comune era coinvolto finanziariamente nel progetto, dato che si era assunto il 50 % dei costi e dei rischi. I costi della fase di utilizzo dei terreni del progetto comprendevano i costi di preparazione del terreno, i costi della parte pubblica del garage sotterraneo e il 50 % dei costi di costruzione della scuola. Era quindi nell'interesse finanziario del Comune che i lavori di utilizzo dei terreni fossero rapidamente realizzati, in modo che il terreno potesse essere consegnato e il suo prezzo di vendita fosse pagato, conformemente all'articolo 10.5 dell'accordo di cooperazione del 2004. Date le circostanze della fattispecie la Commissione ammette che, benché le considerazioni del Comune come ente pubblico, nella realizzazione del progetto, non siano rilevanti ai fini del criterio dell'operatore in un'economia di mercato, un ipotetico operatore di mercato privato, che si fosse trovato in un'analoga posizione contrattuale e finanziaria, avrebbe cercato di concordare un nuovo prezzo invece di sciogliere immediatamente l'accordo e di indire una gara, in particolare perché il contratto per la costruzione del garage era già stato assegnato a SJB. La Commissione osserva anche a tale proposito che al momento dei nuovi negoziati era scoppiata la crisi finanziaria, che ha colpito in particolare il mercato immobiliare neerlandese.

(82)

Le nuove trattative fra le parti sono sfociate, nell'autunno 2008, in una proposta di SJB al PPP in cui il consorzio proponeva al partenariato pubblico-privato di pagare il terreno 4 milioni di EUR. SJB si impegnava a cominciare i lavori di costruzione nell'aprile 2009, indipendentemente dal fatto che avesse realizzato o meno la prevendita degli alloggi. SJB era inoltre disposto a rinunciare al diritto di invocare la clausola del 70 % prevista nell'accordo di cooperazione del 2004. Oltre a ciò, lo stesso SJB avrebbe sostenuto la metà della riduzione del prezzo di vendita attraverso la sua partecipazione al PPP.

(83)

Nella sua relazione dell'11 febbraio 2009 un esperto indipendente nominato dal Comune (Fakton) ha concluso che l'importo di 4 milioni di EUR (livello dei prezzi al 1o gennaio 2010), convenuto come nuovo prezzo del terreno, anche tenendo conto dei nuovi impegni di SJB, può essere considerato un prezzo conforme alle condizioni di mercato per il terreno interessato.

(84)

Tenuto conto di tali circostanze, la Commissione non ha motivo di ritenere che il Comune, acconsentendo nella fattispecie a un prezzo di 4 milioni di EUR, non abbia agito secondo le normali condizioni di mercato.

(85)

Alla luce di quanto sopra esposto la Commissione ritiene che la riduzione del prezzo del terreno e l'annullamento del contributo per l'utilizzo del terreno e del contributo per la qualità di cui all'accordo complementare fra il Comune, il PPP e SJB, non contengano elementi di aiuto d Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE,