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Document 52001DC0024

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Relazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento Europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni - Secondo rapporto sulla coesione economica e sociale

/* COM/2001/0024 def. */
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52001DC0024

Relazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni - Secondo rapporto sulla coesione economica e sociale /* COM/2001/0024 def. */


RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE E AL COMITATO DELLE REGIONI - Secondo rapporto sulla coesione economica e sociale

Introduzione

Il ruolo del rapporto sulla coesione

L'articolo 159 del trattato stabilisce che la Commissione deve presentare ogni tre anni 'una relazione sui progressi compiuti nella realizzazione della coesione economica e sociale e sul modo in cui i vari strumenti previsti (comprese le diverse politiche comunitarie) dal (presente) articolo vi hanno contribuito'. Il presente rapporto costituisce la risposta a questa disposizione. L'articolo 45 del regolamento generale sui Fondi strutturali specifica il contenuto della relazione.

La Commissione ha adottato il primo rapporto sulla coesione alla fine del 1996. Questo documento ha costituito la base del primo Forum sulla coesione svoltosi nell'aprile 1997 e delle proposte contenute in 'Agenda 2000 - Per un'Unione più forte e più ampia', che hanno portato alla riforma della politica di coesione adottata dal Consiglio nel giugno 1999.

La Commissione ha scelto di presentare il secondo rapporto sulla coesione economica e sociale all'inizio del 2001, ossia subito dopo la prima fase di attuazione della riforma dei Fondi strutturali, e dopo l'adozione di alcune decisioni fondamentali riguardo alle dotazioni finanziarie e all'ammissibilità geografica al sostegno. A questo punto, quindi, è già possibile procedere ad un'approfondita valutazione ex ante in merito al possibile impatto della riforma.

Il secondo rapporto contiene anche un aggiornamento dell'analisi regionale riportata nella sesta e ultima relazione periodica sulla situazione e lo sviluppo delle regioni pubblicata nel 1999. Questo aggiornamento è ancor più necessario rispetto al passato, dato che le relazioni sulla coesione sostituiscono le relazioni periodiche che la Commissione ha pubblicato dagli inizi degli anni '80.

Prima analisi della coesione in un'Unione allargata

In conformità a quanto prescritto dal trattato e dal regolamento generale sui Fondi strutturali, la relazione analizza i cambiamenti intervenuti in materia di coesione e i fattori che vi contribuiscono. Senza pregiudicare i calendari fissati, le procedure o l'ordine dei paesi che aderiranno all'Unione, l'ipotesi di lavoro adottata si riferisce a un'Unione allargata di 27 Stati membri.

Nei limiti consentiti dai dati disponibili, ogni parte della relazione comprende un esame della situazione in un'Unione allargata. L'analisi deve essere condotta sulla base di questo contesto e non come un'analisi statica che si limiti a considerare la rispettiva situazione degli attuali 15 Stati membri e dei 12 paesi con i quali sono in corso i negoziati di adesione. A parte si acclude un'analisi delle caratteristiche regionali della Turchia, il 13° paese candidato con il quale i negoziati non sono stati ancora avviati. Nelle prossime relazioni successive all'apertura dei negoziati questo argomento dovrebbe essere oggetto di un'analisi più sistematica.

Avviare il dibattito

La relazione definisce una serie di conclusioni e di raccomandazioni nella prospettiva dell'avvio di un dibattito sul futuro della politica di coesione dopo il 2006 in un'Unione europea allargata. La Commissione è certa che in futuro sarà necessario apportare rilevanti modifiche a una politica che è stata elaborata per gli attuali Stati membri. L'allargamento è uno dei principali motivi per cui è necessario procedere a queste modifiche, ma non è l'unico, considerati i cambiamenti di vasta portata sotto il profilo economico, sociale e territoriale che investono l'attuale Unione europea a 15. La relazione non tralascia l'esame di questi cambiamenti.

Il dibattito che ne seguirà coinvolgerà le istituzioni e gli organi dell'Unione europea, gli Stati membri e gli enti regionali e locali, nonché le parti economiche e sociali interessate, le organizzazioni non governative, le università e altre istituzioni accademiche. La stessa Commissione sta organizzando un Forum sulla coesione, previsto per il 21 e 22 maggio 2001 a Bruxelles, per offrire un'opportunità di discussione e scambio di idee sulla futura politica di coesione. I paesi candidati saranno pienamente coinvolti in questa iniziativa di consultazione.

Successivamente la Commissione formulerà alcune proposte che saranno poi presentate al Parlamento europeo e al Consiglio dei ministri in merito a una nuova politica di coesione che dovrebbe entrare in vigore dal 1° gennaio 2007.

Secondo rapporto

sulla coesione economica e sociale

Sintesi

Parte I: Situazione e tendenze

Parte II: Contributo delle politiche comunitarie alla coesione economica e sociale

Parte III: Politica di coesione economica e sociale: i risultati

Conclusioni e raccomandazioni

10 domande per il dibattito pubblico sul futuro della politica di coesione

Sintesi

Parte I: Situazione e tendenze

Una riduzione delle disparità di reddito nell'UE a 15

Nell'Unione europea di oggi le disparità di reddito (PIL) pro capite tra Stati membri e, più in particolare, tra regioni, sono ancora rilevanti. Il reddito medio pro capite del 10% della popolazione che vive nelle regioni più prospere è, ad esempio, 2,6 volte maggiore di quello del 10% della popolazione delle regioni più povere.

Nel corso del tempo le disparità sono tuttavia diminuite. Nei tre Stati membri meno prosperi (Grecia, Spagna e Portogallo) il reddito medio pro capite è aumentato dal 68% della media dell'Unione europea nel 1988 al 79% nel 1999, percentuali che corrispondono a una riduzione di un terzo del divario iniziale. Le disparità tra regioni hanno registrato una flessione meno accentuata, in parte perché si sono ampliati i divari tra regioni all'interno di alcuni Stati membri.

Un reddito pro capite inferiore a livello regionale è associato a una minore produzione per persona occupata, a livelli più bassi di istruzione e formazione - nonostante i significativi progressi compiuti negli ultimi anni - a un'attività di ricerca e sviluppo e a un'innovazione più limitate, nonché a una più lenta introduzione delle nuove tecnologie dell'informazione e della comunicazione. Per converso, è stato registrato un netto miglioramento nella dotazione relativa di infrastrutture nelle regioni meno prospere, un fattore fondamentale per le loro prospettive di sviluppo a lungo termine.

Una svolta con l'allargamento

Con l'allargamento dell'Unione europea il paesaggio economico è destinato a mutare in modo significativo. Da un'analisi dell'attuale situazione si profila l'even tualità che i divari di reddito tra paesi e regioni raddoppino, un aumento, questo, che interpretato alla luce di un'Unione europea a 27 Stati membri si tradurrebbe negli aspetti seguenti:

- a livello nazionale, oltre un terzo della popolazione vivrebbe in paesi con un reddito pro capite inferiore al 90% della media dell'Unione - la soglia attuale per essere ammessi all'aiuto nel quadro del Fondo di coesione - rispetto a un sesto nell'UE a 15 di oggi;

- a livello regionale, il reddito medio pro capite per il 10% della popolazione delle regioni meno prospere nell'UE a 27 sarebbe pari ad appena il 31% della media dell'Unione europea allargata. Nell'attuale Unione dei Quindici il reddito medio pro capite dello stesso segmento di popolazione è il 61% della media.

A livello nazionale, in un'Unione a 27 i paesi si suddividono in tre gruppi principali. Il gruppo più prospero comprende 12 degli attuali Stati membri dell'Unione - tutti tranne Grecia, Spagna e Portogallo - nei quali il reddito è al di sopra della media. Segue un gruppo intermedio costituito da Grecia, Spagna e Portogallo, insieme a Cipro, Malta, Slovenia e Repubblica ceca, dove il reddito pro capite è circa l'80% della media dell'UE a 27, con il 13% della popolazione totale dell'Unione europea allargata. Rispetto all'Unione di oggi il cambiamento effettivo sarebbe tuttavia costituito dalla presenza di un terzo gruppo composto dai rimanenti 8 paesi candidati, nei quali il reddito pro capite è circa il 40% della media dell'UE a 27. Si tratta di un gruppo rilevante, che rappresenta quasi il 16% della popolazione dell'Unione europea allargata.

Ad esempio, le infrastrutture nei paesi candidati sono quantitativamente insufficienti e spesso di scarsa qualità, mentre dai dati disponibili risulta che le qualifiche della forza lavoro e il tipo di istruzione e formazione impartito non corrispondono alle esigenze di una moderna economia di mercato. Per quanto riguarda i trasporti, la valutazione del fabbisogno di infrastrutture di trasporto stima a 90 miliardi di euro il costo totale della costruzione di reti transeuropee in questi 12 paesi, mentre da vari studi emerge che il costo da sostenere per uniformarsi alle norme ambientali comunitarie è compreso tra i 50 e i 100 miliardi di euro, per un importo totale di 15-20 miliardi di euro all'anno, per i prossimi 10 anni, per i due settori.

Nel complesso, dai dati risulta che nell'attuale UE a 15 sono stati compiuti progressi considerevoli nel processo di riduzione dei divari di reddito tra regioni anche se, date le tendenze passate, è probabile che occorra un'altra generazione prima che le disparità regionali spariscano. L'allargamento contribuisce ad accentuare non poco le disuguaglianze. Tenuto conto dei livelli di reddito pro capite esistenti nei paesi candidati, se la convergenza tra regioni procedesse con lo stesso ritmo sarebbero necessarie almeno due generazioni per tradurla in realtà in un'Unione allargata.

Occupazione: alcuni segnali di progresso

Nel corso degli anni '90 l'occupazione nell'UE a 15 è aumentata di 2 milioni di unità, tuttavia questo risultato non è stato sufficiente a imprimere uno slancio significativo al tasso di occupazione - la quota di popolazione in età lavorativa effettivamente occupata - che è rimasto di poco superiore al 60%, molto al di sotto dell'ambizioso obiettivo del 70% fissato per il 2010 dal Consiglio europeo di Lisbona. Il dato medio maschera tuttavia differenze sostanziali nell'Unione. Nel 1999 solo quattro Stati membri hanno registrato un tasso di occupazione superiore al 70%, mentre in Grecia è stato solo del 55% circa e in Spagna e Italia è risultato ancor più basso. Il 10% della popolazione dell'Unione viveva in regioni in cui molto meno della metà delle persone in età lavorativa era occupata (44%).

Nonostante il forte aumento della partecipazione all'occupazione da parte delle donne, per lo più in lavori a tempo parziale (nell'Unione una donna su tre ha un lavoro a tempo parziale), nel 1999 il tasso di occupazione femminile era di 19 punti percentuali inferiore a quello maschile. Nel corso degli anni '90 la crescita dell'occu pazione nell'Unione ha riguardato esclusivamente il settore dei servizi e gli aumenti più rilevanti si sono registrati nelle regioni più prospere e nei lavori altamente qualificati. Al tempo stesso, data la mancanza di qualifiche adeguate, in molte regioni inizia a delinearsi il problema della scarsità di manodopera, soprattutto nei nuovi settori di attività e in particolare in quello della tecnologia dell'informazione.

Il persistere di ampi divari nella disoccupazione nell'UE a 15

Nell'Unione le disparità sul versante della disoccupazione rimangono ampie. Nel 1999 Grecia, Spagna, Francia, Italia e Finlandia avevano un tasso di disoccupazione superiore al 10%, almeno il doppio di quello registrato in paesi quali Lussemburgo, Paesi Bassi, Austria e Portogallo, per ognuno dei quali il dato era inferiore al 5%. Le disparità regionali sono molto più accentuate: nel 1999 il 10% della popolazione delle regioni più colpite - per lo più regioni in cui lo sviluppo era in ritardo, alcune delle quali erano tuttavia in fase di ristrutturazione - raggiungeva un tasso di disoccupazione del 23%, quasi 8 volte la media di coloro che vivevano nelle regioni meno colpite (3%).

I mercati del lavoro nei paesi candidati: una transizione incompiuta

Sebbene esistano apparenti analogie tra i mercati del lavoro nei paesi candidati e nell'UE a 15 - nel 1999 la disoccupazione era in media del 10,2% nei primi e del 9,3% nella seconda, mentre il tasso medio di occupazione era pressoché identico in entrambi - sono presenti differenze rilevanti ereditate dal processo di transizione in corso. È opportuno sottolineare cinque elementi principali:

- nei paesi candidati le donne continuano a ritirarsi dal mercato del lavoro, anche se i tassi di partecipazione sono tuttora più elevati di quelli registrati nella maggior parte dell'Unione;

- nei settori tradizionali l'occupazione rimane elevata pur avendo registrato nel corso degli anni '90 una perdita di posti di lavoro compresa tra il 25 e il 50%;

- l'occupazione in agricoltura, il 22% del totale, è 5 volte la media per i Quindici (4,5%), sebbene il livello vari in misura rilevante tra paesi;

- la produttività della manodopera resta inferiore rispetto a quella nell'UE a 15;

- l'occupazione nel settore dei servizi è aumentata in modo significativo, ma a un tasso molto più elevato nelle città principali rispetto ad altre parti dei paesi.

In sintesi, la ripresa di una crescita economica più sostenuta nella seconda metà degli anni '90 ha avuto in genere ripercussioni positive sull'occupazione e sulla disoccupazione nell'UE a 15, ma l'effetto in termini di riduzione delle disparità regionali sotto il profilo del reddito e dell'occupazione è stato più limitato. Nei paesi candidati il processo di transizione rimane incompiuto, con il rischio che in futuro in molte regioni il problema della disoccupazione possa acuirsi. Le prospettive per i mercati del lavoro in un'Unione allargata saranno profondamente influenzate dalle tendenze demografiche, che nell'UE a 15 si tradurranno in un invecchiamento della forza lavoro con un eventuale declino in termini numerici dopo il 2010. Nei paesi candidati la situazione non è dissimile, ma in questo caso assume un ruolo importante un elemento, ossia la prevista crescita del numero di giovani nella fascia di età compresa tra i 20 e i 35 anni. In un'Unione allargata, questo aspetto costituirebbe un importante fattore di equilibrio in una popolazione e in una forza lavoro che altrimenti tende a invecchiare.

Coesione sociale e incidenza della povertà: un problema persistente

Nel 1996 nell'Unione il 18% della popolazione, o una persona su sei, aveva un reddito inferiore alla soglia di povertà. [1] I paesi che avevano la percentuale più bassa, Danimarca e Paesi Bassi (11-12%), sono anche quelli con un reddito pro capite al di sopra della media dell'Unione europea. All'altro estremo, in Portogallo e Grecia il 20-25% della popolazione aveva un reddito al di sotto della soglia di povertà. Il contrasto è ancor più netto per quanto riguarda la povertà di lunga durata, o persistente, che interessa solo il 3% della popolazione in Danimarca e Paesi Bassi, ma il 12% in Portogallo e il 10% in Grecia.

[1] Secondo la definizione di EUROSTAT, è la quota di popolazione con un reddito pari o inferiore al 60% della media del rispettivo paese.

Le cause cui è imputabile la povertà sono molte e alcuni gruppi sono particolarmente a rischio, tra cui le persone con un basso livello di istruzione, i pensionati anziani, i disoccupati e altre persone inattive, le famiglie monoparentali e le famiglie numerose. Molte famiglie povere presentano una o più di queste caratteristiche.

Sebbene non siano ancora disponibili dati comparabili per i paesi candidati, risulta che le zone maggiormente colpite dalla povertà siano quelle rurali.

La dimensione territoriale: squilibri persistenti

Lo squilibrio territoriale più evidente nell'Unione di oggi è quello esistente tra le regioni meno sviluppate e le altre. Al tempo stesso, le disparità in termini di spazio nell'Unione riflettono una realtà più complessa di quella indicata dalle differenze di reddito e di occupazione tra regioni. Questa realtà dipende dalle possibilità di sviluppo ed è implicita nell'articolo 158 del trattato, che fa riferimento alla necessità di promuovere uno sviluppo armonioso dell'insieme della Comunità.

Per la Commissione, e per gli Stati membri, questo aspetto ha costituito la ragione fondamentale all'origine dello Schema di sviluppo dello spazio europeo (SSSE), che ha rappresentato il primo sforzo coerente inteso a chiarire la natura dei principali squilibri territoriali nell'Unione nel suo complesso. Questi squilibri e la necessità di affrontarli assumono un'ulteriore dimensione con l'allargamento, se non altro perché dopo l'adesione dei paesi candidati la superficie del territorio dell'Unione risulterà raddoppiata rispetto agli inizi degli anni '90.

Elevata concentrazione geografica di attività nell'Unione

L'attività economica è concentrata in una parte centrale dell'Unione situata nel triangolo che si estende dal North Yorkshire nel Regno Unito alla Franca Contea in Francia e ad Amburgo in Germania. Sebbene quest'area rappresenti solo un settimo della superficie del territorio dell'Unione, in essa vive un terzo della popolazione e viene prodotta quasi la metà (47%) del reddito. In altre economie comparabili, come quella degli Stati Uniti, la distribuzione dell'attività è più dispersa.

Per l'Unione europea questa concentrazione ha ripercussioni negative non solo per le regioni periferiche, ma anche per le stesse regioni centrali, soprattutto in termini di congestione del traffico e di pressione sull'ambiente e sulla salute, che a lungo termine potrebbero controbilanciare i vantaggi apparenti.

Zone urbane: centri di crescita per raggiungere lo sviluppo policentrico ...

La concentrazione della popolazione nelle zone centrali si riflette in un elevato grado di urbanizzazione e nella presenza in queste aree di una quota sproporzionata di funzioni altamente qualificate associate all'economia basata sulla conoscenza: sedi di imprese, infrastrutture di ricerca e lavoratori più qualificati. Il risultato netto è un livello di produttività di circa 2,4 volte superiore a quello delle zone periferiche. L'altro risvolto di questa concentrazione è che all'Unione manca il tipo di attività di natura policentrica che è senza dubbio un fattore importante della coesione territoriale negli Stati Uniti, del fatto che al suo interno le disparità regionali in termini di reddito e di occupazione sono meno accentuate e, forse, della sua competitività.

... ma con sacche di povertà

Le zone urbane dell'Unione sono tuttavia anche quelle in cui le disparità economiche e sociali sono più evidenti e dove alcuni quartieri registrano livelli elevati di povertà e di esclusione. Le differenze dei tassi di disoccupazione e di dipendenza, ad esempio, sono maggiori all'interno di talune città che tra regioni nell'Unione. (L'audit urbano della Commissione ha individuato alcune città nelle quali la disoccupazione variava di un fattore 10 da un quartiere all'altro).

Circostanze variabili nelle zone rurali

L'estensione delle zone rurali varia in modo significativo tra gli Stati membri, passando dalla realtà dei paesi nordici e dell'Irlanda, in cui due persone su tre vivono in queste zone, a quella del Belgio, della Germania e del Regno Unito dove il rapporto è solo di una persona su otto.

La popolazione che vive nelle zone rurali è in aumento in tutti gli Stati membri, sebbene con andamento diverso, e la crescita dell'occupazione è maggiore che nel resto dell'Unione, aspetto questo che riflette i loro vantaggi relativi. Molte di queste zone devono tuttavia ancora affrontare difficoltà a causa dei numerosi svantaggi.

Regioni frontaliere: il problema si sposta a est

Le regioni frontaliere, in cui vive un europeo su quattro, risentono spesso di problemi di accessibilità e di mancanza di opportunità economiche dovuti alla frattura creata da una frontiera internazionale. Con l'istituzione del mercato unico, sostenuta da programmi di cooperazione transfrontaliera finanziati dai fondi europei, la maggior parte delle regioni frontaliere interne esistenti non presenta più differenze rilevanti di reddito pro capite e di disoccupazione rispetto all'Unione nel suo complesso. In linea di principio, la situazione è la stessa anche per quelle regioni dell'UE a 15 che confinano con i paesi candidati, nonostante esistano differenze notevoli tra le regioni interessate. Per queste regioni la situazione potrebbe cambiare in futuro, nel senso che esse saranno avvantaggiate nelle circostanze più competitive che emergeranno dopo l'allargamento.

Rispetto all'Unione, nelle regioni frontaliere dei paesi candidati vive una percentuale considerevolmente più elevata della popolazione (6 persone su 10), mentre le aree più problematiche sono quelle a est lungo le frontiere con i paesi terzi.

Zone specifiche

Le isole e gli arcipelaghi, le zone montane e periferiche - comprese le regioni ultraperiferiche - costituiscono una parte importante dell'Unione e hanno in comune molte caratteristiche fisiche e geomorfologiche e svantaggi economici. Queste regioni risentono in genere di problemi di accessibilità che rendono ancor più ardua la loro integrazione economica con il resto dell'Unione. Per questo motivo un numero elevato di esse riceve già gli aiuti a finalità regionale dell'Unione europea - il 95% delle zone montane e delle isole è interessato dall'obiettivo 1 o 2. Al tempo stesso le condizioni economiche e sociali presentano caratteristiche molto diverse e due dei paesi candidati più prosperi sono isole (Cipro e Malta).

Parte II: Contributo delle politiche comunitarie alla coesione economica e sociale

Questa parte della relazione esamina il modo in cui le politiche comunitarie hanno contribuito alla coesione, come stabilito nel trattato (articolo 159), e le implicazioni per l'allargamento dell'Unione.

1. Politiche di integrazione economica e monetaria

Unione economica e monetaria

La stabilità macroeconomica contribuisce al conseguimento della convergenza economica

Per poter sostenere elevati tassi di crescita economica nelle regioni in ritardo di sviluppo dell'Unione, è importante che le politiche strutturali siano associate a politiche macroeconomiche che garantiscano la stabilità finanziaria. L'istituzione di una moneta unica favorisce il mantenimento di questa stabilità.

Nel corso degli anni '90, nel periodo che ha preceduto l'unificazione monetaria, l'inflazione è diminuita in misura considerevole nei paesi detti di coesione, soprattutto in Grecia e in Portogallo, passando da un livello ben al di sopra della media dell'Unione europea a circa il 2,5%. Nel contempo, nella seconda metà degli anni '90 la crescita del PIL è stata superiore alla media in tutti i quattro paesi del Fondo di coesione. La convergenza nominale è stata quindi accompagnata da una convergenza effettiva.

Questa tendenza è stata particolarmente evidente in Irlanda, mentre la convergenza è stata caratterizzata da un ritmo meno sostenuto in Spagna e Portogallo e in tempi più recenti in Grecia.

L'introduzione dell'euro rende le differenze più trasparenti e il capitale più mobile

L'introduzione dell'euro dovrebbe generare un aumento della concorrenza e, quindi, una maggiore efficienza del mercato. Riducendo i costi delle transazioni e le differenze dei tassi di interesse, l'euro dovrebbe far diminuire il prezzo del capitale e aumentarne la disponibilità nelle regioni in ritardo di sviluppo. È probabile che il capitale fluisca più facilmente verso zone in cui i redditi sono i più elevati, lasciando intendere che le caratteristiche specifiche delle varie regioni assumeranno maggior peso nella competizione per i finanziamenti. Le regioni meno competitive saranno quindi particolarmente a rischio.

Al tempo stesso le variazioni regionali del costo del lavoro diventeranno più trasparenti, aspetto, questo, che dovrebbe contribuire a concentrare l'attenzione sulle differenze di produttività che ne stanno alla base e costituiscono una delle cause principali delle diversità nella competitività regionale.

Il mercato interno

Le decisioni adottate nel 1988 e nel 1992 per rafforzare il sostegno dell'Unione alle regioni con difficoltà strutturali erano motivate dal riconoscimento che una più stretta integrazione economica non avrebbe necessariamente consentito di ridurre le disparità regionali e avrebbe anzi potuto acuirle, almeno in un primo tempo. La politica di coesione si proponeva quindi di aiutare le regioni meno sviluppate a trarre vantaggio dall'integrazione europea e di consentire all'Unione nel suo complesso di sfruttare appieno il suo potenziale di crescita.

I progressi compiuti verso una maggiore integrazione economica, che ora si estende ai paesi candidati all'adesione nonché agli attuali Stati membri, si riflettono in particolare nella convergenza dei prezzi nell'Unione, nell'espansione degli scambi commerciali e nella crescita degli investimenti diretti tra paesi.

L'entitàdella convergenza dei prezzi varia tra settori

Se i prezzi dei manufatti hanno registrato una tendenza a convergere in tutto il territorio dell'Unione, per la maggior parte dei servizi permangono differenze che pongono in evidenza la natura locale dei mercati in diversi settori. La convergenza verso i prezzi dell'Unione europea sembra verificarsi anche nei paesi candidati più avanzati, almeno per i prodotti industriali commercializzati.

Crescita rilevante degli scambi commerciali

L'economia dell'Unione europea si sta integrando in modo più profondo nell'economia globale nonché a livello interno. Una più stretta integrazione è accompagnata da una crescente similitudine nella composizione degli scambi commerciali tra Stati membri.

Nel corso degli anni '90 i flussi commerciali tra Unione e paesi candidati sono aumentati in misura rilevante, riflettendo il passaggio graduale verso una zona di libero scambio prevista per il 2002. L'Unione rappresenta già il 60% delle esportazioni totali dei paesi candidati mentre questi ultimi costituiscono il 10% di quelle dell'Unione. La composizione degli scambi commerciali tra le due parti indica che esse non competono nello stesso tipo di prodotto.

Crescita degli investimenti esteri diretti (IED)

Questi investimenti rivestono una particolare importanza in alcuni Stati membri, soprattutto Irlanda, Svezia e paesi del Benelux. Concentrazioni e acquisizioni, che tra il 1991 e il 1999 sono raddoppiate, ne rappresentano una quota considerevole.

Anche gli investimenti diretti dell'Unione nei paesi candidati all'adesione stanno aumentando in misura rilevante. Dato che questi flussi adesso rappresentano in media circa il 5% del PIL dei paesi beneficiari e circa il 20% degli investimenti, hanno un impatto di non secondaria importanza sulla loro crescita e sul potenziale produttivo.

D'altro canto, questi flussi sono molto modesti rispetto al PIL dell'Unione, inoltre sembrano finalizzati ad approvvigionare il mercato nazionale anziché a favorire una riesportazione nell'Unione e non dovrebbero avere quindi nell'Unione un effetto deletereo sull'occupazione e sulle retribuzioni.

Tendenza verso la concentrazione o la dispersione-

Una questione fondamentale riguarda la misura in cui l'integrazione economica potrebbe condurre alcuni settori di attività a concentrarsi in poche regioni per sfruttare le economie di scala. In pratica, sembra esservi una tendenza generale verso la concentrazione nel settore manifatturiero, ma in misura variabile tra i settori e a un ritmo molto lento a causa dell'elevato volume di investimenti necessario per modificare la distribuzione geografica delle attività (fanno eccezione, per motivi diversi, Irlanda e Finlandia). Esiste il rischio che tale concentrazione renda alcune regioni più vulnerabili a crisi esterne che colpiscono particolari settori in esse concentrati.

Effetti dell'integrazione e necessità di politiche di accompagnamento

L'aumento della concorrenza dovuto a una più stretta integrazione e le minori possibilità di proteggere le industrie locali finiranno probabilmente per privilegiare il know-how tecnico e contrarre ulteriormente la domanda di lavoratori scarsamente qualificati. La risposta in questo caso dovrebbe consistere in un aumento del livello di istruzione e formazione della forza lavoro e nell'orien tamento della formazione verso le qualifiche richieste dai settori in crescita. La politica in materia di istruzione e le politiche attive per l'occupazione e lo sviluppo sociale hanno quindi un ruolo importante da svolgere nell'accompagnare l'integrazione economica.

Nel contempo i paesi candidati dovranno conformarsi ai requisiti dell'«acquis» (il complesso delle normative comunitarie, comprese direttive, regolamenti e così via), aspetto questo che potrebbe forse determinare un aumento dei costi di produzione e influire sulla capacità delle loro imprese di competere con quelle degli attuali Stati membri.

Secondo gli studi svolti, tuttavia, l'allargamento del mercato unico ai paesi candidati dovrebbe avere in linea generale effetti positivi per l'insieme dell'Unione e soprattutto per le regioni situate a cavallo dei confini tra vecchi e nuovi Stati membri.

Politica di concorrenza

La politica di concorrenza migliora il funzionamento del mercato interno

Gli aiuti di Stato erogati dagli Stati membri hanno un effetto potenziale considerevole sulla distribuzione regionale dell'attività economica. Nel periodo dal 1996 al 1998 essi rappresentavano il 2,5% della spesa pubblica totale nell'Unione, pari ad oltre l'1% del PIL dell'Unione europea (in altre parole, approssimativamente la stessa quota del bilancio comunitario nel suo complesso), rispetto allo 0,45% del PIL stanziato per le politiche strutturali dell'Unione europea.

L'entità della relativa spesa non è tuttavia omogenea tra i vari Stati membri. Sebbene nella seconda metà degli anni '90 il divario sia diminuito, ancora oggi, secondo i dati più recenti, i paesi più prosperi spendono più dei paesi beneficiari del Fondo di coesione, controbilanciando entro un certo limite l'effetto delle politiche strutturali dell'Unione europea in questi ultimi.

Nel tentativo di ridurre questo effetto negativo, nel periodo 1999-2000 la Commissione ha fissato criteri più oggettivi e trasparenti per definire l'ammissibilità agli aiuti a finalità regionale. Ne consegue che la percentuale della popolazione dell'Unione europea che vive nelle regioni ammissibili a questi aiuti è stata ridotta dal 46,7% al 42,7% e l'assistenza si è concentrata maggiormente sulle zone più svantaggiate. Ciononostante, a causa delle decisioni adottate dagli Stati membri, non è stato possibile raggiungere una più stretta corrispondenza tra le regioni ammissibili al sostegno strutturale dell'Unione e quelle assistite con aiuti di Stato.

2. La politica agricola comune: prezzi e mercati agricoli

Le varie riforme adottate hanno cambiato non poco il concetto di politica agricola comune (PAC) e le relative modalità di funzionamento. Nel corso degli anni '80 la PAC era intesa a ridurre i prezzi ufficiali dei prodotti agricoli e a compensarne gli effetti sul reddito degli agricoltori attraverso pagamenti diretti (aiuti diretti), il cui uso è stato generalizzato dalla riforma del 1992. Nel quadro di Agenda 2000 è stata introdotta una nuova riforma caratterizzata da due importanti elementi costitutivi. Innanzitutto, i prezzi sono stati ridotti allo scopo di rafforzare la competitività del settore e di assicurare un congruo tenore di vita ai produttori. In secondo luogo, è stata definita una nuova disciplina della politica di sviluppo rurale, diventata il secondo pilastro della PAC.

Cambiamenti significativi nella distribuzione della spesa tra paesi ...

Ne consegue che gli aiuti diretti e il sostegno a favore dello sviluppo rurale hanno rappresentato una quota crescente della spesa totale per l'agricoltura, mentre nel 1998 solo il 29% della spesa a carico del FEAOG-Garanzia è stato destinato al sostegno del mercato e ai pagamenti agli esportatori, contro l'82% nel 1992.

La PAC, attraverso le misure di sostegno del mercato e l'aiuto diretto in particolare, comporta cospicui trasferimenti tra Stati membri, tra settori di attività economica e tra gruppi sociali.

Nel 1998, come nel 1993, i trasferimenti netti sono stati positivi per tre dei quattro paesi beneficiari del Fondo di coesione. Il Portogallo, tradizionalmente un beneficiario minore, è rimasto tuttavia un contribuente netto, nonostante un aumento dallo 0,6% all'1,6% della sua quota della spesa agricola totale. La variazione dell'entità dei trasferimenti netti è stata tuttavia diversa tra Stati membri. In termini assoluti e in relazione alla loro superficie agricola, tre Stati membri (Francia, Germania e Spagna) assorbono oltre la metà della spesa del FEAOG-Garanzia. D'altro canto, se i trasferimenti si esprimono in relazione all'occupazione in agricoltura, Danimarca e Belgio sono i principali beneficiari.

... ma effetti regionali molto diversi

Il livello di sostegno all'agricoltura è aumentato in rapporto al numero di occupati in tutte le regioni dell'Unione, in larga misura a causa di un continuo calo dell'occupazione. Nel complesso, la riforma del 1992 non ha modificato radicalmente la distribuzione del sostegno tra regioni, anche se ha aumentato l'importo destinato a regioni produttrici di cereali, semi oleosi e carni bovine, quindi a molte regioni della Francia, Spagna e Irlanda. Il sostegno ai produttori è di livello inferiore nelle regioni meno prospere.

Permane una notevole differenza tra regioni meridionali e settentrionali per quanto riguarda le dimensioni economiche delle aziende agricole. Tra il 1993 e il 1997 le dimensioni medie di quelle situate nelle 20 regioni con le aziende più piccole (tutte concentrate nel sud) sono diminuite in misura di poco superiore al 2%. Nel contempo, sono aumentate di quasi il 25% nelle 20 regioni con le aziende più grandi, tutte concentrate nel nord.

3. Politiche orizzontali

Politica occupazionale e sviluppo delle risorse umane

Sebbene gli Stati membri siano responsabili dello sviluppo e dell'attuazione delle politiche occupazionali, esiste una chiara esigenza di coordinamento, di elaborazione di obiettivi comuni e di scambio di informazioni a livello di Unione. Per questo motivo, nel 1997, nel trattato di Amsterdam, è stata lanciata una strategia europea per l'occupazione, accordando la priorità alle misure attive a favore del mercato del lavoro. La sua componente più visibile è il 'processo di Lussemburgo', nell'ambito del quale gli 'orientamenti in materia di occupazione', adottati ogni anno dal Consiglio, si traducono in ogni Stato membro nei 'Piani nazionali di azione' (PNA), che vengono valutati annualmente nella 'relazione comune sull'occupazione', adottata dalla Commissione e dal Consiglio.

Il processo di Lussemburgo

Il processo di Lussemburgo si basa su quattro pilastri operativi: occupabilità della forza lavoro; sviluppo dell'imprenditorialità; adattabilità delle imprese e dei lavoratori e sostegno per le pari opportunità. Questo processo ha un duplice obiettivo: ridurre la disoccupazione e aumentare l'occupazione, in parte per garantire la sostenibilità a lungo termine del modello sociale europeo. Questi obiettivi sono stati ribaditi dai Consigli europei di Lisbona e di Nizza.

Inoltre, dopo il Consiglio europeo di Nizza è stato avviato un processo di coordinamento dei piani nazionali di integrazione sociale.

Sebbene non sia facile individuare il contributo specifico della strategia per l'occupazione, gli sviluppi positivi in materia di occupazione registrati nel recente passato sembrano indicare che è stato creato un circolo virtuoso, in cui le politiche macroeconomiche di stabilità e di riforma strutturale degli Stati membri svolgono un ruolo importante.

Disparità regionali nell'occupazione e nella disoccupazione

La situazione del mercato del lavoro continua a variare in larga misura tra regioni, il che indica l'esigenza di elaborare una strategia per l'occupazione a livello regionale e locale.

In alcuni Stati membri inizia a delinearsi una carenza di manodopera mentre la disoccupazione rimane elevata, a dimostrazione della mancanza di corrispondenza tra offerte di lavoro e qualifiche della manodopera disponibile. Questa situazione rende necessario un intervento volto ad aumentare il livello di istruzione e di formazione e a indirizzare questa iniziativa a settori di attività in cui la domanda di manodopera è in ascesa, assicurandosi che venga data la priorità ai gruppi a rischio. Nonostante l'aumento generale del livello di istruzione, ancora un numero troppo elevato di giovani abbandona gli studi senza aver acquisito le qualifiche adeguate. E' inoltre necessario ridurre il rischio di esclusione dalla rivoluzione tecnologica di coloro che dispongono di una scarsa qualificazione. Tutti i PNA includono misure specifiche rivolte ai gruppi bersaglio per affrontare questo problema.

Si possono individuare miglioramenti nel modo in cui gli Stati membri affrontano la questione delle pari opportunità, soprattutto in Finlandia e Irlanda. Ciononostante, in molti paesi si potrebbe fare di più.

2002: valutazione e nuove proposte

Negli orientamenti in materia di occupazione proposti per il 2001, la Commissione si è concentrata sul raggiungimento della piena occupazione, sul ruolo delle parti sociali, sulla formazione lungo tutto l'arco della vita lavorativa di una persona e sull'integrazione sociale. Nel 2002 verrà effettuata una valutazione globale dei risultati della strategia e degli obiettivi.

Politica ambientale

Il perseguimento della coesione economica e sociale e la tutela dell'ambiente sono obiettivi complementari. Sebbene all'inizio la tutela dell'ambiente possa comportare un aumento dei costi di produzione o, più precisamente, renderli più visibili, non se ne deve sopravvalutare l'effetto. Il costo di attuazione di tutte le direttive sul trattamento delle acque reflue e dei rifiuti, nonché le misure derivanti dalla Conferenza di Kyoto, dovrebbe rappresentare appena lo 0,5% circa del PIL dell'Unione.

La tutela dell'ambiente non deve essere considerata esclusivamente come un aggravio dei costi che pesano sull'economia, ma anche come uno strumento per migliorare la qualità della vita, soprattutto nelle zone urbane problematiche.

Costi più elevati, ma anche vantaggi per le regioni meno prospere ...

Nel caso delle politiche di gestione delle acque e dei rifiuti, che sono di fondamentale importanza per la tutela dell'ambiente, occorre effettuare investimenti cospicui per affrontare i problemi dei paesi beneficiari del Fondo di coesione e delle regioni meno prospere. I Fondi strutturali e il Fondo di coesione contribuiranno a coprirne il costo nelle regioni in ritardo di sviluppo e ad elevare gli standard al livello di quelli esistenti in altre regioni.

... per i gruppi sociali più deboli ...

Il costo della tutela dell'ambiente, come nel caso dell'attuazione della direttiva quadro sulle risorse idriche, ricade talvolta sui membri più deboli della società, a causa del trasferimento di parte dei costi sostenuti sugli utenti, segnatamente sulle famiglie e sugli agricoltori, in base al principio 'chi inquina paga'.

Le misure in oggetto contribuiscono tuttavia anche alla coesione sociale, in termini di sanità pubblica e di posti di lavoro creati. Anche se il probabile risultato sull'occupazione sembra modesto a livello dell'Unione, per effetto delle direttive sulle risorse idriche e sul trattamento dei rifiuti nei prossimi anni si potrebbero creare diverse decine di migliaia di posti di lavoro.

... e per i paesi candidati

I paesi candidati devono affrontare gli stessi problemi dei paesi detti di coesione, ma in misura più marcata, soprattutto per quanto riguarda il trattamento dei rifiuti. L'Unione sta già contribuendo a finanziare gli investimenti necessari attraverso l'ISPA e dopo l'adesione questo intervento costituirà una delle priorità del Fondo di coesione.

4. Altre politiche comunitarie

Ricerca e sviluppo

La politica comunitaria per la ricerca e lo sviluppo tecnologico (RST) è incentrata sul perseguimento dell'eccellenza allo scopo di rafforzare la posizione dell'Unione rispetto ai suoi concorrenti internazionali. In termini di equilibrio territoriale, l'istituzione di una Zona di ricerca europea apre ulteriori prospettive per l'integrazione della ricerca e dello sviluppo regionale.

Una distribuzione più uniforme della conoscenza ...

Richiedendo il coinvolgimento di partner di diversi Stati membri, il programma quadro aiuta a migliorare lo scambio di conoscenze e lo sviluppo comune di tecnologie. La percentuale di progetti che coinvolgono almeno un partecipante di una regione dell'obiettivo 1 è aumentata dal 27% nel 1994 al 41% nel 1998. Nei paesi beneficiari del Fondo di coesione, tuttavia, i partecipanti tendono a essere situati nei centri di eccellenza ubicati nelle città principali o nelle regioni più prospere.

... maggiore mobilità dei ricercatori ...

I paesi detti di coesione sono rappresentati in modo adeguato nei programmi intesi a incoraggiare la mobilità dei ricercatori, a molti dei quali viene offerta l'oppor tunità di trascorrere un periodo di tempo in paesi diversi da quelli del Fondo di coesione. Questo fatto non dovrebbe tuttavia portare a una fuga di cervelli verso le zone centrali, dove la ricerca è già concentrata, che potrebbe compromettere uno sviluppo territoriale equilibrato in Europa e far emergere un problema anche nei paesi candidati.

... e un'esigenza di nuovi approcci nelle regioni svantaggiate

Nelle regioni in ritardo di sviluppo è importante creare adeguate condizioni quadro per la ricerca e l'innova zione. Migliori opportunità internazionali di carriera per i giovani ricercatori e un aumento delle risorse di RST non sono di per sé sufficienti a espanderne la capacità innovativa. In queste regioni è importante creare maggiori opportunità di carriera a livello locale per i ricercatori.

Politica dei trasporti

L'obiettivo della politica comune in materia di trasporti consiste nell'assicurare l'accesso su tutto il territorio dell'Unione a servizi di trasporto adeguati che rispondano alla domanda degli utenti.

Uso più efficiente delle risorse

Con l'adesione di nuovi Stati membri, l'esigenza di impiegare le risorse comunitarie in modo più efficiente assumerà una valenza maggiore, il che significa una migliore valutazione dei progetti alternativi, una mobilizzazione accresciuta delle fonti private di finanziamento, un più elevato utilizzo della capacità esistente, miglioramenti della qualità del servizio e più rispetto per l'am biente. Su quest'ultimo punto, le nuove tecnologie, quali i sistemi di trasporto intelligenti e le infrastrutture intermodali, possono ridurre nettamente gli effetti negativi del trasporto.

Le reti di trasporto transeuropee

Le reti di trasporto transeuropee migliorano l'accesso alle isole e alle regioni ultraperiferiche, aprendo le zone frontaliere con la costruzione di nuove strade attraverso barriere naturali e raggiungendo un maggiore equilibrio delle attività lungo le zone costiere.

Le misure comunitarie devono essere volte ad assicurare la mobilitazione di organizzazioni e imprese pubbliche e private per effettuare gli investimenti necessari per la costruzione della rete definita negli orientamenti del 1996. [2] Tuttavia, occorre anche apportare modifiche sostanziali agli orientamenti. Un primo passo in questa direzione è stato compiuto includendo nei piani i porti e si prevedono altre modifiche intese a dotare le regioni in ritardo di sviluppo e a migliorare la distribuzione dei principali flussi di traffico nell'Unione. È anche necessario affrontare il problema dell'aumento del trasporto di merci su strada che minaccia le zone sensibili e le strade utilizzate per i trasporti su lunga distanza già congestionate, creando un'autentica rete europea di trasporto di merci basata per quanto possibile sulla ferrovia e sulle vie navigabili.

[2] Decisione 1692/96/CE.

La costante costruzione di strade a scorrimento veloce unita a una rete transeuropea di aeroporti consentirà di accelerare i tempi degli spostamenti internazionali, aspetto essenziale per ridurre la frammentazione territoriale dell'Unione, mentre anche la graduale introduzione di norme armonizzate in materia di qualità e di sicurezza a livello di Unione è uno dei principali obiettivi della politica in materia.

Le reti di trasporto transeuropee hanno quindi un effetto importante sullo sviluppo territoriale e sulle disparità regionali, nonché sulla distribuzione dell'attività, sul funzionamento del mercato del lavoro e sui flussi commerciali, come evidenziato dallo Schema di sviluppo dello spazio europeo (SSSE).

Politica in materia di energia

Energia: un fattore importante nella competitività e nello sviluppo sostenibile

Non dovrebbero sussistere differenze rilevanti tra regioni per quanto riguarda la disponibilità di energia e i prezzi. Nonostante gli sforzi compiuti, nell'Unione non esiste tuttavia un mercato unico dell'energia.

Le norme comuni per la tutela dell'ambiente sono ancora in fase embrionale e la loro attuazione potrebbe avere effetti positivi o negativi su determinati settori di attività e regioni. Lo sviluppo sostenibile richiede un'intensifi cazione dei programmi volti ad aumentare l'efficienza energetica - ma anche un miglioramento delle tecniche per gestire e controllare le emissioni nell'atmosfera e l'applicazione di meccanismi di mercato a scopo di incentivazione. Esiste anche l'esigenza di introdurre una normativa che incoraggi l'uso di fonti di energia rinnovabili.

Dipendenza ed esigenza di diversificazione

Il grado di dipendenza da fonti esterne è un fattore che frena lo sviluppo dell'Unione nel suo complesso. Questa dipendenza, che è destinata ad aumentare se non si incoraggiano sufficientemente il ricorso a fonti rinnovabili e un uso più razionale dell'energia, potrebbe penalizzare in modo più pesante le regioni in ritardo di sviluppo in caso di crisi energetica.

Politica delle imprese

Il Consiglio europeo di Lisbona ha fissato per l'Unione l'obiettivo di "diventare l'economia della conoscenza più competitiva e più dinamica del mondo". Per conseguire questo obiettivo, e sostenere la creazione di occupazione, si deve incoraggiare l'imprenditorialità e sviluppare un contesto favorevole al cambiamento e all'inno va zione.

La politica delle imprese mira a contribuire al raggiungimento di questo obiettivo per l'Unione nel suo complesso, senza distinguere a priori tra le varie zone. Ciononostante, alcune misure affrontano problemi che riguardano in modo particolare le regioni in ritardo di sviluppo, ad esempio l'aiuto per l'accesso al capitale di rischio e l'avviamento dell'attività (soprattutto per le PMI), le politiche per la diffusione dell'innovazione e delle migliori prassi imprenditoriali e il sostegno al turismo, spesso un settore fondamentale per lo sviluppo di queste regioni.

Politica comune della pesca

La politica comune della pesca è incentrata su quattro settori principali: conservazione degli stock ittici, ristrutturazione della flotta, organizzazione dei mercati e accordi di pesca con i paesi terzi. Sebbene il settore sia piccolo rispetto all'economia dell'Unione europea considerata nel suo complesso (nel 1997 rappresentava solo lo 0,2% del PIL e lo 0,4% dell'occupazione), la concentrazione in zone costiere e periferiche (comprese le zone più remote) gli conferisce una particolare importanza per lo sviluppo regionale. In molti casi si tratta di zone svantaggiate, dato che nel 1997 il 70% dei pescatori e il 60% dell'occupazione totale nel settore si trovavano nelle regioni dell'obiettivo 1.

A causa di questa concentrazione, molte delle misure sostenute dalla politica comune della pesca, volte a rafforzare la competitività del settore, contribuiscono alla coesione economica e sociale, in particolare gli accordi di pesca con i paesi terzi nonché misure sugli allevamenti ittici e il trattamento del pesce.

Il ripristino di un equilibrio sostenibile tra gli stock ittici e la pesca richiederà una riduzione considerevole di capacità, catture e numero di pescatori. Le misure sociali ed economiche di accompagnamento intese a mantenere l'occupazione nelle zone che dipendono dalla pesca e la loro autosufficienza (ristrutturazione all'interno e all'esterno del settore, riqualificazione professionale, e così via) diventeranno sempre più indispensabili. Questo è lo scopo dello strumento finanziario di orientamento della pesca (SFOP).

Parte III: Politica di coesione economica e sociale: i risultati

Nei dieci anni successivi alla riforma dei Fondi strutturali, nell'Unione sono stati compiuti progressi significativi in termini di convergenza e coesione.

Impatto della politica strutturale dal 1989

Aumento dei finanziamenti

Tra il 1989 e il 1999 le risorse finanziarie rese disponibili attraverso i Fondi sono quasi raddoppiate, passando dallo 0,27% del PIL dell'Unione europea allo 0,46%. I trasferimenti di maggiore entità sono stati registrati nei paesi detti di coesione, che sono i principali beneficiari, raggiungendo in 10 anni l'1,5% del PIL in Spagna, il 3,3% in Portogallo e il 3,5% in Grecia. In Grecia e Portogallo, i trasferimenti comunitari costituiscono oltre il 10% degli investimenti.

Maggiore concentrazione finanziaria e geografica

In seguito alle decisioni adottate dal Consiglio di Berlino in vista delle prime fasi dell'ampliamento, l'importo dei finanziamenti assegnati alla politica di coesione nei 15 Stati membri esistenti sarà ridotto entro il 2006 al livello del 1992 - 0,31% del PIL dell'attuale UE a 15.

La concentrazione dei finanziamenti nelle regioni in ritardo di sviluppo consentirà tuttavia di mantenere l'importo medio dell'aiuto pro capite per il periodo dal 2000 al 2006 allo stesso livello del 1999. Nel complesso, il 60% del totale dei Fondi strutturali e del Fondo di coesione verrà assegnato agli Stati membri, che insieme rappresentano non più del 20% del PIL dell'Unione europea, e il 70% si concentrerà nelle regioni in ritardo di sviluppo. [3]

[3] Regioni il cui PIL è inferiore al 75% della media dell'Unione europea.

La concentrazione geografica dell'intervento dei Fondi strutturali nelle regioni maggiormente in difficoltà non ha mai raggiunto un livello così elevato in precedenza, dato che solo il 41% della popolazione dell'UE a 15 vive in regioni ammissibili all'obiettivo 1 (regioni in ritardo di sviluppo) e all'obiettivo 2 (regioni in fase di ristrutturazione) nel 2006. Ciononostante, la concentrazione è limitata, da un lato, dall'elevato grado di frammentazione delle zone ammissibili nell'ambito del nuovo obiettivo 2 e, dall'altro lato, dalla mancanza di coerenza con la mappa degli aiuti regionali nazionali.

L'impatto delle politiche strutturali: effetti positivi ma non omogenei

Tra il 1988 e il 1998 la differenza di reddito pro capite tra le regioni dell'obiettivo 1 e la media dell'Unione europea si è ridotta di un sesto, con un aumento nelle prime del PIL pro capite in termini di SPA dal 63% della media al 70%. Nel contesto di questa tendenza generale, diverse regioni, in particolare quelle dell'Irlanda, i nuovi Länder tedeschi e Lisbona, hanno fatto registrare risultati migliori della media. Ciononostante, i tassi di occupazione e di disoccupazione a livello regionale hanno mostrato scarsi segni di convergenza.

Nel caso delle regioni dell'obiettivo 2 e dell'obiettivo 5b, i dati disponibili sembrano indicare che occupazione e disoccupazione tendono a variare in modo più favorevole rispetto al resto dell'Unione. In particolare, nel periodo di riferimento il tasso di disoccupazione medio nelle zone dell'obiettivo 2 è diminuito di 2,2 punti percentuali rispetto all'1,3% nell'Unione nel suo complesso.

Nel periodo dal 1989 al 1999, l'intervento strutturale ha avuto un effetto di rilievo in Grecia e in Portogallo, testimoniato dal fatto che alla fine del periodo nel primo paese il PIL era aumentato del 9,9% e nel secondo dell'8,5%. L'effetto è stato meno rilevante in Irlanda (3,7%) e in Spagna (3,1%), dato che in questi paesi i Fondi strutturali e il Fondo di coesione costituiscono una quota minore del PIL. Questo contributo significativo alla crescita è stato accompagnato da effetti più limitati sul livello di disoccupazione soprattutto in Irlanda e Spagna.

Rafforzare i fattori che stanno alla base della competitività

I Fondi strutturali e il Fondo di coesione non si limitano a stimolare la domanda aumentando il reddito nelle regioni assistite. Sostenendo gli investimenti in infrastrutture e capitale umano, essi aumentano anche la competitività e la produttività e a lungo termine aiutano a espandere il reddito. L'intervento strutturale affronta quindi le cause che sono all'origine dello squilibrio regionale e mira a rafforzare i fattori che costituiscono la base di una crescita sostenuta. L'intervento si è concentrato perciò soprattutto sul miglioramento dei sistemi di trasporto, sul sostegno alle PMI, sulla RST e sulle capacità di innovazione, sul rafforzamento dei sistemi di istruzione e sulla valorizzazione dell'ambiente.

Alle infrastrutture dei trasporti è stato impresso un notevole impulso, grazie agli investimenti cofinanziati dai Fondi strutturali e dal Fondo di coesione che hanno consentito di ottenere risparmi di tempo, ad esempio, del 20% in Spagna, attraverso un miglioramento della rete autostradale, e del 70% in Portogallo nel caso del trasporto di merci su rotaia.

Circa un sesto circa delle imprese situate nelle regioni dell'obiettivo 1 ha beneficiato del sostegno alle PMI, crea ndo oltre 300 000 nuovi posti di lavoro. Nel caso dell'obiettivo 3, il tasso di collocamento di persone che avevano seguito un programma di formazione era compreso tra il 25% e il 50% a seconda del paese e dei gruppi bersaglio.

Migliorare l'occupabilità nell'Unione

Mentre le misure in materia di risorse umane adottate nell'ambito dell'obiettivo 1 hanno contribuito allo sviluppo delle regioni interessate, quelle adottate nel quadro dell'obiettivo 2 hanno aiutato i giovani, i disoccupati di lunga durata e quelli minacciati di esclusione a trovare un lavoro. Tuttavia, il livello modesto del finanziamento comunitario rispetto alla spesa nazionale ha spesso indebolito la specifica finalizzazione delle misure in un contesto in cui le priorità di occupazione nazionali tendono a prevalere. Sebbene le misure cofinanziate tendano a essere più efficaci se si concentrano di più su coloro che incontrano particolari difficoltà a inserirsi nel mondo del lavoro, la designazione dei gruppi più vulnerabili come obiettivo principale è rimasta limitata. Tuttavia, nel periodo dal 1994 al 1999 il tasso di collocamento dei beneficiari che hanno partecipato a misure di formazione è aumentato, con una percentuale che varia tra il 30% e l'80%. Per quanto riguarda l'obiettivo 4, che ha avuto un avvio lento e difficile, da alcune delle valutazioni effettuate emerge che i benefici si sono suddivisi tra un miglioramento della competitività delle aziende e un aumento delle competenze di alcune categorie di lavoratori.

Iniziative comunitarie: la loro natura transfrontaliera e transnazionale aumenta il valore aggiunto per la Comunità

Le iniziative comunitarie hanno consentito di adottare un approccio comune per affrontare i problemi ricorrenti nell'Unione, il quale merita di essere sviluppato. Lo sviluppo della cooperazione transfrontaliera e transnazionale, nel quadro di INTERREG, e il rafforzamento del partenariato a livello locale, che è una caratteristica di LEADER e URBAN, sono di estrema importanza in termini di valore aggiunto comunitario.

Procedure dei Fondi strutturali: maggiore efficienza dell'intervento pubblico

La programmazione strategica a medio termine ha esercitato una profonda influenza sulle politiche di sviluppo nazionali e regionali.

I Fondi strutturali hanno anche contribuito a diffondere l'uso della valutazione dell'intervento pubblico e l'esigenza di collegare in modo più chiaro i risultati conseguiti ai fondi assegnati. I progressi compiuti al riguardo variano tuttavia a seconda dello Stato membro.

L'assistenza comunitaria è uno strumento efficace per mobilizzare il capitale privato nonché i prestiti, soprattutto da parte della Banca europea per gli investimenti, come dimostrano importanti progetti infrastrutturali in Grecia.

Il principio del partenariato ha consentito ai rappresentanti eletti a livello locale, alle organizzazioni economiche e sociali, alle associazioni e alle organizzazioni non governative di essere coinvolte in misura maggiore nel processo decisionale. Tuttavia, a parte il rispetto formale dell'obbligo, nella pratica il livello di partenariato è risultato molto eterogeneo.

Le procedure finanziarie si sono spesso rivelate complesse e sono state causa di ritardi dei pagamenti.

Prospettive per il periodo di programmazione 2000-2006

Uno sforzo rinnovato per garantire il valore aggiunto dell'intervento comunitario

Con il nuovo sistema di regolamentazione previsto per il periodo dal 2000 al 2006, la Commissione ha tentato di aumentare il valore aggiunto dell'intervento comunitario e di migliorarne la visibilità sul campo. È opportuno sottolineare quattro elementi:

- una più adeguata formulazione delle priorità dell'Unione con l'adozione da parte della Commissione di orientamenti per l'intervento dei Fondi strutturali, sebbene su richiesta degli Stati membri questi orientamenti restino 'indicativi';

- l'obbligo, chiaramente indicato nella legislazione, di mobilitare il partenariato in diverse fasi del processo di programmazione;

- la formulazione e la diffusione di idee sulla politica comunitaria, in particolare attraverso l'istituzione dello Schema di sviluppo dello spazio europeo (SSSE), pubblicato nel 1999;

- la presa in considerazione della strategia per l'occupazione, per rafforzare e migliorare la qualità del lavoro.

Prospettive per le regioni dell'obiettivo 1

Data la lieve riduzione dell'assistenza rispetto al periodo precedente decisa dal Consiglio europeo di Berlino, l'impatto dell'intervento strutturale sulla crescita economica sarà di minore entità rispetto al passato, in particolare in Spagna, Portogallo e, soprattutto, in Irlanda. Gli effetti sugli investimenti resteranno tuttavia rilevanti, specialmente in Portogallo e in Grecia, dando luogo a guadagni di produttività a lungo termine.

In altre zone dell'obiettivo 1, soprattutto i nuovi Länder tedeschi e il Mezzogiorno, l'effetto dei Fondi strutturali sul versante dell'offerta dovrebbe essere considerevole, anche se più limitato rispetto al periodo precedente.

Una strategia incentrata sui fattori che stanno alla base della competitività

Gli orientamenti comunitari hanno reso possibile ridefinire l'obiettivo delle strategie di sviluppo regionale per il periodo dal 2000 al 2006. In genere, è stato posto un maggiore accento sui fattori strutturali che stanno alla base della competitività e che determinano la crescita a lungo termine delle regioni dell'obiettivo 1, in particolare la ricerca e l'innovazione, la tecnologia dell'infor ma zione e il capitale umano.

Altre modifiche comportano, ad esempio, un miglioramento dell'equilibrio tra mezzi di trasporto a favore della ferrovia, una riduzione dei pagamenti diretti alle imprese e una maggiore attenzione riservata alle considerazioni ambientali e allo sviluppo sostenibile nella formulazione delle politiche, alle zone urbane e alle pari opportunità.

La sfida di una gestione più efficace

Il ruolo della valutazione è stato rafforzato dalla riforma del 1999, soprattutto attraverso l'introduzione della riserva di efficienza che verrà assegnata nel 2003 sulla base dei risultati della valutazione intermedia. La valutazione è diventata quindi uno strumento di gestione a pieno diritto.

È prematuro trarre insegnamenti dalla semplificazione derivante dal nuovo sistema di regolamentazione. Infatti, il processo di approvazione dei programmi da parte della Commissione non è ancora stato portato a termine. Il ruolo della Commissione è stato riorientato sugli aspetti strategici della programmazione. Ne consegue che nei negoziati con gli Stati membri e le regioni interessate, essa esamina le priorità proposte con particolare attenzione, delegando in larga misura l'attuazione agli Stati membri e alle autorità amministrative competenti.

Una prima valutazione degli effetti del decentramento sarà possibile solo dopo alcuni anni. Essa dovrebbe mirare in particolare a verificare se gli Stati membri e le regioni hanno beneficiato del decentramento e a individuare le misure che devono essere adottate per semplificare ulteriormente la programmazione e la gestione.

Conclusioni e raccomandazioni

Introduzione

Dai dati esaminati nella presente relazione emerge che nel corso dei precedenti periodi di programmazione (1989-1993 e 1994-19999) le politiche comunitarie in materia di coesione hanno avuto un notevole successo. Probabilmente i risultati sono più evidenti nel caso delle regioni in ritardo di sviluppo, che sono state caratterizzate da un processo generale di recupero in termini economici e sociali.

Al tempo stesso, in vista della prossima generazione di politiche comunitarie regionali, al termine dell'attuale periodo di programmazione nel 2006, l'analisi contenuta nella presente relazione mette in luce l'esigenza di tenere conto, in particolare:

- del rilevante aumento delle disparità sociali, economiche e territoriali riconducibile all'allargamento;

- dell'impatto di vasta portata delle attuali tendenze sociali ed economiche quali la globalizzazione, la radicale trasformazione dell'economia europea verso attività basate sulla conoscenza, l'evoluzione della struttura della popolazione, e così via.

Inoltre, una futura riforma delle politiche di coesione non dovrebbe tralasciare l'opportunità di aumentare il valore aggiunto e la visibilità della politica comunitaria. Idealmente, alla riforma dovrebbe associarsi un rafforzamento dell'impegno per garantire il massimo contributo possibile delle altre politiche comunitarie sul versante della coesione, coerentemente con il perseguimento degli obiettivi che esse mirano in via diretta a raggiungere.

Sulla base dell'analisi effettuata, nelle sezioni che seguono si tenta di delineare le principali questioni da affrontare in vista della preparazione di un dibattito sul futuro delle politiche di coesione. A questo proposito, è importante collocare le principali questioni nel loro corretto ordine logico. La passata esperienza di riforma della politica di coesione rivela una tendenza crescente verso la discussione a livello di Stati membri (Consiglio), focalizzata sugli aspetti finanziari. Ad esempio, nei negoziati sulle prospettive finanziarie per il periodo 2000-2006 ("Agenda 2000"), i dibattiti sulla politica di coesione si sono incentrati forse più sulla quantità e sulla distribuzione dei finanziamenti tra gli Stati membri che sul contenuto della politica. Seguendo un ordine più logico, si inizierebbe forse con il contenuto -- per individuare in particolare le priorità delle future politiche di coe sione -, prima di affrontare le questioni relative al sistema di distribuzione e all'assegnazione dei finanziamenti.

Promuovere i fattori che determinano la convergenza

Per mantenere la propria credibilità, la politica comunitaria di coesione deve sostenere quelle azioni che più verosimilmente contribuiscono a ridurre le disparità economiche, sociali e territoriali nell'Unione. Un sistema basato soltanto sui trasferimenti fiscali non è sufficiente: l'Unione deve sostenere i fattori che rivestono un ruolo decisivo nel promuovere la competitività e che contri buiscono a ridurre i profondi squilibri che caratterizzano il suo territorio. In sintesi, l'obiettivo principale della politica di coesione comunitaria prima e dopo l'al lar ga mento deve rimanere quello di sostenere gli investimenti nel capitale materiale e umano.

Al di là di questa dichiarazione generale, non è facile individuare le priorità, soprattutto nella prospettiva a più lungo termine del periodo successivo al 2006. Ad esempio, dieci anni fa pochi avrebbero potuto immaginare il ruolo e il significato che le nuove tecnologie avrebbero assunto nell'economia e nella società odierne. Oggi è difficile formulare una strategia di sviluppo economico e sociale che prescinda dalla promozione di queste tecnologie. Nonostante tali difficoltà, alcuni punti di riferimento sono comunque utili per valutare le priorità future.

In generale, è evidente che il livello di produttività è un fattore chiave nel processo di crescita e per la convergenza, in termini reali, delle economie nazionali e regionali. La produttività è determinata per lo più dalla qualità delle risorse umane, dalle infrastrutture fisiche e dalla capacità innovativa.

La qualità della forza lavoro è determinata in parte dal livello di istruzione e in parte dall'aggiornamento della conoscenza e delle competenze lungo tutto l'arco della vita lavorativa. I dati indicano che riuscire ad armonizzare le capacità disponibili della forza lavoro con quelle richieste da un'economia caratterizzata da sostanziali cambiamenti è divenuto un problema di rilievo. L'aspet to demografico, e il suo probabile impatto in termini di diminuzione numerica della forza lavoro nei prossimi dieci anni nell'UE a 15, può solo acuire questo problema, sebbene gli squilibri demografici siano meno marcati in un'Unione a 27 in considerazione dell'aumen to del numero di giovani nei paesi candidati. Riuscire ad impiegare al meglio tutte le sue risorse umane è chiaramente una grande sfida a lungo termine per l'Unione.

Per lo sviluppo economico continuano ad essere necessarie adeguate infrastrutture materiali di alto livello. Mentre in alcuni settori, quali le telecomunicazioni o i trasporti su strada, i divari regionali si sono ridotti nell'ambito dell'Unione, in altri (ad esempio i trasporti ferroviari, i centri di ricerca) resta ancora molto da fare, in particolare nelle regioni meno sviluppate. Per i paesi candidati le informazioni sono incomplete, ma le valutazioni attualmente disponibili indicano che i principali divari riguardano le infrastrutture economiche di base. È necessario attribuire priorità alla promozione dello sviluppo di importanti reti transeuropee di trasporti, di telecomunicazioni e di approvvigionamento energetico e al loro collegamento con reti regionali secondarie.

Gli investimenti nella conoscenza e nelle nuove tecnologie della comunicazione continueranno con tutta probabilità ad essere alla base della crescita a lungo termine in Europa. Si tratta di un fattore positivo per l'Unione nel suo complesso, anche se le nuove attività connesse alla società della conoscenza tendono a convergere in alcuni centri urbani, dando vita ad una fitta rete che collega tra loro le economie del nucleo centrale dell'Europa. Per evitare di acuire gli squilibri fra il centro e la periferia, annosa caratteristica dell'UE a 15, saranno necessari investimenti nelle nuove tecnologie al fine di collegare le regioni periferiche alle principali reti europee, compresa la "nuova periferia" che risulterà dall'allargamento ad est e a sud. Il passaggio ad un'economia e ad una società basate sulla conoscenza dipenderà anche da un approccio che integri le varie dimensioni di quest'ultima: istruzione, formazione, ricerca e sviluppo, innovazione e società dell'informazione.

Infine, il rafforzamento delle capacità innovative richiede una maggiore attenzione all'ambiente in cui operano le imprese. In particolare, è necessario migliorare l'interazione fra le imprese, specialmente le piccole imprese, e i centri di ricerca, le università e gli organismi pubblici.

Un punto di riferimento fondamentale per le azioni future: ambiente e sviluppo sostenibile

Gli sforzi intesi ad aumentare la produttività e a promuovere la crescita per una generazione non devono certo essere a carico di quella futura. In altre parole, anche il cammino di sviluppo seguito deve essere sostenibile, aspetto questo di cui si deve tenere conto in tutte le decisioni in materia di investimenti.

Una considerazione importante da non trascurare è che lo sviluppo economico può essere assicurato nel lungo periodo solo grazie all'uso prudente delle risorse naturali. A questo proposito, la disponibilità e la qualità delle risorse idriche sono problemi che assumono particolare rilevanza nel Mediterraneo. La cooperazione fra i paesi è un modo per affrontare i problemi idrici, ma certamente non l'unico. Altre soluzioni sono gli investimenti per il trattamento delle acque reflue, la tariffazione delle risorse idriche e il controllo ambientale delle emissioni nelle acque.

È importante inoltre incoraggiare gli investimenti intesi a limitare i danni che l'industria, l'agricoltura e le attività domestiche possono arrecare all'ambiente, ovvero, in particolare, la costruzione di impianti per il trattamento delle acque reflue e dei rifiuti domestici e industriali. Nei paesi candidati gli investimenti in questo settore rivestono carattere prioritario.

Individuare le priorità per la coesione economica e sociale

Conformemente a quanto previsto nel trattato, per "promuovere uno sviluppo armonioso dell'insieme della Comunità", quest'ultima deve intervenire con il particolare obiettivo di "ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni ed il ritardo delle regioni meno favorite o insulari, comprese le zone rurali" (articolo 158).

Sulla base delle analisi contenute nella relazione riguardo ai problemi a lungo termine e alle opportunità che l'Unione incontra, è possibile individuare alcune priorità che presentano una dimensione economica, sociale o territoriale per la futura politica di coesione.

Fra le priorità che hanno un'importante dimensione territoriale, si suggeriscono a scopo indicativo quelle riportate di seguito.

- Le regioni meno sviluppate. Rimangono la principale priorità della politica di coesione dell'UE. L'analisi conferma che vi sono notevoli divari in termini di reddito e di opportunità fra le regioni meno sviluppate e il resto dell'Unione, sebbene sia percepibile in seno all'UE a 15 un processo di graduale convergenza. Con l'allar ga men to, tuttavia, i divari sono destinati ad acuirsi ancora una volta.

- Per ridurre gli squilibri in termini di dotazione di alcuni tipi di infrastrutture nelle regioni meno sviluppate dell'UE a 15, si deve rivolgere minore attenzione agli investimenti di base e tendere maggiormente ad aumentare la competitività delle imprese. Le esigenze a livello di infrastrutture di base continuano a rimanere rilevanti nei paesi candidati.

- La sfida per tutte queste regioni in un'Unione allargata consiste nel creare un ambiente innovativo basato su una forza lavoro qualificata, su ricerca e sviluppo e sulla società dell'infor ma zione.

- Sebbene le disparità sul versante delle risorse umane stiano diminuendo, eliminare l'eredità del passato in termini di livello inadeguato di qualificazione della forza lavoro adulta è una sfida a lungo termine per l'UE a 15. Nei paesi candidati, la sfida è adeguare rapidamente la forza lavoro alle esigenze di una moderna economia di mercato.

- La questione urbana, alla base del cambiamento economico, sociale e territoriale. Le città sono fondamentali per il perseguimento di una strategia volta al conseguimento di una coesione e di uno sviluppo sostenibili.

- Molte disparità sono concentrate nelle città, dove le aree problematiche in cui prevalgono esclusione e profonda povertà sono adiacenti ad aree ad alta prosperità.

- È nelle aree urbane che le pressioni ambientali sono più acute.

- Le città sono centri economici per lo sviluppo delle aree suburbane e rurali limitrofe.

- Le reti fra grandi città possono favorire una forma più equilibrata e policentrica di sviluppo nella quale le città di medie e grandi dimensioni possono svolgere un ruolo di rilievo.

- La diversificazione delle aree rurali. Queste aree continuano ad affrontare cambiamenti di ampia portata. Il loro futuro dipende in larga misura dai collegamenti con altre aree, comprese le città di medie e grandi dimensioni.

- L'agricoltura non rappresenta più una fonte di occupazione rilevante, pur rimanendo la principale utilizzatrice delle superfici rurali e il fattore determinante della qualità della campagna e dell'ambiente.

- La rivitalizzazione delle aree rurali e il mantenimento della popolazione dipendono dallo sviluppo di nuove attività extra-agricole, segnatamente nei servizi.

- La politica di coesione deve assumere il ruolo principale nella diversificazione dell'economia rurale, integrando le politiche di sviluppo rurale finanziate a titolo della PAC che si incentra sull'adeguamento dell'agricoltura a nuove realtà economiche e sul rafforzamento della competitività delle aree rurali.

- La cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale. Si tratta di una priorità per eccellenza dell'Unione onde promuovere l'integrazione e ridurre la frammentazione economica e sociale creata dai confini nazionali. Il mercato interno e la cooperazione transfrontaliera hanno consentito alle regioni di confine di integrarsi maggiormente con il resto dell'Unione.

- Le regioni dell'UE a 15 con confini interni hanno sviluppato, con il sostegno di INTERREG, nuove forme di cooperazione che con la sola soppressione delle frontiere non sarebbe stato possibile creare. La loro situazione economica e sociale è migliorata significativamente negli ultimi anni grazie ad una maggiore integrazione nel mercato interno.

- Con l'allargamento, saranno necessarie nuove misure transfrontaliere volte a favorire la cooperazione fra i paesi candidati e l'Unione, nonché ad assistere le regioni dei paesi candidati che condividono frontiere comuni con paesi terzi ad est e a sud, compreso il bacino del Mediterraneo.

- L'Unione dovrebbe promuovere le aree di cooperazione transnazionale in un quadro adatto allo sviluppo di reti fra le economie regionali e locali ed a nuove forme di amministrazione.

- Aree in fase di ristrutturazione industriale. La ripresa della crescita sostenuta nel continente europeo ha celato in certa qual misura l'impatto territoriale e regionale, spesso grave, della ristrutturazione industriale.

- Molte industrie, fra cui quella tessile, automobilistica, carbosiderurgica, nonché alcuni settori del terziario continuano a perdere posti di lavoro. A questo proposito, la liberalizzazione degli scambi nel 2005 per le importazioni di prodotti tessili costituisce una sfida particolare.

- Laddove questi settori sono concentrati geograficamente, possono esservi gravi conseguenze per l'economia locale e regionale e può rendersi necessario promuovere nuove opportunità e la riqualificazione dei lavoratori che perdono il lavoro.

- Pur incoraggiando la diversificazione economica, la politica territoriale dovrebbe tenere conto anche della distribuzione di attività fra le varie parti dell'Unione.

- Aree che presentano svantaggi geografici o naturali. In alcune parti dell'Unione, gli sforzi per raggiungere la piena integrazione con il resto dell'economia europea incontrano difficoltà a causa di particolari ostacoli geografici o naturali.

- Queste aree - regioni ultraperiferiche, isole, zone montane, aree periferiche, aree con scarsa densità di popolazione - rappresentano spesso una componente fondamentale del patrimonio ambientale e culturale dell'Unione.

- Spesso risulta assai difficile indurre gli abitanti a non abbandonare queste zone.

- I costi aggiuntivi per i servizi di base, compresi i trasporti, possono impedire lo sviluppo economico.

Fra le priorità della politica di coesione economica e sociale connesse alla politica sociale e occupazionale che presentano una dimensione sia generale che regionale si annoverano quelle illustrate di seguito.

- Nuovi e migliori posti di lavoro. Il tasso di creazione di posti di lavoro in alcune parti dell'Unione rimane basso e persiste nel contempo un notevole divario a livello di qualificazione che ostacola la convergenza economica e sociale fra le regioni.

- Un approccio più strategico alla politica dell'occupazione nell'UE potrebbe fornire un valido quadro di coordinamento degli interventi comunitari. I negoziati per gli attuali programmi del FSE hanno confermato il valore di una dimensione strategica, come previsto dalla strategia europea per l'occupazione.

- La politica dell'occupazione deve seguire un approccio proattivo per anticipare le conseguenze del cambiamento industriale.

- Si deve tenere maggior conto dei requisiti specifici sia delle persone che di particolari regioni, dato che un importante fattore di disparità in termini di ricchezza nell'Unione è la differenza tra le qualifiche della forza lavoro.

- Sostenere la "nuova economia" e la società della conoscenza. L'impatto della "nuova economia" è di ampia portata in termini sia di ritmo dei cambiamenti che di conseguenze a livello politico. I pericoli di un crescente "divario digitale" evidenziano la necessità di affrontare i rischi di esclusione dalla società dell'informazione.

- L'apprendimento lungo tutto l'arco della vita è una risposta indispensabile ai cambiamenti economici. È importante, tuttavia, che l'accesso alla formazione permanente non sia limitato a quanti occupano già i posti di lavoro più qualificati.

- L'accesso agli strumenti della società dell'infor mazione e all'alfabetizzazione nel settore della tecnologia dell'informazione e delle comunicazioni deve essere alla portata di tutti.

- Negli ultimi trent'anni il livello di istruzione nell'Unione è nettamente aumentato, soprattutto nelle regioni meno sviluppate. Sono tuttavia auspicabili ulteriori miglioramenti dei sistemi di istruzione e di formazione per ridurre l'emer gen te divario digitale. Questo vale anche per i paesi candidati i cui sistemi di formazione professionale, in particolare, sono spesso poco adeguati alle esigenze dei nuovi settori.

- Promuovere l'inserimento sociale. Il livello di povertà e di esclusione sociale rimane inaccettabile nell'Unione europea. Molte delle cause possono essere ricondotte direttamente al mercato del lavoro e all'incapacità della politica di far fronte alle esigenze di quanti sono privi delle qualifiche necessarie per competere per un posto di lavoro.

- Un miglior accesso al mercato del lavoro, la creazione di nuove opportunità di impiego e lo sviluppo di capacità sono tutti fattori di estrema importanza nella lotta contro l'esclusione sociale.

- Per affrontare il radicato problema delle sacche di esclusione sociale, le politiche destinate al mercato del lavoro sono sempre più localizzate e prevedono partenariati locali più ampi e rispondenti alle specifiche esigenze locali. Lo sviluppo dell'occupazione locale, "terzo elemento" della strategia europea per l'occu pazione, potrebbe essere rafforzato nella futura politica comunitaria.

- Il principio dell'addizionalità (ampliare o approfondire la politica nazionale) deve essere applicato alle politiche d'inserimento sociale e potrebbe essere integrato dal concetto di "territorialità della politica", finalizzato a promuovere la concentrazione spaziale di risorse scarse per ottenere un impatto più profondo.

- Pari opportunità. La discriminazione in tutte le sue forme è uno spreco di talenti e di risorse in situazioni per le quali i dati indicano l'esigenza di usare al meglio una forza lavoro destinata a declinare negli anni a venire. La parità di accesso al mercato del lavoro rappresenta al contempo un diritto fondamentale e una valida politica economica.

- Un forte impegno politico volto alla creazione di un mercato del lavoro aperto a tutti è essenziale per la coesione.

- Le politiche intese a promuovere e a sostenere la partecipazione delle donne al mercato del lavoro costituiscono una componente fondamentale degli obiettivi fissati a Lisbona per quanto riguarda il tasso di occupazione.

- I progressi più significativi riguarderanno la riduzione del divario occupazionale fra uomini e donne.

Benché tutti questi aspetti bersaglio non siano del tutto nuovi di per sé, essi rappresentano tuttavia un approccio diverso da quello che finora ha caratterizzato gli "obiettivi prioritari". Si tratta di un approccio ispirato in certa misura all'esperienza di alcune iniziative comunitarie, quali URBAN o LEADER, che hanno dimostrato come gli sforzi incentrati su una priorità europea chiaramente definita possano, se compiuti al giusto livello, attirare interessi e stimolare nuove mentalità e attività. Un aspetto da non trascurare è che le azioni in questione, laddove sono state attuate con successo, sono riuscite a creare un'immagine positiva della politica di coesione dell'Unione fra i suoi cittadini.

I settori prioritari non vanno considerati come semplici sostituti degli obiettivi esistenti. Dato il ritmo sostenuto dei cambiamenti economici, e le sfide che essi comportano, la formulazione di una politica futura -- e forse la dimensione territoriale in particolare -- deve tenere conto non solo dei problemi esistenti, ma, cosa più importante, deve anticipare i nuovi. Di conseguenza, è fondamentale una politica di coesione che abbia una visione più globale e lungimirante e che cerchi di seguire un approccio proattivo. In tal modo, la futura politica si incentrerebbe non solo sui problemi, ma anche sulle opportunità per la coesione economica e sociale e sulla riduzione degli squilibri territoriali.

È stato questo il tipo di approccio che ha caratterizzato i lavori intrapresi dagli Stati membri e dalla Commissione sullo Schema di sviluppo dello spazio europeo (adottato a Potsdam nel 1999), finalizzato alla promozione di uno sviluppo territoriale più equilibrato in Europa. Ispirandosi a questi lavori, la Commissione potrebbe in seguito proporre una strategia di sviluppo territoriale ad altre istituzioni dell'Unione come base per la futura politica in materia.

In sintesi, la futura politica di coesione dovrebbe essere mirata ai fattori che promuovono la convergenza e ad una serie limitata di priorità di interesse comunitario, al fine di concentrare le scarse risorse.

Come dovrebbe essere organizzato il sistema di attuazione della futura politica di coesione economica e sociale-

Benché Agenda 2000 abbia registrato molti progressi nel senso di un miglioramento del sistema di attuazione, documentati nella presente relazione, il nuovo allargamento, la riformulazione delle priorità e l'esigenza di mantenere la spinta verso l'ottimizza zione delle risorse impongono un'ulteriore riflessione sugli strumenti di attuazione della politica. A questo stadio è possibile affrontare solo le questioni generali e prendere in considerazione le eventuali soluzioni. La terza relazione sulla coesione, fra tre anni, dovrebbe specificare con maggiore chiarezza come si debba procedere per attuare la prossima generazione di politiche della coesione.

Le principali questioni affrontate nel prosieguo sono:

- l'assegnazione efficace ("concentrazione") delle limitate risorse disponibili in un'Unione allargata;

- la particolare sfida dell'allargamento nel periodo attuale;

- la politica di coesione in un'Unione allargata dopo il 2006, compresi taluni aspetti finanziari.

L'assegnazione efficace delle limitate risorse disponibili in un'Unione allargata

Punto di partenza è la constatazione che una futura politica di coesione deve poter essere indirizzata non solo ai nuovi Stati membri e alle nuove regioni, ma anche alle regioni dell'attuale UE a 15, nelle quali l'analisi conferma l'esistenza di disparità regionali e territoriali spesso profonde.

È chiaro, tuttavia, che, quando nel 2007 inizierà il nuovo periodo di programmazione, la presenza di nuovi Stati membri composti quasi interamente da regioni che necessitano in generale di sostegno per lo sviluppo economico, imporrà un profondo riorientamento degli sforzi al fine di realizzare un significativo recupero entro un periodo ragionevole. Nel contempo, anche le regioni meno sviluppate dell'UE a 15 manterranno le loro esigenze, anche se meno acute in termini relativi.

Il principio fondamentale deve essere quello seguito in passato, in quanto le limitate risorse devono essere concentrate su pochi problemi di interesse comunitario e su poche aree, onde raggiungere la massa critica necessaria.

Mantenere il sostegno prioritario alle regioni in ritardo di sviluppo

Per le regioni meno prospere, il mantenimento della zonizzazione diretta (cfr. riquadro), per motivi di obiettività e di trasparenza, rappresenta il metodo più appropriato per concentrare il sostegno sulle regioni con più diffi coltà.

L'impiego del PIL pro capite (calcolato in termini di standard di potere d'acquisto -- SPA) come criterio ed il suo livello di applicazione (regioni NUTS 2) sembrano essere tuttora pertinenti, come indica l'analisi comparativa presentata nella prima parte della relazione. Per motivi di trasparenza e di efficienza, è tuttavia necessario determinare i principi che dovrebbero applicarsi alla definizione di unità territoriali statistiche -- vale a dire le regioni.

In quale modo si dovrà stabilire la soglia di ammissibilità-

La soglia di ammissibilità (fissata attualmente al 75% della media comunitaria del PIL pro capite, cfr. riquadro) deve essere decisa sulla base delle seguenti due considerazioni. In primo luogo, l'allargamento ridurrà di molto il livello medio del PIL pro capite nell'Unione in modo automatico. In base agli ultimi dati disponibili (1998), l'applicazione di una soglia del 75% del PIL pro capite in un'Unione di 27 Stati membri ridurrebbe di oltre la metà la popolazione degli attuali Quindici ammissibile all'assistenza a titolo dell'obiettivo 1. Ciò solleva la questione relativa a quale trattamento riservare alle regioni dell'UE a 15 che avranno compiuto progressi in termini relativi, anche se le condizioni di base resteranno le stesse di prima dell'allargamento.

In secondo luogo, le disparità fra le regioni in ritardo in un'Unione allargata si acuiranno rispetto alla situazione attuale, in cui alcune regioni hanno un livello di PIL pro capite pari a tre quarti della media dell'UE e altre solo un quarto circa. Non solo le regioni interessate saranno più numerose, ma le loro esigenze saranno anche più profonde.

Quattro possibilità per determinare l'ammissibilità e il sostegno temporaneo

Alla luce di quanto precede, l'attuazione della politica comunitaria di coesione nelle regioni in ritardo potrebbe assumere una delle quattro forme illustrate di seguito.

- Applicazione dell'attuale soglia del 75%, a prescindere dal numero di paesi che aderiranno all'Unione. Questa opzione di per sé eliminerebbe gran parte delle regioni dell'UE a 15. La loro futura ammissibilità al sostegno dell'Unione europea dipenderebbe dalle priorità e dai criteri di sostegno al di fuori delle regioni meno sviluppate.

- Medesimo approccio, con la differenza che tutte le regioni al di sopra di questa soglia, attualmente ammissibili all'obiettivo 1, riceverebbero un sostegno temporaneo (eliminazione graduale) il cui livello sarebbe tanto più elevato quanto più il loro PIL si avvicinerebbe alla soglia di ammissibilità. Si potrebbero prevedere due livelli di sostegno temporaneo, uno per le regioni che, a motivo della convergenza alla fine del periodo 2000-2006, non sarebbero più considerate in ritardo di sviluppo nell'UE a 15, ed un altro, più elevato, per quelle regioni che sarebbero rimaste al di sotto della soglia del 75% senza l'allargamento.

- Fissazione di una soglia di PIL pro capite superiore al 75% della media, ad un livello che ridurrebbe o addirittura escluderebbe l'eliminazione automatica di quelle regioni dell'UE a 15 derivante dalla semplice riduzione della media del PIL pro capite comunitario dopo l'allargamento. La soglia dovrebbe essere fissata, tuttavia, ad un livello che escluda quelle regioni che non sarebbero più ammissibili al sostegno alla fine dell'attuale periodo di programmazione nell'UE a 15 senza l'allargamento.

- Fissazione di due soglie di ammissibilità, una per le regioni dell'UE a 15 ed una per i paesi candidati, creando de facto due categorie di regioni in ritardo. Il risultato sarebbe simile alla precedente soluzione in termini finanziari in una situazione in cui l'intensità degli aiuti pro capite provenienti dai fondi comunitari è connessa alla prosperità regionale.

Un'ulteriore considerazione riguarda i tassi di cofinanziamento (la quota comunitaria che si aggiunge al sostegno nazionale). Dopo l'allargamento, il divario in termini di prosperità in seno al gruppo di regioni definite come meno sviluppate sarebbe tale che potrebbe essere necessario fissare un tasso massimo di cofinanziamento ad un livello relativamente elevato, per tenere conto della prosperità più bassa e della capacità finanziaria degli Stati membri interessati più poveri.

Una distribuzione dei finanziamenti in base a criteri oggettivi

Viste le necessità, sarebbe difficile schierarsi a favore della riduzione delle risorse assegnate alle regioni in ritardo -- compreso un eventuale sostegno temporaneo -- in rapporto al totale dei fondi disponibili.

La questione essenziale riguarda il modo in cui riuscire a garantire una distribuzione delle risorse finanziarie il più possibile imparziale secondo le esigenze. Le decisioni in materia adottate nell'ambito dell'Agenda 2000 denotano notevoli progressi nell'applicazione di criteri oggettivi nell'Unione, almeno per quanto riguarda le regioni meno sviluppate. Si tratta di uno dei risultati più significativi dell'Agenda 2000. Questo modo di procedere dovrebbe essere mantenuto in futuro, come uno dei principali elementi dell'acquis relativo alla coesione.

Rimane tuttavia da affrontare una serie di questioni, tra cui le seguenti.

- Ai criteri già utilizzati -- popolazione, prosperità regionale e nazionale e disoccupazione -- si dovrebbe aggiungere, nel prossimo ciclo, il tasso di occupazione, in vista delle attuali prospettive per il mercato del lavoro e delle conclusioni del Consiglio europeo di Lisbona in materia- La questione va risolta alla luce dell'evoluzione del livello di disoccupazione strutturale nelle regioni dell'obiettivo 1 nei prossimi anni. Molte di queste regioni hanno tuttora un elevato tasso di disoccupazione.

- I divari strutturali fra le regioni e la media comunitaria dovrebbero rientrare fra i criteri di assegnazione dei finanziamenti-

- La riserva di efficienza dovrebbe assumere maggiore consistenza nell'ambito dei Fondi strutturali- Sarebbe quasi certamente auspicabile rafforzare la condizionalità conferita a questo strumento per ottenere i risultati sperati, anche in relazione al perseguimento di una sana gestione finanziaria.

Mantenere lo slancio a favore di una metodologia obiettiva dipende molto dagli sforzi congiunti dell'Ufficio statistico della Commissione, Eurostat, e degli istituti di statistica nazionali volti a migliorare la qualità dei dati armonizzati a livello comunitario. L'estensione delle serie di dati ai paesi candidati e la diffusione di dati sugli standard del potere d'acquisto a livello regionale sono priorità importanti per il successo delle future attività e per determinare il prossimo elenco di regioni in ritardo di sviluppo.

Per il restante territorio: zonizzazione indiretta-

Le regioni in ritardo non sono le uniche ad avere problemi strutturali. La politica di coesione deve continuare a sostenere anche altre parti dell'Unione ed incoraggiare le azioni di interesse comune. Ma, dati i limiti più stretti imposti alle risorse in confronto alle regioni meno sviluppate, è essenziale un adeguato dispositivo di concentrazione.

In considerazione dei problemi emersi nella zonizzazione diretta per l'obiettivo 2 nel periodo 2000-2006, la concentrazione potrebbe essere realizzata in maniera più soddisfacente optando per la zonizzazione indiretta. La caratteristica è che la concentrazione delle risorse è parte integrante del processo di programmazione (cfr. riquadro). La Commissione non fisserebbe più criteri rigidi, ma solo un limite inferiore per quanto riguarda il livello di sostegno finanziario pubblico -- proveniente da fonti comunitarie e nazionali -- al fine di garantire che le risorse mobilizzate raggiungano la massa critica necessaria per avere un impatto reale (come nell'iniziativa URBAN).

In questi casi, la programmazione dei vari settori prioritari dovrebbe essere effettuata sulla base dell'as segnazione di risorse da parte dello Stato membro. Questa può essere realizzata secondo varie modalità, ma la più semplice consisterebbe probabilmente nell'as segnazione nazionale in base alla popolazione (al di fuori delle regioni meno sviluppate), corretta da un indicatore o da indicatori pertinenti delle condizioni socioeconomiche. Sulla base dell'assegnazione nazionale, gli Stati membri riprogrammerebbero le azioni a livello nazionale e regionale, partendo da un limitato numero di zone prioritarie del tipo illustrato sopra. Una sintesi strategica delle priorità e delle opportunità redatta dalla Commissione in relazione a questioni di interesse comunitario servirebbe alla definizione degli sforzi di ciascuno Stato membro in un contesto comunitario.

Vanno considerati inoltre i metodi nazionali e/o transnazionali di programmazione, ponendo l'accento sul ruolo degli Stati membri e della Commissione, sulla realizzazione di partenariati, sulle tecniche necessarie per l'analisi territoriale e sugli orientamenti per le azioni comunitarie.

Casi particolari

Le attuali regioni frontaliere dell'Unione hanno raggiunto lo stesso livello di sviluppo del resto dell'Unione, come indicato nella parte I della presente relazione. Ciò dimostra il valore dei passati interventi comunitari in questo settore. Nella programmazione generale dei Fondi strutturali ("mainstreaming"), si possono pertanto includere i programmi di cooperazione transfrontaliera.

Le regioni frontaliere in ritardo di sviluppo sarebbero ovviamente ammissibili al sostegno al pari di qualsiasi altra regione, se soddisfano i criteri generali adottati.

Le regioni ultraperiferiche dell'Unione presentano particolari svantaggi imputabili alla loro distanza dal resto dell'Unione. La loro speciale posizione è presa in considerazione dal trattato. L'articolo 299, paragrafo 2, quale strumento politico, consente all'Unione europea di mantenere e rafforzare le azioni per promuovere l'integra zione delle regioni ultraperiferiche nella Comunità, tenendo conto delle loro specifiche caratteristiche. A questo fine, nel marzo 2000 la Commissione ha stabilito una strategia di sviluppo sostenibile per le regioni ultraperiferiche. Ha già introdotto nuove iniziative in materia di aiuti di Stato, agricoltura, Fondi strutturali, politica fiscale e doganale, nonché la promozione del coordinamento dei Fondi strutturali con il Fondo europeo di sviluppo nelle zone in cui si trovano queste regioni. La Commissione si è impegnata a studiare il modo in cui le loro esigenze possano essere meglio integrate nelle future politiche di coesione.

La particolare sfida dell'allargamento nel periodo in corso

Dalla riforma dei Fondi strutturali nel 1988, la gestione della politica comunitaria di coesione in termini di sorveglianza, valutazione e controllo è stata costantemente rafforzata.

Questo è il contesto in cui i paesi candidati si stanno preparando ad aderire all'Unione. Attualmente gli strumenti di preadesione contribuiscono alla loro preparazione, mentre il programma PHARE in avvenire destinerà parte delle proprie risorse ai programmi dell'obiettivo 1, in un quadro di programmazione a medio termine che, sebbene "indicativo", preparerà il cammino per la programmazione strategica generale del futuro sostegno comunitario a titolo dei Fondi strutturali.

La Commissione deve prendere tutte le disposizioni necessarie per garantire che, come nell'UE a 15, i programmi tengano conto della situazione e delle difficoltà specifiche dei nuovi Stati membri. Dovrebbe aiutare le autorità interessate a definire i loro programmi alla luce delle priorità comunitarie.

La questione della capacità amministrativa dei paesi candidati

L'attuazione della politica di sviluppo regionale è un nuo vo compito per le autorità dei paesi candidati, che hanno a loro disposizione limitati finanziamenti. Infatti, non esiste una tradizione di questa politica né vi è dimestichezza con il decentramento che essa comporta in paesi abituati a centralizzare la programmazione.

Il processo di costruzione amministrativa (vale a dire il rafforzamento della capacità istituzionale e amministrativa) è quindi molto importante, specialmente rispetto ai precedenti allargamenti dell'Unione, quando era sufficiente il semplice adeguamento delle politiche e delle leggi nazionali alla necessità di attuazione dei Fondi strutturali.

Il primo obiettivo è la creazione di una politica a livello regionale, oggetto di uno speciale programma di assistenza (SPP) che ha consentito ai paesi candidati di preparare, con il sostegno di PHARE, l'attuazione dei Fondi strutturali, attraverso l'istituzione di un'autorità competente e l'adozione delle procedure necessarie in particolare per il coordinamento interministeriale. Devono anche essere create procedure di bilancio per consentire ai paesi di cofinanziare i programmi e di gestire e controllare l'impiego delle risorse comunitarie.

È necessario inoltre sostenere il decentramento, che è connesso allo sforzo generale di raggiungere tre principali obiettivi -- il consolidamento della democrazia, lo sviluppo del partenariato e l'aumento dell'efficienza economica.

Il secondo aspetto è la definizione di una strategia di intervento finalizzata a garantire l'impiego efficace delle risorse dei Fondi strutturali e a ridurre le disparità di sviluppo in termini globali e all'interno dei paesi, al fine di evitare il rischio di un'eccessiva concentrazione.

I paesi candidati devono inoltre costruire la capacità amministrativa necessaria per definire le strategie, preparare i programmi e gestire i relativi bilanci, in particolare i finanziamenti provenienti dal bilancio comunitario, alle stesse condizioni degli attuali Stati membri. Durante i negoziati per l'adesione la Commissione esaminerà scrupolosamente la capacità dei paesi candidati a soddisfare le condizioni richieste per poter ricevere i finanziamenti.

Le risorse finanziarie fino alla fine del 2006

Poiché nel corso dell'attuale periodo di programmazione 2000-2006 vi saranno nuovi Stati membri, si dovrà tenere conto di alcuni aspetti relativi ai finanziamenti. Il primo riguarda le prospettive finanziarie fino al 2006 decise dagli Stati membri al Consiglio europeo di Berlino, compreso un pacchetto di sostegno degli interventi sia nell'UE a 15 che nei paesi candidati per il periodo precedente e successivo all'adesione. Dopo il Consiglio europeo di Nizza, tenuto nel dicembre 2000, sembra probabile che le prime adesioni avranno luogo nel 2003-2004. Questo scenario dell'allargamento è diverso da quello che era alla base della decisione di Berlino. Sarà pertanto necessario tenere conto dell'effettiva data di adesione di nuovi Stati membri. Per le regioni dei futuri Stati membri che saranno assistite, potrebbe essere necessario un sistema di inserimento graduale, in base al quale i Fondi strutturali sarebbero progressivamente aumentati nel tempo, in funzione della loro capacità di assorbire gli aiuti, come è avvenuto nei due precedenti periodi di programmazione.

Una seconda questione riguarda la distribuzione delle risorse tra il Fondo di coesione e i Fondi strutturali. Questi Fondi, infatti, subentreranno a ISPA, nel primo caso, e a PHARE e SAPARD, nel secondo (con una percentuale attuale rispettivamente di un terzo e di due terzi, in termini del loro peso finanziario). L'assegnazione di una quota maggiore, ad esempio di un terzo, al Fondo di coesione sembra essere giustificata dalle esigenze dei paesi interessati in relazione alle infrastrutture dei trasporti e all'ambiente.

Altre due considerazioni indicano l'opportunità di attribuire inizialmente un peso maggiore al Fondo di coesione nei paesi candidati in base alla quota assegnata agli attuali Stati membri. In primo luogo, un approccio "gestione per progetto" potrebbe dimostrarsi più adatto a quelle autorità che non hanno tuttora esperienza di programmazione; in secondo luogo, l'elevato tasso di cofinanziamento e il fatto che il principio di addizionalità non si applica necessariamente al Fondo di coesione faciliterebbero l'assorbimento dei finanziamenti comunitari.

La distribuzione delle risorse dei Fondi strutturali e del Fondo di coesione fra i nuovi Stati membri sarà determinata in base agli stessi principi, metodi e criteri oggettivi applicati agli attuali Stati membri.

La politica di coesione in un'Unione allargata dopo il 2006, compresi alcuni aspetti finanziari.

Come indica la relazione, nel corso dell'adozione di Agenda 2000 sono state apportate importanti modifiche ai vari aspetti della gestione della politica di coesione, intese ad aumentare il decentramento, promuovere partenariati e integrare in modo più efficace la valutazione nel processo decisionale. Sono stati altresì introdotti una gestione finanziaria e un controllo più rigorosi, basati su una divisione più chiara e più sensata delle responsabilità fra Stati membri e Commissione. Su quest'ultimo punto, l'obiettivo è ridurre in modo significativo l'inci den za delle frodi, ma soprattutto delle irregolarità della stragrande maggioranza dei casi sottoposti all'attenzione della Commissione.

Il nuovo sistema comincia ad essere applicato solo ora. La prossima relazione sulla coesione conterrà una prima valutazione dei risultati dei cambiamenti, ma alcuni elementi possono già essere delineati e dovranno essere ulteriormente esaminati nel contesto della preparazione del nuovo periodo di programmazione dopo il 2006.

In relazione al partenariato, vi è stata una crescente tendenza a decentrare il processo decisionale per quanto riguarda le politiche nazionali e comunitarie. È senz'altro necessario rafforzare il ruolo delle autorità regionali e locali e di quelle sul terreno, ad esempio attraverso la programmazione a livello locale, se del caso. Inoltre, se in futuro la zonizzazione indiretta sarà il metodo utilizzato per l'assegnazione delle risorse, sarebbe opportuno garantire la partecipazione delle autorità regionali e locali.

La programmazione delle azioni potrebbe essere attuata in due fasi. In una prima fase, la Commissione potrebbe stabilire una strategia globale che comprenda le diverse dimensioni economica, sociale e territoriale nel partenariato con gli Stati membri a livello nazionale e transnazionale, al fine di individuare le priorità, incluse quelle di particolare interesse comunitario. Ciò contribuirebbe a determinare le modalità di distribuzione dei finanziamenti in base alle priorità. In seguito, la programmazione verrebbe decentrata ad un livello appropriato, ad esempio regionale, urbano o transnazionale.

Per le regioni in ritardo di sviluppo, la programmazione integrata rimane uno strumento fondamentale per ottenere risultati positivi in termini di sviluppo economico, sociale e territoriale.

Si potrebbe eventualmente ricorrere ad una procedura di gara per l'attuazione di alcuni programmi, scegliendo le proposte migliori in modo del tutto trasparente. La selezione potrebbe avvenire a vari livelli (regionale, nazionale o transnazionale e in cooperazione con la Commissione), il che rafforzerebbe il legame fra i risultati raggiunti e i finanziamenti assegnati.

Il principio di addizionalità (in base al quale i finanziamenti comunitari si aggiungono, invece di sostituirsi, ai finanziamenti nazionali) è stato notevolmente semplificato per il periodo 2000-2006. L'esperienza confermerà se tale principio ha contribuito ad accrescere il valore aggiunto della politica di coesione comunitaria. Allo stesso tempo, rimane un valore altamente aggregato, nel senso che non si applica ai programmi individuali, ma a tutti i programmi in base ad un unico obiettivo in un determinato Stato membro.

Questo principio manca pertanto di trasparenza. Potrebbe essere utile prendere in considerazione la possibilità di calcolare l'addizionalità a livello di programma piuttosto che (come avviene attualmente) di Stato membro, specialmente per i programmi destinati alle regioni meno sviluppate. Nel contempo è importante non sottovalutare le difficoltà in termini di disponibilità di dati che ne deriverebbero. Si tratta di un classico limite dei tentativi di miglioramento in questo settore. La metodologia sarà valutata alla luce delle esperienze maturate nell'attuazione del principio di addizionalità nel 2003 e nel 2005.

La valutazione è stata adesso definitivamente stabilita come parte integrante delle procedure di programmazione. La "riserva di efficienza" è una delle importanti innovazioni di Agenda 2000. Come già detto, il legame tra i finanziamenti assegnati e i risultati raggiunti deve essere rafforzato.

Migliorare la coerenza tra il Fondo di coesione e i Fondi strutturali

Il Fondo di coesione, che è stato istituito dal trattato, è destinato agli Stati membri il cui PIL pro capite è inferiore al 90% della media comunitaria e che hanno elaborato un programma per la convergenza macroeconomica. Quale complemento ai Fondi strutturali, si è dimostrato un utile strumento di promozione degli investimenti e di aiuto ai paesi detti di coesione.

Le questioni da prendere in considerazione nel futuro riguardano il volume di risorse finanziarie che dovrebbe essere assegnato al Fondo in termini assoluti e per rafforzare il coordinamento del sostegno fornito con quello dei Fondi strutturali.

Il trattato limita il Fondo di coesione al finanziamento di progetti di investimento nei settori delle reti di trasporti e dell'ambiente. Benché il Fondo di coesione si applichi a livello nazionale, sarebbe decisamente opportuno selezionare i progetti in modo da non accrescere le disparità regionali ed evitare un'eccessiva concentrazione nelle città capitali più prospere e nelle regioni circostanti.

Attualmente la quota del Fondo di coesione rispetto alla spesa totale per le politiche strutturali negli Stati membri interessati è del 18% circa. Si deve ulteriormente esaminare la questione, se del caso dopo un periodo di transizione, per stabilire se lo stesso equilibrio tra il Fondo di coesione e i Fondi strutturali sia adeguato ai nuovi Stati membri.

La ripartizione delle risorse del Fondo di coesione fra i paesi beneficiari dovrebbe essere decisa sulla base di criteri puramente oggettivi, come avviene per gli attuali Fondi strutturali. L'esigenza di oggettività assumerà un peso ancora maggiore per tutti gli Stati membri dopo l'adesione dei nuovi paesi.

Al fine di rafforzare il coordinamento fra le azioni sostenute dal Fondo di coesione e quelle sostenute dai Fondi strutturali, tutti i Fondi dovrebbero essere inseriti in un unico quadro. Per i paesi detti di coesione, il Fondo di coesione dovrebbe diventare l'unico strumento di finanziamento dei grandi progetti nei settori delle reti di trasporti e dell'ambiente nelle regioni in ritardo di sviluppo.

Gli aspetti finanziari della politica di coesione in un'Unione allargata dopo il 2006

I dati riportati nella relazione in merito alle disparità nazionali, regionali e sociali dimostrano che in un'Unione allargata la politica di coesione è ancora più necessaria. L'analisi effettuata nella parte I della relazione mostra che le disparità economiche e sociali in seno all'Unione si acuiranno notevolmente con l'allargamento ed aumenterà pertanto la sfida a mantenere la coesione economica e sociale.

Inevitabilmente, la maggior parte dei finanziamenti dovrà essere assegnata ai nuovi Stati membri. In termini reali, la dimensione del pacchetto finanziario globale determinerà il grado di ambizione dell'Unione nell'af fron tare i problemi che persistono nell'UE a 15, specialmente nelle regioni in ritardo di sviluppo. È in questo contesto che vanno impostate le discussioni sul bilancio da destinare alla politica di coesione.

Nonostante sia prematuro presentare proposte di bilancio per la politica di coesione dopo il 2006 -- che in ogni caso dovrebbero far parte di una discussione globale sulle future politiche comunitarie -, è opportuno rammentare alcuni dati e offrire taluni spunti a sostegno del dibattito.

Fra la riforma del 1988 e il 1999, l'Unione ha rafforzato la propria politica di coesione in termini di risorse finanziarie ad essa destinate in valore assoluto e in rapporto al bilancio comunitario nel suo insieme. Nel quadro dell'Agenda 2000, la proposta iniziale della Commissione era di mantenere il livello di sostegno finanziario raggiunto nel 1999 per l'UE a 15 (0,46% del PIL) anche per il periodo 2000-2006.

Il Consiglio europeo di Berlino ha assegnato 213 miliardi di euro alle misure strutturali nei 15 Stati membri per il periodo 2000-2006, ovvero una media di 30 miliardi di euro l'anno. Le risorse stanziate a titolo di aiuto di preadesione (3 miliardi di euro) e gli importi accantonati per i paesi che aderiranno fra il 2002 e il 2006 costituiscono un'ulteriore fetta del pacchetto globale della politica di coesione. Per la politica di coesione destinata ai nuovi Stati membri dopo l'adesione è stato preventivato un importo di entità progressivamente crescente, che dovrebbe raggiungere i 12 miliardi di euro nel 2006. Di conseguenza, l'importo globale risulta di fatto pari allo 0,45% del PIL in un'Unione allargata a 21 Stati membri nel 2006, praticamente lo stesso livello esistente all'inizio del periodo nell'Unione a 15.

Questa percentuale non deve necessariamente essere presa come base di riferimento per il futuro finanziamento della coesione, ma è chiaro che, per rimanere credibile, la politica regionale e di coesione deve impegnare risorse proporzionate alle esigenze contingenti.

L'allargamento e il massimale sui trasferimenti

In base alle norme in vigore per il periodo 2000-2006, i trasferimenti dai Fondi strutturali e dal Fondo di coesione sono limitati ad un massimo del 4% del PIL annuale in tutti gli Stati membri. Questa percentuale, determinata in funzione della situazione negli attuali Stati membri, nel tentativo di mantenere i trasferimenti dell'Unione a livelli che possano essere gestiti dalle amministrazioni beneficiarie, è un massimale che avrà importanti conseguenze per alcuni dei paesi candidati meno prosperi al momento della loro adesione all'Unione.

Nel nuovo contesto, vanno pertanto armonizzati i seguenti vincoli:

- puntare sull'obiettivo della coesione, con particolare riferimento alle enormi esigenze di sviluppo dei paesi candidati;

- tenere in debito conto la capacità di assorbimento di questi paesi in termini economici, finanziari e amministrativi.

Riservare la massima considerazione alla prosperità relativa dei paesi interessati potrebbe comportare notevoli rischi per quanto riguarda la loro capacità di assorbimento e l'equilibrio delle spese pubbliche. Di conseguenza, sarebbe opportuno affrontare la questione del massimale solo in casi eccezionali, come ad esempio per i progetti finanziati dal Fondo di coesione che rivestono un particolare interesse comunitario.

Continuare la preadesione per gli altri paesi candidati

L'assistenza alla preadesione, modificata se necessario, dovrebbe continuare ad essere garantita ai paesi candidati che non avranno ancora aderito all'Unione al 1° gennaio 2007. L'importo finanziario dovrebbe essere oggetto di una valutazione oggettiva in relazione alle esigenze, alla capacità di assorbimento e al numero di paesi che riceveranno il sostegno.

Potenziare il contributo delle altre politiche

La politiche comunitarie hanno i propri obiettivi ed è talvolta difficile valutare la loro incidenza sulla coesione, ma è necessario, ai fini di una maggiore concentrazione geografica e tematica dei Fondi, rafforzare le sinergie e la complementarità fra la politica di coesione e le altre politiche comunitarie.

Alcune politiche comunitarie contribuiscono indirettamente alla coesione economica e sociale, creando condizioni più favorevoli allo sviluppo nelle regioni e negli Stati membri meno prosperi.

La stessa affermazione vale per l'Unione economica e monetaria, la quale, nei paesi detti di coesione, contribuisce alla stabilità macroeconomica, che, favorendo gli investimenti e la crescita economica, è a sua volta una condizione necessaria, sebbene non sufficiente, per la convergenza reale.

Lo stesso vale anche per il mercato interno che, insieme alle riforme strutturali, esercita un'importante influenza sulla coesione sociale fra le regioni. L'Unione sta intraprendendo un notevole sforzo per riformare i mercati dei prodotti, dei capitali e del lavoro. La riduzione delle disparità fra le regioni richiede investimenti finalizzati ad aumentare il potenziale economico delle regioni meno sviluppate.

Una crescita più rapida non favorisce automaticamente una maggiore integrazione regionale né la riduzione delle disuguaglianze a livello dei redditi. Di conseguenza, ulteriori riforme, una riduzione degli ostacoli alla concorrenza su alcuni mercati, soprattutto nei servizi, e il sostegno alla politica di coesione sono necessari per cogliere appieno i benefici del processo di ripresa in corso in alcuni Stati membri e per ridurre le disparità esistenti fra le regioni.

L'UEM, al pari del mercato interno, deve essere integrata da politiche di accompagnamento in modo che tutti gli Stati membri e le regioni possano beneficiare pienamente dell'integrazione economica e monetaria. A questo proposito, per l'efficacia globale della politica di coesione è essenziale mantenere le spese strutturali ad integrazione dei Fondi strutturali, in particolare nei settori dell'istruzione, della formazione e dell'occupazione, nonché la ricerca e lo sviluppo tecnologico.

La politica di concorrenza e la politica di coesione sono complementari, poiché il massimale imposto sugli aiuti di Stato a finalità regionale giova soprattutto ai paesi meno prosperi. A questa politica si deve imprimere un ulteriore impulso per favorire condizioni di concorrenza più eque, tenendo conto al contempo del ruolo svolto dai servizi di interesse generale ai fini della coesione territoriale.

La strategia europea per l'occupazione è necessaria per la coesione. Dovrebbe, tuttavia, essere adeguata alle peculiari circostanze regionali e locali per rispondere meglio alla diversità di situazioni che caratterizzano i mercati del lavoro. Questo obiettivo è già stato preso in considerazione nelle misure sostenute dai Fondi strutturali per il periodo 2000-2006. I bilanci nazionali non individuano tuttavia chiaramente il modo per tradurre gli obiettivi strategici in impegni finanziari, il che rende difficile compiere tale passo.

Altre politiche comunitarie hanno un notevole impatto sulla struttura territoriale dell'Unione

La politica agricola comune ha raggiunto ampiamente gli obiettivi prefissati, che tendono al miglioramento della competitività dell'agricoltura europea. La riforma della PAC comporta maggiori benefici per alcuni paesi detti di coesione rispetto al passato, ma il suo contributo alla coesione territoriale rimane variabile e dipende dai sistemi regionali di produzione agricola. Al secondo pilastro della PAC, la politica di sviluppo rurale, si deve attribuire una dimensione del tutto diversa, soprattutto in zone che sono particolarmente colpite dai continui cambiamenti nella politica agricola.

In certe zone costiere, la pesca rappresenta una quota significativa dell'occupazione. Per la politica comune della pesca la sfida consiste nel ripristinare un equilibrio sostenibile fra gli stock ittici e l'attività del settore. Poiché le attività collegate alla pesca sono concentrate per lo più in zone svantaggiate, si rendono necessarie politiche di accompagnamento sociale ed economico per favorire la diversificazione.

Le reti di trasporto transeuropee sono uno strumento di sviluppo territoriale che può avere un impatto significativo sulle disparità regionali, come sottolineato nello Schema di sviluppo dello spazio europeo. Deve tuttavia esistere una maggiore complementarità fra la politica relativa alle grandi reti e i programmi dei Fondi strutturali. Al momento della revisione degli orientamenti per le reti transeuropee, si dovrà prestare più attenzione all'obiettivo della coesione.

Tutte le analisi svolte nella relazione sulla coesione indicano l'importanza della ricerca e dell'innovazione per la competitività. Nonostante si registrino alcuni progressi nel contesto del Quinto programma quadro, le attività di ricerca e sviluppo (RST) sono condotte ancora nelle regioni più centrali e competitive. Per rendere la ricerca europea una realtà concreta, si deve porre l'accento sulla dimensione regionale della RST, mettendo in rete e migliorando il coordinamento con i Fondi strutturali. La sfida in questo caso consiste nel garantire che le regioni in ritardo di sviluppo diventino partner di pieno diritto in questo campo.

La politica ambientale, insieme con la coesione economica e sociale, è uno dei tre pilastri dello sviluppo sostenibile. La formulazione di questa politica dovrebbe prestare più attenzione alle disparità territoriali e alle caratteristiche peculiari delle regioni, nonché all'impatto finanziario delle misure previste sulle regioni.

Il sistema di bilancio comunitario e la coesione

Per quanto riguarda il bilancio generale dell'Unione, l'equilibrio fra i conferimenti e la distribuzione delle spese fra gli Stati membri non è un obiettivo in sé. I conferimenti di ciascuno Stato membro sono tuttavia sempre più proporzionali al PIL. Le spese dell'Unione riflettono il contenuto e le priorità delle politiche comunitarie e solo le spese per la coesione sono inversamente connesse al PIL pro capite regionale.

Potenziare il contributo di altre politiche allo sforzo di coesione

Con l'allargamento, la globalizzazione dell'economia e lo sviluppo della società della conoscenza, l'Unione si trova a dover affrontare cambiamenti economici e sociali senza precedenti. È pertanto necessario che le altre politiche comunitarie contribuiscano in misura maggiore alla coesione economica e sociale, come previsto dal trattato.

È importante tenere conto della maggiore coerenza, della complementarità e dell'efficienza che deve caratterizzare le politiche comunitarie e gli strumenti necessari per attuarle. Questa considerazione fa parte dei lavori iniziati con il Libro bianco sul sistema di governo europeo.

10 domande per il dibattito pubblico sul futuro della politica di coesione

1. Quale sarà il ruolo della politica di coesione in un'Unione allargata con circa 30 Stati in un contesto di rapidi mutamenti economici e sociali- In quale modo è possibile promuovere la convergenza economica e mantenere il modello europeo di società-

2. In quale modo si dovrebbero rendere più coerenti le politiche comunitarie- Come si dovrebbe migliorare il contributo delle altre politiche comunitarie al perseguimento della coesione-

3. Quali modifiche si dovrebbero apportare alla politica di coesione in vista di un allargamento senza precedenti dell'Unione- La politica di coesione dovrebbe affrontare anche la coesione territoriale per tenere maggior conto dei principali squilibri spaziali nell'Unione-

4. In quale modo la politica di coesione può concentrarsi sulle misure che presentano un elevato valore aggiunto comunitario-

5. Quali dovrebbero essere le priorità per favorire uno sviluppo territoriale equilibrato e sostenibile dell'Unione-

6. In quale modo si dovrebbe incoraggiare la convergenza economica delle regioni in ritardo di sviluppo dell'Unione-

7. Quale genere di intervento comunitario è necessario per le altre regioni-

8. Quali metodi si dovrebbero utilizzare per determinare la distribuzione dei finanziamenti fra Stati membri e fra regioni-

9. A quali principi ci si dovrebbe attenere per attuare gli interventi comunitari-

10. Quale dovrebbe essere la risposta alle accresciute esigenze riguardo alle dimensioni economica, sociale e territoriale della coesione-

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