Rafforzare la politica europea di vicinato

A diciotto mesi dalla sua attuazione, la Commissione fa il punto sulla politica europea di vicinato (PEV), sui suoi strumenti e sui suoi risultati. Da tale valutazione emerge la necessità di rafforzare la PEV alla luce delle numerose difficoltà che i paesi partner sono chiamati ad affrontare. La PEV presenta un potenziale che potrebbe essere meglio utilizzato per instaurare strette relazioni tra l'UE e i suoi vicini, ma anche per creare una zona di prosperità, stabilità e sicurezza lungo i confini europei.

ATTO

Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo, del 4 dicembre 2006, sullo sviluppo della politica europea di vicinato [COM(2006) 726 def. - Non pubblicata sulla Gazzetta ufficiale].

SINTESI

Dopo diciotto mesi di attuazione, la politica europea di vicinato (PEV) ha dimostrato di poter offrire solide basi per il consolidamento delle relazioni tra l'Unione europea (UE) e i paesi vicini.

Tuttavia, la PEV presenta un potenziale che potrebbe essere maggiormente sfruttato per rafforzare la sua incidenza. In effetti, i paesi partner devono far fronte a numerosi problemi quali la povertà, la disoccupazione, l'eterogeneità dei risultati economici, la corruzione, una gestione inadeguata della cosa pubblica e conflitti congelati in alcune regioni.

L'UE sostiene e incoraggia le riforme nei paesi partner, per garantire condizioni di prosperità, stabilità e sicurezza nella regione, nell'interesse di tutte le parti. Le difficoltà che i paesi vicini devono sormontare oltrepassano spesso le loro frontiere e interessano anche l'UE. A tale proposito, tanto l'UE quanto i suoi partner hanno interesse a garantire la stabilità per contrastare l'immigrazione clandestina, il degrado ambientale e il terrorismo, nonché per assicurare fonti di approvvigionamento affidabili.

I vantaggi della PEV

La PEV consente alla politica di fare ulteriori passi avanti e getta le basi di un dialogo più approfondito tra l'UE e i suoi partner, offrendo:

• un quadro unico e ben definito a favore dell'integrazione, che abbraccia tutti gli aspetti delle relazioni bilaterali con i nostri vicini in termini globali e settoriali;
• i piani d'azione PEV (EN) (FR) convenuti di comune accordo dall'UE e dal paese partner interessato, che privilegiano una responsabilità comune e differenziata. Finora sono stati stabiliti dodici piani d'azione PEV, che permettono di dare concretezza alla PEV e di concentrarsi su obiettivi specifici e misurabili, con scadenze precise. Essi poggiano sulle strategie di riforma dei paesi partner e offrono altresì una base di lavoro ad alcune istituzioni finanziarie internazionali (IFI);
• lo strumento europeo di vicinato e partenariato (ENPI), volto a fornire un contributo finanziario ai processi di riforma. La sua flessibilità dovrebbe consentire di utilizzare meglio i fondi e di migliorare i risultati, segnatamente attraverso strumenti di cooperazione quali la cooperazione transfrontaliera, TAIEX [EN] e i gemellaggi.

Consolidare la PEV per sfruttarne il potenziale

Per sfruttare appieno il potenziale della PEV occorre potenziare le sue risorse ma anche tenere adeguatamente conto delle esigenze e delle attese dei paesi partner. Gli sforzi compiuti dall'UE saranno compensati dai vantaggi politici offerti dalle riforme avviate dai paesi partner nel loro interesse. Tuttavia, i risultati della PEV dipendono anche dalla volontà dei partner, che determina il tipo di relazione con l'UE e il livello di assistenza. Nel dicembre 2006, la Commissione ha quindi proposto di rafforzare la politica - si attendono ora le risposte e le azioni del Consiglio al riguardo - attraverso le azioni descritte in appresso.

Il potenziamento della componente economica e commerciale presuppone un'integrazione economica e commerciale approfondita e globale. Innanzitutto, l'UE sostiene l'adesione all'Organizzazione mondiale del commercio (OMC) (EN), (ES), (FR) (come nel caso dell'Ucraina) o la concessione di preferenze commerciali autonome (come nel caso della Moldavia). A lungo termine, l'integrazione economica potrebbe spingersi oltre lo scambio di beni e servizi per contemplare una convergenza globale a livello commerciale e normativo (norme tecniche, ricerca, diritti di proprietà intellettuale, diritto societario, ecc.).

I piani d'azione rappresentano gli strumenti privilegiati a tal fine e contribuiranno a medio o lungo termine alla nascita di una nuova generazione di accordi di libero scambio completi e approfonditi, ambiziosi e complessi, sul modello di quello che verrà negoziato quest'anno con l'Ucraina. Essi terranno conto dell'incidenza del commercio sullo sviluppo sostenibile, riguarderanno prodotti di particolare importanza per i partner e conterranno disposizioni vincolanti. Nello stesso ordine di idee, gli accordi di libero scambio con i paesi mediterranei andrebbero estesi.

Siffatti accordi saranno conclusi progressivamente in funzione del ritmo di ciascun paese. Questo processo, che prevede una base normativa comune e un livello analogo di accesso al mercato, garantirà a lungo termine l'affermarsi di una comunità economica "di vicinato" allargata tra l'UE e i suoi partner, sul modello dell'accordo di Agadir per i paesi del bacino mediterraneo.

Per agevolare la mobilità e gestire la migrazione, si dovranno semplificare le procedure di rilascio dei visti per alcuni tipi di viaggi legittimi (per attività commerciali o per motivi ufficiali o di studio). L'esperienza nel campo della libera circolazione all'interno dell'UE insegna che le procedure in materia di visti possono ostacolare la mobilità mentre la cooperazione si intensifica.

La modifica di tali procedure richiede un esame di tutte le questioni interessate: immigrazione clandestina, lotta contro la tratta di esseri umani, gestione efficiente delle frontiere, accordi di riammissione, rimpatrio degli immigrati clandestini e trattamento adeguato delle richieste di protezione e di asilo. Un impegno adeguato dei partner nei confronti di tali questioni contribuirà a semplificare e accelerare le procedure, nonché a unire gli sforzi per contrastare l'immigrazione clandestina.

Un esempio di quanto si può ottenere in questo campo è costituito dagli accordi di riammissione e di agevolazione del visto, pur modulati in funzione delle peculiarità di ciascun paese, come nel caso di Ucraina, Moldavia e Marocco. Accordi di questo tipo dovrebbero riguardare più in particolare i paesi per i quali il piano d'azione prevede un dialogo in materia di immigrazione e visti. Possono risultare interessanti, inoltre, gli sviluppi dell'UE in questi settori, come la creazione del sistema di informazione sui visti.

La promozione degli scambi interpersonali si prefigge di dare un "volto umano" alla PEV a prescindere dalla mobilità. Tali scambi riguardano i contatti e le possibilità di instaurare contatti tra i cittadini dell'UE e dei paesi partner. Essi incoraggiano altresì la conoscenza e la comprensione reciproche. La PEV acquisterà inoltre visibilità grazie a programmi bilaterali e di scambi di informazioni e di esperienze.

Gli scambi interpersonali riguardano in particolare:

• gli scambi di studenti e di giovani, essenziali per instaurare contatti e sconfiggere i pregiudizi. In quest'ottica, i programmi Tempus ed Erasmus Mundus sostengono la cooperazione universitaria e prevedono un sistema di borse di studio. L'ammodernamento e le riforme beneficeranno dell'intensificazione del dialogo sulla politica in materia di istruzione superiore. La diffusione e gli scambi delle migliori pratiche nel settore contribuiranno alla cooperazione e alla convergenza con politiche europee quali il processo di Bologna. Verrà rafforzato il sostegno alla riforma dell'istruzione, anche attraverso la Fondazione europea per la formazione (ETF). Si potrebbe varare un nuovo programma per promuovere gli scambi tra giovani professionisti, ad esempio in campo artistico e culturale, e tra enti normativi;
• la mobilità dei ricercatori per promuovere la cooperazione scientifica e rafforzare l'eccellenza aumentando gli aiuti alla mobilità e all'informazione;
• gli scambi a livello della società civile a fini economici e sociali, culturali e interculturali promuovendo contatti in numerosi settori (sindacati, gemellaggi, operatori sanitari, organizzazioni non governative (ONG)). La cooperazione transfrontaliera finanziata nel quadro dell'ENPI contribuirà al conseguimento di tale obiettivo. Viene inoltre incoraggiato un maggior coinvolgimento della società civile nei processi di riforma;
• l'intensificazione dei contatti tra le imprese, in particolare le piccole e medie imprese (PMI).

La dimensione tematica della PEV comporta un'impostazione multilaterale per settori trasversali che interessano tanto l'UE quanto tutti i suoi partner, quali energia, trasporti, ambiente, società dell'informazione, ricerca, sanità pubblica, migrazione, ecc.

Oltre ad analizzare e discutere in modo più approfondito ciascun tema, si dovrà riflettere sul modo di affrontarli attraverso un approccio informale (riunioni di ministri o di esperti ad hoc o periodiche) o mediante una struttura istituzionalizzata e integrata (accordi e processi multilaterali). Si potrebbero estendere gli accordi multilaterali esistenti quali la Comunità per l'energia [EN] o gli accordi in materia di aviazione. In generale, lo sviluppo di una dimensione trasversale della PEV non si prefigge la creazione di nuove istituzioni ma l'individuazione di mezzi che consentano di intensificare la collaborazione con i paesi partner su questioni tematiche. La partecipazione dei partner a una serie di programmi e agenzie comunitari rappresenta un altro strumento a tal fine.

L'intensificazione della cooperazione politica permetterà di contribuire alla soluzione dei conflitti per meglio affrontare i rischi ad essi collegati (escalation, esodo, approvvigionamento energetico, scambi commerciali, trasporti, terrorismo, criminalità organizzata, ecc.). Essa interessa la sicurezza e la stabilità dell'Europa, e viene incoraggiata l'associazione della Russia.

L'UE partecipa ai meccanismi regionali e multilaterali di risoluzione dei conflitti, quali il Quartetto per la pace in Medio Oriente o ad operazioni civili o militari d'osservazione, di mantenimento della pace o di gestione delle frontiere, come in Moldavia o a Rafah. Lo strumento di stabilità potrà consolidare il ruolo dell'UE. Inoltre, si dovrebbero destinare maggiori risorse per lo sviluppo sostenibile.

La PEV offre opportunità attraverso l'intensificazione del dialogo, il sostegno allo sviluppo e la cooperazione regionale. Essa può costituire altresì la base per lo sviluppo di altri mezzi quali l'estensione a tutti i partner della possibilità di allinearsi alle dichiarazioni PESC, l'invito dei partner a riunioni d'informazione e di coordinamento delle organizzazioni internazionali, l'organizzazione di una riunione informale PEV ad alto livello per lanciare la PEV rafforzata e l'intensificazione della cooperazione parlamentare attraverso una più forte presenza dell'Unione nei paesi partner (missioni diplomatiche degli Stati membri e dell'UE, delegazioni della Commissione).

Il miglioramento della cooperazione regionale è volto a sfruttare il potenziale della PEV in termini di dialogo e cooperazione su scala regionale, con il sostegno dell'ENPI; a tal fine:

• una più stretta cooperazione nella regione del Mar Nero ("sinergia del Mar Nero", comunicazione della Commissione adottata l'11 aprile 2007), unitamente a una strategia regionale PEV rafforzata, dovrebbe offrire condizioni favorevoli per la risoluzione di conflitti. Dovrebbero esservi associate tutte le parti interessate, comprese Russia e Turchia. Verranno affrontate questioni settoriali attraverso la cooperazione scientifica o il dialogo politico oppure in consessi regionali esistenti come la Commissione internazionale per la protezione del Mar Nero [EN]. L'Organizzazione per la cooperazione economica nel Mar Nero (BSEC) [EN] costituisce, a questo riguardo, il quadro privilegiato per l'instaurazione di relazioni più strette e di un dialogo regolare più approfondito tra l'UE e i paesi interessati. La cooperazione regionale dovrebbe anche tener conto di altre iniziative regionali come l'iniziativa di Baku [EN] per i trasporti e l'energia;
• nella regione mediterranea, la PEV ha rafforzato il dialogo e le iniziative di integrazione regionale in corso nell'ambito del partenariato euromediterraneo. Essa ha ispirato il programma di lavoro [PDF, EN, FR] adottato al vertice di Barcellona nel 2005 e ha permesso di consolidare le relazioni bilaterali tenendo conto delle rispettive situazioni e dei rispettivi interessi. I piani d'azione in vigore hanno già dato risultati concreti (riforme, progressi in settori sensibili, instaurazione di un dialogo unico su diversi punti, determinazione di priorità comuni), e i piani d'azione con l'Egitto e il Libano, adottati all'inizio del 2007, conferiscono alla PEV una dimensione regionale. La PEV consentirà di cercare sinergie in alcuni settori economici, ad esempio con il Consiglio di cooperazione del Golfo [EN] [FR].

La PEV offre quindi anche la possibilità di rafforzare la cooperazione regionale per inglobare, oltre ai paesi limitrofi dell'UE, anche "i vicini dei nostri vicini" (Asia centrale, Golfo, Africa). Le attività di cooperazione riguarderanno questioni regionali d'interesse comune quali l'energia, i trasporti, la migrazione, le infrastrutture, la pace, la sicurezza, ecc., con il contributo dell'ENPI e dello strumento di cooperazione allo sviluppo (DCI). Esse dovrebbero altresì attirare investimenti per favorire lo sviluppo e l'ammodernamento di tali paesi.

Il rafforzamento della cooperazione finanziaria è finanziato da strumenti che contribuiscono agli obiettivi della politica, tra i quali figurano innanzitutto l'ENPI, che ha sostituito i programmi TACIS e MEDA; esso beneficia anche del nuovo mandato ampliato della Banca europea per gli investimenti (BEI) (EN). L'ENPI, che disporrà di risorse più ingenti, fornisce un quadro flessibile adeguato alle priorità della PEV. Altri strumenti di cooperazione tematici integreranno l'assistenza fornita nel quadro della PEV, soprattutto in materia di diritti umani, sicurezza nucleare e programmi tematici.

Anche un migliore coordinamento tra i vari donatori contribuirà a rafforzare la cooperazione finanziaria. Tale miglioramento dipende in particolare dalla mobilitazione degli investimenti e dalla ricerca di sinergie tra i fondi comunitari, degli Stati membri e delle istituzioni finanziarie, tra cui le IFI.

In quest'ottica, l'ENPI favorisce la mobilitazione dei fondi attraverso i suoi meccanismi di finanziamento imperniati sulle priorità definite nei piani d'azione, ossia:

• il Fondo "governance" a sostegno dell'avanzamento dei processi di riforma dei paesi partner sulla base dei rispettivi piani d'azione;
• il Fondo d'investimento per la politica di vicinato volto a sostenere i prestiti delle IFI nei paesi partner. Tale fondo d'investimento permetterà una maggiore coerenza e una maggiore complementarità tra l'assistenza comunitaria e quella degli Stati membri.

Contesto

La PEV è stata avviata per sviluppare relazioni privilegiate tra l'UE ampliata e i suoi vicini. Onde evitare che possano sorgere nuove divisioni, l'Unione ha interesse a promuovere la prosperità, la stabilità e la sicurezza tra i suoi vicini, lavorando con essi per sostenerne la transizione. La PEV non offre alcuna prospettiva di adesione, senza che ciò influisca sugli eventuali futuri sviluppi delle relazioni tra tali paesi e l'UE.

ATTI COLLEGATI

Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo, del 4 dicembre 2006, relativa all'impostazione generale volta a consentire la partecipazione dei paesi partner dell'ENP (Politica europea di prossimità) ai programmi e alle agenzie comunitari [COM(2006) 724 def. - Non pubblicata sulla Gazzetta ufficiale].

La proposta riguarda le varie impostazioni che possono consentire ai paesi vicini di partecipare alle diverse agenzie e ai diversi programmi comunitari. La proposta è già stata accolta dal Consiglio affari generali e relazioni esterne nelle sue conclusioni del marzo 2007 [PDF, FR] e la Commissione sta elaborando le direttive di negoziato riguardanti i diversi programmi.

Ultima modifica: 26.04.2007