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Servizi d'interesse generale in Europa
1) OBIETTIVO
Riconoscere il valore aggiunto dei servizi d'interesse generale nella realizzazione di un mercato interno accessibile a tutti e definire il campo ed i criteri d'applicazione delle regole di concorrenza nel settore.
2) ATTO
Comunicazione della Commissione - I servizi d'interesse generale in Europa (Gazzetta ufficiale C 281 del 26.9.1996).
Modificato dall'atto:
Comunicazione della Commissione - I servizi d'interesse generale in Europa (Gazzetta ufficiale C 17 del 19.1.2001).
3) SINTESI
Contesto
L' articolo 16 del trattato CE individua nei servizi d'interesse generale uno dei valori comuni dell'Unione europea e riconosce il contributo che essi apportano alla coesione economica e sociale in quanto promotori della competitività dell'economia europea. Infatti, i servizi d'interesse generale offrono ai consumatori servizi più efficienti, il che consente alle imprese europee di assumere una posizione più forte nei confronti della concorrenza mondiale.
Nel 1996, la Commissione ha presentato una prima comunicazione sui servizi d'interesse generale, seguita nel 2001 da una nuova comunicazione intesa a definire il campo ed i criteri d'applicazione dei servizi d'interesse generale.
Missione dei servizi d'interesse generale
I servizi d'interesse economico generale (SIEG) si differenziano dai normali servizi nella misura in cui le autorità pubbliche ritengono che la prestazione di detti servizi sia necessaria anche quando il relativo mercato non è sufficientemente redditizio per garantire servizi soddisfacenti. La nozione di servizi d'interesse generale è basata infatti sulla duplice necessità di garantire ovunque un servizio di qualità ad un prezzo accessibile per tutti. I servizi d'interesse generale contribuiscono infatti agli obiettivi di solidarietà e di parità di trattamento che sono alla base del modello europeo di società.
Il caso più classico è l'obbligo di servizio universale, vale a dire l'obbligo di prestare un determinato servizio su tutto il territorio nazionale a prezzi accessibili e a condizioni qualitative simili, indipendentemente dalla redditività delle singole operazioni.
L'articolo 16 del trattato CE riconosce il ruolo che tali servizi svolgono nella promozione della coesione sociale e territoriale e chiede all'Unione, alla Comunità ed agli Stati membri di provvedere affinché tali servizi funzionino in base a principi e condizioni che consentano loro di assolvere ai loro compiti. Le funzioni assegnate ai servizi d'interesse generale, ed i diritti speciali che possono essere concessi a tal fine, discendono da considerazioni d'interesse generale quali, in particolare, la sicurezza d'approvvigionamento, la tutela dell'ambiente, la solidarietà economica e sociale, l'assetto del territorio, la promozione degli interessi dei consumatori. I principi ispiratori sono la continuità, la parità di accesso, l'universalità, la trasparenza dei servizi.
I servizi d'interesse generale contribuiscono ampiamente a migliorare la competitività dell'industria europea e la coesione economica, sociale e territoriale. La nozione di tali servizi è flessibile ed evolve nel tempo, giacché il suo contenuto si adatta alle caratteristiche del settore ed ai cambiamenti tecnologici.
Campo di applicazione
L'articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE sancisce che i servizi d'interesse generale sono sottoposti "alle norme di concorrenza, nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata".
Quando le norme sulla concorrenza trovano applicazione, la compatibilità è determinata da tre principi:
- la neutralità rispetto al regime di proprietà, pubblica o privata, delle imprese (articolo 295 del trattato CE);
- la libertà degli Stati membri di definire i servizi d'interesse generale, fermo restando il controllo di eventuali casi di errore manifesto;
- la proporzionalità, nel senso che le restrizioni alla concorrenza e le limitazioni delle libertà del mercato unico non devono eccedere quanto necessario per garantire l'effettivo assolvimento della missione.
Questi principi garantiscono una certa elasticità, che consente di tenere conto delle varie situazioni ed obiettivi tra Stati membri e settori.
Il Tribunale di primo grado (Causa T-106/95, FFSA, Raccolta 1997) ha riconosciuto che il vantaggio finanziario accordato dallo Stato ad un'impresa per compensare il costo degli obblighi di servizio pubblico costituisce aiuto ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE. Va tuttavia precisato che qualsiasi aiuto è sottoposto alle regole di concorrenza quando riguarda un'attività economica e produce effetti sugli scambi tra Stati membri. Tuttavia, raramente un servizio d'interesse generale corrisponde a tali condizioni.
Una compensazione può tuttavia essere considerata compatibile con la normativa comunitaria, se soddisfa le condizioni seguenti:
- l'articolo 86 prevede che le norme della concorrenza si applichino nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata;
- l'articolo 87, paragrafi 2 e 3, prevede tra l'altro che sono compatibili con il mercato comune gli aiuti di Stato a carattere sociale, gli aiuti destinati a ovviare ai danni arrecati dalle calamità naturali, gli aiuti destinati a promuovere lo sviluppo di alcune attività o di alcune regioni e gli aiuti destinati a promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio che rivestono particolare interesse;
- l'articolo 73 riguarda gli aiuti destinati ai trasporti terrestri.
La comunicazione del settembre 2001 invita la Commissione a redigere un elenco dei servizi d'interesse generale di natura non economica.
Procedura
In linea di principio, affinché una corresponsione di fondi sia conforme alle condizioni richieste per essere definita aiuto, essa deve essere preventivamente notificata. Fanno eccezione gli aiuti "de minimis" e gli aiuti concessi a norma delle disposizioni del regolamento (CEE) n. 1191/69 del Consiglio, relativo all'azione degli Stati membri in materia di obblighi inerenti alla nozione di servizio pubblico nel settore dei trasporti per ferrovia, su strada e per via navigabile.
Servizi d'interesse generale: settori interessati
In occasione del Consiglio europeo di Lisbona del marzo 2000, i capi di Stato e di governo non solo hanno riconosciuto il ruolo fondamentale dei servizi d'interesse generale, ma hanno anche chiesto un'accelerazione della liberalizzazione nei settori del gas, dell'elettricità, dei trasporti e dei servizi postali.
Alcuni servizi universali con dimensione europea, quali i trasporti aerei, le telecomunicazioni, i servizi postali, l'energia sono già stati oggetto di un'azione comunitaria intesa a liberalizzare i rispettivi settori:
- Telecomunicazioni: nell'ambito della definizione europea di servizio universale, gli utenti devono avere accesso a partire da un apparecchio fisso alle chiamate internazionali e nazionali, nonché ai servizi di emergenza. La definizione comprende anche l'assistenza di un operatore, i servizi di elenchi, i telefoni pubblici a pagamento e attrezzature speciali per clienti disabili o aventi particolari necessità sociali. Non si applica alla telefonia mobile né all'accesso a banda larga ad Internet. In seguito all'entrata nel mercato delle televisioni commerciali negli anni '80 (cfr. direttiva 90/388/CEE), la liberalizzazione nel settore della radiodiffusione televisiva è stata confermata dalla direttiva " Televisione senza frontiere ".
- Trasporto: la liberalizzazione dei trasporti stradali è stata introdotta nel 1969, tramite un sistema di quote comunitarie per i trasporti internazionali. Il processo di graduale apertura del mercato dei trasporti è stato completato nel 1998. Per contro, l'accesso al mercato internazionale è liberalizzato dal 1° giugno 1992.Nel trasporto marittimo, la liberalizzazione dei servizi di cabotaggio marittimo si è realizzata nel 1993, ma è nel trasporto aereo che si registrano i maggiori progressi, in seguito al completamento del processo di liberalizzazione del mercato, avvenuto il 1° luglio 1998.
- Energia: l'apertura alla concorrenza dei settori del gas e dell'elettricità è ancora troppo recente perché si possa fare un bilancio. Soltanto a partire dal 2000 gli Stati membri sono stati obbligati ad aprire in ragione del 30% e 20% la loro domanda interna d'elettricità e di gas alla concorrenza europea.
- Servizi postali: il Parlamento europeo ed il Consiglio dei Ministri dell'Unione europea hanno adottato una proposta che modifica la direttiva 97/67/CE per quanto riguarda l'ulteriore apertura alla concorrenza dei servizi postali della Comunità entro il 2003 per la corrispondenza fino a 100 grammi ed entro il 2006 per quella superiore a 50 grammi.
L'esperienza maturata conferma la piena compatibilità del rispetto delle norme di concorrenza ed il mercato interno da un lato e il mantenimento di un livello elevato nella prestazione dei servizi d'interesse generale, dall'altro.
Altre azioni comunitarie a favore dei servizi d'interesse generale
Giova ricordare altre azioni di politica comunitaria che condividono gli stessi obiettivi di tutela dei consumatori, e precisamente:
- l'attuazione del programma di reti transeuropee;
- l'iniziativa per la creazione di uno spazio europeo della ricerca;
- il piano d'azione per la politica dei consumatori;
- il piano d'azione eEurope intitolato "Una società dell'informazione per tutti".
Esiste inoltre una legislazione orizzontale in materia di tutela di consumatori che si applica ai servizi d'interesse generale e che riguarda le clausole abusive nei contratti, la vendita a distanza, ecc..
Infine, nell'ambito dell'Organizzazione mondiale del commercio (OMC) (ES), (EN), (FR) ed in particolare dell'Accordo generale sul commercio dei servizi, la Comunità si è impegnata a mantenere i suoi servizi d'interesse generale.
4) disposizioni di applicazione
5) altri lavori
Relazione della Commissione sullo stato dei lavori relativi alle linee direttrici in materia di aiuti di Stato per i servizi d'interesse economico generale. (COM (2002)636 def. del 27.11.2002 - Non pubblicata nella Gazzetta ufficiale). Ai fini di una maggiore certezza giuridica, la Commissione ritiene che la riunione del 18 dicembre 2002 con gli esperti degli Stati membri dovrebbe vertere su questioni non direttamente connesse alla qualificazione giuridica delle compensazioni. La Commissione suggerisce al proposito che la discussione verta sui seguenti cinque aspetti:
- definizione dei servizi d'interesse economico generale e libertà degli Stati membri;
- campo d'applicazione delle norme comunitarie in materia di aiuti di Stato;
- relazioni tra gli Stati e le imprese responsabili di tali servizi;
- modalità di selezione delle imprese responsabili di tali servizi;
- finanziamento del servizio pubblico.
Successivamente alla riunione del 18 dicembre 2002, sarà organizzata una seconda riunione quando la giurisprudenza della Corte sarà consolidata.
Relazione della Commissione sullo stato dei lavori relativi alle linee direttrici in materia di aiuti di Stato legati ai servizi d'interesse economico generale. (COM (2002)0280 def. del 5.6.2002 - Non pubblicata nella Gazzetta ufficiale). Per dare avvio alla prima fase di consultazioni nel corso del 2002 (come illustrato nella relazione del 2001), la presente relazione fa il punto sulla giurisprudenza pertinente e ne sottolinea gli sviluppi recenti. Nel 1997, il Tribunale di primo grado (Causa T-106/95, FFSA, Racc. 1997) ha riconosciuto che il vantaggio finanziario concesso dalle autorità pubbliche ad un'impresa per compensare il costo degli obblighi di servizio pubblico costituisce aiuto ai sensi dell'art. 87, paragrafo 1, del trattato CE. Per contro, nel 2001, la Corte di giustizia (Causa C-53/00) ha stabilito che un vantaggio finanziario corrisposto a fronte della prestazione di un servizio pubblico non costituisce aiuto di Stato, sempre che il relativo importo non ecceda quanto necessario per garantire il funzionamento dei servizi d'interesse generale.
Se tale giurisprudenza dovesse essere confermata, la procedura in due fasi prevista dalla relazione del 2001 non potrà trovare applicazione. La Commissione ritiene tuttavia che, anche in quest'ipotesi, dovrebbe essere predisposto un testo relativo alle modalità di calcolo delle compensazioni ed alle condizioni di selezione dei prestatori dei servizi.
In attesa delle prossime sentenze della Corte di giustizia, la Commissione prevede di organizzare una prima riunione con la partecipazione di esperti nazionali nel corso dell'autunno 2002.
Relazione al Consiglio europeo di Laeken: I servizi d'interesse generale (COM (2001) 598(01) del 17.10.2001 - Non pubblicata nella Gazzetta ufficiale).
La relazione intende rafforzare la certezza del diritto precisando il campo d'applicazione delle norme del trattato CE in materia di mercato interno e di concorrenza.
A seguito della riunione organizzata, il 7 giugno 2001, con i rappresentanti degli Stati membri, la Commissione ha previsto un'impostazione in due fasi. Inizialmente, la Commissione intende realizzare nel 2002 un'ampia consultazione per istituire un quadro comunitario per gli aiuti di Stato concessi alle imprese incaricate della fornitura di servizi d'interesse economico generale, che potrebbe precisare le condizioni d'autorizzazione dei regimi di aiuto. Nella seconda fase, dopo aver valutato l'esperienza di applicazione del quadro, la Commissione - se e nella misura in cui si giustifica - intende adottare un regolamento di esenzione di taluni aiuti nell'ambito dei servizi d'interesse economico generale dall'obbligo di previa notifica. In vista dell'eventuale adozione di questo regolamento di esenzione per categoria, la Commissione dovrebbe presentare in tempo utile una proposta di modifica del regolamento (CE) n. 994/1998.
Per quanto riguarda l'elenco dei servizi d'interesse generale di natura non economica previsto dalla comunicazione, risulta che la definizione dei servizi d'interesse generale di natura economica, come definiti da una giurisprudenza costante della Corte di giustizia ("costituisce attività economica qualsiasi attività che consista nell'offrire beni o servizi in un determinato mercato"), è in pratica molto complessa. La relazione propone che la Commissione aggiunga in futuro alla sua relazione annuale sulla politica di concorrenza un capitolo specificamente dedicato ai servizi d'interesse generale, che tratterrà delle modalità con cui le norme sulla concorrenza sono state applicate a tali servizi. Inoltre nel suo repertorio sugli aiuti di Stato la Commissione dovrà evidenziare i casi relativi ai servizi d'interesse generale.
Gli Stati membri sono liberi di decidere le modalità con cui il servizio deve essere fornito e possono anche stabilire di fornirlo essi stessi, direttamente o indirettamente attraverso altri enti pubblici. Ma se decidono di incaricare un terzo della fornitura del servizio, devono attenersi alle norme e ai principi procedurali che regolano la successiva selezione del fornitore. La relazione invita la Commissione a studiare misure supplementari volte a chiarire ulteriormente le norme e i principi comunitari che regolano la selezione del fornitore di servizi d'interesse generale.
Per garantire un livello elevato di prestazione dei servizi d'interesse economico generale, il Consiglio chiede una valutazione più sistematica da parte delle autorità nazionali, regionali e locali. La Commissione è anche chiamata ad elaborare relazioni di settore ed istituire una procedura di valutazione orizzontale e comparativa dell'efficacia d'attuazione negli Stati membri.
La presente relazione sottolinea inoltre che i servizi d'interesse economico generale sono stati elevati al rango di diritto fondamentale dell'Unione europea, come sancito dall'articolo 36 della Carta dei diritti fondamentali.
Ultima modifica: 08.02.2003