COMMISSIONE EUROPEA

Bruxelles, 7.12.2016

COM(2016) 941 final

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI

MIGLIORARE E MODERNIZZARE L’ISTRUZIONE

Migliorare e modernizzare l’istruzione

Un’istruzione di qualità per tutti

1. L’istruzione riveste un’importanza strategica per le nostre società e per lo sviluppo economico

La prosperità e lo stile di vita dell’Europa si basano sul suo bene più importante: la sua popolazione. In una società in continua evoluzione e in un ambiente competitivo globale, un’istruzione di qualità è fondamentale per l’UE, al fine di garantire il mantenimento della coesione sociale, la competitività e una crescita sostenuta. Per essere in grado di conseguire gli obiettivi di occupazione, crescita, investimenti e competitività, imperniando il processo sull’equità sociale, è fondamentale investire nei giovani. Offrire a tutti i cittadini un’istruzione di ottima qualità è uno dei migliori investimenti che una società possa fare.

Un’istruzione di qualità per tutti costituisce la base della coesione sociale e di una società aperta. Un’istruzione di qualità è molto di più di un investimento economico. È di fondamentale importanza per lo sviluppo personale, sociale e professionale, nonché per l’occupabilità nell’arco della vita, e può essere uno dei modi più efficaci per affrontare le disuguaglianze socioeconomiche e promuovere l’inclusione sociale. Per raggiungere tali obiettivi, i sistemi di istruzione devono essere accessibili, offrire pari opportunità a tutti, indipendentemente dal loro background, e produrre risultati di notevole qualità.

I sistemi di istruzione e di formazione in Europa producono buoni risultati... gli Stati membri sono i principali responsabili dei loro sistemi di istruzione e formazione e tutti hanno avviato riforme significative e verifiche inter pares nel corso degli anni. Nel complesso, l’Europa ha compiuto buoni progressi per migliorare l’istruzione come dimostra, ad esempio, la percentuale sempre maggiore di giovani in possesso di un diploma di istruzione superiore, che vede profilarsi il conseguimento dell’obiettivo principale del 40% fissato da Europa 2020. Nello stesso ordine di idee, è estremamente positivo che il tasso di abbandono scolastico precoce si sia ridotto del 30% nel periodo 2005-2015 e sia pari attualmente a una media UE dell’11%.

...ma non vi è motivo di compiacersi. I recenti risultati dell’indagine PISA dell’OCSE 1 confermano che un’elevata percentuale di alunni di 15 anni possiede competenze di base troppo scarse in lettura, matematica e scienze e, cosa ancora più preoccupante, che i risultati sono peggiorati rispetto al 2012. I confronti tra paesi rivelano che alcuni Stati membri dovrebbero ridurre la percentuale di alunni con competenze di base scarsissime (pari, in alcuni Stati membri, ad oltre il 30%). In vista dell’occupabilità, è necessario compiere maggiori progressi per raggiungere il parametro di riferimento dell’UE per il tasso di occupazione dei giovani laureati, pari all’82%, entro il 2020. Attualmente questo tasso è solo del 77%. Un altro problema cruciale è che molti giovani abbandonano precocemente la scuola senza aver conseguito un titolo di studio; il fenomeno è particolarmente diffuso fra gli studenti nati all’estero, per i quali il tasso di abbandono scolastico è del 19%. Questi dati dimostrano chiaramente la necessità di migliorare il rendimento e i risultati dei sistemi di istruzione e formazione. Anche il recente afflusso di rifugiati richiede una risposta rapida e una strategia efficace in materia di integrazione,

Un’istruzione di qualità dovrebbe essere una realtà per tutti gli studenti. Un particolare motivo di preoccupazione deriva dal fatto che gli studenti che provengono da un contesto socioeconomico vulnerabile sono sovrarappresentati fra quelli con risultati mediocri. Un’altra sfida consiste nel garantire pari opportunità di ricevere un’istruzione di qualità in tutta l’UE, anche nelle zone più isolate. Vi è pertanto il rischio che si produca un divario all’interno del sistema di istruzione. L’istruzione offre un’opportunità unica di contrastare le disparità socioeconomiche e gli stereotipi di genere e garantire che nessuno sia abbandonato. Ora come ora, tuttavia, i sistemi di istruzione europei non sfruttano questo potenziale in maniera sufficientemente efficace.

I sistemi di istruzione devono essere modernizzati e la qualità dell’istruzione deve migliorare costantemente. La globalizzazione e i cambiamenti tecnologici offrono nuove possibilità di istruzione e di lavoro. In Europa solo un quarto dei bambini in età scolare ha insegnanti dotati di buone competenze digitali 2 . La trasformazione digitale sta cambiando il mercato del lavoro e necessita di nuove competenze. Le tecnologie digitali offriranno anche nuove modalità di apprendimento, a condizione che vi sia un accesso adeguato a tali tecnologie. Per sfruttare appieno i benefici di queste tendenze, i sistemi di istruzione e formazione devono rispondere meglio alle realtà in evoluzione. Un’istruzione di qualità è essenziale per dotare i giovani delle conoscenze, delle attitudini, delle competenze e della forma mentis necessarie per aiutarli a cogliere le nuove opportunità. I sistemi scolastici hanno difficoltà a garantire l’acquisizione di competenze fondamentali sufficienti, quali le competenze digitali e imprenditoriali o le competenze sociali e civiche. Questo problema deve essere affrontato. L’impegno per migliorare la qualità dell’istruzione è un obiettivo importante per tutti gli Stati membri. Anche i paesi in cui si osservano buoni risultati non hanno motivo di riposare sugli allori. Assicurare un’istruzione di qualità è un processo in continua evoluzione, a cui bisogna rivolgere costantemente attenzione per migliorarlo e adeguarlo.

L’efficienza deve essere migliorata: il mantenimento di sistemi di istruzione inclusivi e di qualità ha un costo e richiede finanziamenti adeguati. Poiché si tratta di un tipo di spesa pubblica a sostegno della crescita, la spesa per l’istruzione ha il potenziale di promuovere l’equità sociale e un’economia innovativa e competitiva, offrendo quindi buone prospettive di occupazione. Nel 2014, per la prima volta in tre anni, la spesa pubblica è aumentata in termini reali raggiungendo il 4,9% del PIL 3 . Non vi è tuttavia alcuna garanzia che l’aumento della spesa pubblica produca automaticamente risultati migliori. Infatti, il confronto tra i risultati dell’indagine PISA e il livello della spesa pubblica per l’istruzione prescolare e scolare rivela notevoli differenze tra gli Stati membri per quanto riguarda l’uso efficiente delle loro risorse. Questi dati dimostrano l’importanza cruciale di una maggiore efficienza, vale a dire sfruttare al meglio risorse limitate per assicurare la qualità, l’equità e il rendimento.

È necessario rafforzare l’impegno per rendere più efficaci gli investimenti nei giovani.
L’obiettivo della presente comunicazione è sottolineare il ruolo fondamentale dell’istruzione e definire modalità per sostenere gli sforzi degli Stati membri, sia nel campo specifico dell’istruzione (capitolo 2) che a livello generale (capitolo 3). La presente comunicazione fa parte di un più ampio pacchetto di azioni a sostegno dei giovani. Il rinnovato impegno per migliorare e modernizzare l’istruzione è strettamente collegato alla nuova agenda per le competenze per l’Europa 4 , lanciata nel giugno 2016, su cui si basa in parte. Le azioni previste nel quadro di tali iniziative si integrano e si rafforzano a vicenda.

2. Maggiore sostegno dell’UE agli Stati membri nella modernizzazione dell’istruzione scolastica e superiore

L’UE può sostenere gli sforzi di riforma degli Stati membri per modernizzare l’istruzione scolastica e superiore. Nel 2017 la Commissione intende presentare iniziative specifiche riguardanti temi chiave nei settori dell’istruzione scolastica e superiore. Queste iniziative saranno preparate nel pieno rispetto del principio di sussidiarietà e in stretta collaborazione con le principali parti interessate negli Stati membri, come le associazioni dei discenti, gli insegnanti, i dirigenti scolastici e i genitori, le parti sociali e le organizzazioni della società civile.

2.1. Scuola e istruzione per la prima infanzia

Istruzione e assistenza per la prima infanzia

Un’istruzione e un’assistenza di qualità per la prima infanzia sono essenziali per porre le basi dello sviluppo personale e dell’apprendimento permanente. I primi anni di vita sono di fondamentale importanza per lo sviluppo di competenze cognitive e non cognitive. I deficit di sviluppo precoce sono difficili da recuperare in una fase successiva della vita. Per contro, l’istruzione di qualità nei primi anni di vita è una solida base per agevolare l’acquisizione di competenze in tutto l’arco della vita.

Un’istruzione di qualità per la prima infanzia è un mezzo efficace ed efficiente per promuovere l’equità sociale. Essa contribuisce a ridurre l’abbandono scolastico precoce e i risultati mediocri e svolge un ruolo importante nel superamento dello svantaggio educativo, dando ai bambini provenienti da un contesto socioeconomico vulnerabile migliori opportunità di mobilità sociale verso l’alto. Inoltre, l’offerta di un’assistenza di qualità per la prima infanzia ha un costo relativamente basso ed è molto più efficace rispetto a misure curative nelle fasi successive della vita. Questo è il motivo per cui ogni tentativo di migliorare l’istruzione e l’efficienza dei sistemi didattici deve iniziare con un’analisi di ciò che accade nella prima infanzia.

La qualità e l’accessibilità sono importanti. Gli Stati membri hanno quasi raggiunto il parametro di riferimento del 95% fissato nel quadro per la cooperazione europea nel settore dell’istruzione e della formazione (ET 2020) in materia di istruzione e assistenza per la prima infanzia, con un tasso di partecipazione medio nell’UE pari al 94,3% nel 2014 5 . Tuttavia, i bambini provenienti da ambienti svantaggiati e da minoranze continuano ad essere sottorappresentati 6 . L’istruzione e l’assistenza per la prima infanzia, tuttavia, possono avere un impatto positivo sulle pari opportunità e sulla mobilità sociale purché siano accessibili a tutti, di elevata qualità e non costose. La realizzazione di questi obiettivi richiede ulteriori miglioramenti. In particolare, è essenziale investire in educatori adeguatamente qualificati e formati e mettere a punto programmi di studio che stimolino i bambini e favoriscano il loro processo di apprendimento.

Istruzione scolastica

L’Europa deve sviluppare e innovare l’istruzione scolastica. Molti sistemi di istruzione scolastica hanno difficoltà a rispondere ai cambiamenti profondi e complessi in atto nelle nostre società ed economie. È necessario che le scuole si adattino al contesto in evoluzione in cui operano, comprese l’era digitale e la crescente diversità tra gli studenti. Tutti questi aspetti richiedono non solo l’adeguamento dei programmi scolastici, ma anche modalità di insegnamento e apprendimento più diversificate per rispondere alle esigenze di tutti gli studenti. L’appartenenza a uno stesso sistema educativo non offre necessariamente le stesse opportunità a tutti. Vi sono notevoli disparità nella qualità dell’istruzione all’interno di uno stesso sistema educativo. Queste sfide esercitano una pressione crescente sui dirigenti degli istituti di insegnamento perché promuovano l’inclusione e un’istruzione di migliore qualità attraverso l’innovazione sostenibile. L’Europa deve fare in modo che il divario digitale non si accentui e che sia garantito a tutti un accesso adeguato alle risorse e alle infrastrutture digitali.

Uno stretto legame tra le scuole e l’ambiente circostante consente loro di adattarsi meglio alle circostanze locali specifiche. Questo legame permette alle scuole di rafforzare la cooperazione con la comunità locale e di offrire esperienze di apprendimento più significative per i giovani al di fuori della scuola e delle strutture di apprendimento formale. Un giusto equilibrio tra l’autonomia delle scuole e la loro responsabilità aiuta a migliorare i sistemi di istruzione e a produrre risultati di qualità.

La qualità dell’insegnamento e della dirigenza scolastica è fondamentale. Uno degli elementi chiave per migliorare la qualità, l’efficienza e i risultati sociali delle scuole consiste nell’offrire maggiore sostegno a insegnanti e dirigenti scolastici. Gli insegnanti svolgono un ruolo chiave nel trasmettere la conoscenza e i valori comuni e nel fornire sostegno agli alunni che provengono da un contesto socioeconomico vulnerabile. Per consentire agli insegnanti di far fronte a questi compiti impegnativi, sono necessari investimenti strategici finalizzati a una dirigenza scolastica efficace e a un insegnamento basato su un’eccellente formazione iniziale, sul lavoro di squadra e sullo sviluppo professionale nell’arco di tutta la carriera. Le competenze e le abilità digitali devono essere incluse nella formazione iniziale e continua degli insegnanti e sostenute attivamente dai dirigenti scolastici.

2.2. Istruzione superiore

L’Europa deve portare avanti la modernizzazione dell’istruzione superiore. 
L’ampliamento dell’accesso all’istruzione superiore negli ultimi anni è stato indubbiamente uno dei successi fondamentali dell’Europa. Tuttavia, rispondere alla domanda di competenze di alto livello della società e dell’economia rimane un’enorme sfida per le università e gli istituti di istruzione superiore europei. Nonostante i numerosi esempi di eccellenza e l’impegno del personale, degli studenti e delle parti interessate, una recente consultazione pubblica della Commissione 7 ha evidenziato preoccupazioni in merito al divario tra le competenze che gli istituti di istruzione superiore sono attualmente in grado di fornire e quelle necessarie ai laureati per avere successo.

La qualità dell’insegnamento è un fattore chiave per migliorare la qualità dell’istruzione superiore. Sono necessari maggiori sforzi per investire nella formazione pedagogica del personale docente, che è un settore tradizionalmente meno valorizzato rispetto alla ricerca. In particolare, devono essere migliorati lo status e la qualità dell’insegnamento nell’istruzione superiore, realizzando progressi nello sviluppo, nel riconoscimento e nella ricompensa di un insegnamento di qualità. Inoltre, la crescente diversificazione della popolazione studentesca rende più che mai urgente la professionalizzazione dell’insegnamento. Gli insegnanti devono essere adeguatamente preparati e formati per poter seguire studenti provenienti da ambienti diversi e con aspettative ed esigenze differenti.

Nel 2017 la Commissione presenterà un pacchetto di iniziative nel campo dell’istruzione superiore. L’agenda di modernizzazione per l’istruzione superiore aiuta gli Stati membri, gli istituti di istruzione, il personale e gli studenti a migliorare l’istruzione e la formazione in tutta l’UE. Per fornire una solida base ai lavori futuri, la Commissione presenterà un’agenda rinnovata e aggiornata 8 per l’istruzione superiore nel 2017, basandosi sulle risposte alla consultazione pubblica sulle priorità per la cooperazione dell’UE terminata all’inizio del 2016.

3. Un migliore sostegno agli Stati membri per stimolare le riforme volte a migliorare i sistemi d’istruzione

Porre l’istruzione al centro dell’agenda politica. Per portare avanti un’agenda per il miglioramento della qualità e dei risultati nel campo dell’istruzione occorre anzitutto svolgere un’azione di sensibilizzazione in merito alla necessità di intervenire con urgenza. Poiché una buona istruzione comporta molti effetti positivi anche per altri settori (politica sociale, cittadinanza, occupazione, economia, sicurezza, ecc.), le riforme dell’istruzione vanno viste in un contesto più ampio. Un dibattito al livello più elevato può contribuire ad imprimere lo slancio politico necessario per rivolgere maggiore attenzione alla qualità dei sistemi di istruzione e prendere provvedimenti per migliorarla.

Portare avanti le riforme in materia di istruzione nell’ambito del semestre europeo per il coordinamento delle politiche economiche. Gli attuali orientamenti in materia di istruzione 9 contengono già un mandato per guidare le riforme dell’istruzione e le questioni legate all’istruzione fanno parte del lavoro svolto nell’ambito del semestre europeo. La base di conoscenze sull’istruzione nell’ambito del semestre europeo potrebbe essere ulteriormente rafforzata attraverso un migliore uso della Relazione analitica di monitoraggio di istruzione e formazione. Inoltre si potrebbe riflettere su come sfruttare meglio i dati dell’OCSE sulle competenze utilizzandoli come indicatori o parametri per monitorare i progressi compiuti nel migliorare la qualità dei risultati nel settore dell’istruzione. 

Sostenere gli sforzi di riforma degli Stati membri. Spetta agli Stati membri decidere come sviluppare i loro sistemi d’istruzione e di formazione. Per modernizzare e migliorare l’istruzione occorrono riforme basate su solide conoscenze relative agli aspetti dell’istruzione che funzionano bene. Il livello UE può contribuire ad orientare le scelte strategiche dei decisori negli Stati membri fornendo dati comparativi, rafforzando la base di conoscenze, svolgendo analisi e valutazioni comparative, promuovendo l’apprendimento reciproco e la condivisione di conoscenze sulle buone pratiche e fornendo un sostegno mirato sulla base della cooperazione esistente con vari fornitori di dati interni ed esterni, tra cui l’OCSE.

Migliorare la cooperazione fra i diversi settori. Viste le interconnessioni tra l’istruzione e altri settori, la cooperazione fra le varie politiche potrebbe essere rafforzata attraverso discussioni congiunte sulle politiche e collegamenti con le politiche in materia di economia, finanze, occupazione, protezione sociale, sanità e inclusione, anche per quanto riguarda l’integrazione dei cittadini di paesi terzi. L’istruzione svolge un ruolo importante anche nel prevenire la radicalizzazione che porta all’estremismo violento 10 . Questa cooperazione sarebbe inoltre di grande utilità per migliorare la base di conoscenze sugli aspetti dell’istruzione che funzionano bene.

Una maggiore attenzione all’efficienza. Per definire politiche volte a migliorare l’efficienza dell’istruzione sarebbe utile combinare le competenze degli attori nel campo dell’istruzione e in altri ambiti, specialmente in materia di inclusione sociale, occupazione, politica economica e finanze pubbliche, con l’obiettivo di ottenere risultati migliori. Un elemento innovativo consisterebbe nel collaborare, ad esempio, con il comitato di politica economica, il comitato per l’occupazione o il comitato per la protezione sociale. Sulla base dell’esperienza positiva acquisita nel settore della sanità e dell’assistenza a lungo termine, i servizi della Commissione potrebbero elaborare insieme al comitato di politica economica (e ad altri organismi competenti) un’analisi delle politiche e dei sistemi di istruzione nonché della loro efficienza ed efficacia. Questo potrebbe contribuire anche a rafforzare la cooperazione tra le formazioni del Consiglio, come il Consiglio “Istruzione, gioventù, cultura e sport”, il Consiglio “Occupazione, politica sociale, salute e consumatori” e il Consiglio “Affari economici e finanziari”.

4. Conclusione

Occorrono riforme per modernizzare e migliorare la qualità dell’istruzione. La decisione di attuare tali riforme spetta agli Stati membri. Al tempo stesso, è nell’interesse di tutti gli Stati membri che queste riforme progrediscano e producano risultati di cui possa beneficiare l’Europa nel suo insieme, per esempio in termini di coesione sociale ed equità, maggiore crescita, occupazione, innovazione e competitività.

L’UE può sostenere gli sforzi degli Stati membri. La presente comunicazione annovera il miglioramento e la modernizzazione dell’istruzione fra le priorità fondamentali dell’agenda dell’UE. Essa definisce un’azione mirata a livello di UE in grado di sostenere gli sforzi di riforma degli Stati membri e di contribuire allo sviluppo di un programma condiviso per garantire a tutti un’istruzione di qualità.

(1)

http://www.oecd.org/pisa/

(2)

Indagine condotta nelle scuole: ICT in Education Benchmarking Access, Use and Attitudes to Technology in Europe’s Schools (https://ec.europa.eu/digital-single-market/sites/digital-agenda/files/KK-31-13-401-EN-N.pdf)

(3)

La media UE cela marcate differenze tra gli Stati membri: la spesa pubblica per l’istruzione in percentuale del PIL per i singoli Stati membri varia dal 3% al 7,2%.

(4)

COM(2016) 381 final “Una nuova agenda per le competenze per l’Europa: lavorare insieme per promuovere il capitale umano, l’occupabilità e la competitività”. L’agenda si prefigge di dotare più persone di competenze migliori, utilizzare meglio quelle esistenti e migliorare l’analisi del fabbisogno di competenze e le informazioni correlate.

(5)

Relazione di monitoraggio del settore dell’istruzione e della formazione 2016 (ec.europa.eu/education/monitor)

(6)

 J. Bennet, 2012, Early childhood education and care (ECEC) for children from disadvantaged backgrounds: Findings from a European literature review and two case studies

(7)

SWD(2016) 195 final

(8)

Il 20 settembre 2011 la Commissione ha presentato una comunicazione dal titolo “Sostenere la crescita e l’occupazione — un progetto per la modernizzazione dei sistemi d’istruzione superiore in Europa” (COM(2011) 567 definitivo).

(9)

A norma dell’articolo 146 del TFUE, gli Stati membri considerano la promozione dell’occupazione una questione di interesse comune e coordinano in sede di Consiglio le loro azioni al riguardo. Conformemente all’articolo 148 del TFUE, il Consiglio elabora orientamenti di cui gli Stati membri devono tener conto nelle rispettive politiche in materia di occupazione.

(10)

Per quanto riguarda il ruolo dell’istruzione nel prevenire la radicalizzazione si veda “Sostenere la prevenzione della radicalizzazione che porta all’estremismo violento (COM(2016) 379 def.)”.