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Document 52016DC0288
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS Online Platforms and the Digital Single Market Opportunities and Challenges for Europe
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI Le piattaforme online e il mercato unico digitale Opportunità e sfide per l'Europa
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI Le piattaforme online e il mercato unico digitale Opportunità e sfide per l'Europa
COM/2016/0288 final
COMMISSIONE EUROPEA
Bruxelles, 25.5.2016
COM(2016) 288 final
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI
Le piattaforme online e il mercato unico digitale
Opportunità e sfide per l'Europa
{SWD(2016) 172 final}
1. Introduzione
Le piattaforme online hanno cambiato considerevolmente l'economia digitale degli ultimi due decenni, e offrono oggi molti vantaggi alla società digitale contemporanea, svolgendo un ruolo di spicco nella creazione di "valore digitale" a sostegno della crescita economica futura nell'UE e rivestendo quindi una grande importanza per il funzionamento efficace del mercato unico digitale.
In una comunicazione che definisce una strategia per il mercato unico digitale (DSM) 1 , la Commissione si è impegnata a eseguire una valutazione globale del ruolo delle piattaforme, anche nell'ambito dell'economia collaborativa, e degli intermediari online, e successivamente ha condotto una serie di workshop e studi 2 , oltre a un'ampia consultazione pubblica che ha registrato una grande partecipazione.
La presente comunicazione si prefigge un duplice obiettivo:
1.illustrare gli aspetti principali individuati nella valutazione delle piattaforme online;
2.presentare la posizione della Commissione sia sulle opportunità di innovazione che sulle sfide normative poste dalle piattaforme online e definire il suo approccio per sostenere il loro ulteriore sviluppo in Europa.
La presente comunicazione è accompagnata da un documento di lavoro dei servizi e da una relazione di riepilogo sui risultati della consultazione pubblica che forniscono ulteriori analisi ed elementi probatori a sostegno delle proposte riportate 3 .
2. L'importanza crescente delle piattaforme online nell'economia digitale
Le piattaforme online presentano diverse forme e dimensioni e continuano a evolversi ad un ritmo mai visto in qualsiasi altro settore dell'economia. Attualmente, esse coprono una vasta gamma di attività, tra cui 4 piattaforme pubblicitarie online, mercati, motori di ricerca, social media e punti vendita di contenuti creativi, piattaforme di distribuzione di applicazioni, servizi di comunicazione, sistemi di pagamento e piattaforme per l'economia collaborativa.
Le piattaforme online hanno in comune alcune caratteristiche specifiche importanti. In particolare:
—possono creare e formare nuovi mercati, fare concorrenza a quelli tradizionali e organizzare nuove forme di partecipazione o di esercizio di attività economiche basate sulla raccolta, sul trattamento e sulla modifica di grandi quantità di dati;
—operano all'interno di mercati multilaterali, ma con gradi di controllo variabili sulle interazioni dirette tra gruppi di utenti;
—beneficiano degli "effetti di rete", in virtù dei quali, generalmente, il valore del servizio aumenta con l'aumentare degli utenti;
—spesso si basano sulle tecnologie dell'informazione e della comunicazione per raggiungere i propri utenti in modo istantaneo e con facilità;
—svolgono un ruolo chiave nella creazione di valore digitale, in particolare intercettando tale valore in modo rilevante (anche attraverso l'accumulo di dati), agevolando nuove iniziative imprenditoriali e creando nuove dipendenze strategiche.
Queste peculiarità delle piattaforme online hanno apportato una serie di vantaggi importanti all'economia digitale e alla società, favorendo un aumento dell'efficienza e agendo come una calamita per l'innovazione guidata dai dati 5 . Le piattaforme online ampliano la scelta a disposizione dei consumatori, contribuendo in tal modo a una maggiore competitività dell'industria e aumentando il benessere dei consumatori.
Le piattaforme online hanno inoltre il potenziale per migliorare la partecipazione dei cittadini alla società e alla democrazia, in quanto agevolano l'accesso alle informazioni, soprattutto a beneficio delle generazioni più giovani 6 , anche attraverso le frontiere 7 .
Tuttavia, anche l'importanza crescente dell'economia digitale, in relazione alla diversità e alla rapida evoluzione degli ecosistemi di piattaforme, pone nuove sfide politiche e normative. La presente comunicazione si occupa sia della dimensione dell'innovazione che di quella della crescita, nonché di eventuali questioni normative.
3. Creare l'ambiente giusto per attirare, trattenere e favorire lo sviluppo di nuove figure innovatrici nel campo delle piattaforme online
Alcune piattaforme competitive a livello mondiale sono nate in Europa, per esempio Skyscanner e BlaBlaCar. Nel complesso, però, l'UE contribuisce solo al 4% della capitalizzazione totale del mercato delle maggiori piattaforme online, la stragrande maggioranza delle quali ha avuto origine negli Stati Uniti e in Asia 8 .
L'economia delle piattaforme offre alle nuove imprese europee grandi opportunità di innovazione e presenta, anche per operatori di mercato affermati, la possibilità di sviluppare nuovi modelli aziendali, prodotti e servizi. L'Europa vanta una comunità prospera di start-up con imprenditori dinamici a caccia di nuove opportunità nell'economia collaborativa e in settori come quello dell'energia, della sanità, delle banche, dei contenuti creativi e non solo. A titolo illustrativo, le applicazioni realizzate da sviluppatori europei contribuiscono per il 30% alle entrate complessive per quanto riguarda le principali piattaforme di distribuzione 9 .
Creare le condizioni generali giuste e l'ambiente giusto è fondamentale per trattenere in Europa le piattaforme online esistenti e incrementare e incentivare la comparsa di nuove piattaforme.
Ciò comporta innanzitutto la creazione di un mercato unico digitale funzionale che abbatta le barriere per consentire alle imprese di inserirsi e svilupparsi rapidamente in Europa senza spostarsi altrove. A tale proposito, la futura agenda europea per l'economia collaborativa fornirà già orientamenti sulla legislazione UE applicabile e formulerà raccomandazioni per gli Stati membri allo scopo di sostenere uno sviluppo equilibrato dell'economia collaborativa.
La strategia recentemente adottata per digitalizzare l'industria europea 10 individua una serie di misure utili per sostenere queste ambizioni. Tra queste misure figura l'investimento in dati e in infrastrutture informatiche di prim'ordine per la scienza e l'innovazione, con un finanziamento previsto di 50 miliardi di EUR, da parte di fondi pubblici e privati, per potenziare le capacità europee in materia d'innovazione digitale. Questo pacchetto comprende anche misure per un approccio semplificato alla standardizzazione, al fine di promuovere la necessaria interoperabilità transfrontaliera e fra domini diversi.
Sono state avviate alcune iniziative nel settore della ricerca, mentre altre azioni di finanziamento specifiche sono già utilizzate per favorire la comparsa di ecosistemi di piattaforme innovativi, che includono la fornitura di accesso a Internet ad alta velocità nell'UE 11 e il sostegno alle piattaforme di servizi aperti 12 . In tale contesto, la Commissione ritiene necessario avviare una riflessione su come rendere l'Internet del futuro un ecosistema di piattaforme potente, aperto, incentrato sull'utente e interoperabile, in particolare con il supporto del programma Orizzonte 2020 13 .
Infine, progetti come l'iniziativa Startup Europe 14 forniscono consulenza e finanziamenti per offrire alle start-up opportunità di sperimentazione e crescita.
Nel complesso, le piattaforme online favoriscono la creazione di valore digitale che genererà crescita economica nel mercato unico digitale. La loro importanza implica che agevolare e sostenere la comparsa di piattaforme competitive con sede nell'UE è diventato, per l'Europa, un imperativo tanto economico quanto strategico.
4. Un quadro normativo equilibrato per le piattaforme online del mercato unico digitale
Il quadro normativo giusto per l'economia digitale deve contribuire alla promozione di uno sviluppo sostenibile e all'ampliamento del modello aziendale delle piattaforme nel nostro continente.
In primo luogo, affinché l'Europa possa sfruttare appieno i vantaggi dell'economia delle piattaforme e stimolare la crescita delle start-up europee del settore, è evidente che in un mercato unico non possono esistere 28 diversi quadri normativi in materia di piattaforme online. La presenza di norme differenti a livello nazionale (o addirittura locale) in materia di piattaforme online crea incertezza per gli operatori economici, limita la disponibilità dei servizi digitali e ingenera confusione negli utenti e nelle aziende. La presenza di norme armonizzate a livello UE, quali il regolamento generale sulla protezione dei dati 15 recentemente adottato e la direttiva sulla sicurezza delle reti e dell'informazione 16 , è importante per agevolare la crescita e la rapida evoluzione di piattaforme innovative.
In secondo luogo, esistono norme UE che disciplinano le piattaforme online in ambiti come la concorrenza, la tutela dei consumatori, la protezione dei dati personali e le libertà del mercato unico. La conformità a tali norme da parte di tutti, piattaforme comprese, è essenziale per garantire che tutti gli operatori possano competere in condizioni di concorrenza equa e leale. Ciò creerà un clima di fiducia che permetterà sia alle aziende che al pubblico in generale di interagire senza timori con le piattaforme online.
L'applicazione effettiva delle norme è fondamentale e, considerando la natura transfrontaliera delle piattaforme, richiede una buona cooperazione tra le autorità competenti, come quella prefigurata dalla riforma del regolamento sulla cooperazione per la tutela dei consumatori 17 e prevista dal regolamento generale sulla protezione dei dati. Rivestirà un'importanza cruciale anche la capacità delle autorità pubbliche di rispondere efficacemente ai nuovi modelli aziendali e ad eventuali sviluppi tecnologici e di mercato destabilizzanti. Tale risposta potrebbe anche prendere la forma di investimenti in nuove tecnologie a sostegno dell'azione pubblica, tra cui l'analisi dei big data, per raccogliere informazioni più dettagliate sugli ecosistemi di piattaforme online 18 nel quadro di misure più ampie volte a garantire lo sviluppo di un settore pubblico basato sui dati 19 . La Commissione analizzerà ulteriormente, insieme agli Stati membri e alle piattaforme, le modalità più adeguate per conseguire tali obiettivi.
In terzo luogo, la necessità di favorire il ruolo innovativo delle piattaforme comporta che tutte le misure normative future proposte a livello di UE dovranno trattare soltanto problemi chiaramente circoscritti relativi a un tipo specifico di piattaforme online o a un'attività specifica che queste svolgono, conformemente ai principi della qualità della regolamentazione. Il punto di partenza per l'adozione di un approccio di questo tipo, basato sui problemi, dovrebbe essere una valutazione volta a stabilire se il quadro esistente sia ancora adeguato. L'economia collaborativa è un buon esempio di un settore in cui norme ideate per la fornitura di servizi tradizionali e spesso locali possono essere di intralcio per modelli aziendali basati sulle piattaforme online. Questo problema sarà affrontato nell'imminente comunicazione della Commissione sull'economia collaborativa.
Infine, possono svolgere un ruolo importante le misure di auto-regolamentazione e co-regolamentazione basate su principi di riferimento 20 , ivi compresi gli strumenti del settore idonei a garantire l'applicazione dei requisiti legali nonché adeguati meccanismi di monitoraggio. Con l'aiuto di tali meccanismi, queste misure possono conseguire il giusto equilibrio tra le esigenze di prevedibilità, flessibilità ed efficienza e la necessità di sviluppare soluzioni a prova di futuro.
In generale, quando affronta le questioni relative alle piattaforme online, la Commissione tiene conto dei seguenti principi:
—pari condizioni concorrenziali per servizi digitali comparabili;
—condotta responsabile da parte delle piattaforme online a tutela dei valori fondamentali;
—trasparenza e correttezza per conservare la fiducia degli utenti e salvaguardare l'innovazione;
—mercati aperti e non discriminatori nel quadro di un'economia fondata sui dati.
La sezione seguente spiega come la Commissione intenda tradurre questi principi in programmi politici.
5. L'attuazione dei principi fondamentali per lo sviluppo delle piattaforme nell'UE
I)Garantire pari condizioni concorrenziali per servizi digitali comparabili
Secondo le previsioni, nel 2020 la messaggistica "over-the-top' (OTT) raggiungerà una quota di mercato pari al 90% del mercato globale del settore 21 .
Rispondendo alla consultazione pubblica sulla valutazione e sul riesame del quadro normativo relativo alle comunicazioni elettroniche, la maggioranza dei partecipanti (tra cui alcuni Stati membri, associazioni di operatori e la maggior parte degli operatori storici e dei fornitori) ritiene che i servizi OTT rappresentino per i consumatori un sostituto funzionale dei servizi tradizionali di telecomunicazione 22 .
Alcuni dei partecipanti alla consultazione pubblica, in rappresentanza di diversi gruppi di soggetti interessati, hanno suggerito di concentrarsi sulle specifiche attività svolte dalle piattaforme online 23 e di provvedere a garantire condizioni di concorrenza equa e leale.
La concorrenza dei modelli aziendali basati sulle piattaforme online costituisce, per gli operatori del mercato tradizionale, un incentivo ad innovare e a migliorare prestazioni e risultati. Molte piattaforme online hanno sfidato apertamente i modelli aziendali convenzionali e forniscono servizi che gli utenti percepiscono sempre più come alternative effettive ai servizi offerti in modo convenzionale. I fornitori di servizi di comunicazione OTT online costituiscono un esempio tipico, perché si trovano sempre più a competere con i fornitori di servizi di telecomunicazione tradizionali 24 . I nuovi servizi non sono però soggetti alle stesse norme dei servizi di telecomunicazione tradizionali.
La definizione di cosa s'intenda per servizio comparabile può variare in base al contesto delle politiche pubbliche. Per alcune finalità (ad esempio la sicurezza e la riservatezza delle comunicazioni), può essere necessario considerare tutti i servizi che agevolano la comunicazione interattiva fra gli utenti; per altre, gli utilizzatori finali possono associare alcune garanzie, come la sicurezza del servizio o l'interconnessione senza soluzione di continuità tra fornitori di servizi diversi, all'impiego di risorse pubbliche (come i numeri di telefono).
La creazione di condizioni concorrenziali eque nei settori pertinenti dovrebbe essere il principio generale del mercato unico digitale. Per realizzare tali condizioni eque, sarà forse necessario semplificare, modernizzare e snellire la regolamentazione esistente. Tale sforzo di modernizzazione non dovrebbe però tradursi in un onere sproporzionato né per i modelli aziendali nuovi né per quelli tradizionali.
Di norma, i servizi digitali comparabili dovrebbero essere soggetti alle stesse norme o a norme analoghe, tenendo in debito conto la possibilità di ridurre l'ambito e la portata della regolamentazione esistente. Nel quadro del riesame delle norme dell'UE sulle telecomunicazioni, che sarà completata nel corso dello stesso 2016, la Commissione sta valutando la possibilità di definire una combinazione mirata di proposte che prevedano una parziale deregolamentazione (tenendo conto di determinate norme che attualmente si applicano soltanto ai servizi tradizionali di comunicazione elettronica, quali ad esempio gli obblighi di servizio universali), associata all'eventuale applicazione a tutti i servizi pertinenti e comparabili, anche qualora vengano forniti da operatori OTT, di una serie più ristretta di norme specifiche relative alle comunicazioni.
Nell'ambito del riesame del 2016 della direttiva relativa alla vita privata e alle comunicazioni elettroniche (direttiva e-privacy), la Commissione considererà l'idea di semplificarne e adeguarne la portata e la possibilità di applicare alcune sue norme, per esempio quelle relative alla riservatezza, anche ai servizi di comunicazione online OTT.
II)Garantire la condotta responsabile delle piattaforme online
Un utente di Internet su tre è un bambino 25 . Rispetto al 2010, il rischio che i minori di età compresa tra 11 e 16 anni siano esposti a messaggi di incitamento all'odio è aumentato del 20%. Inoltre, i bambini sono più esposti ai contenuti online riservati agli adulti, che spesso non hanno limitazioni di accesso (23 dei 25 principali siti web per adulti visitati da utenti britannici di Internet forniscono un accesso istantaneo, gratuito e illimitato a video pornografici hard core) 26 .
Nel solo 2015, la Internet Watch Foundation del Regno Unito ha identificato 68 092 URL unici contenenti abusi sessuali su minori, ospitati su server sparsi in tutto il mondo 27 .
Circa tre quarti di tutti i partecipanti alla consultazione pubblica e la maggioranza dei consumatori, dei cittadini e delle aziende hanno richiesto una maggiore trasparenza per quanto riguarda le politiche in materia di contenuti adottate dalle piattaforme. Secondo il parere di più di due terzi dei partecipanti, per categorie di contenuti illegali diverse sono necessari approcci strategici diversi a livello di procedure di segnalazione e intervento.
Nel luglio 2015 sono state caricate su YouTube oltre 400 ore di contenuti video al minuto 28 . Rispondendo alla consultazione pubblica, i titolari di diritti relativi a svariate tipologie di contenuti (musica, immagini, stampa e teleradiodiffusione) hanno affermato che i loro contenuti vengono utilizzati da alcune piattaforme online senza autorizzazione o attraverso accordi di licenza che, a loro parere, contengono clausole abusive.
Per molte componenti della società, in termini di accesso alle informazioni e ai contenuti, le piattaforme svolgono un ruolo sempre più importante, che comporta necessariamente maggiori responsabilità.
L'attuale regime di responsabilità relativo ai prestatori intermedi di servizi, definito dalla direttiva sul commercio elettronico, è stato concepito in un'epoca in cui le piattaforme online non presentavano le caratteristiche e la portata che hanno oggi, ma ha creato un ambiente normativo tecnologicamente neutro che ha sensibilmente agevolato il loro sviluppo. Ciò è in parte dovuto, per determinati tipi di piattaforme online, all'armonizzazione dell'esonero dalla responsabilità relativa ai contenuti e alle attività illegali su cui non hanno controllo e di cui non sono consapevoli 29 . Benché siano state espresse alcune preoccupazioni su aspetti attinenti alla responsabilità, la consultazione ha evidenziato che i principi previsti dalla direttiva sul commercio elettronico 30 godono di ampio sostengo.
Considerando tale contesto, la Commissione manterrà un regime di responsabilità equilibrato e prevedibile per le piattaforme online. Ciò è fondamentale per lo sviluppo futuro dell'economia digitale nell'UE e per sbloccare gli investimenti a favore degli ecosistemi di piattaforme. Contestualmente, per rendere sostenibile tale approccio, sono state individuate alcune questioni specifiche correlate ad attività e a contenuti illegali e nocivi che devono essere affrontate e risolte.
La prima questione riguarda la proliferazione di piattaforme di condivisione di video online con contenuti nocivi per i minori e istigazioni all'odio. I bambini sono sempre più esposti ai contenuti nocivi presenti su tali piattaforme di condivisione di video 31 e l'istigazione alla violenza o all'odio attraverso materiali audiovisivi online costituisce un problema particolarmente spinoso. La Commissione se ne sta occupando per mezzo di una normativa settoriale, nel quadro della modifica della direttiva sui servizi di media audiovisivi.
La seconda questione concerne l'assegnazione delle entrate per l'uso dei contenuti protetti dal diritto d'autore. Sono emerse nuove forme di distribuzione dei contenuti online, grazie alle quali i contenuti protetti dal diritto d'autore caricati dagli utilizzatori finali vengono messi a disposizione del pubblico. Benché questi servizi stiano attraendo un pubblico sempre più vasto e permettano di ricavare vantaggi economici dalla distribuzione dei contenuti, crescono le perplessità sulla correttezza della ripartizione, tra i distributori e i titolari dei diritti, del valore generato da alcune di queste nuove forme di distribuzione. La Commissione intende occuparsi di tale questione attraverso una normativa settoriale nell'ambito del diritto d'autore e si propone inoltre di affrontare il problema dell'equa remunerazione dei creatori nei loro rapporti con le altre parti che utilizzano i loro contenuti, comprese le piattaforme online 32 . Nel contesto della valutazione e della modernizzazione dell'applicazione dei diritti di proprietà intellettuale, la Commissione stabilirà il ruolo che gli intermediari potranno svolgere nella tutela dei diritti di proprietà intellettuale, anche per quanto riguarda le merci contraffatte, e prenderà in considerazione la possibilità di modificare il quadro giuridico specifico relativo all'applicazione di tali diritti. La Commissione continuerà inoltre a collaborare con le piattaforme alla costituzione e all'applicazione di meccanismi di cooperazione su base volontaria che permettano, utilizzando un approccio "follow the money", di privare le persone che commettono violazioni commerciali dei diritti di proprietà intellettuale delle entrate provenienti da tali attività illegali.
La terza questione consiste in aspetti importanti, come l'incitamento al terrorismo, gli abusi sessuali sui minori e i discorsi di incitamento all'odio, contro cui tutte le categorie di piattaforme online devono essere incoraggiate a intervenire direttamente su base volontaria e in modo più efficace, per ridurre l'esposizione a contenuti illeciti o nocivi. In quest'ambito, esistono già molte lodevoli iniziative da parte del settore: il dialogo con le imprese informatiche per un codice di condotta sull'incitamento illegale all'odio online, il Forum dell'UE in Internet sui contenuti terroristici e la coalizione CEO per rendere Internet un luogo migliore per i bambini sono esempi importanti di processi multipartecipativi volti a trovare soluzioni comuni per individuare e combattere direttamente e su base volontaria i contenuti illeciti o pericolosi presenti in rete. Poiché le piattaforme online continuano a evolversi, espandendosi anche verso altri settori, questi sforzi vanno sostenuti e sviluppati in tutta l'UE per rafforzare il ruolo positivo nella che esse possono svolgere nella società.
In quarto luogo, nel corso della consultazione pubblica, alcune piattaforme online hanno espresso il timore di non poter più beneficiare, una volta adottati i provvedimenti relativi alla possibilità di intervenire in modo diretto e su base volontaria, dell'esonero dalla responsabilità degli intermediari previsto dalla direttiva sul commercio elettronico. Risulta pertanto importante fornire alle piattaforme online maggiori delucidazioni su tale esonero rispetto ad eventuali provvedimenti in tal senso che potrebbero introdurre, per far sì che adottino misure di autoregolamentazione più efficaci.
Infine, è necessario monitorare le procedure di segnalazione e di intervento esistenti per garantire la coerenza e l'efficacia del regime di responsabilità degli intermediari. Prima di pensare di avviare un'iniziativa, la Commissione valuterà innanzitutto i risultati delle riforme in corso, come il riesame della direttiva sui servizi di media audiovisivi, la revisione della normativa sul diritto d'autore e le iniziative spontanee come il forum dell'UE in Internet.
La Commissione manterrà l'attuale regime di responsabilità relativo agli intermediari, adottando al contempo un approccio alla regolamentazione di tipo settoriale e basato sui problemi:
— avanzando la sua proposta di aggiornamento della direttiva sui servizi di media audiovisivi, che verrà presentata unitamente alla presente comunicazione, la Commissione proporrà che le piattaforme di condivisione di video attuino misure per tutelare i minori dai contenuti nocivi e proteggere chiunque dall'incitamento all'odio;
— nel prossimo pacchetto sul diritto d'autore, che sarà adottato nell'autunno del 2016, la Commissione punterà a garantire una ripartizione più equa del valore generato dalla distribuzione in rete da parte delle piattaforme online dei contenuti protetti dal diritto d'autore.
Già a partire dal 2016 la Commissione incoraggerà ulteriormente le piattaforme online ad adottare misure di autoregolamentazione coordinate a livello UE e riesaminerà periodicamente l'efficacia e la completezza di tali iniziative volontarie per stabilire se siano necessarie ulteriori misure e garantire che l'esercizio dei diritti fondamentali degli utenti non sia soggetto a restrizioni.
Nella seconda metà del 2016, la Commissione valuterà se siano necessari orientamenti sulla responsabilità delle piattaforme online nell'adozione di misure volontarie e in buona fede per la lotta ai contenuti illeciti online.
La Commissione riesaminerà inoltre la necessità di istituire procedure formali di segnalazione e intervento alla luce, inter alia, dei risultati dei quadri normativi aggiornati sui media audiovisivi e sul diritto d'autore, nonché delle iniziative di auto-regolamentazione e di co-regolamentazione in corso.
III)Promuovere la fiducia e la trasparenza e garantire l'imparzialità
—Informare e responsabilizzare cittadini e consumatori
Nel quadro di un sondaggio del 2016 di Eurobarometro 33 sulle piattaforme online, il 72% dei consumatori interpellati ha espresso preoccupazione in merito ai dati personali raccolti che riguardano loro e le loro attività. Inoltre, sempre secondo il 72% del campione, le piattaforme online dovrebbero essere sottoposte a una regolamentazione che limiti la possibilità di mostrare agli utenti risultati diversi sulla base delle informazioni raccolte sulle attività degli utenti stessi. Contemporaneamente, il 56% dei consumatori interpellati ha affermato di non aver letto i termini e le condizioni delle piattaforme online.
Oltre il 75% dei cittadini interpellati 34 ritiene che sia necessaria una maggiore trasparenza, in particolare sul modo in cui la remunerazione delle piattaforme influenza l'elenco dei risultati dei motori di ricerca, sull'individuazione del fornitore dei servizi o dei prodotti e sulle eventuali pratiche ingannevoli, ivi comprese le finte recensioni.
Oltre a stimolare l'efficienza e l'innovazione dei mercati, l'accesso ai dati può anche servire a salvare vite umane e a migliorare l'istruzione, i servizi amministrativi e lo sviluppo delle strategie politiche. L'Internet del futuro è destinato a fallire se gli utenti non avranno fiducia nelle piattaforme online e se queste ultime non rispetteranno tutta la legislazione applicabile nonché gli interessi legittimi dei consumatori e degli altri utenti 35 . La nuova versione, recentemente adottata, delle norme UE sull'accesso ai dati personali e sul loro trattamento comprende già disposizioni importanti volte ad informare e tutelare meglio gli utenti per quanto riguarda la raccolta di dati personali, in particolare attraverso requisiti in materia di consenso esplicito e con l'istituzione di nuovi principi, quali la "protezione dei dati per impostazione predefinita (by default)" e la "protezione di dati fin dalla progettazione (by design)".
Tuttavia, ampie fasce del pubblico continuano a diffidare della raccolta dei dati e ritengono che sia necessaria una maggiore trasparenza. Le piattaforme online devono rispondere a queste preoccupazioni spiegando agli utenti in modo più efficace quali sono i dati personali che vengono raccolti e come vengono condivisi e utilizzati, conformemente al quadro dell'UE sulla protezione dei dati 36 . Più in generale, rientrano in tale problematica anche le modalità con cui gli utenti si identificano per accedere a piattaforme e servizi online. È pacifico che una moltitudine di combinazioni di nomi utente e password, oltre che essere scomoda, rappresenta anche un rischio per la sicurezza. Tuttavia, la pratica frequente di utilizzare il proprio profilo di accesso ad una piattaforma per accedere a una gamma di siti web e servizi implica spesso scambi e interconnessioni non trasparenti di dati personali tra varie piattaforme online e siti web. Per porre rimedio al problema e mantenere semplice e sicura l'identificazione, i consumatori dovrebbero avere la possibilità di scegliere le credenziali con cui intendono identificarsi e autenticarsi. In particolare, le piattaforme online dovrebbero accettare credenziali rilasciate o riconosciute dalle autorità nazionali pubbliche, come i documenti d'identità elettronici o d'identificazione mobile, le carte d'identità nazionali o le carte bancarie.
Inoltre, una maggiore trasparenza è necessaria per gli utenti affinché comprendano come vengono filtrate, determinate o personalizzate le informazioni presentate, soprattutto quando tali informazioni costituiscono la base di decisioni di acquisto o influenzano la loro partecipazione alla vita civile o democratica. Il fatto che i consumatori siano informati correttamente sulla natura dei prodotti che visualizzano o consumano online agevola il funzionamento dei mercati e il benessere dei consumatori.
Le valutazioni e le recensioni online di prodotti e servizi sono utili per i consumatori e li responsabilizzano, ma devono essere attendibili ed esenti da errori o manipolazioni. Un noto esempio è costituito dalle finte recensioni: una perdita di fiducia può non solo pregiudicare il modello aziendale della piattaforma stessa, ma anche creare un clima di sfiducia diffusa, come confermano molte risposte alla consultazione pubblica 37 .
Infine, la normativa UE esistente in materia di consumatori e di marketing impone già alle piattaforme online di essere trasparenti e di non indurre in errore i consumatori, per esempio per quanto riguarda i risultati delle ricerche e i sistemi di valutazione e recensione online. Una migliore applicazione ed osservanza di tale normativa non potrà che migliorare la fiducia, la trasparenza e l'imparzialità.
Con la presente comunicazione, la Commissione avanza una proposta legislativa di revisione del regolamento sulla cooperazione per la tutela dei consumatori, per permettere di applicare in modo più efficiente la normativa UE in materia di consumatori in un contesto transnazionale.
La Commissione ha inoltre rivisto gli orientamenti sulla direttiva sulle pratiche commerciali sleali, che devono essere adottati assieme alla presente comunicazione. Nel 2017, essa valuterà inoltre eventuali necessità ulteriori di aggiornamento delle norme esistenti in materia di tutela dei consumatori relativamente alle piattaforme, nell'ambito del controllo dell'idoneità della normativa UE in materia di consumatori e di marketing. Inoltre, essa monitorerà l'attuazione dei principi per gli strumenti di raffronto elaborati in virtù del dialogo tra le parti interessate su tali strumenti lanciato dalla Commissione 38 .
Al fine di responsabilizzare i consumatori e salvaguardare i principi della concorrenza, della tutela dei consumatori e della protezione dei dati, la Commissione continuerà a promuovere azioni di interoperabilità, anche attraverso la pubblicazione, entro il 2017, di principi e orientamenti sull'interoperabilità delle identificazioni elettroniche (eID). L'obiettivo sarà quello di incoraggiare le piattaforme online ad accettare altri mezzi di identificazione elettronica (in particolare quelli notificati ai sensi del regolamento eIDAS 39 ) che offrono le loro stesse garanzie di quelli che esse utilizzano.
Nel contesto del dialogo costante con tutte le parti interessate, la Commissione incoraggia il settore a incrementare l'impegno su base volontaria, che essa si impegnerà ad inquadrare, per prevenire le pratiche che incrementano la sfiducia e in particolare, ma non solo, per risolvere il problema delle recensioni finte o ingannevoli.
—Tutelare un ambiente commerciale equo e favorevole all'innovazione
Secondo nove partecipanti su dieci alla consultazione pubblica, ci sono margini di miglioramento nei rapporti interaziendali (business to business) tra piattaforme e fornitori. I partecipanti hanno segnalato esempi a loro parere problematici di clausole e pratiche contrattuali riguardanti un ampio numero di settori 40 .
Tra coloro che hanno espresso insoddisfazione nei confronti di questi rapporti interaziendali, oltre l'80% ritiene che le dinamiche del mercato non saranno sufficienti a risolvere il problema e che sia necessaria una combinazione di azioni di tipo regolamentare e non regolamentare.
Secondo molti partecipanti, i meccanismi interni di trattamento delle denunce istituiti dalle piattaforme non sono economici né efficaci per la risoluzione dei problemi che sorgono tra le piattaforme online e i loro fornitori.
Poiché le piattaforme online svolgono un ruolo economico sempre più rilevante, i termini di accesso alle stesse possono rappresentare un fattore importante per le aziende online e offline. Per le PMI e le microimprese, alcune piattaforme online rappresentano punti di ingresso importanti, se non quelli principali, a taluni mercati e informazioni. Dal canto loro, le piattaforme online hanno tutto l'interesse a stabilire un rapporto sostenibile e positivo con i loro utenti commerciali, su cui fanno affidamento per la creazione di valore.
La consultazione pubblica ha evidenziato una serie di preoccupazioni di alcune parti interessate in merito alle pratiche commerciali sleali attuate dalle piattaforme online. Tra i problemi segnalati più frequentemente figurano i seguenti:
1.piattaforme che impongono termini e condizioni sleali, soprattutto per quanto riguarda l'accesso a importanti basi e banche dati di utenti;
2.piattaforme che negano l'accesso al mercato o ne modificano unilateralmente le condizioni, anche per quanto concerne l'accesso ai dati aziendali essenziali;
3.il duplice ruolo svolto dalle piattaforme quando facilitano l'accesso al mercato e contemporaneamente sono in concorrenza con i fornitori, un fenomeno che può indurle a promuovere indebitamente i propri servizi a scapito dei fornitori;
4.clausole di parità abusive con effetti deleteri per i consumatori e
5.la mancanza di trasparenza (specialmente per quanto riguarda le tariffe delle piattaforme, l'utilizzo dei dati e i risultati delle ricerche), che può compromettere le attività commerciali dei fornitori.
Un numero significativo di imprese che hanno partecipato alla consultazione pubblica ha evidenziato le conseguenze potenzialmente negative di queste presunte pratiche commerciali sleali segnalate e ha ipotizzato la necessità di adottare altre misure (una combinazione di misure di tipo regolamentare e non regolamentare) 41 .
Infine, la consultazione ha anche evidenziato la necessità di analizzare gli aspetti relativi alla proprietà e all'utilizzo dei dati, nonché al loro accesso. Ciò è necessario per garantire un rapporto contrattuale più adeguato ed equilibrato tra i fornitori di servizi e gli utenti commerciali, un fattore determinante per stimolare gli investimenti.
Le politiche in materia di concorrenza e mercato interno dovrebbero essere considerate come politiche complementari che svolgono un ruolo importante per il funzionamento efficace del mercato unico digitale in relazione alle piattaforme online.
La normativa in materia di concorrenza si occupa di questioni concorrenziali tra operatori di mercato, allargando in tal modo la scelta per i consumatori, abbassando i prezzi e ottimizzando al contempo le opportunità per l'innovazione. La politica della concorrenza dell'UE si basa su principi costanti, ma i suoi strumenti sono flessibili e si possono applicare efficacemente alle specificità dei diversi mercati, compreso quello delle piattaforme online.
Al di là dell'attuazione della politica della concorrenza, si tratta di capire è necessario o meno intervenire a livello UE per risolvere la questione della correttezza dei rapporti tra imprese. In questa fase occorrono maggiori informazioni sui rapporti tra le piattaforme e i loro fornitori o partner, per valutare e definire la natura e l'entità dei problemi che potrebbero finire per danneggiare le attività commerciali dei fornitori, specialmente nel caso in cui ciò possa incidere negativamente sull'innovazione. Se i modelli aziendali di interi ecosistemi di PMI dipendono dall'accesso ad un numero esiguo di piattaforme online, o se le piattaforme hanno accesso a insiemi di dati di dimensioni senza precedenti, possono venire a crearsi nuove asimmetrie. In tali situazioni alcuni fornitori di una piattaforma possono trovarsi esposti in misura sproporzionata a pratiche commerciali potenzialmente sleali, anche se la piattaforma non occupa una posizione dominante consolidata.
La Commissione condurrà un'indagine fattuale mirata 42 sulle pratiche interaziendali nell'ambiente delle piattaforme online, che le permetterà di valutare con maggiore accuratezza le questioni sollevate durante la consultazione pubblica e i possibili rimedi al di là dell'applicazione della normativa sulla concorrenza, ad esempio i meccanismi di risoluzione delle controversie (su base volontaria), la trasparenza e il miglioramento della qualità delle informazioni e degli orientamenti in materia. In particolare, la Commissione collaborerà strettamente con le parti interessate e le autorità pubbliche ed entro la primavera del 2017 stabilirà se occorra intervenire ulteriormente a livello UE.
IV)Mantenere i mercati aperti e imparziali per promuovere l'economia basata sui dati
La maggioranza dei partecipanti alla consultazione pubblica ritiene necessario potenziare la capacità delle piattaforme online di far fronte al passaggio degli utenti da una piattaforma all'altra 43 . Tra i problemi sollevati da molti cittadini e aziende si annoverano la progettazione delle interfacce dei programmi applicativi (API) delle piattaforme online e la mutevolezza delle condizioni di accesso a queste ultime.
In un mercato unico digitale funzionante è un bene che gli utenti possano passare da una piattaforma all'altra nel modo più semplice possibile. La decisione degli utenti di rimanere presso la stessa piattaforma online e continuare a condividere i dati dovrebbe essere una libera scelta legata alla qualità del servizio offerto e non deve essere condizionata dalla presenza di ostacoli al passaggio ad un'altra piattaforma (trasferimento dei dati compreso). Tale punto è stato sottolineato nelle conclusioni del Consiglio dell'ottobre 2013 44 , ed ha raccolto un ampio consenso in occasione della consultazione pubblica, i cui partecipanti hanno proposto, inter alia, l'elaborazione di norme comuni sui trasferimenti di dati e si sono dichiarati favorevoli alla portabilità e alla trasferibilità generale dei dati grezzi personali e non personali. Per gli utenti commerciali si tratta di un aspetto importante, non soltanto perché essi archiviano e trattano dati personali di clienti e dipendenti, ma anche perché gestiscono grandi volumi di dati non personali che sono di importanza cruciale per la continuità dell'attività che svolgono.
Dal punto di vista delle autorità pubbliche, è importante agevolare la transizione da una piattaforma all'altra e ridurre i costi che essa comporta. La portabilità dei dati, la definizione di norme e l'interoperabilità (anche attraverso ecosistemi aperti basati sulle API) sono strumenti chiave per consentire la libera circolazione dei dati in un mercato unico digitale. Più generalmente, le API possono permettere alle aziende più piccole di utilizzare o riutilizzare i dati aziendali. In tale contesto, un accesso funzionante ai dati aziendali attraverso API facili da usare e ben concepite contribuisce a creare ed espandere ecosistemi con prodotti nuovi e innovativi, impiegando dati che sono già stati raccolti e talvolta sono ancora inutilizzati 45 .
Le piattaforme online e i servizi di intermediazioni più importanti, come gli app store e i mercati del commercio elettronico, possono assumere la forma di ecosistemi chiusi. Ciò dipende da una molteplicità di motivi, tra cui il controllo della qualità e ragioni di responsabilità e di sicurezza. Gli ecosistemi di piattaforme chiusi possono comportare vantaggi in termini di efficienza, tra cui una maggior concorrenza tra le piattaforme, ma possono anche produrre effetti negativi 46 . Quando il denaro pubblico è utilizzato per sostenere l'innovazione delle piattaforme, generalmente andrebbero favoriti i modelli aperti. È il caso degli investimenti UE per l'innovazione in settori emergenti quali la realtà virtuale, le città intelligenti e l'Internet degli oggetti, e che, più in generale, hanno la finalità di gettare le basi per un'Internet del futuro sostenibile. Gli ecosistemi di piattaforme aperti possono invece offrire vantaggi essenziali in termini di risparmi sui costi di transizione e di efficienza del mercato. È pertanto particolarmente importante che il sostegno della Commissione contribuisca a garantire che i futuri sviluppi delle tecnologie digitali vadano nella direzione dei sistemi aperti.
Nell'ambito dell'iniziativa relativa al libero flusso dei dati, prevista per la fine del 2016, la Commissione prenderà in considerazione opzioni relative ad approcci efficaci, comprese norme tecniche, per agevolare il passaggio e la portabilità dei dati tra piattaforme online e servizi di cloud computing diversi, sia per le aziende che per gli utenti privati.
In tale contesto, la Commissione esaminerà inoltre le barriere potenziali a un mercato unico dei dati dell'UE che potrebbero sorgere dall'incertezza del diritto relativa alla proprietà e all'utilizzabilità, o accessibilità, dei dati, comprese le questioni relative alle API.
6. Conclusione
Nella presente comunicazione, la Commissione ha esposto la sua valutazione complessiva delle piattaforme online nel quadro della sua strategia per il mercato unico digitale.
Queste piattaforme svolgono un ruolo chiave nell'innovazione e nella crescita in tale mercato. Esse hanno rivoluzionato l'accesso alle informazioni e reso molti mercati più efficienti, migliorando il collegamento tra acquirenti e venditori di prodotti e servizi. Benché vi siano alcune piattaforme online che raggiungono numeri storici in termini di utenti in tutto il mondo e si espandono continuamente in nuovi settori dell'economia, le condizioni sono ancora buone affinché le piattaforme europee competitive possano emergere e affermarsi. Stimolare in modo efficace l'innovazione in tali settori, proteggendo al contempo adeguatamente gli interessi legittimi dei consumatori e degli altri utenti, rappresenta forse la sfida più importante che l'UE sta affrontando per assicurare la propria competitività futura nel mondo.
La presente valutazione ha inoltre individuato una serie di settori in cui gli interessi pubblici e privati devono essere vagliati attentamente e in cui occorre garantire una maggiore osservanza delle norme dell'UE.
A tale proposito, questa comunicazione sottolinea la necessità di adottare approcci strategici e normativi che rispondano direttamente alle sfide e che siano al contempo flessibili e a prova di futuro.
Ove opportuno, spesso l'auto-regolamentazione e la co-regolamentazione possono conseguire i risultati migliori al fine di favorire lo sviluppo in Europa di ecosistemi di piattaforme forti e possono consolidare o andare ad integrare la normativa esistente che già disciplina determinate attività delle piattaforme online.
Il rispetto da parte dell'industria della legislazione UE applicabile e l'efficacia delle misure adottate su base volontaria per mantenere la fiducia della propria base di utenti saranno fondamentali per affrontare le sfide individuate nella valutazione.
Infine, per mantenere la promessa di un'economia digitale per tutti, la Commissione invita tutte le autorità pubbliche e le parti interessate, in particolare gli Stati membri e il Parlamento europeo, a sostenere questo approccio affinché l'UE accolga pienamente il futuro digitale senza rinunciare ai suoi valori comuni.
Regolamento (UE) n. 910/2014, del 23 luglio 2014, in materia di identificazione elettronica e servizi fiduciari per le transazioni elettroniche nel mercato interno.
