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Document 52012SC0032
COMMISSION STAFF WORKING PAPER EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENTAccompanying theProposal for a DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCILon the freezing and confiscation of proceeds of crime in the European Union
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE SINTESI DELLA VALUTAZIONE D’IMPATTOche accompagna laproposta di DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIOrelativa al congelamento e alla confisca dei proventi di reato nell’Unione europea
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE SINTESI DELLA VALUTAZIONE D’IMPATTOche accompagna laproposta di DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIOrelativa al congelamento e alla confisca dei proventi di reato nell’Unione europea
/* SWD/2012/0032 - COD/2012/0036 */
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE SINTESI DELLA VALUTAZIONE D’IMPATTOche accompagna laproposta di DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIOrelativa al congelamento e alla confisca dei proventi di reato nell’Unione europea /* SWD/2012/0032 - COD/2012/0036 */
DOCUMENTO
DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE SINTESI DELLA VALUTAZIONE D’IMPATTO
che accompagna la
proposta di DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO
relativa al congelamento e alla confisca dei proventi di reato nell’Unione
europea Clausola di esclusione della responsabilità: la
presente sintesi impegna unicamente i servizi della Commissione europea che
hanno partecipato alla sua elaborazione e non pregiudica la forma definitiva
delle eventuali decisioni assunte dalla Commissione
1.
Definizione del problema
Al fine di
contrastare le attività della criminalità organizzata è fondamentale privarla
dei suoi proventi. La criminalità organizzata è essenzialmente improntata al
profitto. Sequestrando quanto più possibile dei suoi proventi si possono
ostacolare le attività criminali, dissuadere la criminalità, mostrando che “il
crimine non paga”, e recuperare fondi da reinvestire in iniziative di contrasto
o prevenzione dei reati. La valutazione d’impatto affronta il problema
dell’insufficiente recupero dei proventi di reato nell’Unione europea.
Ad oggi, le stime di denaro sottratto dalla criminalità organizzata negli Stati
membri e i dati relativi alle operazioni di recupero andate a buon fine
rimangono limitati. Stando alle stime di alcune recenti relazioni e fonti
ufficiose, i proventi annuali della criminalità organizzata in alcuni Stati
membri sono molto alti[1].
Le cifre rivelano un forte contrasto rispetto agli importi recuperati
annualmente all’interno dell’Unione[2].
Sebbene solo alcuni Stati membri elaborino statistiche sugli importi di origine
criminale recuperati ogni anno, attualmente il numero di procedure di blocco e
confisca nell’Unione e gli importi sottratti alla disponibilità della
criminalità organizzata sembrano insufficienti rispetto ai redditi stimati dei
gruppi di criminalità organizzata o al numero di condanne penali pronunciate
per reati gravi. Le attività della criminalità organizzata
hanno spesso natura transnazionale e i gruppi criminali investono un numero
crescente di proventi di reato in altri Stati membri. La ricerca dei beni
situati all’estero è invariabilmente più problematica, a causa delle maggiori
difficoltà di rintracciamento e degli ostacoli di carattere giuridico
all’ottenimento delle prove e all’esecuzione dei provvedimenti di congelamento
e di confisca. Sebbene trovi fondamento giuridico nel diritto
internazionale, nel diritto dell’Unione e nel diritto degli Stati membri, la
confisca dei beni è ancora poco sviluppata e sottoutilizzata. È improbabile che
ciascuno Stato membro confischi una parte considerevole di proventi di reato e
che la normativa raggiunga l’obiettivo previsto.
2.
Analisi della sussidiarietà
L’Unione europea ha già adottato misure in
materia di confisca e recupero dei proventi di reato. A seguito dell’entrata in
vigore del trattato di Lisbona, la base giuridica delle azioni in questo
settore è costituita dall’articolo 82, paragrafi 1 e 2, e dall’articolo 83,
paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE). La base
giuridica più appropriata e l’estensione del potere di armonizzazione
dell’Unione europea dipenderanno dal fatto che una disposizione specifica
riguardi l’armonizzazione o il riconoscimento reciproco. Ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 3, del
trattato sull’Unione europea (TUE), l’Unione interviene soltanto se e in quanto
gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere conseguiti in misura
sufficiente dagli Stati membri. L’articolo 67 del TFUE prevede che l’Unione
garantisca ai cittadini un livello elevato di sicurezza attraverso la
prevenzione e la lotta alla criminalità. La confisca dei proventi di reato è
sempre più spesso riconosciuta come uno strumento essenziale per combattere la
criminalità organizzata, che molto spesso è per sua natura transnazionale e
deve essere per questo affrontata a partire da una base comune. Ciò è ancor più
vero in seno all’Unione, dove la soppressione delle frontiere interne facilita
la commissione di reati transfrontalieri. Come enunciato nel
programma di Stoccolma 2010-2014, l’Unione deve ridurre le possibilità che si
offrono alla criminalità organizzata a motivo di un’economia mondializzata, in
particolare in un contesto di crisi che sta aumentando la vulnerabilità del
sistema finanziario. L’Unione si trova quindi in una posizione migliore
rispetto ai singoli Stati membri per perfezionare uno degli strumenti più
efficaci di lotta contro i gruppi di criminalità organizzata. La dimensione transfrontaliera dei proventi
della criminalità organizzata (sempre più spesso investiti al di fuori del loro
paese d’origine e non di rado in più paesi) giustifica ulteriormente un’azione
paneuropea.
3.
Obiettivi
L’obiettivo generale a lungo termine è la
sostanziale riduzione dei redditi della criminalità organizzata e delle sue
ricchezze accumulate nel territorio dell’Unione. Gli obiettivi generali
sono i seguenti: combattere la criminalità organizzata, rendere giustizia alle
vittime e aumentare la fiducia dei cittadini nella giustizia penale. In linea
con le componenti sottostanti del problema, possono essere definiti quattro obiettivi
specifici: i) rafforzare l’armonizzazione delle norme che consentono la
confisca dei proventi di reato, nel rispetto dei diritti fondamentali, ii)
creare norme minime armonizzate che permettano agli Stati membri di congelare/sequestrare
e gestire i proventi di reato in attesa della loro confisca, nel rispetto dei
diritti fondamentali, iii) permettere agli Stati membri di procedere più
agevolmente al congelamento/sequestro e alla confisca dei beni in un contesto
transfrontaliero, e iv) aumentare l’uso degli strumenti di congelamento e
confisca da parte degli agenti degli Stati membri.
4.
Opzioni strategiche
Al fine di porre rimedio alle lacune
constatate nella definizione del problema, sono state individuate 21 azioni a
livello di Unione (alcune complementari tra loro). Dato il numero elevato, ciascuna delle 21
azioni è stata prima esaminata sotto il profilo dei potenziali ostacoli alla
sua attuazione, quali i) l’esistenza di un conferimento adeguato di poteri
all’Unione, ii) la proporzionalità e iii) la compatibilità con i principi
costituzionali fondamentali o di diritto penale degli Stati membri. È stato
inoltre analizzato approfonditamente l’impatto sui diritti fondamentali, sulla
base della pertinente giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo.
Quattro azioni sono state scartate dopo l’esame degli ostacoli all’attuazione. Le altre azioni sono state raggruppate
in opzioni strategiche a cui corrispondono gradi diversi di intervento a
livello di Unione: un’opzione di natura non legislativa, un’opzione legislativa
minima (destinata a correggere le carenze nel quadro giuridico esistente
dell’Unione che ne impediscono il buon funzionamento) e un’opzione legislativa
massima (che oltrepassa gli obiettivi del quadro giuridico esistente
dell’Unione). Nell’ambito di quest’ultima, sono analizzate due sub-opzioni
legislative massime, l’una che prevede e l’altra che esclude l’intervento
dell’Unione in materia di mutuo riconoscimento.
4.1.
Opzione 1 - Status quo
Questa opzione non implica nessuna nuova
azione a livello di Unione e consiste nel proseguimento delle attività
esistenti. L’assenza di nuove azioni a livello di Unione non significa tuttavia
assenza di cambiamenti a livello di Unione. In virtù del trattato di Lisbona, a
partire dal 1º dicembre 2014 il quadro giuridico esistente dell’Unione
diventerà opponibile agli Stati membri attraverso la procedura d’infrazione.
4.2.
Opzione 2 – Opzione non legislativa
L’opzione non legislativa prevede
l’organizzazione di seminari per promuovere l’attuazione degli obblighi
vigenti in materia di confisca (azione 1) e per promuovere l’attuazione
degli obblighi vigenti in materia di riconoscimento reciproco (azione 12). Seminari
d’uso sulla redditività delle operazioni di confisca dei beni (azione 15)
destinati ai responsabili decisionali di alcuni Stati membri potrebbero far
aumentare l’uso di tali strumenti e costituire un forum per lo scambio di
conoscenze ed esperienze tra operatori del settore.
4.3.
Opzione 3 – Opzione legislativa minima
Questa opzione prevede seminari di recepimento
e d’uso, integrati da altre azioni per rimediare alle carenze del quadro
giuridico esistente in materia di riconoscimento reciproco. Per quanto riguarda
l’esecuzione dei provvedimenti di confisca, questa opzione prevede una
semplificazione del quadro giuridico attraverso il consolidamento delle
decisioni quadro 2006/783/GAI e 2005/214/GAI e l’estensione del loro campo
di applicazione in modo che ricomprenda tutte le decisioni di risarcimento
emesse nell’ambito di un procedimento penale (azione 14). Questa opzione
prevede inoltre l’introduzione di moduli consolidati per il
riconoscimento reciproco (azione 19) e comporta altresì l’applicazione
della supremazia del riconoscimento reciproco sulle convenzioni di
assistenza giudiziaria per quanto riguarda le richieste tra Stati membri (azione
20).
4.4.
Opzione 4.1 – Opzione legislativa massima senza
riconoscimento reciproco
Questa opzione è composta da tutte le azioni
che non richiedono un intervento legislativo in materia di riconoscimento
reciproco. Al fine di rafforzare i poteri di confisca,
prevede la possibilità di confiscare tutti gli utili valutabili, compresi i
proventi indiretti (azione 2), introducendo un’ampia definizione di
“proventi di reato”. Al fine di risolvere il problema della
preclusione delle attività di confisca dopo la conclusione del procedimento
penale, tale opzione prevede di separare il procedimento di confisca dal
procedimento penale (azione 4), in modo che le indagini finanziarie possano
essere svolte e i provvedimenti non eseguiti possano esserlo anche in una data
successiva alla conclusione del procedimento penale. Questa opzione rafforza i poteri estesi di
confisca (azione 5), estendendo la portata dei reati a cui tali poteri si
applicano e prevedendo poteri estesi di confisca almeno quando l’autorità
giurisdizionale ritiene sostanzialmente più probabile che i beni di una persona
condannata per un reato rientrante nell’articolo 83, paragrafo 1, del TFUE
provengano da attività criminali analoghe. Per far fronte agli ostacoli all’azione
penale, questa opzione prevede l’introduzione di una confisca non basata
sulla condanna in circostanze limitate (azione 6). Ciò permetterebbe di
procedere alla confisca nei casi in cui è impossibile ottenere una condanna
perché l’indagato è deceduto, si è sottratto all’azione penale o alla condanna
o è incapace di affrontare il processo in quanto affetto da malattia mentale. Spesso i criminali non appena sono sottoposti
a indagini trasferiscono i loro beni a terzi compiacenti in modo da evitarne la
confisca. Questa opzione contempla la confisca nei confronti di terzi
(azione 7) rispetto ai beni ricevuti per un valore inferiore a quello di
mercato e della cui origine criminale una persona ragionevole avrebbe
sospettato. Per quanto riguarda il congelamento/sequestro dei proventi di
reato, questa opzione prevede l’introduzione di norme minime armonizzate (azione
8). Contempla inoltre meccanismi volti a salvaguardare il congelamento
(azione 9), al fine di obbligare gli Stati membri a dotarsi di meccanismi
appropriati per garantire che i beni che rischiano di essere occultati o
trasferiti al di fuori della loro giurisdizione possano essere
congelati/sequestrati immediatamente da autorità non giudiziarie anche prima
della richiesta di un provvedimento giudiziario. Per quanto riguarda la conservazione dei beni,
questa opzione prevede il conferimento di poteri di liquidazione
dei beni congelati almeno quando tali beni sono suscettibili di svalutarsi
o quando la loro conservazione è troppo onerosa (azione 10). Quanto all’esercizio dei poteri, questa
opzione introduce l’obbligo di rendicontazione (azione 16) a carico
degli Stati membri, contribuendo così all’elaborazione di statistiche che
potrebbero essere usate a fini di valutazione.
4.5.
Opzione 4.2 – Opzione legislativa massima con
riconoscimento reciproco
Questa opzione è composta da tutte le
azioni previste (ma le opzioni 19 e 20 coincidono parzialmente). Rispetto
all’opzione 4.1, comprende anche il riconoscimento reciproco di tutti i tipi
di provvedimenti (azione 13). Comporta inoltre il riconoscimento reciproco
delle decisioni di risarcimento (azione 14), consolidando le decisioni
quadro 2006/783/GAI e 2005/214/GAI ed estendendo il loro campo di applicazione
in modo che ricomprenda tutte le decisioni di risarcimento emesse nell’ambito
di un procedimento penale. Prevede altresì moduli consolidati di
riconoscimento reciproco (azione 19) e misure che garantiscano il rispetto
della supremazia del riconoscimento reciproco (azione 20).
5.
Valutazione dell’impatto
5.1.
Analisi dell’opzione 1 - Status quo
Con l’opzione “status quo”
i progressi previsti verso la realizzazione di ciascuno degli obiettivi
specifici saranno lenti. L’impatto economico dovrebbe essere debole e
risultare dalla progressione naturale dei beni recuperati. È probabile che il
divario tra i beni posseduti dalla criminalità e i beni recuperati dalle
autorità pubbliche aumenti. L’impatto sociale di tale opzione,
conseguente a un leggero aumento dei proventi di reato recuperati a favore delle
vittime di reato, sarà verosimilmente trascurabile, e l’impatto sui
comportamenti criminali sarà nullo. Senza ulteriori azioni a livello di
Unione, i criminali probabilmente continueranno a investire i loro beni in
altri Stati membri, aumentando così la necessità di una dimensione
transfrontaliera delle attività di confisca. In generale,
persisterebbero importanti lacune, gli strumenti di riconoscimento reciproco
rimarrebbero sottoutilizzati e l’importo dei proventi di reato confiscati in
tutta l’Unione rimarrebbe modesto rispetto al giro d’affari stimato della
criminalità organizzata. Benché in assenza di intervento dell’Unione la
situazione evolva comunque, il ritmo del cambiamento sarebbe troppo lento.
Questa opzione non raggiungerebbe pertanto l’obiettivo di rafforzare il
recupero dei proventi di reato nell’Unione. È poco probabile che gli Stati
membri sostengano tale soluzione e il Parlamento europeo ne sarebbe del tutto
insoddisfatto.
5.2.
Analisi dell’opzione 2 – Opzione non legislativa
Questa opzione avrebbe un impatto economico
modesto. I seminari di recepimento potrebbero avere un impatto leggermente
positivo per gli Stati membri che non hanno ancora recepito integralmente i
testi in questione. I costi dei seminari d’uso sarebbero trascurabili e la loro
utilità dipenderebbe dalla scala su cui sono organizzati. Dato il grave
sottoutilizzo delle procedure di confisca, i seminari d’uso potrebbero
potenzialmente avere un impatto più significativo sull’utilizzo ed evitare che
le decisioni continuino ad essere prese basandosi sul presupposto che le
operazioni di confisca dei beni non siano redditizie. L’impatto sociale sarebbe
trascurabile e quello sui comportamenti criminali abbastanza
limitato. In generale è probabile che il valore aggiunto dell’opzione non
legislativa sia modesto, e che i seminari d’uso ne siano
l’aspetto più promettente. Questa opzione difficilmente raggiungerebbe
l’obiettivo di rafforzare il recupero dei proventi di reato nell’Unione e
susciterebbe dure critiche del Parlamento europeo.
5.3.
Analisi dell’opzione 3 – Opzione legislativa minima
Oltre alle ripercussioni economiche dei
seminari di recepimento e dei seminari d’uso, il miglioramento degli strumenti
di riconoscimento reciproco aumenterebbe senza dubbio il numero di procedimenti
di esecuzione transfrontalieri e, in una certa misura, il valore dei beni
recuperati. Tuttavia, è difficile misurare il valore aggiunto economico di un
aumento anche significativo dell’uso degli strumenti di riconoscimento
reciproco. Un maggior uso di tali strumenti trasferirebbe i costi
amministrativi dalle autorità centrali alle autorità giudiziarie locali e il
costo amministrativo per il trattamento delle richieste di altri Stati membri
dovrebbe in linea di principio diminuire. I risparmi di tempo permessi da un
più ampio ricorso al riconoscimento reciproco (a differenza dell’assistenza
giudiziaria reciproca) accelererebbero le esecuzioni transfrontaliere e
aumenterebbero le possibilità di successo delle operazioni di recupero
limitando il rischio di dispersione dei beni. Il previsto consolidamento dei
moduli di riconoscimento reciproco può richiedere una formazione iniziale dei
professionisti del settore, tuttavia i costi di formazione sarebbero
verosimilmente compensati dai benefici. Un moderato aumento del numero e del
valore dei beni recuperati dovrebbe logicamente portare a un moderato aumento
dell’impatto sociale sotto forma di risarcimento alle vittime. Una
migliore esecuzione delle procedure transfrontaliere dovrebbe rafforzare la
fiducia negli ordinamenti penali nazionali e nello spazio europeo di giustizia,
libertà e sicurezza. Per quanto riguarda i diritti fondamentali, si
prevede un impatto modesto sul diritto di proprietà. Dovrebbero riscontrarsi lievi
ripercussioni sui comportamenti criminali. Una migliore esecuzione delle
procedure transfrontaliere può avere l’effetto di incitare lo spostamento,
ossia in definitiva la fuga di capitali di origine criminale al di fuori
dell’Unione, con un impatto negativo minimo sull’economia illecita e sulle
economie dei paesi terzi. In generale il valore aggiunto dell’opzione
legislativa minima dovrebbe essere moderato. Questa opzione
raggiungerebbe a stento l’obiettivo di rafforzare il recupero dei proventi di
reato nell’Unione e probabilmente il Parlamento non la riterrebbe una risposta
adeguata al problema.
5.4.
Analisi dell’opzione 4.1 – Opzione legislativa
massima senza riconoscimento reciproco
Oltre ai seminari di recepimento e ai seminari
d’uso, la maggior parte delle azioni, considerate individualmente, avrebbe almeno
un impatto economico moderato. A causa del numero di azioni e della grave
assenza di dati sugli importi congelati, confiscati e recuperati e sui costi
connessi alle attività legate alla confisca, non è possibile quantificare i
costi di questa opzione. Inoltre, in molti casi i costi di attuazione possono
variare a seconda delle caratteristiche degli Stati membri. Per far fronte alla carenza di dati, la
principale analisi economica presentata è una stima della redditività
nell’UE 27 basata su un modello che utilizza indicatori indiretti per
procedere a un’estrapolazione a partire da un’analisi dettagliata dei redditi e
dei costi nel Regno Unito (l’unico Stato membro per il quale i redditi e i
costi per tutti gli elementi del sistema di confisca dei proventi di reato
possono essere stimati e che è dotato di un sistema di confisca che può
considerarsi un’approssimazione ragionevole della sub-opzione legislativa
massima). Sebbene siano puramente indicativi, i risultati di questo esercizio
sono incoraggianti: secondo tale modello, quest’opzione è redditizia per 21
dei 27 Stati membri (addirittura assai redditizia in certi casi). Il fatto
che le operazioni di confisca dei beni sembrino essere potenzialmente
redditizie nella maggior parte degli Stati membri depone a favore di un
intervento a livello di Unione. Si può presumere che il recupero di un maggior
numero di beni a favore dello Stato avrà un impatto sociale significativo,
poiché andrà di pari passo, almeno in certi Stati membri, con il recupero di un
maggior numero di beni a favore delle vittime di reato. La confisca dei
proventi di reato rafforzerà la fiducia dei cittadini nella giustizia penale. Le azioni che hanno un impatto positivo
significativo sugli strumenti di confisca (ad esempio, l’azione 5 sui poteri
estesi di confisca, l’azione 6 sulla confisca non basata sulla condanna o
l’azione 7 sulla confisca nei confronti di terzi) sono quelle che hanno anche
il maggiore impatto sui diritti fondamentali. Una limitazione del
diritto di proprietà e del diritto a un giudice imparziale del convenuto deve
essere giustificata, rispettare il principio di proporzionalità ed essere
corredata di garanzie adeguate. La Corte europea dei diritti dell’uomo in varie
pronunce ha sistematicamente dichiarato legittima, in casi particolari,
l’applicazione di regimi di confisca non basati sulla condanna. Ha tuttavia
evitato di pronunciarsi sulla questione di principio della loro compatibilità
con la convenzione europea dei diritti dell’uomo. L’inversione dell’onere della
prova riguardo alla legittimità dei beni ha finora superato l’esame della Corte
europea dei diritti dell’uomo, nei limiti in cui è stata applicata equamente
nei singoli casi, con adeguate garanzie per permettere all’interessato di
confutare tali presunzioni iuris tantum. Sebbene la Corte europea dei
diritti dell’uomo abbia sistematicamente ammesso, in casi particolari, i regimi
di poteri estesi di confisca, ne ha valutato la compatibilità con la
convenzione europea dei diritti dell’uomo caso per caso. Anche in questo caso
il livello di garanzie procedurali a favore del convenuto è determinante nella
valutazione della proporzionalità della misura. La rivendicazione dei beni da
parte sia del terzo che della vittima è un forte argomento a favore della
confisca nei confronti di terzi. Se il reo non ha beni sufficienti per
soddisfare un credito (come spesso è il caso), le misure a favore del terzo
indebolirebbero la posizione della vittima. Misure temporanee, quali i
provvedimenti di congelamento, potrebbero, per il loro carattere provvisorio,
giustificare ulteriori limitazioni di alcuni diritti e principi relativi al
giusto processo, purché vi siano sufficienti garanzie o rimedi e tali
limitazioni rispettino il contenuto essenziale di detti diritti e principi. Se
applicate nel rispetto del principio di proporzionalità e integrate da garanzie
sufficienti previste dalle proposte legislative dell’Unione, le misure previste
da questa opzione rispettano i diritti fondamentali. L’impatto di questa opzione sui
comportamenti criminali sarebbe significativo, in quanto la confisca non
basata sulla condanna (perfino in circostanze limitate) e la confisca nei
confronti di terzi obbligherebbero i criminali a modificare le loro pratiche e
renderebbero più difficile l’occultamento dei beni. Questa opzione potrebbe
portare a una moderata fuga di capitali di origine criminale verso al di fuori
dell’Unione, con un significativo impatto negativo sull’economia illecita e
sulle economie dei paesi terzi. In generale il valore aggiunto di questa
opzione dovrebbe essere significativo. Tra le ripercussioni
immediate dell’attuazione di questa opzione è da annoverare un rafforzamento
dei sistemi di confisca, congelamento e gestione dei beni. Tuttavia tale
opzione avrebbe forti ripercussioni sull’uso. I seminari d’uso informerebbero i
responsabili decisionali degli Stati membri sulla potenziale redditività delle
operazioni di confisca dei beni, permettendo così loro di promuovere il
cambiamento, mentre strumenti legislativi più efficaci incoraggerebbero l’uso
aumentando concretamente le possibilità di successo dell’intervento. Inoltre,
l’armonizzazione della normativa in materia di confisca può di fatto promuovere
anche il riconoscimento reciproco garantendo che i provvedimenti adottati dallo
Stato membro di emissione siano compatibili con il sistema giudiziario dello
Stato membro di esecuzione. Questa opzione raggiungerebbe l’obiettivo di
rafforzare il recupero dei proventi di reato nell’Unione. Molto probabilmente
sarebbe accolta con moderato favore dal Parlamento europeo.
5.5.
Analisi dell’opzione 4.2 – Opzione legislativa
massima con riconoscimento reciproco
In termini di impatto economico,
aggiungendo un’azione a livello di Unione sul riconoscimento reciproco si
migliorerebbero ulteriormente i risultati dell’analisi di redditività nell’UE
27. Tuttavia, data la scarsezza di dati sul numero e sugli importi dei
provvedimenti da eseguire in altri Stati membri, non è possibile stimare
dettagliatamente la redditività di questa opzione paese per paese. I costi aggiuntivi
a carico degli Stati membri suscettibili di ricevere numerosi provvedimenti
stranieri non basati sulla condanna a fini di esecuzione sarebbero interamente
compensati dalla disposizione vigente (contenuta nella decisione quadro 2006/783/GAI)
in base alla quale lo Stato membro che esegue il provvedimento di confisca è
autorizzato a trattenere il 50% del valore recuperato. L’impatto sociale sarebbe
significativo. Oltre alle ripercussioni dell’opzione legislativa massima
senza riconoscimento reciproco, i miglioramenti relativi al riconoscimento
reciproco dovrebbero rafforzare la fiducia nello spazio europeo di giustizia,
libertà e sicurezza. Anche l’impatto sui comportamenti criminali sarebbe
significativo. Le misure previste dall’opzione legislativa massima,
associate a un’attuazione nettamente migliore delle procedure transfrontaliere,
verosimilmente obbligherebbero i criminali a modificare le loro pratiche e
potrebbero produrre effetti di spostamento, consistenti in ultimo nella fuga di
capitali di origine criminale al di fuori dell’Unione. Ciò si tradurrà in un
impatto ancora più importante sull’economia illecita e sulle economie dei paesi
terzi. In generale il valore aggiunto di questa opzione dovrebbe essere molto
significativo. Gli effetti combinati della redditività economica, delle
ripercussioni sociali significative e del maggior uso sono ulteriormente
rafforzati da azioni in materia di riconoscimento reciproco di portata maggiore
di quelle previste nell’opzione legislativa minima. Questa opzione sarebbe
pienamente in linea con l’obiettivo di rafforzare il recupero dei proventi di
reato nell’Unione. Verosimilmente sarebbe accolta con favore dal Parlamento
europeo.
6.
Confronto delle opzioni
L’opzione prescelta è l’opzione legislativa
massima che contempla anche il riconoscimento reciproco, seguita a pari merito dall’opzione legislativa massima senza
riconoscimento reciproco e dall’opzione legislativa minima. L’opzione prescelta
rispetta i principi di sussidiarietà e di proporzionalità in quanto si limita a
quanto è necessario per conseguire gli obiettivi descritti, rispettando i
diritti fondamentali. Tale opzione migliorerà considerevolmente
l’armonizzazione delle norme e l’esecuzione delle decisioni negli Stati membri,
tra l’altro modificando le disposizioni vigenti sui poteri estesi di confisca e
introducendo nuove disposizioni sulla confisca non basata sulla condanna e
sulla confisca nei confronti di terzi, instaurando il riconoscimento reciproco
di tutti i tipi di provvedimenti (compresi quelli non basati sulla condanna).
Le azioni previste da tale opzione sono calibrate in modo da essere
proporzionate e non incidere indebitamente sui diritti fondamentali. Al fine di
rispondere alle preoccupazioni espresse da avvocati difensori, sono previste
garanzie minime a livello di Unione per rispettare appieno la Carta dei diritti
fondamentali dell’Unione europea. Monitoraggio e valutazione. L’attuazione dell’opzione prescelta dovrebbe
essere soggetta a monitoraggio e valutazione. A causa della carenza di dati statistici
sulla confisca dei beni e della qualità scadente dei dati disponibili, non è
attualmente possibile procedere a una valutazione corretta e basata su prove
dell’impatto delle nuove azioni/legislazioni a livello dell’Unione o nazionali
nella maggior parte dei paesi. Inoltre non sono agevolmente disponibili
informazioni sulla misura in cui il riconoscimento reciproco facilita
l’esecuzione transfrontaliera. Per questo motivo l’opzione prescelta prevede
l’introduzione di obblighi di rendicontazione a carico degli Stati membri in
relazione alle operazioni di confisca dei beni. I dati saranno raccolti almeno
su base annuale dalle autorità giudiziarie (tribunali, procure), dagli uffici
di gestione dei beni e dalle altre autorità incaricate di disporre dei beni. I
dati così raccolti saranno tenuti in considerazione nel corso delle attività di
monitoraggio e valutazione e permetteranno alla Commissione di determinare la
misura in cui la legislazione proposta raggiunge i suoi obiettivi. Occorre
prestare particolare attenzione agli Stati membri in cui la raccolta di dati è
relativamente poco sviluppata. Al fine di
monitorare l’effettiva attuazione della legislazione proposta, la Commissione
preparerà un piano di attuazione e presenterà regolarmente relazioni sull’attuazione
basate sulle consultazioni con gli Stati membri e le parti interessate. La
prima relazione è prevista, in linea di principio, tre anni dopo l’entrata in
vigore dell’atto legislativo. Il censimento della normativa degli Stati membri
in materia di confisca dei beni effettuato ai fini della preparazione della
presente valutazione d’impatto potrà essere utilizzato come base di riferimento
per seguire le evoluzioni della legislazione e dell’uso negli Stati membri. Saranno inoltre presentate regolarmente
relazioni di valutazione, la prima delle quali è prevista cinque anni dopo
l’entrata in vigore dell’atto legislativo. Tali relazioni potranno includere un esercizio di
modellazione costi/benefici per valutare la redditività attuale delle
operazioni di confisca dei beni e stimare quella futura. Saranno inoltre organizzati seminari di
recepimento e altre riunioni di esperti per discutere i problemi di attuazione.
Lo scambio di buone pratiche in tutte le fasi del processo di confisca
continuerà a svolgersi nell’ambito della piattaforma degli uffici per il
recupero dei beni. [1] In Italia, i proventi della criminalità organizzata
riciclati nel 2011 sono stati stimati a 150 miliardi di euro (Banca d’Italia, 2011).
Nel Regno Unito gli introiti della criminalità organizzata sono stati
ufficialmente stimati nel 2006 a 15 miliardi di sterline all’anno. [2] Ad esempio, nel 2009 sono stati recuperati 189 milioni
di euro nel Regno Unito e 60 milioni di euro nei Paesi Bassi.