52006DC0043

[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE |

Bruxelles, 8.2.2006

COM(2006) 43 definitivo

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO

sull'applicazione delle disposizioni relative all'assistenza reciproca in materia di recupero dei crediti risultanti da taluni contributi, dazi, imposte ed altre misure

INDICE

1. Introduzione 3

2. Contesto 3

3. Osservazioni introduttive sull'attuazione e sull'applicazione delle direttive 4

3.1. Mancato rispetto del termine di attuazione delle direttive in materia 4

3.2. Applicazione delle direttive nelle relazioni con nuovi Stati membri 4

4. Analisi dell'applicazione delle misure di assistenza reciproca durante il periodo 2003-2004 4

4.1. Osservazioni introduttive 4

4.2. I dati statistici 5

4.3. Valutazione dei dati statistici 6

5. Iniziative comunitarie intese a rafforzare l'assistenza reciproca per il recupero dei crediti 9

5.1. Azioni continuate di sostegno agli Stati membri nell'applicazione dell'assistenza reciproca 9

5.2. Nuove iniziative per migliorare l'assistenza reciproca 9

6. Conclusioni e raccomandazioni 9

6.1. Conclusioni 9

6.2. Raccomandazioni 10

1. INTRODUZIONE

Per le autorità fiscali nazionali, il cui potere di esecuzione è limitato al territorio del proprio Stato membro, l'aumento della mobilità di persone, beni, servizi e capitali in tutto il territorio dell'Unione europea può creare problemi di recupero, in particolare nei casi di frode fiscale.

In tale contesto, l'assistenza reciproca tra le autorità nazionali per il recupero dei crediti fiscali, come disciplinata dalla direttiva 76/308/CEE del Consiglio del 15 marzo 1976[1] e dalla direttiva 2002/94/CE della Commissione del 9 dicembre 2002[2], risulta essere uno strumento utile nonché indispensabile. Infatti, non basta individuare i casi di frode, ma occorre anche recuperare le imposte e le tasse dovute, e il fatto che i debitori si siano stabiliti o abbiano trasferito i loro beni in un altro Stato membro non deve costituire un ostacolo insuperabile per il recupero dei crediti fiscali.

La presente relazione riassume i risultati dell'assistenza reciproca per il recupero dei crediti prestata in base alla suddetta normativa negli anni 2003 e 2004.

2. CONTESTO

A norma dell'articolo 25, secondo comma, della direttiva 76/308/CEE, come modificato dall'articolo 1, punto 13, della direttiva 2001/44/CE del Consiglio del 15 giugno 2001[3], la Commissione è tenuta ad elaborare periodicamente una relazione sull'applicazione delle disposizioni riguardanti l'assistenza reciproca in materia di recupero dei crediti risultanti da taluni contributi, dazi, imposte ed altre misure, adottate dagli Stati membri per attuare la direttiva 76/308/CEE, e sui risultati ottenuti grazie a tale assistenza reciproca. Per consentire alla Commissione di elaborare la suddetta relazione, ciascuno Stato membro è tenuto a comunicarle ogni anno il numero di domande di informazioni, di notificazione e di recupero inviate e ricevute nel corso dell'anno, l'importo dei crediti in questione e gli importi recuperati. Poiché i termini di attuazione delle direttive da parte degli Stati membri erano il 30 giugno 2002 per la direttiva 2001/44/CE e il 30 aprile 2003 per la direttiva 2002/94/CE della Commissione del 9 dicembre 2002 – direttiva recante talune modalità di applicazione della direttiva 76/308/CEE, come modificata dalla direttiva 2001/44/CE – la presente relazione è la prima di questo genere di relazioni, ed è basata sulle informazioni comunicate dagli Stati membri circa le domande di informazioni, di notificazione e di recupero da essi inviate e ricevute nel 2003 e nel 2004.

3. OSSERVAZIONI INTRODUTTIVE SULL'ATTUAZIONE E SULL'APPLICAZIONE DELLE DIRETTIVE

3.1. Mancato rispetto del termine di attuazione delle direttive in materia

Come indicato sopra, la direttiva 2001/44/CE del Consiglio del 15 giugno 2001 che ha modificato la direttiva di base 76/308/CEE avrebbe dovuto essere attuata nel diritto interno al più tardi il 30 giugno 2002 e le modalità pratiche di applicazione stabilite dalla direttiva 2002/94/CE della Commissione del 9 dicembre 2002 avrebbero dovuto essere attuate nel diritto interno al più tardi il 30 aprile 2003.

La Commissione constata che diversi Stati membri non hanno rispettato i termini fissati dalle direttive sopra citate. In un caso, la Commissione ha persino dovuto adire la Corte di giustizia. Si tratta in particolare della procedura nei confronti della Repubblica italiana per omessa comunicazione delle misure nazionali di attuazione della direttiva 2002/94/CE (comunicato stampa IP/04/1506 del 20 dicembre 2004).

3.2. Applicazione delle direttive nelle relazioni con nuovi Stati membri

Nei procedimenti riuniti C-361/02 e C-362/02 (Tsapalos e Diamantakis), la Corte doveva pronunciarsi sulla questione se la direttiva 76/308/CEE dovesse essere interpretata nel senso che essa si applicava ai crediti doganali che erano sorti in uno Stato membro (nella fattispecie l'Italia) e costituivano oggetto di un titolo emesso da questo Stato prima dell'entrata in vigore della direttiva nell'altro Stato membro (nella fattispecie la Grecia), ove l'autorità destinataria dell'istanza aveva sede.

Nella sentenza del 1° luglio 2004, la Corte di giustizia si è pronunciata sulla questione pregiudiziale posta dichiarando che la direttiva 76/308/CEE (modificata) deve in effetti essere interpretata nel senso che essa si applica ai crediti doganali che sono sorti in uno Stato membro e costituiscono oggetto di un titolo emesso da questo Stato prima dell'entrata in vigore della detta direttiva nell'altro Stato membro, ove l'autorità destinataria dell'istanza ha sede. La Corte considera le disposizioni della direttiva come norme di procedura, la cui applicazione non è limitata ai soli crediti sorti dopo l'entrata in vigore di questa direttiva nello Stato membro ove l'autorità destinataria dell'istanza ha sede. Tale pronuncia riveste una grande importanza, in particolare alla luce delle adesioni di nuovi Stati membri.

4. ANALISI DELL'APPLICAZIONE DELLE MISURE DI ASSISTENZA RECIPROCA DURANTE IL PERIODO 2003-2004

4.1. Osservazioni introduttive

4.1.1. Presentazione tardiva delle statistiche

Diversi Stati membri hanno trasmesso le loro statistiche in ritardo, senza tener conto dell'articolo 29 della direttiva 2002/94/CE, a norma del quale ciascuno Stato membro è tenuto a trasmettere tali informazioni alla Commissione entro il 15 marzo di ogni anno.

4.1.2. Divergenze nelle statistiche

Inoltre, tra le statistiche dei diversi Stati membri si osservano delle incoerenze. Inizialmente, quando le sono state trasmesse le statistiche relative all'anno 2003, la Commissione ha dovuto constatare che le differenze esistenti tra le cifre fornite dai singoli Stati membri erano rilevanti. Da tali prime statistiche, il numero totale delle domande di recupero ricevute da tutti gli Stati membri nel 2003 risultava pari soltanto al 70 % delle domande di recupero dichiarate come inviate. In occasione della riunione del comitato del recupero[4] dell'ottobre 2004, gli Stati membri sono stati invitati ad analizzare nuovamente le loro statistiche. Nelle dichiarazioni rettificate successivamente ricevute dalla Commissione il livello di divergenza tra i dati forniti dagli Stati membri appariva notevolmente inferiore. Il numero totale delle domande di recupero ricevute da tutti gli Stati membri nel 2003 risultante dal secondo calcolo era infatti pari al 99 % del numero delle domande dichiarate come inviate. Tuttavia, per l'anno 2004 la divergenza è nuovamente aumentata: le domande di recupero dichiarate come ricevute sono pari al 91 % delle domande dichiarate come inviate.

Nel compilare le loro statistiche gli Stati membri dovrebbero essere più accurati.

4.2. I dati statistici

In ogni caso, dalle statistiche fornite dagli Stati membri emerge che negli anni 2003 e 2004 le possibilità di assistenza reciproca sono state diffusamente utilizzate.

4.2.1. Domande di informazioni

Secondo le statistiche trasmesse dagli Stati membri aditi, le domande di informazioni ricevute da tali Stati membri sono state in totale:

- nel 2003: 435

- nel 2004: 727 (di cui 81 ricevute da Stati membri che hanno aderito all'UE nel 2004).

4.2.2. Domande di notificazione

Secondo le statistiche trasmesse dagli Stati membri aditi, le domande di notificazione inviate a tali Stati membri sono state in totale:

- nel 2003: 123

- nel 2004: 182 (di cui 38 ricevute da Stati membri che hanno aderito all'UE nel 2004).

4.2.3. Domande di recupero

Secondo le statistiche trasmesse dagli Stati membri aditi, le domande di recupero ricevute da tutti gli Stati membri sono state in totale:

- nel 2003: 2797

- nel 2004: 3735 (di cui 326 ricevute da Stati membri che hanno aderito all'UE nel 2004).

4.2.4. Importo totale delle somme recuperate

Secondo le statistiche trasmesse dagli Stati membri aditi, le somme recuperate da tali Stati membri in relazione ai crediti per il recupero dei quali è stata loro chiesta assistenza, hanno raggiunto in totale i seguenti importi:

- nel 2003: 5.050.090,55 EUR

- nel 2004: 13.857.040,55 EUR (di cui 375.109,07 EUR recuperati da Stati membri che hanno aderito all'UE nel 2004).

4.2.5. Percentuale di domande di recupero soddisfatte

Secondo le statistiche trasmesse dagli Stati membri aditi, l'importo totale delle somme recuperate da tali Stati membri rispetto all'importo totale dei crediti per il recupero dei quali è stata loro chiesta assistenza è stato pari:

- nel 2003: all'1,13 %

- nel 2004: all'1,82 %.

4.3. Valutazione dei dati statistici

4.3.1. Osservazioni di carattere generale

La partecipazione degli Stati membri (sia in quanto richiedenti che in quanto aditi) varia considerevolmente da uno Stato all'altro. Tali differenze si possono rilevare sia tra i vecchi Stati membri sia tra gli Stati membri che hanno aderito all'UE il 1° maggio 2004.

Questa diversità non è sorprendente, dato che anche la mobilità delle persone varia da uno Stato all'altro. Un elevato livello di mobilità delle persone tra taluni Stati membri influisce sul numero di domande di assistenza reciproca tra tali Stati (ad esempio, tra il Regno Unito e l'Irlanda).

Il maggior numero di domande di recupero è inviato dalla Germania. Secondo i dati forniti riguardo agli importi per i quali sono state inviate domande di recupero nel 2004, la Germania da sola ha chiesto assistenza per il 36,14 % del totale delle somme per le quali sono state inviate tali domande. Allo stesso tempo, secondo le statistiche trasmesse dagli Stati aditi, le autorità tedesche hanno recuperato il 38,59 % del totale delle somme recuperate nel 2004 dagli Stati membri su richiesta di altri Stati membri.

Occorre inoltre notare che le statistiche non rispecchiano necessariamente l'impatto totale dell'assistenza reciproca che gli Stati membri si prestano ai fini del recupero dei crediti. Tali cifre infatti non comprendono i risultati dell'assistenza reciproca eventualmente offerta in base ad altre convenzioni non comunitarie, quali la convenzione nordica del 7 dicembre 1989, di cui si avvalgono i paesi scandinavi, la convenzione multilaterale dell'OCSE e del Consiglio d'Europa del 25 gennaio 1988, o convenzioni bilaterali applicate da taluni Stati membri a norma dell'articolo 23 della direttiva 76/308/CEE.

La Commissione constata che, così come attualmente effettuata, la comunicazione delle statistiche da parte degli Stati membri non permette di misurare l'impatto dell'assistenza reciproca sul recupero di ciascun tipo di imposta. Per poter fare tale utile analisi, la Commissione prevede di proporre che in futuro gli Stati membri indichino nelle loro statistiche la natura delle imposte e delle tasse da loro recuperate su richiesta di un altro Stato membro.

4.3.2. Cause dell'aumento delle domande dal 2003 al 2004

Le cause del continuo aumento del numero di domande di assistenza reciproca sono molteplici e di vario genere.

Da un lato, tale evoluzione è direttamente connessa al comportamento dei debitori dei crediti in questione:

- in generale, si constata un aumento della mobilità di persone, beni e capitali nell'ambito del mercato interno; tale mobilità comporta il sorgere di debiti fiscali in Stati membri in cui i debitori interessati non sono, o non sono più, stabiliti;

- più in particolare, le amministrazioni nazionali devono anche far fronte ad un aumento di situazioni di insolvenza fraudolenta, in cui dei debitori organizzano le loro attività e i loro beni in modo tale (ad esempio, creando società fittizie) che il recupero coatto dei crediti fiscali delle amministrazioni in questione diventa più difficile.

Dall'altro, occorre sottolineare che il campo di applicazione dell'assistenza reciproca è stato notevolmente ampliato:

- prima, dalla direttiva 2001/44/CE, che ha esteso il campo di applicazione a tutti i crediti relativi alle imposte sul reddito e sul capitale e alle imposte sui premi assicurativi. Ovviamente l'estensione delle possibilità di assistenza reciproca influisce sulle statistiche relative al numero di domande inviate dai vari Stati membri. L'effetto di tale ampliamento si è concretato soprattutto a partire dal 2004 (dato che la direttiva 2002/94/CE della Commissione del 9 dicembre 2002 recante talune modalità di applicazione della direttiva 76/308/CEE, come modificata dalla direttiva 2001/44/CE, è stata attuata nel diritto nazionale soltanto nel corso del 2003). Non si può pertanto escludere che l'aumento delle domande e degli importi recuperati in base alla normativa comunitaria sia (almeno in parte) compensato da una diminuzione delle domande e dei risultati dell'assistenza reciproca precedentemente prestata in base ad accordi o convenzioni non comunitari.

- successivamente, dall'allargamento del campo di applicazione territoriale in seguito all'adesione di dieci nuovi Stati membri nel 2004.

Inoltre, su tale aumento influisce probabilmente anche l'adozione della direttiva 2000/65/CE del Consiglio del 17 ottobre 2000[5], in virtù della quale gli Stati membri non possono più rendere obbligatoria la nomina di un rappresentante fiscale all'interno della Comunità per i debiti in materia di IVA. È probabile che in seguito a detta direttiva l'assistenza reciproca sia divenuta più importante per il recupero di tale imposta.

4.3.3. Divario tra le domande di assistenza a fini di recupero e i risultati

Nonostante il significativo aumento degli importi recuperati mediante l'assistenza reciproca (moltiplicato per 2,58 dal 2003 al 2004), continua ad esservi un divario considerevole tra, da un lato, gli importi per il recupero dei quali vengono scambiate domande di assistenza e, dall'altro, gli importi effettivamente recuperati.

Tale differenza non è poi così sorprendente. L'esperienza insegna, in generale, che le probabilità di effettivo recupero di un credito diminuiscono con l'anzianità dello stesso. Tenuto conto del carattere complementare dell'assistenza per il recupero dei crediti all'estero rispetto alle misure di esecuzione nazionali, l'efficacia di tale "ultima risorsa" è, per sua natura, relativa. Tale affermazione è avvalorata dal fatto che i crediti che sono oggetto di domande di assistenza sono comunque crediti il cui recupero risulta difficile.

Quando è stata chiesta l'opinione degli Stati membri sulle cause del divario in questione (v. punto 5.2.), sono emerse anche altre ragioni:

- problemi relativi alle risorse disponibili per dare seguito alle domande presentate dalle amministrazioni di altri Stati membri;

- problemi di comunicazione, sia tra le autorità competenti dei diversi Stati membri (informazioni non abbastanza precise e/o attuali; feedback insufficiente) sia tra le autorità competenti di uno Stato membro e i servizi locali dello stesso Stato membro;

- problemi connessi alla presentazione tardiva delle domande di assistenza reciproca, che non consente più alle autorità adite di effettuare il recupero prima della prescrizione dei debiti in questione.

Allo stesso tempo, occorre tenere presente che le statistiche relative agli importi recuperati dalle autorità adite in altri Stati membri non consentono di misurare l'impatto totale delle procedure di assistenza reciproca:

- in effetti, tali statistiche non tengono conto degli importi che i debitori pagano direttamente alle autorità richiedenti in seguito alla notificazione di un debito o all'avvio di una procedura di recupero da parte delle autorità adite;

- inoltre, le statistiche non riportano eventuali riduzioni degli importi sollecitati concesse dopo l'invio delle domande di assistenza reciproca, in seguito a successive contestazioni dei debiti fiscali;

- infine, le statistiche disponibili riguardano soltanto gli importi già incassati dalle autorità adite e non tengono conto di piani di appuramento del debito eventualmente convenuti, né dei risultati che possono dare procedure di recupero spesso lente e ancora in corso.

5. INIZIATIVE COMUNITARIE INTESE A RAFFORZARE L'ASSISTENZA RECIPROCA PER IL RECUPERO DEI CREDITI

5.1. Azioni continuate di sostegno agli Stati membri nell'applicazione dell'assistenza reciproca

Dopo l'adozione, nel 2001 e 2002, della nuova legislazione comunitaria essenziale al fine di migliorare l'assistenza reciproca tra Stati membri per il recupero dei crediti, era necessario far seguire a tale iniziativa legislativa misure concrete volte a rafforzare la cooperazione tra le amministrazioni fiscali. Per agevolare la soluzione di eventuali problemi di interpretazione o di applicazione delle direttive e l'esame di nuove esigenze e altre questioni, la Commissione fornisce agli Stati membri un sostegno continuo mediante le azioni seguenti:

5.1.1. Assistenza del comitato del recupero

A norma dell'articolo 20 della direttiva 76/308/CEE, come modificata dalla direttiva 2001/44/CE, la Commissione è assistita da un comitato di recupero, composto dei rappresentanti degli Stati membri e presieduto dal rappresentante della Commissione. Il comitato si riunisce periodicamente per discutere le questioni e i suggerimenti sottopostigli dalla Commissione e dagli Stati membri.

5.1.2. Programma Fiscalis 2003-2007

Il programma Fiscalis 2003-2007, adottato dal Consiglio e dal Parlamento europeo al fine di intensificare la cooperazione giornaliera tra le amministrazioni fiscali e i funzionari delle imposte, ha consentito di finanziare l'organizzazione di vari seminari dedicati al tema dell'assistenza reciproca per il recupero dei crediti fiscali. Citiamo in particolare i seminari svoltisi ad Alicante (Spagna) nel 2003, a Bruges (Belgio) nel 2004 e a Bratislava (Slovacchia) nel 2005. Nell'ambito di tali seminari, funzionari di diversi paesi hanno esaminato insieme temi e problemi specifici attinenti all'assistenza reciproca in oggetto.

5.2. Nuove iniziative per migliorare l'assistenza reciproca

Nel maggio 2005, la Commissione ha inviato agli Stati membri un documento per invitarli ad esaminare modalità volte a migliorare l'assistenza reciproca per il recupero dei crediti e ad esprimere la loro opinione al riguardo. Tale esame è stato portato avanti nel quadro dell'ultimo seminario Fiscalis e proseguirà nella prossima riunione del comitato del recupero.

Sulla base di tali discussioni, la Commissione prevede di presentare nel 2007 delle proposte concrete incentrate sulla necessità di agevolare l'utilizzazione pratica delle procedure di assistenza reciproca e sull'esigenza di rafforzare e di semplificare il più possibile la legislazione applicabile.

6. CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

6.1. Conclusioni

L'assistenza reciproca tra le autorità nazionali per il recupero di crediti fiscali è un elemento indispensabile nella lotta contro la frode fiscale.

Le statistiche relative all'assistenza reciproca per il recupero di crediti fiscali, quale attuata negli anni 2003 e 2004, mostrano un aumento significativo di tale forma di cooperazione amministrativa internazionale.

Tuttavia, si osserva ancora un divario considerevole tra le somme per il recupero delle quali viene chiesta assistenza e le somme effettivamente recuperate grazie a tale assistenza reciproca tra gli Stati membri.

La Commissione intende presentare nel 2007 proposte concrete al fine di migliorare l'assistenza reciproca per il recupero dei crediti. Tali proposte risponderanno alla necessità di agevolare l'utilizzazione pratica delle procedure di assistenza reciproca e all'esigenza di rafforzare e di semplificare il più possibile la legislazione applicabile.

6 .2. Raccomandazioni

- Gli Stati membri devono continuare ad avvalersi in maniera intensiva dei meccanismi di assistenza reciproca per il recupero dei crediti fiscali.

- Essi devono mettere a disposizione le risorse umane necessarie per far sì che venga dato rapidamente seguito alle domande di assistenza reciproca, visto che le probabilità di recupero diminuiscono in funzione del tempo trascorso dall'accertamento dei crediti in questione.

- Gli Stati membri devono inoltre assicurare una migliore comunicazione tra le autorità richiedenti e le autorità adite. Da un lato, le autorità richiedenti devono essere informate in maniera sufficiente e continua delle azioni intraprese dalle autorità adite per dare seguito alle domande di assistenza reciproca; dall'altro, le stesse autorità richiedenti devono assicurare che le autorità adite ricevano informazioni utili e attuali o attualizzate riguardo ai crediti e ai debitori interessati.

- Gli Stati membri devono assicurare che le statistiche da trasmettere a norma dell'articolo 25 della direttiva 76/308/CEE e dell'articolo 29 della direttiva 2002/94/CE siano attendibili e vengano comunicate entro il termine stabilito dalla legislazione comunitaria.

[1] GU L 73 del 19.3.1976, pag. 18.

[2] GU L 337 del 13.12.2002, pag. 41.

[3] GU L 175 del 28.6.2001, pag. 17.

[4] Direttiva 76/308/CEE, art. 20.

[5] GU L 269 del 21.10.2000, pag. 44.