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Relazione della Commissione al Consiglio sul futuro dell’Agenzia europea per la ricostruzione

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52005DC0710

Relazione della Commissione al Consiglio sul futuro dell’Agenzia europea per la ricostruzione /* COM/2005/0710 def. */


[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE |

Bruxelles, 23.12.2005

COM(2005) 710 definitivo

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO

SUL FUTURO DELL’AGENZIA EUROPEA PER LA RICOSTRUZIONE

INDICE

1. Contesto 3

2. Considerazioni politiche 4

3. Il futuro dell’attuazione degli aiuti di preadesione nell’ambito dello strumento IPA (2007-2013) 5

4. Aspetti riguardanti la transizione 7

4.1. Considerazioni giuridiche e finanziarie 7

4.2. Aspetti amministrativi e questioni riguardanti il personale e il bilancio 7

5. Conclusioni 8

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO

SUL FUTURO DELL’AGENZIA EUROPEA PER LA RICOSTRUZIONE

1. CONTESTO

L’Agenzia europea per la ricostruzione (in appresso “EAR”) è stata istituita dal regolamento (CE) n. 2667/2000 del Consiglio, del 5 dicembre 2000[1] con lo scopo di fornire sostegno all’azione di ricostruzione promossa dalla CE in Kosovo in seguito alla crisi del 1999 e al programma di aiuti di emergenza avviato in Serbia dopo la caduta del regime di Milosevic nel 2000[2]. Nel 2001 il suo mandato è stato esteso all’ex Repubblica jugoslava di Macedonia per contribuire all’attuazione dell’accordo di Ohrid.

La sede dell’EAR è a Salonicco e i suoi centri operativi si trovano a Belgrado (Serbia e Montenegro-Serbia), Podgorica (Serbia e Montenegro-Montenegro), Pristina (Serbia e Montenegro-Kosovo, ai sensi della risoluzione 1244 del Consiglio di sicurezza dell’ONU) e Skopje (ex Repubblica jugoslava di Macedonia). Nel 2005 l’EAR contava complessivamente 312 addetti, di cui 114 erano agenti temporanei e 198 agenti locali, tutti retribuiti dalle linee di bilancio operative.

L’Agenzia ha un consiglio direttivo composto dai rappresentanti di tutti gli Stati membri, due rappresentanti della Commissione (uno dei quali funge da presidente del consiglio) e un osservatore della Banca europea per gli investimenti. Il controllo esterno è affidato alla Corte dei conti.

Complessivamente, l’EAR ha gestito in maniera proficua ed efficiente l’erogazione degli aiuti per la ricostruzione a favore dei Balcani occidentali ed è stata riconosciuta da tutte le parti come uno strumento efficace e flessibile che ha permesso di fornire ingenti volumi di aiuti.

Il regolamento (CE) n. 2667/2000 è stato modificato da ultimo dal regolamento (CE) 2068/2004 del 29 novembre 2004 per consentire, tra l’altro, di prorogare la sua applicazione fino al 31 dicembre 2006.

La presente relazione nasce dall’impegno giuridico della Commissione di riferire al Consiglio sul futuro del mandato dell’EAR prima del 31 dicembre 2005, secondo quanto stabilito dall’articolo 14 del regolamento (CE) n. 2667/2000[3].

2. CONSIDERAZIONI POLITICHE

L’UE ha avviato il processo di stabilizzazione e associazione, il cui obiettivo è promuovere una più stretta associazione con i Balcani occidentali e la loro eventuale adesione all’Unione. L’agenda di Salonicco del giugno 2003 ha confermato che il rafforzamento della politica di stabilizzazione e associazione e i relativi accordi contribuiranno a definire il quadro generale per il processo di avvicinamento dei paesi Balcani all’Europa, fino alla loro futura adesione.

La presenza di un legame più stretto tra il processo politico (ivi compreso il dialogo politico) e l’assistenza finanziaria e la sua attuazione è diventata un elemento indispensabile. La preparazione alla futura adesione implica anche la preparazione dei paesi beneficiari ad assumersi le proprie responsabilità finanziarie in vista dell’attuazione degli aiuti CE. A tal fine essi dovranno operare una progressiva transizione verso i sistemi decentrati di attuazione, in base ai quali la responsabilità della preparazione e attuazione dei programmi è affidata principalmente alle istituzioni nazionali, che agiranno in una prima fase sotto il controllo della Commissione (controllo ex ante) e successivamente in piena autonomia.

Inoltre, la CE deve adottare un approccio che sia coerente con gli strumenti e i meccanismi di attuazione da essa introdotti e deve allineare l’attuazione degli aiuti CE con le attuali pratiche adottate negli altri paesi candidati e potenziali paesi candidati e nell’ambito del recente allargamento. Va ricordato che, per motivi storici, l’EAR opera soltanto in Serbia e Montenegro (compreso il Kosovo - risoluzione 1244 del Consiglio di sicurezza dell’ONU) e nell’ex Repubblica jugoslava di Macedonia, mentre l’assistenza comunitaria destinata agli altri paesi (Croazia, Bosnia-Erzegovina e Albania) viene gestita attualmente in maniera direttamente centralizzata ma deconcentrata, attraverso le delegazioni della Commissione. Quest’ultima dovrebbe tuttavia autorizzare le autorità croate a gestire l’assistenza in maniera decentrata a partire dal primo trimestre del 2006.

Non vi è alcun motivo di mantenere tale differenziazione in vista dei preparativi per la futura adesione. Il mantenimento dell’attuale status quo creerebbe una differenziazione tra i vari Stati difficilmente giustificabile e invierebbe segnali discordanti ai paesi della regione.

3. IL FUTURO DELL’ATTUAZIONE DEGLI AIUTI DI PREADESIONE NELL’AMBITO DELLO STRUMENTO IPA ( 2007-2013)

Il recente processo di allargamento ha dimostrato che la devoluzione degli attuali strumenti di preadesione (deconcentrazione, progressivo decentramento) a favore delle delegazioni della Commissione e delle amministrazioni nazionali dei paesi beneficiari ha prodotto risultati positivi. Essa si è rivelata uno strumento efficace per aiutare i paesi beneficiari in via di adesione integrandoli progressivamente nelle politiche dell’UE e insegnando loro a gestire in maniera autonoma gli aiuti finanziari dell’UE come parte integrante dei preparativi in vista della futura partecipazione ai fondi strutturali e ai fondi per lo sviluppo rurale in qualità di Stati membri.

La presenza di un unico interlocutore (attraverso le delegazioni deconcentrate) preposto all’attuazione dell’ acquis e alla gestione degli aiuti offre notevoli vantaggi. Il ravvicinamento e l’eventuale adesione all’UE richiedono contatti giornalieri a livello locale e l’apprendimento dei metodi comunitari. A tal fine è necessario attuare una strategia di prossimità e di sostegno per la diretta partecipazione dei paesi interessati. Attraverso il graduale trasferimento delle responsabilità questi ultimi acquisiscono le competenze necessarie per assumersi la piena responsabilità della gestione dei fondi UE. Dopo aver aderito all’Unione, essi saranno infatti chiamati a gestire i fondi strutturali e rurali. Questo trasferimento è stato gestito con successo in passato nell’ambito di Phare attraverso le delegazioni deconcentrate. Il regolamento IPA (strumento per gli aiuti di preadesione) persegue specificatamente questo obiettivo.

Alla luce delle esperienze del passato e tenendo conto delle precedenti raccomandazioni della Corte dei conti, la Commissione ha migliorato le disposizioni della proposta di regolamento IPA rispetto alle attuali disposizioni del regolamento PHARE, al fine di sostenere e promuovere la transizione dei paesi beneficiari verso la gestione decentrata degli aiuti UE e allineare le strutture di gestione a quelle previste al momento dell’adesione. Nell’ambito dello strumento IPA sono state create tre componenti specifiche: sviluppo regionale, sviluppo delle risorse umane e sviluppo rurale (simile ai fondi strutturali e rurali per gli Stati membri). Queste componenti sono destinate esclusivamente ai paesi candidati e devono essere gestite in maniera decentrata. Ciò incentiverà i paesi ammessi a beneficiare dello strumento IPA (con il sostegno della Commissione) a rafforzare le proprie amministrazioni affinché possano attingere a tali componenti il più presto possibile dopo essere stati riconosciuti come paesi candidati.

L’efficienza delle amministrazioni nazionali nei Balcani occidentali varia da paese a paese. La Commissione deve quindi essere particolarmente presente e vicina a tali paesi e aiutarli, attraverso le proprie delegazioni, a sviluppare le istituzioni e le capacità necessarie per la gestione decentrata, tenendo conto nel contempo delle specificità di ciascuno di essi.

Va inoltre ricordato che la Corte dei conti ha concluso che nel corso degli anni sono migliorati i sistemi di vigilanza e di controllo per quanto riguarda l’erogazione degli aiuti di preadesione. Nell’ambito del discarico per l’esercizio 2004, la Corte ha formulato una dichiarazione positiva di affidabilità per gli aiuti di preadesione e ha dichiarato nella sua relazione che tali “sistemi a livello dei servizi centrali e delle delegazioni della Commissione, nonché delle autorità di certificazione, sono fondamentalmente soddisfacenti e hanno funzionato nella pratica”.

La transizione dei paesi beneficiari verso il pieno decentramento degli aiuti UE rappresenta uno dei principali obiettivi dello strumento IPA (come per PHARE in passato). Per tali paesi si tratterà di un processo di apprendimento che durerà molti anni e coinciderà con il periodo di attuazione dell’IPA (2007/2013). Per ottenere un risultato positivo, il processo dovrebbe prevedere una prima fase di parziale decentramento (con un controllo ex ante da parte delle delegazioni sulle procedure di gara e l’aggiudicazione degli appalti) da attuare per qualche anno come tappa intermedia. Il decentramento parziale con un controllo ex ante può essere realizzato nell’arco di un periodo relativamente breve (1-2 anni), come è accaduto con i precedenti paesi candidati. In Croazia, ad esempio, la delegazione della Commissione sta attualmente gestendo gli aiuti in maniera deconcentrata e il paese attuerà il decentramento parziale già a partire dal 2006, dopo 18 mesi di preparativi.

Questo processo di apprendimento non può essere attuato attraverso l’EAR per i seguenti motivi:

Innanzitutto, l’attuazione degli aiuti da parte dell’EAR deve essere considerata come una forma di “gestione centralizzata indiretta”, ai sensi dell’articolo 53, paragrafo 2, del regolamento finanziario, il che significa che l’Agenzia non può delegare ulteriormente i poteri conferitigli dalla Commissione.

In secondo luogo, essendo stata istituita prima della data di applicazione del presente regolamento finanziario (1° gennaio 2003), l’EAR non corrisponde esattamente a nessuna delle entità alle quali la Commissione potrebbe affidare taluni compiti a norma dell’articolo 54 del regolamento finanziario. Pur essendo stata istituita mediante un regolamento del Consiglio e concepita come organo comunitario ai sensi dell’articolo 185 del regolamento finanziario, essa funge sostanzialmente da “agenzia esecutiva”. In quanto tale, a norma dell’articolo 55 del regolamento finanziario, essa dovrebbe essere istituita dalla Commissione in conformità con lo statuto applicabile alle agenzie esecutive. Questa situazione non può essere mantenuta nel lungo termine e, se si dovesse decidere di rinnovare il mandato dell’EAR, quest’ultima dovrebbe essere trasformata in un’agenzia esecutiva. Tuttavia, l’agenzia esecutiva rappresenta anche uno strumento di gestione centralizzata indiretta e non sarebbe quindi neanche essa una soluzione adeguata.

Il processo di decentramento è un processo pluriennale di apprendimento che dovrebbe essere avviato immediatamente nel quadro dello strumento IPA. Nell’ambito dell’attuale quadro normativo l’unico strumento disponibile a tal fine è costituito dall’attuazione deconcentrata degli aiuti comunitari ad opera delle delegazioni della Commissione.

Pertanto, per quanto riguarda il futuro strumento per gli aiuti di preadesione (IPA), la Commissione propone di attuare sin dall’inizio gli aiuti applicando il modello utilizzato per il precedente processo di adesione, ossia facendo ricorso alle delegazioni deconcentrate della Commissione, e di preparare parallelamente i paesi alla futura attuazione decentrata. Quest’ultima verrebbe introdotta nel momento in cui i sistemi di gestione e di controllo sono sufficientemente sviluppati da soddisfare i criteri di cui all’articolo 164 del regolamento finanziario, ricorrendo in una prima fase al controllo ex ante ad opera delle delegazioni della Commissione e attribuendo infine a tali paesi la piena autonomia. Nel caso della Turchia e della Croazia ciò avverrà a partire dall’introduzione dell’IPA nel 2007, poiché la Turchia già opera in maniera decentrata e anche la Croazia dovrebbe ricevere l’autorizzazione tra breve.

L’EAR è attualmente responsabile dell’attuazione del programma CARDS, che scade nel 2006. Pertanto, sarebbe opportuno eliminare gradualmente l’EAR in un arco di tempo relativamente breve dopo il 2006, al fine di consentire all’Agenzia di portare a termine il programma (o almeno gran parte di esso); ciò richiederebbe una proroga del suo mandato di altre due anni, ossia fino al 31 dicembre 2008.

4. ASPETTI RIGUARDANTI LA TRANSIZIONE

4.1. Considerazioni giuridiche e finanziarie

L’EAR ha il compito di attuare, nell’ambito del regolamento CARDS, gli aiuti comunitari destinati all’ex Repubblica jugoslava di Macedonia e alla Serbia e Montenegro (ivi compreso il Kosovo, ai sensi della risoluzione 1244 del Consiglio di sicurezza dell’ONU) nella misura in cui la Commissione le ha delegato l’attuazione dei relativi programmi CARDS. La scadenza del mandato dell’EAR segna anche la fine delle deleghe conferite dalla Commissione a tale Agenzia. Di conseguenza, laddove l’attuazione dei relativi programmi CARDS non risulti ancora completata al momento della chiusura dell’EAR, spetterà alla Commissione portare avanti tale attuazione.

Per quanto riguarda i terzi, poiché l’EAR agisce per conto della Comunità europea, spetterà a quest’ultima esercitare direttamente tutti i diritti e adempiere tutti i suoi obblighi. Dal momento che la Comunità europea è rappresentata dalla Commissione (articolo 282 del trattato CE), nell’ambito dei procedimenti giudiziari quest’ultima subentrerà all’EAR in veste di attore o convenuto.

La vera e propria chiusura delle attività dell’EAR (contratti di lavoro e liquidazione delle attività) verrà gestita dall’Agenzia stessa. Le relative decisioni saranno adottate dal direttore o dal consiglio direttivo in base alle rispettive competenze.

I servizi della Commissione e il direttore dell’EAR stipuleranno tempestivamente un accordo amministrativo che fissi in maniera dettagliata le modalità per l’effettivo trasferimento dei dossier e degli archivi ai servizi della Commissione.

4.2. Aspetti amministrativi e questioni riguardanti il personale e il bilancio

La progressiva chiusura dell’EAR dovrà essere accompagnata dalla graduale introduzione di un sistema di attuazione deconcentrata degli aiuti comunitari da parte delle delegazioni della Commissione che operano nei paesi interessati. Il trasferimento delle responsabilità finanziarie alla Commissione richiederà un rafforzamento delle delegazioni in Serbia e Montenegro e nell’ex Repubblica jugoslava di Macedonia nonché la creazione di uffici a Podgorica e Pristina.

In vista di questa duplice strategia sono stati avviati i preparativi per la creazione di un ufficio CE di collegamento a Podgorica, che fungerà da antenna per la delegazione CE a Belgrado.

Da settembre 2004 è già in funzione presso l’Agenzia europea per la ricostruzione a Pristina l’ufficio di collegamento CE in Kosovo (risoluzione 1244 del Consiglio di sicurezza dell’ONU).

I risparmi derivanti dalla chiusura delle attività dell’EAR nei Balcani occidentali alla fine della fase di transizione (prevista per il 2009) equivarrebbero sostanzialmente alle spese amministrative supplementari per le delegazioni e gli uffici, in quanto la progressiva chiusura dell’Agenzia produrrebbe delle economie sulle linee di bilancio operative. Nel 2007 e 2008 si assisterà tuttavia ad un leggero aumento delle spese amministrative dovuto alla presenza simultanea delle delegazioni/uffici e dell’EAR. Nel 2009 tali spese scenderanno ad un livello analogo a quello del 2006.

5. CONCLUSIONI

Alla luce di quanto precede, prima del 31 marzo 2006 la Commissione intende presentare al Consiglio una proposta di regolamento il cui obiettivo è:

Porre fine alle attività dell’EAR, prorogando tuttavia di altri due anni l’attuale mandato e l’attuale status (fino al 31 dicembre 2008), al fine di consentire la progressiva chiusura delle attività nell’ambito dei programmi CARDS.

Nel contempo la Commissione preparerebbe l’attuazione del futuro regolamento IPA su base deconcentrata, ossia attraverso le proprie delegazioni presenti nei paesi interessati, a partire dal 2007.

La proroga del mandato dell’EAR mira quindi soltanto a consentire all’Agenzia di portare a termine i programmi CARDS che essa è attualmente impegnata a gestire. L’obiettivo principale è continuare ad erogare gli aiuti senza interruzioni nel modo più economico ed efficiente possibile.

La progressiva chiusura delle attività dell’EAR (entro il 31 dicembre 2008) e la concomitante creazione di delegazioni/uffici deconcentrati, responsabili sin dall’inizio dell’attuazione dello strumento IPA, renderanno la presenza dell’UE più trasparente ed efficiente. Ciò vale in particolare per il Kosovo, nell’ambito della futura presenza rafforzata dell’UE in questa regione, dopo che sarà stato deciso in maniera definitiva il suo status.

La proroga di due anni del mandato consentirebbe di trasferire in maniera ordinata le competenze dall’EAR ai servizi della Commissione, in particolare alle sue delegazioni. Ciò permetterebbe all’EAR di portare a termine la maggior parte dei rimanenti progetti CARDS ed eviterebbe, per quanto possibile, il trasferimento dei dossier in sospeso alla Commissione.

[1] GU L 306 del 7.12.2000, pag. 7. Regolamento modificato da ultimo dal regolamento (CE) n. 2068/2004 (GU L 358 del 3.12.2004, pag. 2).

[2] I compiti dell’Agenzia sono definiti come segue dall’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento:Articolo 2

1. Nei limiti delle sue competenze ed ai sensi delle decisioni adottate dalla Commissione, l'Agenzia svolge i seguenti compiti per realizzare l'obiettivo di cui all'articolo 1, secondo comma:(a) raccogliere, analizzare e trasmettere alla Commissione le informazioni riguardanti:(i) i danni di guerra, le esigenze connesse alla ricostruzione e al ritorno dei profughi e degli sfollati, nonché le azioni intraprese al riguardo dai governi, dalle autorità locali e regionali e dalla comunità internazionale;

(ii) le necessità più urgenti delle popolazioni interessate, tenendo conto degli spostamenti avvenuti e delle possibilità di ritorno di tali popolazioni;

(iii) i settori e le zone geografiche prioritari in cui è necessaria un'assistenza urgente della comunità internazionale;

(b) elaborare, secondo gli orientamenti indicati dalla Commissione, progetti di programmi per la ricostruzione della Repubblica federale di Jugoslavia e il ritorno dei profughi e degli sfollati;(c) attuare l'assistenza comunitaria di cui all'articolo 1, per quanto possibile in collaborazione con la popolazione locale e avvalendosi, ogniqualvolta ciò sia necessario, di operatori selezionati mediante gara d'appalto.

[3] Articolo 14 del regolamento (CE) n. 2068/2004 del Consiglio. La Commissione riferirà al Consiglio entro il 31 dicembre 2005 sul futuro del mandato dell’Agenzia europea per la ricostruzione. L’eventuale proposta di proroga del mandato dell'Agenzia oltre il 31 dicembre 2006 dovrebbe essere presentata dalla Commissione al Consiglio entro il 31 marzo 2006.

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