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Relazione della Commissione - Relazione generale sugli aiuti di preadesione (Phare - Ispa - Sapard) nel 2002 [SEC(2003) 1477]

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52003DC0844

Relazione della Commissione - Relazione generale sugli aiuti di preadesione (Phare - Ispa - Sapard) nel 2002 [SEC(2003) 1477] /* COM/2003/0844 def. */


RELAZIONE DELLA COMMISSIONE - RELAZIONE GENERALE SUGLI AIUTI DI PREADESIONE (PHARE - ISPA - SAPARD) NEL 2002 [SEC(2003) 1477]

INDICE

1. Contesto

2. Sintesi di phare

3. Sintesi di ispa

4. Sintesi di Sapard

5. Descrizione generale del funzionamento degli strumenti di preadesione

5.1. Impegni e trasferimento dei fondi

5.2. Strutture di attuazione nei paesi candidati

5.3. Decentramento dell'attuazione ai sensi dell'articolo 12 del regolamento di coordinamento

6. Monitoraggio e valutazione

6.1. PHARE

6.2. ISPA

6.3. SAPARD

7. Coordinamento

7.1. Aspetti generali

7.2. Coordinamento all'interno della Commissione

7.3. Coordinamento all'interno dei paesi candidati

7.4. Coordinamento con la BEI e le istituzioni finanziarie internazionali

SINTESI

Questa è la terza relazione presentata dalla Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio sui tre strumenti di preadesione e sul relativo coordinamento in conformità con l'articolo 13 del regolamento del Consiglio che disciplina gli interventi di coordinamento degli aiuti per la preadesione [1]. Tale regolamento di coordinamento stabilisce gli obiettivi dei tre strumenti di preadesione:

[1] Regolamento (CE) n. 1266/1999 del Consiglio del 21 giugno 1999 sul coordinamento dell'assistenza ai paesi candidati nel quadro della strategia di preadesione e che modifica il regolamento (CEE) n. 3906/89 (GU L 161, del 26 giugno 1999, pag. 68).

I finanziamenti del programma PHARE si concentrano sulle priorità di base riguardanti il recepimento dell'acquis comunitario, attraverso il rafforzamento della capacità amministrativa o il sostegno agli investimenti connessi. Quest'ultimo strumento prevede altresì una componente a favore della coesione economica e sociale. In questo contesto, PHARE può anche finanziare, contemporaneamente a ISPA, le misure in materia di ambiente e trasporti, se queste rappresentano una parte accessoria ma indispensabile dei programmi integrati di ristrutturazione industriale o di sviluppo regionale (1,699 milioni di euro);

ISPA finanzia i grandi progetti infrastrutturali nel settore dei trasporti e dell'ambiente (1.107,4 milioni di euro);

SAPARD finanzia le azioni volte a sostenere l'agricoltura e lo sviluppo rurale (554,5 milioni di euro).

SAPARD segue una strategia di programmazione simile a quella adottata dai programmi per l'agricoltura e lo sviluppo rurale degli Stati membri, mentre ISPA segue un approccio simile a quello del Fondo di coesione, nel settore dell'ambiente e dei trasporti. Il programma PHARE, invece, non dispone di nessuna controparte diretta nei Fondi strutturali comunitari, essendo incentrato sull'adozione dell'acquis comunitario. Tuttavia, la componente del programma PHARE relativa alla coesione economica e sociale mira a sostenere progetti simili a quelli finanziati nell'ambito del Fondo europeo per lo sviluppo regionale e del Fondo sociale europeo. Analogamente, il programma di cooperazione transfrontaliera rispecchia il programma comunitario INTERREG III.

Tutti e tre gli strumenti sono programmati sulla base dei partenariati per l'adesione e dei programmi nazionali per l'adozione dell'acquis definiti con i paesi candidati all'adesione. SAPARD opera sulla base di un programma pluriennale che copre il periodo 2000-2006, mentre per ISPA e PHARE è previsto un programma annuale approvato dalla Commissione su proposta dei paesi candidati. I progetti di PHARE e ISPA, inoltre, vengono attuati previa approvazione da parte della Commissione (delegazione o sede centrale).

Tutti e tre i programmi sono attuati dai paesi candidati. Per PHARE e ISPA, la Commissione verifica preventivamente i fascicoli di gara e i documenti di stipulazione dei contratti. La Commissione conferisce la gestione delle iniziative SAPARD alle agenzie esecutive dei paesi beneficiari e non partecipa alla gestione di SAPARD in questi ultimi, essendo l'attuazione dei progetti soggetta soltanto a un controllo ex-post. Tale procedura è resa possibile dall'articolo 12 del regolamento di coordinamento. Sulla stessa base giuridica, PHARE e ISPA stanno per introdurre un sistema di attuazione decentrato esteso (SADE), nel quale gli approvvigionamenti e la stipulazione dei contratti da parte di paesi candidati saranno soggetti soltanto a controlli ex-post entro la data di adesione.

Il 2002 è stato il terzo anno operativo per SAPARD e ISPA. Tutti i programmi SAPARD erano già stati approvati nel 2000; uno di essi (Lettonia) è stato modificato nel 2001 e nove (tutti tranne la Slovenia) nel 2002. Sono stati negoziati e successivamente conclusi degli accordi di finanziamento bilaterali pluriennali e annuali e sono stati impegnati gli stanziamenti annuali per il 2001. L'istituzione delle agenzie preposte all'attuazione dei programmi SAPARD ha registrato rapidi progressi e tutti e dieci i paesi candidati hanno ricevuto un mandato di gestione per la rispettiva agenzia SAPARD. Ciò ha consentito di effettuare il trasferimento dei fondi SAPARD a favore di tali paesi nel 2002.

Con le decisioni di finanziamento adottate nel 2002, la Commissione ha già assegnato il 75% dei fondi ISPA previsti per il periodo 2000-2006.

Per PHARE, l'aiuto ai paesi candidati è stato fornito in conformità degli orientamenti riveduti adottati nel 1999, che mantengono l'attenzione del programma sulla preparazione all'adesione, tenendo conto dei due strumenti di preadesione. Circa il 30% dell'aiuto è andato a sostegno dello sviluppo istituzionale, il cui strumento principale è rappresentato dal gemellaggio (invio di esperti dalle amministrazioni degli Stati membri ai paesi candidati), mentre il 70% circa è stato destinato agli investimenti volti a migliorare il quadro normativo e a rafforzare il livello di coesione economica e sociale, facilitando in tal modo l'adozione dell'acquis.

Il coordinamento dei tre strumenti viene garantito mediante una chiara suddivisione delle responsabilità tra gli strumenti, una base comune per la programmazione e contatti regolari tra le diverse parti interessate. Un comitato a livello di direzione garantisce il coordinamento tra i servizi della Commissione interessati. Nell'aprile 2002, al comitato di gestione di PHARE, che assiste la Commissione nel coordinamento degli strumenti, è stato presentato un documento di assistenza generale, relativo a tutti e tre gli strumenti. A livello nazionale, e in conformità con l'obiettivo del decentramento, la Commissione incoraggia fortemente i paesi candidati a rafforzare il coordinamento interministeriale, che costituisce un presupposto indispensabile per garantire una futura efficace gestione dei Fondi strutturali da parte dei paesi candidati.

La Commissione ha inoltre mantenuto regolari contatti con la BEI e con altre istituzioni finanziarie internazionali, in particolare la BERS, allo scopo di assicurare la massima complementarità delle azioni di finanziamento dei progetti e dei programmi. In particolare, ISPA, ponendo l'accento su progetti infrastrutturali di ampia portata, offre buone opportunità di cooperazione con altre fonti di finanziamento.

Il 2002 è stato il terzo anno in cui sono entrati in funzione tutti e tre gli strumenti di preadesione. In linea con i negoziati di adesione, che si sono conclusi positivamente alla fine dell'anno, è stata rivolta una maggiore attenzione allo sviluppo della capacità amministrativa richiesta per un'efficace attuazione dell'acquis e per la partecipazione ai presenti o futuri programmi della Comunità europea, a seguito dell'adesione nel 2004. La cooperazione tra i diversi servizi della Commissione è stata rafforzata e ulteriormente sviluppata, in conformità con il regolamento di coordinamento. La realizzazione delle strutture per gli strumenti di preadesione nei paesi candidati ha inoltre consentito di svolgere un'importante attività di sviluppo istituzionale e di iniziare a preparare i paesi candidati a sviluppare la capacità amministrativa necessaria per assorbire i Fondi strutturali e di coesione, al momento dell'adesione.

Il documento tecnico allegato alla presente relazione contiene alcune sezioni relative alla programmazione e all'attuazione degli strumenti di preadesione in ciascuno dei paesi beneficiari.

1. Contesto

Al vertice di Lussemburgo del dicembre 1998, il Consiglio europeo ha approvato una nuova strategia per la preparazione dei paesi candidati all'adesione e ha reso disponibile un ingente volume di risorse finanziarie aggiuntive a favore del processo di adesione. Il 26 marzo 1999, al Consiglio europeo di Berlino, i capi di governo o di Stato hanno concluso un accordo politico sull'Agenda 2000, che mirava a rafforzare le politiche comunitarie e a dotare l'Unione europea di un nuovo quadro finanziario per il periodo 2000-2006, in prospettiva dell'ampliamento.

In linea con le conclusioni del Consiglio europeo di Berlino, dal 2000 la Comunità ha più che raddoppiato i propri aiuti di preadesione ai paesi candidati dell'Europa centrale ed orientale: come proposto dalla Commissione europea nell'Agenda 2000, sono stati resi disponibili 3.174 milioni di euro (dati del 2001) ogni anno, tra il 2000 e il 2006, attraverso il programma PHARE e gli altri due strumenti di preadesione, ISPA e SAPARD, introdotti nel 2000. Nel 2002 gli aiuti comunitari di preadesione sono stati così ripartiti: 1.699 milioni di euro per PHARE, 1.107,4 milioni per ISPA e 554,5 milioni per SAPARD.

A seguito del vertice di Nizza, che ha comportato un'accelerazione del processo dei negoziati di adesione, è estremamente importante garantire un impiego ottimale degli aiuti di adesione per favorire, entro la data dell'adesione, la completa adozione dell'acquis da parte dei paesi candidati. Tenendo conto dell'importanza del compito da svolgere, è indispensabile assicurare che l'aiuto fornito dalla Comunità possa essere utilizzato nel modo più efficace possibile. Il coordinamento tra i tre strumenti rappresenta chiaramente un elemento importante di questo processo.

Nel 2001 sono stati portati avanti i negoziati di adesione con i dodici paesi. L'obiettivo fissato in occasione del Consiglio europeo di Göteborg consisteva nel completare tali negoziati entro la fine del 2002 con i paesi che erano pronti ad aderire all'Unione, acciocché potessero partecipare come paesi membri alle elezioni del Parlamento europeo del 2004. Tale obiettivo è stato conseguito con successo, al vertice di Copenaghen del dicembre 2002, per i seguenti paesi: Polonia, Ungheria, Repubblica ceca, Slovacchia, Slovenia, Estonia, Lituania, Lettonia, Malta e Cipro. Il 2003 sarà pertanto l'ultimo anno di programmazione per gli aiuti di preadesione nei paesi che aderiranno nel 2004 (l'erogazione definitiva dei fondi dovrà avvenire non oltre il dicembre 2006). Aumenteranno, tuttavia, gli aiuti forniti ai paesi candidati tuttora in fase di negoziato, cioè la Romania e la Bulgaria, allo scopo di rafforzare le strutture amministrative e giudiziarie, nonché la capacità di attuazione dell'acquis.

La presente relazione riguarda l'anno solare 2002, ossia il terzo anno d'esercizio dei programmi ISPA e SAPARD. Essa fornisce informazioni circa gli stanziamenti finanziari per ciascun paese e strumento, nonché i relativi sistemi di attuazione. Infine, si concentra sul coordinamento tra i tre strumenti di preadesione. Una descrizione approfondita di ciascuno di tali strumenti è disponibile nelle rispettive relazioni annuali [2]. Si spera che la presente relazione, con i relativi allegati, possa costituire un'utile documentazione del ruolo fondamentale svolto dagli aiuti di preadesione nel processo di preparazione dei paesi candidati all'adesione.

[2] Relazione PHARE: COM(2003) 497 def; relazione ISPA: COM(2003) 655 def; relazione SAPARD: COM(2003) 582 def.

2. Sintesi di phare

Istituito nel 1989 allo scopo di fornire assistenza alla Polonia e all'Ungheria e successivamente agli altri paesi dell'Europa centrale ed orientale, PHARE si concentra esclusivamente sul processo di "preadesione" dal 1997, ovvero a seguito dell'avvio dell'attuale fase di ampliamento annunciato in occasione del Consiglio europeo di Lussemburgo. Gli orientamenti generali di PHARE sono stati adeguati nel 1999, per tenere conto dell'entrata in funzione di SAPARD (nel settore dell'agricoltura e dello sviluppo rurale) e di ISPA (progetti infrastrutturali nel settore dei trasporti e dell'ambiente).

Gli impegni complessivi di PHARE per il 2002 ammontavano a 1.699 milioni di euro e le operazioni finanziate erano le seguenti:

- Programmi nazionali: 1.168 milioni di euro, di cui:

- Bulgaria: 95 milioni di euro

- Repubblica ceca: 85 milioni di euro

- Estonia: 30 milioni di euro

- Ungheria: 112 milioni di euro

- Lettonia: 32 milioni di euro

- Lituania: 62 milioni di euro

- Polonia: 394 milioni di euro

- Romania: 266 milioni di euro

- Slovacchia: 57 milioni di euro

- Slovenia: 35 milioni di euro

- sicurezza nucleare: 108 milioni di euro

- cooperazione transfrontaliera: 163 milioni di euro

- programmi regionali e orizzontali: 260 milioni di euro

La Commissione europea ha trasferito sempre più frequentemente le responsabilità per la gestione e attuazione dei programmi PHARE alle autorità dei paesi candidati. Tale strategia rientra nel processo di assistenza dei paesi candidati nella preparazione all'adesione all'Unione europea e alla successiva gestione dei fondi strutturali e di coesione.

I progetti attuati nel 2002 erano gestiti attraverso il Fondo nazionale e un numero limitato di agenzie di attuazione in ciascun paese. Un ruolo fondamentale è svolto dall'unità centrale per i finanziamenti e gli appalti (UCFA) in ciascun paese candidato, che gestisce tutti i programmi di sviluppo istituzionale (in alcuni casi la UCFA gestisce anche le attività in materia di investimenti). Le altre agenzie di attuazione, e in particolare quelle che gestiscono gli investimenti in materia di coesione economica e sociale, rappresentano i precursori delle strutture amministrative che saranno necessarie per attuare i Fondi strutturali dopo l'adesione.

All'inizio del 2002, una particolare attenzione è stata accordata alla definizione di piani d'azione, da parte dei paesi candidati, al fine di rispondere a specifici problemi in materia di adozione dell'acquis, identificati nelle relazioni sulla strategia della Commissione relative al 2001 e al 2002, nonché all'attuazione di misure specifiche (principalmente riforme amministrative e giudiziarie) volte a risolvere i suddetti problemi, allo scopo di soddisfare i criteri necessari per l'adesione. Gli strumenti principali sono rimasti il gemellaggio (invio di esperti dai governi e dalle agenzie degli Stati membri ai paesi candidati, per aiutarli a sviluppare le capacità necessarie per attuare una componente specifica dell'acquis) e il gemellaggio parziale (una versione su scala più ridotta del gemellaggio introdotta nel 2001, in base alle raccomandazioni della revisione del programma PHARE del 2000 [3].) Le restanti risorse sono state destinate agli investimenti volti a migliorare il quadro normativo (facilitando in tal modo l'adozione dell'acquis) e a rafforzare il livello di coesione economica e sociale.

[3] C(2000) 310382.

Di conseguenza, l'adozione dei programmi nazionali nei paesi candidati ha subito un certo ritardo, rimanendo tuttavia un elemento essenziale della programmazione relativa all'adesione.

Oltre ai programmi nazionali, nel 2002, i finanziamenti PHARE sono stati resi disponibili per diversi programmi orizzontali o plurinazionali. I programmi plurinazionali hanno rivolto un'attenzione particolare ai dispositivi di finanziamento attuati in collaborazione con le IFI partecipanti, in particolare lo strumento per il finanziamento delle PMI, lo strumento di finanziamento municipale e lo strumento per le infrastrutture municipali. Per i dettagli si rimanda alla sezione 7.4 "Coordinamento con la BEI e le istituzioni finanziarie internazionali".

Attraverso i programmi orizzontali o plurinazionali sono state inoltre finanziate le seguenti misure: operazioni Taiex, partecipazione ad alcune agenzie comunitarie, sicurezza nucleare, programma per piccoli progetti, progetto di cooperazione statistica, ambiente, riorganizzazione dell'industria siderurgica, SIGMA, disposizioni antifrode, informazione e comunicazione e preparazione per il sistema SADE (cfr. anche sezione 5.3 "Decentramento dell'attuazione ai sensi dell'articolo 12 del regolamento di coordinamento").

È stata rinnovata la priorità accordata ai programmi di cooperazione transfrontaliera ai confini dei paesi candidati con gli Stati membri e ai confini tra i paesi candidati, attuati sulla base dei documenti congiunti di programmazione redatti nel 2001 dalle autorità su entrambi i versanti del confine. Per quanto riguarda i futuri confini esterni dell'UE, i paesi candidati sono stati incoraggiati (mediante gli orientamenti riveduti di PHARE adottati il 6 settembre 2002) ad avvalersi dei propri fondi nazionali PHARE, per promuovere attività sociali ed economiche a carattere transfrontaliero. Per sostenere quest'ultima azione, è stato deciso che nel 2003 saranno stanziati circa 30 milioni di euro in finanziamenti PHARE a favore di interventi di CTF presso le frontiere esterne dei paesi candidati (iniziativa relativa alla frontiera esterna 2003).

La programmazione nel 2002 era basata sugli orientamenti rivisti per PHARE, approvati dalla Commissione nel 1999 [4]. Tali orientamenti tengono conto delle modifiche approvate nel 1998, nonché dei regolamenti ISPA e SAPARD in vigore dal 2000. Inoltre, essi sottolineano la necessità di avvalersi di PHARE per aiutare i paesi candidati a prepararsi a beneficiare dei Fondi strutturali dopo l'adesione (coesione economica e sociale). Nel 2002, nei programmi nazionali il 40% degli impegni era destinato a interventi di potenziamento istituzionale. Se combinato con gli investimenti associati, tale dato raggiungeva il 71% del bilancio PHARE, riflettendo la priorità contenuta nelle relazioni sulla strategia del 2001 e 2002, ovvero garantire un'adeguata capacità amministrativa e giudiziaria nei paesi candidati, per una corretta applicazione dell'acquis e partecipare con successo ai futuri programmi comunitari.

[4] SEC(1999) 1596.

La coesione economica e sociale è rimasta un altro importante obiettivo dell'assistenza PHARE, e, come negli anni precedenti, anche nel 2002 si è basata sui piani preliminari di sviluppo nazionale (PpSN). Gli investimenti a favore della coesione economica e sociale (CES) sono utilizzati sempre più frequentemente per sperimentare le tipologie di attività che verranno finanziate attraverso i Fondi strutturali a seguito dell'adesione. Nel 2002, le direzioni generali Politica regionale e Allargamento hanno seguito gli orientamenti ("Roadmaps") previsti per il passaggio dai PpSN ai documenti di programmazione dei Fondi strutturali. Nel 2002, il 29% degli impegni era destinato agli investimenti in materia di coesione economica e sociale.

La Commissione ha riveduto e rafforzato gli accordi interni con le proprie delegazioni in materia di controllo delle gare d'appalto e dei contratti posti in essere dalle autorità dei paesi candidati. In tal modo, la Commissione ha potuto approvare le gare d'appalto e i contratti di PHARE sul posto, tramite la propria delegazione. Le delegazioni hanno inoltre il compito di verificare i progressi dell'esecuzione dei progetti nei paesi candidati, che si stanno orientando verso un sistema di decentramento esteso, in quanto, a decorrere dalla data di adesione, le delegazioni non saranno più presenti in tali paesi.

3. Sintesi di ispa

Lo "Strumento per le politiche strutturali di preadesione" (ISPA) rappresenta lo strumento finanziario dell'Unione europea concepito per aiutare i dieci paesi beneficiari dell'Europa centrale e orientale a soddisfare i requisiti dell'acquis comunitario nel settore dell'ambiente e dei trasporti.

ISPA si ispira ai partenariati per l'adesione e al programma nazionale per l'adozione dell'acquis e segue una strategia simile a quella del fondo di coesione, nel settore dell'ambiente e dei trasporti. Pertanto, l'esperienza acquisita attraverso la programmazione per l'attuazione di ISPA garantisce altresì una transizione armoniosa ai Fondi di coesione e consente ai paesi candidati di familiarizzarsi con le procedure per il sostegno strutturale della Comunità.

Principali risultati nel 2002

Attuazione della politica ambientale della Comunità e rafforzamento della rete dei trasporti europea

Nel 2002 gli stanziamenti di impegno ISPA a valere sulla linea di bilancio B7-020 sono stati utilizzati principalmente per le 80 nuove misure ISPA e per le tranches [5] relative ai progetti approvati nel 2000 e nel 2001 (1.107 milioni di euro). Di questi, 4,2 milioni di euro sono stati impegnati per l'assistenza tecnica per il sistema SADE e 35,1 milioni di euro per la preparazione dei progetti. Complessivamente, la Commissione ha approvato 80 nuovi progetti per un valore globale di 2,4 miliardi di euro. I finanziamenti comunitari per questi nuovi progetti superano quota 1,5 miliardi di euro. Il restante importo viene cofinanziato dai paesi beneficiari (fonti nazionali a livello centrale, regionale e locale) e dalle istituzioni finanziarie internazionali (IFI). Gli aiuti non rimborsabili concessi dalla Comunità hanno rappresentato in media il 65% del costo dei progetti nel 2002.

[5] Le risorse ISPA vengono impegnate in tranches annuali, ossia gli impegni coprono un periodo di almeno due anni. Di conseguenza, gli impegni per l'esercizio fiscale 2001 comprendono anche le seconde tranches per alcuni progetti già approvati nel 2000.

A seguito delle decisioni adottate tra il 2000 e il 2002, la Commissione ha approvato complessivamente 249 misure ISPA, per un investimento pari a 8,75 miliardi di euro, di cui 5,65 miliardi finanziati dall'UE. Con tali decisioni, la Commissione ha già assegnato il 75% circa dei fondi previsti per l'intero periodo 2000-2006.

Nel 2002, gli impegni sono stati equamente suddivisi tra il settore dei trasporti e quello dell'ambiente; dal 2000, il 49% degli impegni è stato destinato a progetti ambientali e il 50% a progetti nel settore dei trasporti (l'1% è stato reso disponibile per interventi di AT in materia di preparazione al sistema di attuazione decentrato esteso (SADE) e alle operazioni di soccorso a seguito delle inondazioni).

Nel settore dell'ambiente, il sostegno di ISPA mira a contribuire all'attuazione della politica ambientale della Comunità. Per massimizzare l'impatto dell'aiuto fornito dalla Comunità allo scopo di conseguire gli obiettivi in materia di legislazione ambientale, ISPA si concentra, in primo luogo, sulle direttive ambientali caratterizzate da investimenti di rilievo, ovvero le direttive che comporteranno i costi maggiori in termini di attuazione e che riguardano i seguenti quattro settori:

- approvvigionamento di acqua potabile;

- trattamento delle acque reflue;

- gestione dei rifiuti solidi e pericolosi, e

- miglioramento della qualità dell'aria.

Come negli anni precedenti, i progetti prevedevano principalmente interventi di ampliamento, sostituzione o riparazione degli attuali sistemi di trattamento delle acque nei paesi beneficiari. Quasi il 18% dei finanziamenti in campo ambientale ha riguardato la gestione dei rifiuti solidi e in particolare i progetti per le discariche.

Attraverso ISPA la Comunità fornisce un'assistenza finanziaria ai progetti ambientali che richiedono ingenti investimenti infrastrutturali, in particolare i progetti riguardanti i sistemi di approvvigionamento idrico, di gestione delle acque reflue e di gestione dei rifiuti, coprendo gli investimenti per l'intero ciclo dei progetti. Inoltre, ISPA si è rivelato uno strumento utile per aiutare i paesi candidati ad approfondire le proprie conoscenze e a rafforzare la propria capacità amministrativa in vista dell'attuazione della legislazione di base in campo ambientale.

La componente di ISPA relativa ai trasporti mira invece a realizzare la futura rete transeuropea dei trasporti (decisione 1692/96 del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 luglio 1996), come definito nella relazione sulla valutazione del fabbisogno infrastrutturale di trasporto (TINA) che interesserà i paesi beneficiari dell'Europa centrale. Oltre alla rete TINA, la priorità dovrà essere attribuita allo sviluppo integrato dei 10 corridoi paneuropei dei trasporti approvati dalla terza conferenza sui trasporti paneuropei di Helsinki del giugno 1997.

Le risorse ISPA destinate a questo settore nel 2002 sono state nuovamente utilizzate per migliorare e ampliare la rete TINA. Una quota consistente (45,7%) dei finanziamenti nel settore dei trasporti è stata assegnata ai progetti stradali, ivi compresi i nuovi interventi di costruzione e di miglioramento per soddisfare le norme UE sulla capacità e la sicurezza. Tuttavia, oltre il 50% dei finanziamenti è stato destinato ai progetti di riabilitazione delle attuali infrastrutture ferroviarie e di adeguamento delle stesse agli standard europei, dimostrando in tal modo la priorità annessa allo sviluppo di un sistema di trasporti compatibile con l'ambiente.

Migliorare la capacità amministrativa e istituzionale di gestione dei progetti e attuazione delle politiche

I numerosi problemi emersi durante l'attuazione della componente "trasporti" del programma ISPA riguardavano prevalentemente i ritardi nell'acquisto dei terreni, la difficoltà di prevedere i flussi di traffico e di valutare l'impatto ambientale e la gestione delle procedure di gara. In alcuni casi, l'esecuzione dei progetti ha subito ritardi e le offerte presentate sono risultate qualitativamente inadeguate. Per maggiori precisazioni sui problemi incontrati, vedasi la relazione annuale ISPA del 2002 [6].

[6] Relazione ISPA - COM(2003) 655 def.

Come negli anni precedenti, la Commissione ha fornito assistenza tecnica attraverso ISPA allo scopo di migliorare la capacità amministrativa e istituzionale degli organismi nazionali in materia di attuazione delle politiche ambientali, laddove sussistono ancora debolezze, nonché appalti pubblici. Sono stati organizzati diversi seminari di formazione, rivolti ai funzionari dei paesi beneficiari, in materia di elaborazione dei documenti relativi ai bandi di gara, valutazione delle offerte e supervisione dei contratti.

La Commissione ha contribuito a migliorare le conoscenze circa le opportunità e i rischi derivanti dalle forme di partenariato tra settore pubblico e privato, per i servizi di pubblica utilità e i metodi per strutturare tali partenariati, integrando il finanziamento sotto forma di sovvenzioni. Sono stati inoltre organizzati un dibattito multilaterale e diversi seminari divulgativi e, nel marzo 2003 era prevista la pubblicazione degli orientamenti.

4. Sintesi di Sapard

Avvalendosi del sostegno finanziario fornito dal bilancio comunitario, pari a oltre mezzo miliardo di euro all'anno nel periodo 2000-2006, SAPARD persegue le seguenti priorità principali, come stabilito nel regolamento SAPARD [7]: contribuire all'applicazione dell'acquis comunitario per quanto riguarda la politica agricola comune e le politiche ad essa collegate e risolvere problemi prioritari e specifici relativi ad un adeguamento sostenibile del settore agricolo e delle zone rurali nei paesi candidati. Oltre alla produzione agricola primaria, possono beneficiare del sostegno i progetti di miglioramento della trasformazione, commercializzazione e qualità dei prodotti, nonché le azioni di sviluppo rurale più generali.

[7] Regolamento (CE) n. 1268/1999 del Consiglio del 21 giugno 1999 relativo al sostegno comunitario per misure di preadesione a favore dell'agricoltura e dello sviluppo rurale da attuare nei paesi candidati dell'Europa centrale e orientale nel periodo precedente all'adesione (GU L 161 del 26 giugno 1999, pag. 87).

Il sostegno nell'ambito di SAPARD viene concesso sulla base di un singolo programma di sviluppo agricolo e rurale per ciascun paese candidato, relativo al periodo 2000-2006. Il contenuto di ciascun programma riflette le priorità definite dalle autorità nazionali, in funzione delle particolari circostanze e necessità dei rispettivi paesi ed entro i limiti fissati nel quadro del regolamento SAPARD.

I programmi SAPARD sono in ampia misura paragonabili ai programmi di sviluppo agricolo e rurale degli Stati membri. Sebbene le amministrazioni dei paesi candidati incaricate di elaborare tali programmi abbiano dovuto intraprendere un'attività di programmazione completamente nuova, nell'autunno 2000, tutti i programmi dei 10 paesi erano già pronti e approvati dalla Commissione. Uno di essi (Lettonia) è stato modificato nel 2001 e nove (tutti tranne la Slovenia) nel 2002, soprattutto per tener conto dei lavori associati al conferimento dei compiti di gestione all'agenzia SAPARD, che rappresenta di conseguenza il primo risultato dell'attuazione sul campo.

Un'altra implicazione dell'approccio dei programmi adottato nell'ambito di SAPARD consiste nel fatto che, diversamente dagli altri due strumenti di preadesione, PHARE e ISPA, dove alcuni elementi principali sono soggetti al controllo a priori della Commissione, con SAPARD, la Commissione non è coinvolta nella gestione, nemmeno a livello di selezione dei progetti. Per SAPARD è stato scelto un approccio alternativo, in base al quale le autorità nazionali nei paesi candidati risultano interamente responsabili, attraverso il completo "decentramento della gestione". Tale scelta è stata compiuta per consentire la realizzazione degli obiettivi soggiacenti allo strumento SAPARD, ovvero, da un lato, attuare numerosi piccoli progetti, in linea di principio, nell'insieme delle zone rurali di ciascun paese e, dall'altro lato, porre in essere strutture che saranno altresì capaci di applicare l'acquis subito dopo l'adesione. Tuttavia, il suddetto approccio presupponeva la realizzazione di due importanti azioni, prima di poter procedere alla concessione dell'aiuto.

La prima azione era di tipo essenzialmente normativo. A causa della novità dello strumento, era necessario adottare una nuova legislazione comunitaria. Inoltre, occorreva negoziare con i paesi candidati una serie di disposizioni idonee concernenti tutti gli aspetti relativi al corretto impiego, controllo e responsabilità dei fondi, da inserire negli accordi di finanziamento pluriennali (MAFA) con ciascuno di tali paesi. Alla fine del 2001 tali negoziati erano stati completati e tutti gli accordi bilaterali di finanziamento pluriennali erano stati negoziati e conclusi (ad eccezione della Romania) ed erano stati impegnati gli stanziamenti per il 2000. Nel 2002, venivano conclusi l'accordo bilaterale di finanziamento pluriennale (MAFA) e l'accordo di finanziamento annuale (AFA) 2000 con la Romania e venivano negoziati e conclusi gli accordi di finanziamento annuali (AFA) 2001 con tutti i paesi, ad eccezione della Repubblica ceca e dell'Estonia. Il 22 ottobre 2002, la Commissione adottava la decisione con la quale veniva autorizzata la firma dell'AFA 2002.

La seconda azione riguardava l'istituzione, in ciascun paese candidato, di un'agenzia in grado di attuare SAPARD in maniera coerente con le disposizioni giuridiche approvate con gli accordi di finanziamento pluriennali (MAFA). Alla fine del 2002, la Commissione aveva conferito il mandato di gestione alle autorità nazionali di tutti i paesi candidati; pertanto, nel 2002, oltre ai 30,5 milioni di euro trasferiti a favore di tali paesi nel 2001, sono stati trasferiti ulteriori 123,8 milioni di euro, di cui 109,212 milioni di euro sotto forma di accrediti e 14,547 milioni sotto forma di pagamenti provvisori (rimborsi) [8].

[8] Il rimborso alla Bulgaria (411.153 milioni di euro) è stato effettuato nel febbraio 2002 dopo aver ricevuto le informazioni riguardanti i cambiamenti nel personale dell'agenzia SAPARD chiesti dalla Commissione.

5. Descrizione generale del funzionamento degli strumenti di preadesione

5.1. Impegni e trasferimento dei fondi

Prima che i fondi da tutti e tre gli strumenti possano essere effettivamente trasferiti ai paesi, occorreranno:

- una decisione della Commissione, allo scopo di impegnare i fondi nel bilancio;

- un accordo quadro (estensione a ISPA degli accordi quadro PHARE esistenti e approvazione di un nuovo accordo di finanziamento pluriennale per SAPARD, e

- un accordo o un protocollo di finanziamento bilaterale annuo che definisca l'impegno finanziario della Comunità per l'intervento in questione nei confronti del paese beneficiario, stabilendo cioè i diritti e gli obblighi per entrambe le parti.

Tuttavia, le procedure previste per il processo decisionale e l'impegno dei fondi sono diversi per ciascuno strumento (le diverse fasi sono sintetizzate in appresso). Al fine di garantire l'efficiente protezione degli interessi finanziari e combattere contro le frodi e le altre irregolarità, le decisioni e gli accordi di finanziamento e i relativi contratti prevedono per tutti gli strumenti di preadesione una serie di interventi di monitoraggio e di controllo finanziario da parte della Commissione e della Corte dei conti. Ove opportuno, tali interventi verranno effettuati sul posto.

PHARE

- Firma dell'accordo quadro tra la Commissione e ciascun paese (prevista per ciascun paese da diversi anni)

- Programmazione annuale in base alle priorità definite nelle relazioni periodiche e nei partenariati di adesione

- Preparazione da parte dei paesi candidati dei progetti di programmi e delle schede di progetto che verranno sottoposti all'opinione e alla decisione finale della Commissione

- Elaborazione delle proposte di finanziamento per i programmi nazionali annuali da parte della DG Allargamento; consultazioni con gli altri servizi della Commissione e presentazione al comitato di gestione PHARE per un parere

- Decisione della Commissione

- Impegno dei fondi

- Firma del protocollo di finanziamento annuale da parte del paese candidato e della Commissione; scambio di lettere sulle schede di progetto

- Primo trasferimento di fondi (anticipo del 20%) su richiesta del fondo nazionale

ISPA

- Estensione a ISPA degli accordi quadro esistenti per PHARE

- Preparazione da parte dei paesi delle strategie nazionali relative a ISPA, per il settore dei trasporti e dell'ambiente; consultazione degli altri servizi della Commissione e approvazione delle strategie da parte della Commissione (queste ultime verranno aggiornate quando necessario, per assicurare che i progetti prioritari finanziati attraverso ISPA rimangano incentrati sugli obiettivi delle politiche)

- Identificazione ed elaborazione dei progetti da parte dei paesi

- Presentazione dei progetti su formulari standard, accettazione (ovvero verifica della presenza di tutti i documenti) e valutazione

- Elaborazione delle proposte di finanziamento per ciascun progetto da parte della DG Politica regionale, consultazione interservizi e presentazione al comitato di gestione ISPA per un parere

- Decisione della Commissione (per ciascun progetto)

- Impegno dei fondi (un progetto può ricevere impegni da diversi anni, ad esempio programmi ISPA 2000 e 2001)

- Firma del protocollo di finanziamento (per ciascun progetto)

- Primo trasferimento di fondi (10%)

- Secondo trasferimento del prefinanziamento (10%), previa firma del primo contratto di lavori (per progetti di investimenti) e rispetto di talune condizioni inserite nel protocollo di finanziamento

- Pagamenti intermedi per il rimborso degli importi effettivamente erogati alle autorità aggiudicatrici sul campo, previo rispetto di talune condizioni previste dal protocollo di finanziamento

- Pagamento del saldo finale previo rispetto delle condizioni previste dal protocollo di finanziamento.

SAPARD

- Presentazione alla Commissione di un progetto di piano di sviluppo agricolo e rurale (RDP) per il 2000-2006, da parte di ciascun paese, entro la fine del 1999

- Consultazioni interservizi con i servizi della Commissione e consultazioni con ciascun paese

- Accordo con il paese sul piano

- Consultazione finale interservizi con i servizi della Commissione

- Presentazione del piano al comitato (di gestione) STAR e parere di quest'ultimo

- Adozione formale da parte della Commissione di un programma per l'agricoltura e lo sviluppo rurale

- Decisione della Commissione per autorizzare la sottoscrizione dell'accordo di finanziamento pluriennale e dell'accordo di finanziamento annuale

- Sottoscrizione dell'accordo di finanziamento pluriennale e dell'accordo di finanziamento annuale

- Impegno dello stanziamento annuale di SAPARD

- Conclusione dell'accordo di finanziamento pluriennale e dell'accordo di finanziamento annuale

- Decisione formale della Commissione di conferire la gestione degli aiuti alle agenzie di attuazione

- Primo pagamento al paese (al massimo 49% del primo stanziamento annuale).

- Rimborso delle spese sostenute.

5.2. Strutture di attuazione nei paesi candidati

I fondi provenienti da ciascuno dei tre strumenti di preadesione vengono convogliati attraverso il fondo nazionale, istituito presso il ministero delle Finanze in ciascun paese, sotto la responsabilità dell'ordinatore nazionale.

L'effettiva attuazione di PHARE e ISPA viene garantita dalle agenzie di attuazione, quali l'unità centrale per i finanziamenti e gli appalti (UCFA), che ricevono le risorse dal fondo nazionale (a meno che il fondo nazionale non funga da ufficio di pagamento). Le delegazioni della CE sono responsabili dell'approvazione dei fascicoli di gara, prima che vengano indette le gare o firmati i contratti. Per rafforzare la capacità delle delegazioni di eseguire tali controlli a priori, sono stati resi disponibili, su iniziativa della Commissione, 1,55 milioni di euro, dalla linea di bilancio B7-020A, per l'assunzione di personale specializzato (ALAT).

I progetti finanziati da ISPA sono progetti infrastrutturali di ampia portata la cui realizzazione richiede diversi anni. Come per tutti i grandi investimenti nelle infrastrutture pubbliche, per ottenere progressi concreti nell'attuazione in loco è necessario eseguire in dettaglio i preparativi, ivi compresi i fascicoli di gara e le relative procedure (applicando rigorosamente le norme comunitarie in materia di appalti). I primi pagamenti sostanziali sono stati effettuati nel 2001, per un importo complessivo pari a 200 milioni di euro, dal momento che i primi progetti ISPA sono stati approvati poco prima della fine del 2000. I pagamenti hanno subito un'accelerazione nel 2002, quando sono stati erogati quasi 390 milioni di euro. Attualmente, le procedure per la gestione degli interventi finanziati mediante le risorse ISPA e PHARE richiedono un controllo ex-ante. In altre parole, le decisioni riguardanti l'appalto e l'assegnazione dei contratti vengono prese dall'autorità aggiudicatrice e rinviate alla delegazione CE nel paese beneficiario ai fini dell'approvazione.

A differenza di PHARE e ISPA, che si fondano sul pieno ricorso agli accordi e alle strutture esistenti, istituiti nel quadro del sistema di attuazione decentrato (SAD) di PHARE, SAPARD viene attuato in maniera completamente decentrata fin dall'inizio, purché vengano soddisfatte tutte le condizioni necessarie indicate nella sezione 4.

Tale delega della responsabilità di gestione richiede che ciascun paese candidato istituisca i sistemi di gestione e controllo pertinenti che devono essere approvati a livello nazionale dall'ordinatore nazionale. Una volta soddisfatte tali condizioni, i servizi della Commissione eseguono la verifica di conformità, prima della decisione della Commissione relativa al conferimento della gestione finanziaria. Nel regolamento 2222/2000 [9], modificato dal regolamento 2252/2001 della Commissione [10], vengono definite in dettaglio le norme finanziarie relative al conferimento del mandato di gestione. Tutti i paesi sono impegnati nella messa a punto del contesto istituzionale richiesto per la gestione di SAPARD. Tutti i paesi candidati sono riusciti ad ottenere una decisione relativa al conferimento del mandato di gestione entro la fine del 2002. Tuttavia, dal momento che tali decisioni non riguardano l'intera gamma di misure coperte dai programmi SAPARD, sono in corso i lavori necessari per completare tale processo.

[9] Regolamento (CE) n. 2222/2000 della Commissione, del 7 giugno 2000, che stabilisce le modalità di applicazione finanziarie del regolamento (CE) n. 1268/1999 del Consiglio relativo al sostegno comunitario per misure di preadesione a favore dell'agricoltura e dello sviluppo rurale da attuare nei paesi candidati dell'Europa centrale e orientale nel periodo precedente l'adesione.

[10] Regolamento (CE) n. 2252/2001 della Commissione, del 20 novembre 2001, che modifica il regolamento (CE) n. 2222/2000 della Commissione, del 7 giugno 2000, che stabilisce le modalità di applicazione finanziarie del regolamento (CE) n. 1268/1999 del Consiglio relativo al sostegno comunitario per misure di preadesione a favore dell'agricoltura e dello sviluppo rurale da attuare nei paesi candidati dell'Europa centrale e orientale nel periodo precedente l'adesione.

5.3. Decentramento dell'attuazione ai sensi dell'articolo 12 del regolamento di coordinamento

Nel 2002, l'attuazione di PHARE e ISPA ha continuato ad avvenire attraverso il sistema di attuazione decentrato (SAD), introdotto per PHARE nel 1990 e riveduto nel 1998. Tuttavia, nel 2002, nei paesi candidati e nei paesi candidati all'adesione, sono stati rilevati significativi progressi verso l'adozione del sistema di attuazione decentrato esteso, sulla base del regolamento di coordinamento. Il regolamento di coordinamento fornisce la base giuridica per "derogare all'approvazione ex ante della Commissione per la selezione dei progetti dei paesi candidati, le relative gare d'appalto e aggiudicazioni" (articolo 12).

I progressi compiuti nell'attuazione del SADE sono descritti nel documento "Preparativi in vista del sistema di attuazione decentrato esteso dei programmi PHARE e ISPA", inviato nel dicembre 2000 ai paesi candidati all'adesione e nel documento "Guida SADE per ISPA e PHARE", inviati agli stessi paesi nell'ottobre 2001. La guida illustra le fasi procedurali che precedono la decisione relativa al SADE. Le fasi I, II e III sono di competenza dei paesi candidati e riguardano la valutazione delle carenze, l'eliminazione delle carenze e la valutazione di conformità. La quarta fase consiste nella preparazione della decisione della Commissione ed è di competenza della Commissione. In un incontro a Bruxelles con i coordinatori degli aiuti nazionali di tutti i paesi candidati e dei paesi candidati all'adesione, la Commissione ha indicato la necessità di adottare il SADE per il programma PHARE, prima dell'adesione. Per i paesi candidati all'adesione è stata fissata la scadenza del 1° maggio 2004, mentre per la Bulgaria e la Romania, la Commissione raccomanda vivamente di adottare il SADE entro la fine del 2004.

Durante il 2002, i paesi candidati e i paesi candidati all'adesione hanno avviato, e in alcuni casi completato, l'attività di valutazione delle carenze.

Per PHARE, la Commissione ha altresì costituito gruppi di lavoro di alto livello sul SADE in tutti i paesi PHARE, allo scopo di supervisionare e guidare i progressi relativi al SADE per il programma PHARE. Nel 2002, sulla base delle necessità, è stato varato un programma plurinazionale del valore di 5,9 milioni di euro, al fine di assistere i paesi candidati nei preparativi in vista del SADE.

Per ISPA, nel 2002 tutti i paesi, tranne uno, hanno completato la valutazione delle carenze dei sistemi della prima fase. Un paese ha già richiesto la deroga al controllo ex ante, confermando che erano state rispettate le condizioni e i criteri minimi previsti per l'attribuzione del SADE.

Le nuove verifiche dei sistemi effettuate dalla Commissione nel 2002, al fine di valutare i sistemi di gestione e controllo nei paesi candidati indicano che vi sono stati significativi progressi verso il rispetto dei requisiti previsti a questo proposito dal regolamento ISPA.

6. Monitoraggio e valutazione

6.1. PHARE

Monitoraggio

Il sistema di controllo e valutazione intermedia PHARE si basa su un approccio partecipativo che fornisce agli attori che partecipano alla gestione del programma una valutazione costante e affidabile dell'attuazione delle misure in corso.

- Le relazioni di monitoraggio sono predisposte dagli enti esecutori

- Le valutazioni intermedie contengono l'opinione indipendente dei valutatori esterni

- I sottocomitati di monitoraggio settoriali (SMC) e i comitati misti di monitoraggio (JMC) per ciascun paese discutono e decidono le misure correttive volte a migliorare l'attuazione dei programmi, sulla base delle relazioni sopramenzionate.

Il comitato misto di monitoraggio si riunisce annualmente e può suggerire una serie di azioni correttive al fine di migliorare la gestione dei programmi e l'elaborazione dei futuri progetti, oltre a proporre di riassegnare i fondi nell'ambito di ciascuno dei programmi di preadesione da qualsiasi attività i cui risultati risultino insoddisfacenti. Per quanto riguarda i sottocomitati di monitoraggio settoriali, ciascuno di essi si riunisce di norma due volte all'anno, per affrontare questioni settoriali specifiche nell'ambito di un determinato paese candidato e può altresì formulare raccomandazioni per le future relazioni di valutazione intermedie.

Valutazione intermedia e valutazione ex post

Durante l'anno 2002, sono state diffuse circa 125 relazioni di valutazione intermedia settoriali e tematiche, relative all'insieme dei settori interessati dall'assistenza di PHARE. I risultati indicano che, complessivamente, la programmazione PHARE produce dei progetti le cui priorità sono in linea con quelle dei partenariati di adesione e tengono conto delle relazioni periodiche e dei piani d'azione. I valutatori ritengono che il processo di attuazione del programma PHARE abbia conseguito risultati estremamente positivi, sebbene siano necessari ulteriori interventi di miglioramento dell'impostazione del progetto. I valutatori rilevano inoltre che, sebbene la capacità amministrativa dei progetti sia migliorata significativamente, la gestione finanziaria e la gestione del tempo rimangono problematici e risulta difficile assumere e mantenere il personale specializzato.

Il sistema di valutazione intermedia è stato riveduto nel corso del 2002, al fine di garantire una gestione finanziaria efficiente delle misure PHARE. Sono stati apportati miglioramenti alla metodologia e ai formati ed è stato garantito un sistema di rendiconti più veloce e differenziato, con una più chiara definizione dei destinatari specifici. È stato altresì introdotto un modello di monitoraggio, che consente una presentazione sinottica e analitica delle informazioni pertinenti, caratterizzata da una maggiore facilità d'uso.

Nel 2002/2003, è stata eseguita un'ampia valutazione ex-post del sostegno nazionale di PHARE concesso agli Stati partner dei paesi candidati alla preadesione del "gruppo di Laeken". Tale valutazione è attualmente disponibile sul sito web pubblicamente accessibile della DG Allargamento [11].Il campione selezionato ai fini della valutazione è costituito dal sostegno PHARE che scade alla fine del 2001, ovvero dai programmi nazionali PHARE varati nel 1997/1998 per la Bulgaria, la Repubblica ceca, l'Estonia, l'Ungheria, la Lettonia, la Lituania, la Polonia, la Romania, la Repubblica slovacca e la Slovenia.

[11] http://europa.eu.int/comm/enlargement/ phare_evaluation_reports_2.htm

In termini organizzativi, l'attività di valutazione ex post comprende i seguenti aspetti:

- la nomina ufficiale di un valutatore nazionale da parte del coordinatore nazionale degli aiuti;

- l'approvazione del mandato separato per ciascun paese da parte del valutatore nazionale;

- la nomina di valutatori locali "esterni" nei singoli paesi con il compito di predisporre una relazione di valutazione a livello nazionale sotto la supervisione dell'autorità aggiudicatrice selezionata.

6.2. ISPA

Tutti i progetti di ISPA sono soggetti alle disposizioni del regolamento ISPA e dell'accordo di finanziamento per ciascuna misura di ISPA, sia per quanto riguarda il monitoraggio che la valutazione. I progressi nell'attuazione vengono verificati sistematicamente e periodicamente dai servizi della Commissione, in particolare attraverso i comitati di monitoraggio. Tali verifiche vengono organizzate due volte l'anno dalle autorità nazionali.

I dati statistici utilizzati per monitorare i progressi materiali e finanziari rappresentano degli indicatori utili per valutare l'efficacia dell'attuazione, nonché l'impatto economico e sociale generale di ISPA. Il coordinatore nazionale ISPA (NIC) è responsabile dell'organizzazione dei comitati di monitoraggio.

Segue un elenco di alcune delle principali responsabilità del comitato:

- controllare l'attuazione generale dei progetti ISPA nel paese;

- controllare l'attuazione di ciascun progetto ISPA nel paese beneficiario; tale controllo si basa sugli indicatori finanziari e materiali;

- esaminare le relazioni sullo stato di avanzamento e approvare le relazioni annuali sullo stato di avanzamento;

- formulare proposte (da presentare alla Commissione) per eventuali adeguamenti, a livello di importi e di condizioni, ritenuti necessari sulla base dei risultati del controllo;

- adottare decisioni, di concerto con la Commissione, in merito alle eventuali responsabilità aggiuntive del comitato.

Due cicli di riunione dei comitati di monitoraggio sono stati organizzati nel 2002 in tutti i paesi candidati. Le sintesi di tali riunioni vengono trasmesse al comitato di gestione ISPA.

L'obbligo della valutazione ex-post è previsto dal capitolo XIII dell'allegato del memorandum finanziario, concordato per ciascun progetto dalla Commissione insieme al paese che beneficia del programma ISPA. Nel capitolo si afferma che, in seguito al completamento di un progetto, la Commissione e i paesi beneficiari valuteranno le modalità di esecuzione del progetto, verificando se sia stato fatto un uso efficace e proficuo delle risorse. La valutazione riguarderà anche l'effettivo impatto dell'attuazione per determinare se gli obiettivi originari sono stati raggiunti. Tale valutazione analizzerà inoltre il contributo fornito dalle misure in questione all'attuazione della politica ambientale della Comunità o alle reti transeuropee e alle politiche comuni dei trasporti. È prevista infine una valutazione dell'impatto ambientale delle misure.

L'analisi ex-post non dovrebbe essere generalmente effettuata immediatamente dopo la chiusura di un progetto di investimento. Prima di poter effettuare un'approfondita analisi ex-post degli aspetti tecnici ed economici è infatti necessario che sia trascorso un periodo sufficientemente lungo di avviamento, di collaudo e di normale funzionamento. La Commissione ritiene che debbano trascorrere dai due ai quattro anni dalla realizzazione provvisoria degli interventi prima di poter eseguire una completa analisi ex-post. Di conseguenza - considerando la fase ancora precoce dell'attuazione del programma ISPA - non è stata ancora avviata una valutazione ex-post.

6.3. SAPARD

L'attuazione dei programmi SAPARD è soggetta alle disposizioni dell'accordo di finanziamento pluriennale, sia per quanto riguarda il monitoraggio che la valutazione. In conformità di tali disposizioni, è stato istituito un comitato di monitoraggio per ciascun programma SAPARD e ciascun comitato di monitoraggio si è riunito una volta e in alcuni casi due volte nel corso del 2002. Nel corso dei lavori iniziati i comitati hanno discusso e adottato decisioni in merito agli argomenti previsti dall'articolo 7, sezione B dell'accordo di finanziamento pluriennale, come ad esempio il regolamento interno, i criteri di selezione e di classificazione, gli indicatori di controllo, la preparazione della valutazione intermedia e le modifiche dei programmi.

Inoltre, i servizi della Commissione hanno operato in stretto contatto con i paesi beneficiari per preparare i sistemi di controllo e di valutazione. È stato organizzato un seminario per addestrare i paesi nelle tecniche di controllo utilizzate dagli Stati membri e la Commissione ha elaborato una serie di indicatori minimi di controllo consigliando ai paesi beneficiari del programma SAPARD di applicarli. Sulla base di tali interventi tutti paesi hanno predisposto i propri sistemi di controllo. Questi ultimi sono stati discussi e approvati dai comitati di monitoraggio. I sistemi comprendono una serie di indicatori descritti nei programmi e alcune tabelle di controllo da completare e aggiornare in occasione delle riunioni dei comitati di monitoraggio.

Analogamente, sono stati organizzati due seminari sulla valutazione dei programmi SAPARD. Ai seminari hanno partecipato i rappresentanti di cinque paesi candidati. Successivamente, i dettagli specifici relativi alla valutazione intermedia sono stati discussi in un altro seminario (tenuto a Bruxelles il 17-18 giugno 2002) sugli "Aspetti relativi alla gestione e attuazione dei programmi SAPARD". Durante tale seminario, particolare attenzione è stata rivolta agli aspetti organizzativi e metodologici della valutazione intermedia. Alcuni progetti di "Orientamenti per la valutazione intermedia dei programmi di sviluppo rurale sostenuti da SAPARD" sono stati presentati e discussi con i paesi candidati ai quali è stato ricordato l'obbligo di inviare la relazione di valutazione alla Commissione entro il 31 dicembre 2003. Nell'agosto 2002, dopo la revisione del documento, la Commissione ha inviato una lettera ufficiale, con allegati gli Orientamenti, ai paesi candidati, allo scopo di compiere i primi passi del processo di valutazione intermedia e fornire assistenza in merito. Tali orientamenti sono stati altresì presentati, a titolo informativo, a tutti gli Stati membri presenti nel comitato STAR e sono disponibili sul sito web della direzione generale Allargamento della Commissione [12].

[12] http://europa.eu.int/comm/agriculture/ external/enlarge/index_en.htm

7. Coordinamento

7.1. Aspetti generali

In conformità del regolamento (CE) n. 1266/99 del Consiglio, la Commissione assicura uno stretto coordinamento tra i tre strumenti di preadesione. Il regolamento specifica accuratamente i settori nei quali ciascuno strumento fornisce assistenza, minimizzando in tal modo le eventuali sovrapposizioni tra i diversi strumenti:

- PHARE si concentra sulle azioni prioritarie connesse al recepimento dell'acquis comunitario, attraverso il rafforzamento della capacità amministrativa o il sostegno degli investimenti connessi. Quest'ultimo strumento prevede altresì una componente a favore della coesione economica e sociale. In questo contesto, PHARE può anche finanziare, contemporaneamente a ISPA, le misure in materia di ambiente e trasporto, se queste rappresentano una parte accessoria ma indispensabile dei programmi integrati di ristrutturazione industriale o di sviluppo regionale;

- ISPA finanzia i grandi progetti infrastrutturali nel settore dei trasporti e dell'ambiente;

- SAPARD finanzia le azioni volte a sostenere l'agricoltura e lo sviluppo rurale.

Il comitato di gestione di PHARE svolge un ruolo decisivo per quanto riguarda il coordinamento generale. Ai sensi dell'articolo 9 del regolamento di coordinamento, il comitato fornirà assistenza alla Commissione durante le operazioni di coordinamento nell'ambito dei tre strumenti e la Commissione informerà il comitato in merito agli stanziamenti finanziari indicativi per ciascun paese e per ciascuno strumento di preadesione e riguardo alle azioni che ha intrapreso in materia di coordinamento con la BEI, gli altri strumenti comunitari e le IFI. Tali informazioni vengono fornite alla Commissione nel documento di assistenza generale 2002. Inoltre, il comitato viene informato in merito alle decisioni in base alle quali la Commissione conferisce alle agenzie di attuazione nei paesi candidati la gestione degli aiuti su base decentrata, in conformità dell'articolo 12 del regolamento di coordinamento.

A livello di programmazione, i partenariati di adesione, uno per ciascuno dei dieci paesi candidati, adottati dal Consiglio il 13 novembre 2001, continuano a rappresentare il quadro generale per gli aiuti concessi nell'ambito dei tre strumenti di preadesione. Per quanto riguarda PHARE, essi vengono integrati dai piani di sviluppo nazionali e, nel caso di ISPA, dalle strategie nazionali in materia di ambiente e trasporti. I progetti SAPARD vengono selezionati tenendo conto dei programmi di sviluppo rurale per il 2000-2006, elaborati sulla base dei piani dei paesi candidati e approvati per ciascuno di tali paesi dalla Commissione nel 2000.

Per evitare eventuali sovrapposizioni tra interventi che beneficiano del sostegno di SAPARD o di PHARE (in particolare PHARE CES e PHARE CTF), vengono inserite adeguate disposizioni negli accordi e nei documenti di programmazione pertinenti:

- Per PHARE, qualsiasi decisione di finanziamento e proposta di finanziamento prevede che, dal 2001, 'il coordinatore nazionale degli aiuti e l'ordinatore nazionale siano congiuntamente responsabili per il coordinamento tra PHARE (compresa la cooperazione transfrontaliera di PHARE), ISPA e SAPARD'.

- Per SAPARD, gli accordi di finanziamento pluriennali che sono stati sottoscritti con tutti e 10 i paesi candidati stabiliscono, alla sezione C, articolo 1, che la Commissione e il paese candidato assicureranno il coordinamento dell'assistenza tra il programma, ISPA, PHARE e gli aiuti dalla BEI e altri strumenti finanziari internazionali; il paese assicurerà, in particolare che laddove un progetto SAPARD, per sua natura, potrebbe essere altresì potenzialmente ammesso a beneficiare completamente o in parte degli aiuti nell'ambito degli altri strumenti sopramenzionati, verrà evitato qualsiasi rischio che una spesa venga sovvenzionata per più di una volta (in particolare, 'apponendo un timbro' sulle fatture).

7.2. Coordinamento all'interno della Commissione

La responsabilità per il programma PHARE spetta alla direzione generale Allargamento, alla quale compete altresì il coordinamento generale tra i tre strumenti, sostenuti dal comitato di gestione di PHARE. La responsabilità per il programma ISPA spetta alla direzione generale Politica regionale, mentre la direzione generale Agricoltura è competente per il programma SAPARD

In pratica, il coordinamento della programmazione avviene attraverso ampie consultazioni interservizi. Inoltre, nei vari servizi interessati della Commissione (DG Agricoltura, Politica regionale, Allargamento, Bilancio e Servizio giuridico), è stato istituito un comitato di coordinamento, a livello di direttori, per gli strumenti di preadesione, che rivolge una particolare attenzione alla preparazione del decentramento esteso (SADE) di PHARE e ISPA. L'agenda degli incontri previsti nel 2002 comprendeva tematiche quali il bilancio della situazione sui progressi verso il SADE e la clausola del trattato di adesione sui fondi di preadesione.

Nell'ambito del monitoraggio dei progetti, il coordinamento assume la forma di comitato congiunto di monitoraggio (JMC), sostenuto, se del caso, dai comitati di monitoraggio di ISPA e dai sottocomitati pertinenti di PHARE.

Per evitare duplicazioni, la Commissione ha chiarito il collegamento tra PHARE e SAPARD, tenendo conto delle disposizioni del regolamento di coordinamento. Ciò è stato necessario, in particolare, per gli investimenti nel settore veterinario. La differenza consiste nel fatto che PHARE può finanziare investimenti, qualora essi riguardino lavori pubblici eseguiti dalle autorità nazionali o da altre autorità pubbliche alle quali è stata subdelegata la competenza dalle autorità nazionali. Gli investimenti sono ammissibili nell'ambito di SAPARD, qualora si riferiscano ad attività private (ad esempio, laboratori interaziendali per gli impianti di trasformazione o ammodernamento delle attrezzature agricole). I programmi SAPARD possono altresì includere investimenti finalizzati al miglioramento delle piccole strutture pubbliche locali di controllo della qualità e di controllo veterinario e fitosanitario, della qualità dei prodotti alimentari e della protezione dei consumatori. Inoltre, PHARE continuerà a fornire sostegno a favore dello sviluppo istituzionale, soprattutto per le agenzie SAPARD.

Per quanto riguarda ISPA, va osservato che per i progetti nel 2000, il primo anno operativo del presente strumento, i progetti di studi preliminari e di fattibilità sono stati finanziati da PHARE nel 1998 e 1999. Inoltre, l'attuazione di PHARE e ISPA è monitorata dalle delegazioni nei paesi candidati.

7.3. Coordinamento all'interno dei paesi candidati

A livello nazionale, e in conformità con l'obiettivo del decentramento, la Commissione incoraggia fortemente i paesi candidati a rafforzare il coordinamento interministeriale, il che costituisce un presupposto indispensabile per garantire una futura efficace gestione dei Fondi strutturali da parte dei paesi candidati e, nel breve termine, per la programmazione e l'attuazione di PHARE CES. In diversi paesi, tale coordinamento interministeriale necessita di un ulteriore miglioramento.

Poiché la gestione decentrata è prevista dall'inizio (per SAPARD) o aumenterà gradualmente, mediante l'attuazione del SADE (per PHARE e ISPA), occorre sviluppare di conseguenza la responsabilità dei paesi candidati allo scopo di garantire un adeguato coordinamento delle operazioni che beneficiano dell'aiuto di preadesione ed evitare sovrapposizioni. Tenuto conto della natura decentrata di SAPARD, soltanto i paesi stessi saranno in grado di assicurare una piena complementarità a livello di progetti.

Pertanto, la Commissione ha chiesto ai paesi di adottare le misure necessarie per garantire un efficace ed efficiente coordinamento. La lista di controllo trasmessa ai paesi candidati e alle delegazioni della Commissione, che consente a queste ultime di verificare che l'agenzia di attuazione sia in grado di garantire una gestione sana ed efficiente di un 'progetto' di coesione economica e sociale PHARE, specifica che occorre eseguire una valutazione per dimostrare l'adeguatezza dei sistemi di coordinamento riconosciuti e l'esistenza di appropriati meccanismi, al fine di assicurare l'assenza di sovrapposizioni tra gli altri strumenti comunitari, in particolare PHARE CTF, SAPARD e ISPA.

7.4. Coordinamento con la BEI e le istituzioni finanziarie internazionali

Gli aiuti di preadesione possono svolgere pienamente il proprio ruolo quando sono in grado di mobilitare le istituzioni finanziarie internazionali (IFI). Pertanto, la cooperazione con la BEI e altre IFI è proseguita nel corso del 2002, nell'ambito del "Protocollo d'intesa sulla cooperazione in materia di aiuti di preadesione" [13].

[13] Il 2 marzo 1998, la Commissione europea ha sottoscritto un protocollo d'intesa con la Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo (BERS) e la Banca mondiale, per rafforzare la loro cooperazione e favorire il cofinanziamento nell'ambito del programma PHARE. Nell'ottobre 1998, hanno aderito a tale accordo quattro nuovi partner: la Nordic Environmental Finance Corporation (NEFCO), la Banca nordica d'investimento (NIB), la International Financial Corporation (IFC) e la Banca per lo sviluppo del Consiglio d'Europa (CEB). Nel 2000, il protocollo d'intesa è stato esteso fino a coprire gli altri due strumenti di preadesione: ISPA e SAPARD. Pur non essendo firmataria del protocollo, la BEI opera in stretto contatto con la Commissione europea al fine di conseguire gli obiettivi della politica comunitaria e collabora con le altre IFI, nello spirito del protocollo d'intesa.

I dati disponibili relativi al periodo 2000-2002, mostrano, per quanto riguarda le operazioni annuali delle IFI, un eccesso di 5 miliardi di euro in prestiti sottoscritti con i 10 paesi dell'allargamento. Si tratta di un importo significativo che dimostra altresì l'effetto leva degli aiuti comunitari di preadesione che si sono rafforzati dal 2000.

La Commissione intrattiene buoni rapporti di collaborazione con le IFI. A livello di programma, la Commissione collabora principalmente con la BEI, la BERS e, in misura minore, con la Banca per lo sviluppo del Consiglio d'Europa (CEB) e con Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW).

I servizi della Commissione organizzano incontri periodici con tali IFI, allo scopo di coordinare gli aspetti connessi con la programmazione e l'attuazione, nonché le questioni procedurali. Laddove possibile, sono previste missioni congiunte nei paesi candidati, che rappresentano un'importante componente per assicurare la cooperazione a livello di progetti, a vantaggio dei paesi candidati.

La Commissione ha organizzato insieme alla BERS, a intervalli regolari, una serie di scambi di informazione e di riunioni di coordinamento, ha portato avanti l'armonizzazione delle strategie di valutazione dei progetti e ha promosso un esame dettagliato delle questioni metodologiche.

Le delegazioni della Commissione svolgono altresì un ruolo significativo nel coordinamento degli strumenti di preadesione con le IFI e i finanziatori bilaterali, organizzando periodicamente incontri tra finanziatori sul campo, per consentire lo scambio di informazioni sui progetti previsti e su quelli in corso.

A livello di strumenti individuali di preadesione, la cooperazione nel 2002 può essere così sinteticamente descritta:

- Nel 2002, il principale strumento di cofinanziamento in seno a PHARE è stato di nuovo lo strumento per il finanziamento delle PMI (impegni nel 2002: 50 milioni di euro), nell'ambito del quale la Commissione collabora con la BERS, la CEB e la KfW. Tale strumento prevede l'erogazione di finanziamenti e l'adozione di misure di sviluppo delle capacità a favore delle banche locali, nonché l'emissione di fondi azionari, allo scopo di ampliare le loro operazioni con le PMI nella regione.

Inoltre, la Commissione si è accordata con la BEI, la BERS e la CEB/KfW in merito al cofinanziamento dello strumento creditizio municipale (44 milioni di euro), che si concentra sui finanziamenti e sulle misure di sviluppo delle capacità a favore delle banche locali, allo scopo di ampliare le loro operazioni di erogazione di prestiti ai comuni.

La Commissione ha inoltre concluso i colloqui con la BEI sull'istituzione di uno strumento per le infrastrutture municipali (35 milioni di euro), per finanziare i comuni nelle regioni confinanti, come specificato nella comunicazione della Commissione sulle regioni confinanti. [14]

[14] COM(2001) 437 def. del 25 luglio 2001.

- Nel settore dei trasporti e dell'ambiente, lo strumento di preadesione ISPA costituisce il dispositivo principale per il cofinanziamento dei grandi progetti infrastrutturali, che beneficiano generalmente del cofinanziamento internazionale da parte delle IFI. Pertanto, la DG Politica regionale è il principale partner per il cofinanziamento con le IFI.

I risultati della cooperazione tra ISPA e le IFI partecipanti, soprattutto BEI e BERS, sono estremamente positivi. A livello progettuale, lo scambio di informazioni ha avuto luogo nella primissima fase della procedura di identificazione del progetto al fine di individuare le potenziali proposte suscettibili di un cofinanziamento. La collaborazione con la BEI e la BERS si è tradotta nel cofinanziamento di numerosi progetti nel 2002.

Periodicamente sono state organizzate diverse riunioni di coordinamento allo scopo di definire il quadro di lavoro e rendere operativi i miglioramenti apportati all'accordo di cooperazione (firmato il 19 gennaio 2000) tra la Commissione e la BEI in materia di assistenza strutturale, compresa ISPA, per il periodo 2000-2006. L'obiettivo principale è massimizzare l'effetto leva degli aiuti non rimborsabili della CE concentrando in particolare le risorse del bilancio CE sui progetti che richiedono un maggiore contributo sotto forma di aiuti non rimborsabili.

Si è inoltre discusso della cooperazione dopo l'adesione, quando cioè i paesi candidati potranno beneficiare dei fondi strutturali e di coesione. La BEI e la BERS hanno contribuito all'elaborazione degli "Orientamenti per un efficace partenariato pubblico-privato", formulati dalla DG Politica regionale e pubblicati all'inizio del 2003.

- Per quanto riguarda SAPARD, in seguito al completo decentramento a favore dei paesi candidati la cooperazione con le IFI consiste principalmente nell'organizzazione di consultazioni generali e di scambi di informazioni. Ciò avviene sia presso la sede centrale a Bruxelles che nei paesi candidati in occasione delle riunioni dei comitati di monitoraggio, allo scopo di rafforzare la cooperazione. La Commissione ha altresì avviato discussioni con la BERS nel 2002, su come assicurare un miglior accesso dei beneficiari del programma SAPARD (soprattutto degli agricoltori) al credito bancario.

QUADRO FINANZIARIO

Ripartizione degli stanziamenti PHARE, ISPA e SAPARD tra i vari paesi nel 2002

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