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Relazione della Commissione al Parlamento Europeo e al Consiglio - Relazione sulla realizzazione del programma Fiscalis (1998-2002)

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Relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio - Relazione sulla realizzazione del programma Fiscalis (1998-2002) /* COM/2003/0678 def. */


RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO - Relazione sulla realizzazione del programma Fiscalis (1998-2002)

INDICE

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO - Relazione sulla realizzazione del programma Fiscalis (1998-2002)

Relazione in sintesi

Parte 1: Relazione sulla realizzazione delle azioni congiunte del programma Fiscalis (1998- 2002)

1. Introduzione

1.1. Il programma Fiscalis

1.1.1. Cronistoria del programma

1.1.2. Strutture organizzative del programma

1.2. Natura e obiettivi della relazione

1.2.1. Delimitazione del campo dell'analisi

1.2.2. Il metodo seguito

1.2.3. Obiettivi del programma

1.2.4. L'osservazione delle informazioni

1. Bilancio

2. Seminari

2.1. Tabella delle realizzazioni

2.2. Constatazioni

2.3. Miglioramenti auspicabili

3. SCAMBI

3.1. Tabella delle realizzazioni

3.2. Constatazioni

3.3. Miglioramenti auspicabili

4. Controlli multilatérali

4.1. Realizzazioni

4.2. Constatazioni

4.3. Miglioramenti auspicabili

5. Formazione

5.1. Tabella delle realizzazioni

5.2. Constatazioni

5.3. Miglioramenti auspicabili

6. Gestione del programma ed efficienza

7. apertura del programma ai paesi candidati

8. Risultati e impatti delle azioni congiunte

8.1. Assicurare il miglioramento delle procedure amministrative: semplificazione e modernizzazione della legislazione.

8.1.1. Risultati immediati

8.1.2. Impatti a medio e lungo termine

8.1.3. Constatazioni

8.2. Permettere ai funzionari di acquisire un elevato livello di comprensione del diritto comunitario e applicazione uniforme della legislazione comunitaria.

8.2.1. Impatto a breve termine

8.2.2. Impatti a medio e lungo termine

8.2.3. Constatazioni

8.3. Assicurare una cooperazione amministrativa ampia, reale ed efficace tra gli Stati membri e lotta contro la frode.

8.3.1. Impatti a breve termine

8.3.2. Impatti a medio e lungo termine

8.3.3. Constatazioni

9. Conclusioni generali e raccomandazioni delle azioni congiunte

Parte 2: Relazione sulla realizzazione del programma Fiscalis in materia di informatica (1998-2002)

1. Introduzione

9.1. Contesto

9.2. Fonti dei dati

9.3. La valutazione provvisoria

9.4. Struttura dell'analisi

10. Bilancio

11. Parte Comune ai programmi Fiscalis e Dogana 2002

11.1. CCN/CSI (Common Communication Network/ Common System Interface)

11.1.1. Descrizione

11.1.2. Valutazione dello spiegamento e dello sviluppo della rete comune CCN/CSI

11.1.3. Risultati

11.1.3.1. Valutazione qualitativa degli utilizzatori

11.1.3.2. Informazioni quantitative

11.1.3.3. Lo studio del Gartner Group (2002).

11.1.4. Impatti

11.2. Strumenti di gestione del programma

11.2.1. Project Support Office (PSO)

11.2.2. TEMPO (Taxud Electronic Management of Projects Online)

11.2.2.1. Descrizione

11.2.2.2. Contributo di Tempo

12. Le Applicazioni in materia di IVA e accise

12.1. Valutazione dello sviluppo, spiegamento e funzionamento dell'insieme delle applicazioni in materia di imposizione

12.1.1. Sviluppo e spiegamento

12.1.2. Funzionamento

12.2. Utilità/ Sostenibilità

12.3. L'application VIES (VAT Information Exchange System)

12.3.1. Descrizione del sistema

12.3.2. Risultati

12.3.2.1. Valutazione qualitativa degli Stati membri

12.3.2.2. Dati quantitativi

12.3.3. Impatti

12.4. I formulari elettronici SCACform 2001

12.4.1. Descrizione

12.4.2. Risultati qualitativi e quantitativi

12.5. La base di dati SEED

12.5.1. Descrizione

12.5.2. Risultati

12.5.3. Impatto

12.6. L'applicazione SIPA (Sistema di informazioni di preavviso in materia di accise)

12.6.1. Descrizione

12.6.2. Risultati

12.6.3. Impatti

12.7. I formulari elettronici MVS

12.7.1. Descrizione

12.7.2. Risultati

12.7.3. Impatti

12.8. IVA per il commercio elettronico

12.9. Lo studio di fattibilità EMCS (Excise Movement and Control System)

13. Conclusioni

13.1. Parte comune ai programmi Dogana 2002 e Fiscalis

13.2. Le applicazioni in materia di IVA ed accise

ACRONIMI - GLOSSARIO

BIBLIOGRAFIA

ALLEGATO

Allegato 1: SEMINARI FISCALIS

Allegato 2: RISPOSTE DEI PARTECIPANTI AI SEMINARI 2000 E 2001 AI QUESTIONARI INDIVIDUALI DI VALUTAZIONE

Allegato 3: RISPOSTE DEI PARTECIPANTI AI SEMINARI 2000 E 2001 AI QUESTIONARI INDIVIDUALI DI VALUTAZIONE

Allegato 4: SCAMBI FISCALIS

Allegato 5: RISPOSTE DEI PARTECIPANTI AI SEMINARI 2000 E 2001 AI QUESTIONARI INDIVIDUALI DI VALUTAZIONE

Allegato 6: SCAMBI PER STATO MEMBRO

Allegato 7: CONTROLLI MULTILATERALI FISCALIS

Allegato 8: NUMERO DI CONTROLLI MULTILATERALI NEL 1998 E NEL 1999

Allegato 9: Numero di controlli multilaterali nel 2000 e nel 2001

Allegato 10: NUMERO DI CONTROLLI MULTILATERALI NEL 2002

Allegato 11: FORMAZIONI FISCALIS E AZIONI ESTERNE

Allegato 12: MIGLIORAMENTO DELLE PROCEDURE AMMINISTRATIVE PERSONALI

Allegato 13: BILANCIO INFORMATICO FISCALIS

Allegato 14: VALUTAZIONE DEGLI STATI MEMBRI IN MATERIA DI SVILUPPO, SPIEGAMENTO E FUNZIONAMENTO DEL SISTEMA CCN/CSI

Allegato 15: VALUTAZIONE DEGLI STATI MEMBRI IN MATERIA DI SVILUPPO, SPIEGAMENTO E FUNZIONAMENTO DELLE COMPONENTI NAZIONALI DEI SISTEMI SVILUPPATI NELL'AMBITO DEL PROGRAMMA FISCALIS

Allegato 16: VALUTAZIONE, DA PARTE DEGLI STATI MEMBRI, SULLA QUALITÀ DELLE INFORMAZIONI FORNITE DAI SISTEMI FISCALIS

Allegato 17: VALUTAZIONE, DA PARTE DEGLI STATI MEMBRI, SULLA COMPLETEZZA DELLE INFORMAZIONI FORNITE DAI SISTEMI FISCALIS

Allegato 18: VALUTAZIONE DEI RESPONSABILI DEL "CENTRAL LIAISON OFFICE (CLO)"SULLE APPLICAZIONI IN MATERIA DI IVA

Allegato 19: VALUTAZIONE DEI RESPONSABILI DEI "BUREAUX DE LIAISON ACCISES (BLA)" SULLE APPLICAZIONI IN MATERIA DI ACCISE

Allegato 20: VALUTAZIONE DA PARTE DEGLI STATI MEMBRI, SULL'USO DEI SISTEMI SVILUPPATI NELL'AMBITO DEL PROGRAMMA FISCALIS

Allegato 21: VALUTAZIONE DEI PARTECIPANTI ALLE AZIONI CONGIUNTE FISCALIS SULL'UTILITÀ DEI SISTEMI DI COMUNICAZIONE E DI SCAMBIO DI INFORMAZIONI

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO

Relazione sulla realizzazione del programma Fiscalis (1998-2002)

Relazione in sintesi

Il programma Fiscalis è un programma di azione comunitaria pluriennale istituito allo scopo di migliorare il funzionamento dei sistemi di imposizione indiretta nel mercato interno.

La presente relazione è stilata conformemente all'articolo 12, paragrafo 3, della decisione n. 888/98/CE del 30 marzo 1998. Essa espone il menzionato programma ed è composta di due parti:

(1) La parte 1 riguarda le azioni congiunte (seminari, scambi, controlli multilaterali ed iniziative di formazione).

(2) La parte 2 riguarda il settore informatico.

I) La parte 1 presenta le azioni congiunte e le relative informazioni finanziarie. Essa espone i risultati conseguiti da ciascuno strumento, la loro utilità nel quadro del programma (constatazioni) e i miglioramenti auspicabili.

Conformemente all'articolo 7 della decisione Fiscalis, il programma è stato aperto alla partecipazione dei paesi associati dell'Europa centrale e orientale, secondo quanto stabilito negli accordi europei o nei loro protocolli aggiuntivi in materia di partecipazione ai programmi comunitari. Il finanziamento è stato assicurato da altri programmi, diversi da Fiscalis, nel quadro della strategia di preadesione.

La relazione analizza i legami che intercorrono tra le azioni che sono state concretizzate e gli obiettivi formali o strategici del programma.

Gli obiettivi formali del programma (articolo 3 della decisione Fiscalis) sono i seguenti:

(1) permettere ai funzionari di acquisire un elevato livello comune di comprensione del diritto comunitario;

(2) assicurare il miglioramento delle procedure amministrative;

(3) assicurare una cooperazione ampia, reale ed efficace tra gli Stati membri e tra questi e la Commissione.

Gli obiettivi strategici del programma sono i seguenti:

- semplificare e modernizzare la legislazione;

- modernizzare l'amministrazione;

- applicare in maniera uniforme la legislazione comunitaria;

- migliorare la cooperazione amministrativa e la lotta contro la frode.

- Bilancio

Per il programma Fiscalis si è previsto un finanziamento pari a 40 milioni di euro, di cui 35% degli impegni annuali per le azioni congiunte.

- Metodo di valutazione

La relazione identifica tre livelli di impatti: gli impatti a breve termine o risultati immediati dell'azione; gli impatti a medio termine, quando i funzionari, destinatari diretti dell'azione, usano l'acquis nelle procedure amministrative nazionali; gli impatti a lungo termine, quando l'acquis delle attività del programma è diffuso nell'amministrazione nazionale ed è usato dai funzionari che non hanno direttamente partecipato alle attività.

Per gli impatti a breve temine, gli Stati membri hanno indicato su una scala da 1 (inutile) a 4 (molto utile) il contributo di ciascuna attività al conseguimento degli obiettivi del programma. I partecipanti alle azioni hanno inoltre indicato l'indice di soddisfazione sul miglioramento delle conoscenze della legislazione comunitaria inmateria di imposizione indiretta, per quanto riguarda l'identificazione di "buone pratiche" e il miglioramento della cooperazione amministrativa.

Gli impatti a medio termine sono stati valutati sulla base delle relazioni finali degli Stati membri, in cui sono esposti i cambiamenti intervenuti a livello dell'amministrazione nazionale a seguito della partecipazione dei funzionari alle azioni del programma.

Per quanto riguarda gli impatti a lungo termine, pochi indicatori hanno permesso di misurare il grado di diffusione. Questi ultimi impatti sono stati valutati sulla base delle relazioni tra Stati membri. Essi mostrano che si sono organizzate azioni di diffusione (conferenze specifiche, riunioni con altri servizi, pubblicazioni interne, presentazioni su intranet, ecc.) intese a divulgare tra un maggior numero possibile di persone i risultati delle attività del programma, in particolare dei seminari. Per le altre azioni congiunte, la diffusione è stata più modesta. Nel quadro del nuovo programma Fiscalis 2003 -2007, si svilupperanno in merito indicatori di risultati e di impatti.

- Risultati e impatti delle azioni congiunte

Le conclusioni finali sulle azioni congiunte evidenziano, in primo luogo, le modalità con cui i miglioramenti proposti nella valutazione provvisoria di giugno 2001 sono stati attuati e i piani d'azione 2001 e 2002 hanno integrato gli orientamenti della nuova strategia IVA.

La relazione mostra che ciascuna azione congiunta è servita a migliorare le conoscenze e la comprensione dei partecipanti su soggetti specifici in materia di imposizione indiretta. Il programma ha diffuso una serie di "buone pratiche" (in particolare per quanto riguarda le procedure di controllo della frode, l'organizzazione di cellule antifrode, i metodi di analisi di rischio, l'identificazione dei tipi di frode) che permettono di condurre una lotta agguerrita contro la frode. Il programma ha permesso ai funzionari partecipanti di adottare nuovi metodi di lavoro cooperando con le altre amministrazioni fiscali. Esso ha contribuito a semplificare gli strumenti che facilitano l'osservanza degli adempimenti fiscali imposti agli operatori economici.

Il programma ha permesso ai partecipanti di evidenziare punti di contatto con altre amministrazioni nazionali, facilitando in tal modo gli scambi di informazioni e migliorando la cooperazione amministrativa. Per gli Stati membri, questo è il risultato più significativo delle azioni del programma, malgrado le insufficienze della regolamentazione in materia. Per migliorare il quadro giuridico attuale, la Commisione intende presentare in merito una proposta di regolamento [1] relativa alla cooperazione amministrativa nel settore delle imposte indirette (IVA). La proposta crea un quadro giuridico unico ed efficace per lottare contro la frode, instaurando un sistema diretto e rapido di scambi di informazioni tra gli Stati membri.

[1] COM (2001) 294 def. del 18.06.2001.

Le azioni congiunte del programma contribuiscono nel loro insieme a migliorare il funzionamento dei sistemi di imposizione nel mercato interno. Per aumentare gli impatti occorrerà, tuttavia, migliorare la complementarità delle azioni del programma (i risultati di un controllo potrebbero formare il soggetto di un seminario o gli scambi potrebbero essere organizzati sulla base di un tema trattato in un seminario, ecc.). Nel quadro del nuovo programma Fiscalis 2003-2007 si è già tenuto conto di varie raccomandazioni figuranti in questa relazione.

II) La seconda parte riguarda il settore informatico ed integra la relazione sulle azioni congiunte del programma. Essa presenta i risultati e gli impatti prodotti dalle varie applicazioni informatiche finanziate dai programmi nonché gli strumenti di gestione dei progetti informatici.

- Bilancio informatico

Gli importi impegnati dal programma Fiscalis nel periodo 1998-2002 ammontano globalmente a 19.622.659 euro. Poiché i sistemi informatici presentano componenti comunitarie e nazionali, il programma Dogana 2002 finanzia soltanto la componente comunitaria e gli Stati membri finanziano le componenti nazionali.

Per la rete di comunicazione CCN/CSI [2] si è previsto un investimento di 23.801.472 euro, di cui la metà è stata finanziata dal programma Fiscalis, l'altra metà dal programma Dogana 2002. L'investimento per la rete CCN/CSI è talmente elevato perché si tratta di costi di sviluppo e di spiegamento.

[2] Common Communication Network / Common System Interface

L'applicazione VIES [3] costituisce la maggior parte del bilancio "FITS" (Fiscalis Information Technology System) che si eleva a 5.547.267 euro. Si tratta pertanto dell'applicazione più importante del bilancio Fiscalis. Il bilancio per il sistema VIES è costituito da costi di finanziamento e di mantenimento, poiché il sistema è stato sviluppato ed è stato reso operativo prima dell'avvio del programma Fiscalis.

[3] VAT Information Exchange System

Contrariamente a quanto inizialmente previsto, il programma Fiscalis non ha finanziato l'applicazione EMCS [4] (sistema d'informatizzazione dei movimenti e dei controlli dei prodotti soggetti ad accisa), le cui esigenze finanziarie sono stimate a 35 milioni di euro su un calendario di sviluppo di 6 anni, il che supera le possibilità del programma, la cui dotazione è di 40 milioni di euro.

[4] Excise Movement and Control System

- Parte comune ai programmi Fiscalis e Dogana 2002

I programmi hanno permesso lo sviluppo e lo spiegamento della rete e dell'interfaccia di comunicazione CCN/CSI.

I servizi offerti dal sistema CCN/CSI sono del tutto esaurienti, la rete funziona bene ed è molto usata. I costi di spiegamento, sviluppo e funzionamento sono stati determinati dall'obbligo di rendere CCN/CSI compatibile con i vari sistemi nazionali esistenti. Analogamente, la struttura tecnica decentrata della rete CCN/CSI implica per ciascuna nuova connessione un'infrastruttura specifica ed eventualmente un adeguamento ad una tecnologia locale supplementare.

L'introduzione della metodologia Tempo [5] ha permesso di rendere l'organizzazione della gestione dei progetti informatici della Commissione più efficiente ed efficace.

[5] Taxud Electronic Management of Projects Online

I delegati degli Stati membri nell'ambito dei comitati incaricati dell'esecuzione dei progetti non dispongono tuttavia di tutte le informazioni necessarie in materia di disponibilità delle risorse (finanziarie e umane) per realizzare i comparti "nazionali" dei progetti. Ciò ostacola un programma di avanzamento realistico dei progetti.

- Le applicazioni in materia di IVA

Il programma ha finanziato il mantenimentodel sistema VIES e la creazione di formulari elettronici di scambio di informazioni (SCACform 2001).

L'efficacia tecnica di VIES è comprovata: rapidità nelle risposte, rilevante volume e numero di scambi di messaggi. Il numero di richieste effettuate nel periodo coperto dal programma supera 100 milioni (informazioni sui nn. IVA e di livello 1 e 2 sugli acquisti intracomunitari di beni). La recente installazione di VIES su internet dovrebbe in futuro aumentare questo numero.

I formulari elettronici di scambio di informazioni tra gli Stati membri erano in una fase pilota a fine 2002 e il sistema di posta elettronica e il formulario stesso potrebbero beneficiare di miglioramenti tecnici. Lo scambio di tali formulari permette agli Stati membri di osservare una maggiore precisione nei termini di risposta.

Secondo gli Stati membri, il sistema VIES e i formulari elettronici costituiscono ottimi strumenti di cooperazione amministrativa. Secondo i medesimi, si potrebbero migliorare l'esattezza e la precisione degli scambi di informazioni. È opportuno tuttavia notare che tali miglioramenti superano il quadro del programma Fiscalis che costituisce soltanto una componente della cooperazione amministrativa.

- Le applicazioni relative alle accise

Il programma ha permesso di finanziare il mantenimento dei sistemi SEED e SIPA [6], creare formulari elettronici di scambio di informazioni ed effettuare lo studio di fattibilità del programma EMCS.

[6] Sistema d'informazione preventiva in materia di accise.

Visto il carattere provvisorio dei sistemi, il programma Fiscalis non ha mirato in via prioritaria a migliorare l'efficacia dei sistemi SEED e SIPA. Il progetto EMCS (sistema d'informatizzazione dei movimenti e dei controlli dei prodotti soggetti ad accisa) riprenderà infatti a termine le attività di SEED e SIPA. Lo studio di fattibilità di EMCS finanziato dal programma Fiscalis ha dato, in merito, risultati molto positivi che sono alla base delle proposte della Commissione riprese nella Comunicazione sull'informatizzazione delle accise [7].

[7] COM (2001) 466

L'applicazione SEED presenta qualche difficoltà tecnica e organizzativa, soprattutto a seguito dei ritardi nell'aggiornamento della base di dati da parte delle amministrazioni nazionali, il che pone problemi di affidabilità.

La valutazione degli Stati membri sul contributo SIPA alla lotta contro la frode è positiva ma, secondo taluni paesi, l'assenza di distinzione tra messaggi di preavviso e d'informazione altera l'efficacia del sistema. Essi insistono affinché il messaggio sia effettivamente trasmesso prima della partenza delle merci, per poter effettuare controlli nello Stato membro di arrivo. Si tratta tuttavia di problemi procedurali che non riguardano l'applicazione in quanto tale.

I formulari elettronici MVS (Movement Verification System) sono in una fase pilota a fine 2002. È pertanto difficile valutare i risultati o gli impatti prodotti da tale applicazione. Gli Stati membri mostrano tuttavia un interesse unanime per lo sviluppo di questo sistema.

Parte 1: Relazione sulla realizzazione delle azioni congiunte del programma Fiscalis (1998- 2002)

1. INTRODUZIONE

Conformemente all'articolo 12, paragrafo 3 della decisione n. 888/98/CE [8] del 30 marzo 1998 (denominata in appresso decisione Fiscalis), la Commissione presenta al Parlamento europeo e al Consiglio, entro il 30 giugno 2003, una relazione finale sulla realizzazione e sui risultati del programma Fiscalis.

[8] Decisione n. 888/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 marzo 1998, GU L 126, pag. 1 del 28.04.1998.

Conformemente all'articolo 12, paragrafo 2 della decisione Fiscalis, le relazione è stata effettuata dai servizi della Commissione sulla base delle relazioni finali presentate dagli Stati membri, dei formulari di valutazione dei partecipanti alle azioni (allegato II della decisione d'applicazione), della relazione di valutazione provvisoria (2001), e dei documenti di controllo.

1.1. Il programma Fiscalis

Questo programma d'azione comunitaria pluriennale, volto a migliorare il funzionamento dei sistemi di imposizione indiretta nel mercato interno, risponde alle esigenze identificate dalla decisione Fiscalis:

Da un lato, la realizzazione di un'infrastruttura comunitaria e l'incitamento di "buone pratiche", a seguito dell'introduzione nel 1993 di un sistema IVA, detto transitorio, e di un regime definitivo di accise;

Dall'altro, la preparazione dei paesi dell'Europa centrale e orientale, di Malta e di Cipro al funzionamento dei sistemi IVA e di accise, nella prospettiva dell'allargamento.

1.1.1. Cronistoria del programma

Anche se i controlli delle merci alle frontiere interne sono stati soppressi il 1°gennaio 1993, tutti gli ostacoli fiscali al mercato unico non sono stati eliminati. Per migliorare il funzionamento della nuova legislazione comunitaria, si sono adottate simultaneamente varie misure: la creazione di strumenti di cooperazione amministrativa e di scambio di informazioni e il programma "Matthaeus-Tax" [9] di formazione professionale per i funzionari incaricati dell'imposizione indiretta.

[9] Decisione del Consiglio 93/588/CEE del 29 ottobre 1993, GU L 280 del 13.11.93.

Il finanziamento di tali misure è stato in seguito raggruppato in un unico strumento, il programma FISCALIS, adottato il 30 marzo 1998, che copre il periodo dal 1°gennaio 1998 al 31 dicembre 2002, la cui dotazione finanziaria era di 40 milioni di euro.

1.1.2. Strutture organizzative del programma

Il programma Fiscalis è condotto da un comitato permanente per la cooperazione amministrativa (SCAC) [10] Tale comitato, instaurato dal regolamento n. 218/92 del Consiglio [11], relativo alla cooperazione amministrativa nel settore IVA, svolge due ruoli: esso serve da comitato di regolamentazione per la cooperazione amministrativa e l'assistenza reciproca e da comitato di gestione del programma Fiscalis.

[10] Standing Committee on Administrative Cooperation.

[11] Regolamento n. 218/92, GU L 24 del 01.02.1992.

Le questioni specifiche sono inoltre trattate da vari sottocomitati: il sottocomitato specializzato in informatica (SCIT), il sottocomitato per la lotta contro la frode (SCAF) e il sottocomitato per la formazione amministrativa (SCAT).

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

1.2. Natura e obiettivi della relazione

La relazione costituisce un aggiornamento fino al 2002 del documento di lavoro SEC (2001) 1328 (denominato in appresso relazione provvisoria), realizzato a metà percorso dai servizi della Commissione sulla base delle relazioni provvisorie degli Stati membri.

La relazione provvisoria aveva concluso che sarebbe stato opportuno proseguire il programma dopo il 2002, il che è servito da base alla proposta del programma Fiscalis 2003-2007. Il presente documento è dunque una relazione sui progressi registrati dal programma Fiscalis fino al 2002. Esso segue, adeguandola al caso specifico, la metodologia MEANS [12] usata in materia di valutazione dei programmi comunitari, per spiegare l'efficacia e l'effettività degli interventi, la realizzazione degli effetti previsti, la sostenibilità dei risultati e degli impatti.

[12] Metodi valutazione delle azioni di natura strutturale usati per valutare i programmi comunitari.

1.2.1. Delimitazione del campo dell'analisi

Periodo considerato. La presente relazione riguarda la concretizzazione del programma tra il 1°gennaio 1998 e il 31 dicembre 2002. Essa integra, con le informazioni disponibili per il 2000, 2001 e 2002, la relazione provvisoria che copriva il periodo dal 1°gennaio 1998 al 30 giugno 2000, e analizzava i risultati conseguiti nel 1998 e 1999.

Attori interessati. Partenariato Stati membri - Commissione. Il conseguimento degli obiettivi del programma dipende dall'uso che hanno fatto le amministrazioni nazionali delle opportunità offerte dal programma. La Commissione, in partenariato con gli Stati membri, agevola e coordina le attività.

Paesi candidati. Il programma Fiscalis è stato aperto alla partecipazione dei paesi candidati per agevolare la loro preparazione all'adesione. Il finanziamento di tale partecipazione è stato assicurato con mezzi differenti da quelli del programma Fiscalis.

1.2.2. Il metodo seguito

Il metodo si è basato essenzialmente sulle relazioni finali degli Stati membri trasmesse in forma di risposte ad un questionario. Le questioni invitavano gli Stati membri ad esprimersi e, per 29 questioni, ad indicare su una scala da 1 (inutile) a 4 (molto utile) il contributo di un tipo di attività o della globalità del programma ad un risultato o ad un impatto specifico. Le informazioni sono state integrate dalle risposte ai formulari individuali di valutazione che sono state raccolte nei 5 anni del programma. Le valutazioni sono state interpretate in funzione dei risultati e delle osservazioni dei partecipanti.

Per ciascuna componente delle azioni congiunte (seminari, scambi, controlli multilaterali, formazione), le informazioni disponibili sono servite a rispondere alle seguenti questioni:

- L'attività è stata realizzata ad un costo ragionevole (efficienza)?

- Quali sono stati i risultati immediati [13] e gli impatti a più lungo termine [14] dell'attività sulle amministrazioni beneficiarie?

[13] Per es., a seguito di un seminario, si sono identificate e si sono proposte soluzioni ai problemi di applicazione pratica della normativa, a seguito dell'abolizione delle vendite in franchigia ai viaggiatori intracomunitari.

[14] Per es., a seguito del controllo multilaterale, si è modificato il sistema di analisi di controllo e l'amministrazione nazionale coinvolta nelle attività ha migliorato la sua efficiacia nella lotta contro la frode.

- Come ha contribuito l'attività a conseguire gli obiettivi del programma (efficacia), e la pertinenza dei medesimi si è migliorata?

1.2.3. Obiettivi del programma

Ai sensi dell'articolo 3 della decisione Fiscalis [15], il programma è inteso a rafforzare, tramite l'azione comunitaria, gli interventi degli Stati membri finalizzati a quanto segue:

[15] Decisione n. 888/98/CEE del Parlamento europeo e del Consiglio del 30.03.1998.

- l'acquisizione da parte dei funzionari di un elevato livello comune di comprensione del diritto comunitario, in particolare in materia d'imposizione indiretta, e della sua applicazione negli Stati membri;

- una cooperazione ampia, reale ed efficace tra gli Stati membri e tra questi e la Commissione;

- il costante miglioramento delle procedure amministrative, per tenere conto delle esigenze delle amministrazioni e dei contribuenti, tramite l'elaborazione e la diffusione di buone prassi amministrative.

La relazione sui criteri di successo di Fiscalis [16] aveva raccomandato la realizzazione di taluni obiettivi, mentre la valutazione provvisoria [17] di 2001 aveva sottolineato la necessità di disporre di obiettivi misurabili. Gli obiettivi generali del programma sono stati specificati nel piano d'azione 2002:

[16] Documento SCAC n. 279.

[17] SEC(2001)1328 del 31.07.2001.

- semplificazione e modernizzazione della legislazione;

- modernizzazione dell'amministrazione;

- applicazione uniforme della legislazione;

- miglioramento della cooperazione amministrativa e della lotta contro la frode fiscale.

1.2.4. L'osservazione delle informazioni

- La presente relazione si basa principalmente sulla valutazione provvisoria di 2001 e sulle relazioni finali degli Stati membri disposte nell'articolo 12, paragrafo 2, lettera b) della decisione Fiscalis.

- Per quanto riguarda le azioni congiunte, la relazione di valutazione provvisoria aveva sottolineato l'utilità di ciascuno strumento, suggerendo peraltro miglioramenti, soprattutto in materia di:

- individuazione degli obiettivi specifici di ciascuna azione,

- indicatori di impatto,

- grado di diffusione presso le amministrazioni nazionali,

- trasmissione alla Commissione dei formulari individuali di valutazione.

- Per assicurare una certa omogeneità delle relazioni finali, agli Stati membri sono stati trasmessi questionari in cui si è proposto di valutare le azioni congiunte nei confronti di risultati ed impatti predefiniti, il loro grado di utilità e il loro miglioramento.

- Le altre fonti di informazioni sono i formulari individuali di valutazione (media di circa 30 % di risposte), e i documenti di controllo del programma (piani d'azione, documenti SCAC, documenti presentati in occasione delle azioni congiunte: resoconti, relazioni e risultati).

1. Bilancio

Per Fiscalis si è prevista una dotazione finanziaria di 40 milioni di euro per cinque anni; 35% degli impegni annuali sono stati destinati alle azioni congiunte.

>SPAZIO PER TABELLA>

(Nel 2002 gli impegni per le applicazioni informatiche sono stati eseguiti a fine anno, i pagamenti si effettueranno nel 2003)

Nel 1998, gli impegni sono stati suddivisi in parti uguali tra le azioni congiunte e il comparto informatico. Nel 1999, tuttavia, a seguito dell'installazione della rete comune CCN/CSI che ha assorbito oltre 55% degli impegni, la suddivisione degli impegni di bilancio è passata a 67% per l'informatica, contro 33% per le azioni congiunte. La situazione si è in seguito prolungata.

Per quanto riguarda la suddivisione dei costi per ciascuna azione congiunta, gli scambi costituiscono la voce più significativa, circa 60%, seguita dai seminari, 28%, i controlli multilaterali, 10%, e, da ultimo, la formazione, 2%. Questa suddivisione è stata effettuata sulla base degli impegni. In merito si prevede di sviluppare un sistema di gestione informatizzato, denominato 'ART' [18], che permetterà di definire con maggiore precisione i costi reali per azione nel programma Fiscalis 2003-2007.

[18] Activity Reporting Tool.

Il ricorso soltanto parziale alla dotazione finanziaria (30,799 milioni impegnati, contro una dotazione di 40 milioni) è in gran parte spiegabile con la decisione di non finanziare il sistema EMCS [19] (sistema informatizzato dei movimenti e dei controlli dei prodotti soggetti ad accisa) con il bilancio Fiscalis, tenuto conto del fatto che le stime finanziarie e il calendario superavano le previsioni del programma. Nel 2001, d'altra parte, un cambiamento nella strategia IVA della Commissione ha ritardato la programmazione del piano d'azione per gli ultimi due anni del programma. Il ricorso soltanto parziale alla dotazione di bilancio non permette peraltro di esprimere, in un certo senso, un giudizio sull'efficienza del programma.

[19] EXCISE MOVEMENT AND CONTROL SYSTEM.

2. SEMINARI

La decisione d'applicazione Fiscalis dispone [20] l'organizzazione di 15 seminari al massimo per anno, aperti a due rappresentanti per Stato membro. In vista dell'adesione, ciascun paese candidato poteva inviare un rappresentante alle condizioni disciplinate dagli accordi di associazioni o dai protocolli aggiuntivi.

[20] Articolo 8 della decisione 98/467/CE..

La selezione dei soggetti dei seminari è effettuata nell'ambito del comitato SCAC, in funzione della loro adeguazione agli obiettivi generali [21] del programma. Dal punto di vista dell'organizzazione, i seminari comprendono sedute plenarie e piccoli gruppi di lavoro. Questa formula, già usata dal programma Matthaeus-Tax è risultata molto efficace per assicurare la partecipazione attiva di tutti i delegati.

[21] Articolo 3 della decisione n. 888/98/CE.

2.1. Tabella delle realizzazioni

>SPAZIO PER TABELLA>

2.2. Constatazioni

- Il numero di seminari è passato da un minimo di 7 nel 1998 ad un massimo di 14 nel 2001. Gli Stati membri hanno considerato questo strumento molto efficace, per approfondire la conoscenza di soggetti specifici in materia di fiscalità indiretta, identificare "buone pratiche" e migliorare la cooperazione amministrativa. Questa opinione è condivisa quasi all'unanimità dai partecipanti ai seminari.

- A livello statistiche, le relazioni degli Stati membri mostrano che l'indice di soddisfazione generale sull'utilità dei seminari è molto positivo: 3,29 [22]. Dieci Stati membri considerano tale attività "utile" e quattro Stati membri "molto utile" (allegato 1). I partecipanti ai seminari sono ancora più positivi e considerano la scelta dei soggetti e degli obiettivi dei seminari "molto buona" (53,9 %) o "buona" (43,3%) (allegato 2).

[22] Nota 1 (inutile), 2 (poco utile), 3 (utile), 4 (molto utile).

- I funzionari partecipanti considerano la qualità delle presentazioni ai seminari "molto buona" (44,9%) o "buona" (52,7%), la qualità dei dibattiti in riunione plenaria e nei gruppi di lavoro, "molto buona" (34%) o "buona" (60%) (allegato 2), e le prestazioni dei presidenti e dei relatori dei seminari "molto buone" (60,9%) o "buone" (38,8%).

- Poiché tutti gli Stati membri hanno effettivamente partecipato a tale attività, essa è suddivisa geograficamente in maniera uguale sia per i luoghi di riunione che per i partecipanti.

- Per quanto riguarda le eguali opportunità occorre rilevare un leggero aumento del numero di donne partecipanti ai seminari e agli scambi 2000 e 2001 rispetto agli anni precedenti. La suddivisione dei partecipanti per sesso per i seminari e gli scambi 1998 e 1999 è stata di 69% per gli uomini contro 31% per le donne e nel 2000 e 2001, di 66% per gli uomini contro 34% per le donne).

- A livello pianificazione, ogni anno, la maggior parte dei seminari è organizzata nel II semestre e pochissimi nel I semestre. Taluni Stati membri hanno indicato nella loro relazione che il numero di partecipanti per seminario è troppo elevato (in media, 38 persone/seminario). Ciò sarà più difficile in un'Europa a 25 Stati membri.

2.3. Miglioramenti auspicabili

Per gli Stati membri e i partecipanti, tale strumento è di massima positivo e la sua utilità non è messa in dubbio. Tra gli elementi che possono essere migliorati, gli Stati membri hanno indicato:

- la pianificazione dei seminari,

- la trasmissione tempestiva della documentazione da parte del paese organizzatore,

- la selezione e il numero di partecipanti,

- una migliore trasmissione dell'informazione nel periodo successivo ai seminari.

È opportuno, in effetti, giungere ad una pianificazione più equilibrata nel corso di ogni anno. A tal fine, il piano d'azione annuale dovrebbe essere adottato in modo che i seminari possano effettivamente iniziare dall'inizio dell'anno. Si potrebbe ricorrere come alternativa ad un "piano mobile" (rolling plan).

Le risposte degli Stati membri divergono inoltre dalle risposte dei partecipanti per quanto riguarda la preparazione dei seminari: in merito, i partecipanti non emettono riserve.

Da un punto di vista organizzativo, sarebbe difficile prorogare i termini per inviare gli inviti al seminario (2 mesi) e trasmettere i documenti di lavoro (2 settimane).

Secondo il 60% dei partecipanti, la selezione dei partecipanti è soddisfacente, ma essa dipende dalla disponibilità dei funzionari selezionati nel quadro delle amministrazioni nazionali.

L'acquis dei seminari risulta, da ultimo, diffuso in maniera soddisfacente. Vari Stati membri hanno indicato l'organizzazione di conferenze o di seminari interni nonché la diffusione delle relazioni, per ripercuotere il valore aggiunto nel quadro delle amministrazioni nazionali, al di là dei partecipanti ai seminari.

3. SCAMBI

La decisione d'applicazione dispone che, per tutta la durata del programma, ciascuno Stato membro invii, per due settimane, perlomeno tre funzionari in ciascuno degli altri paesi.

3.1. Tabella delle realizzazioni

>SPAZIO PER TABELLA>

(*Totale di 11 Stati membri)

3.2. Constatazioni

- Non si registra una variazione significativa del numero degli scambi (circa 400 l'anno), per tutta la durata del programma. In genere, gli Stati membri ritengono che gli scambi abbiano contribuito a migliorare la comprensione di soggetti specifici in materia di imposizione indiretta (3,08) e ad identificare punti di contatto negli Stati membri, atti a migliorare la cooperazione amministrativa tra servizi fiscali (3,14) (allegato 4, questioni 5.1. e 5.3).

- A livello statistiche, le relazioni degli Stati membri mostrano che l'indice di soddisfazione generale sull'utilità degli scambi è elevato: 3,43. Sei Stati membri considerano gli scambi "molto utili", e otto Stati membri, "utili" (allegato 4).

- Le risposte individuali dei partecipanti agli scambi mostrano la stessa tendenza: il 53 % dei partecipanti comprende la legislazione comunitaria in materia di imposizione indiretta, molto meglio (e il 22 %, nettamente meglio) (allegato 5). Per quanto riguarda il comparto del lavoro, 60 % dei partecipanti agli scambi si occupa del settore IVA e 9 % del settore accise (allegato 5).

- Per quanto riguarda la ripartizione geografica, paesi come la Svezia, la Gran Bretagna o i Paesi Bassi hanno organizzato scambi molto più frequenti rispetto ad altri paesi (allegato 6). L'esigenza della direttiva d'applicazione di garantire un certo equilibrio geografico dei paesi ospitanti si scontra non soltanto con i problemi di ordine linguistico, ma anche con vincoli amministrativi (durata minima dello scambio, numero di funzionari disponibili, difficoltà di integrazione totale nelle amministrazioni).

- A livello pianificazione, si nota inoltre che gli scambi sono perlopiù organizzati nel II semestre: ciò si è verificato per 90% degli scambi nel 2000 e per 81% degli scambi nel 2001 (allegato 6).

- La valutazione generale dei partecipanti sull'organizzazione degli scambi è molto positiva. Secondo 79,6 % dei partecipanti, gli sforzi effettuati dall'amministrazione ospitante sono molto soddisfacenti (allegato 5). Si sono avviate azioni per migliorare l'efficacia di questo strumento, come per esempio il seminario di Snekkersten [23] in Danimarca, dedicato in particolare alla gestione, ai risultati e agli impatti degli scambi.

[23] Seminario di Snekkersten, 26-28 giugno 2000.

3.3. Miglioramenti auspicabili

Gli Stati membri non hanno in genere formulato osservazioni sul numero degli scambi; un paese ha chiesto di aumentare il numero di scambi. Gli Stati membri hanno suggerito vari miglioramenti:

- predeterminare e rendere comprensibili gli obiettivi degli scambi che devono riguardare aspetti specifici;

- aumentare la flessibilità per quanto riguarda la durata e l'orientamento più pratico del tipo di lavoro;

- migliorare la preparazione dei partecipanti a livello conoscenze linguistiche. Gli Stati membri devono provvedere ad un'adeguata formazione linguistica dei funzionari, che permetta loro di partecipare efficacemente alle azioni;

- Usare questo strumento in maniera più equilibrata. È opportuno incoraggiare gli Stati membri ad usare questo strumento. Il paese ospitante dev'essere scelto in funzione degli obiettivi dello scambio piuttosto che dei criteri di ripartizione geografica. Occorrerà anche superare le difficoltà di ordine amministrativo (durata minima di due settimane) e giuridico (partecipazione dei funzionari, ospitati nel quadro degli scambi, alle inchieste svolte nel territorio del paese ospitante).

- Vari Stati membri raggruppano gli scambi di funzionari in un periodo fisso dell'anno. Ciò si spiega con la durata minima richiesta di 14 giorni per scambio e la possibilità per il paese ospite di limitare gli oneri di organizzazione. Il sistema presenta nondimeno l'inconveniente di essere abbastanza individualizzato. Il paese ospitante dovrebbe organizzare ulteriori scambi in un momento preciso dell'anno, a condizione tuttavia di predisporre programmi individualizzati per i partecipanti.

- Il nuovo programma Fiscalis ha introdotto una maggiore flessibilità nella gestione degli scambi, in particolare per quanto riguarda l'esigenza della durata media di 14 giorni e la ripartizione geografica.

4. CONTROLLI MULTILATÉRALI

Si tratta di una collaborazione di perlomeno tre amministrazioni nazionali, per coordinare i controlli effettuati su soggetti passivi cui sono imposti adempimenti fiscali in vari paesi (articolo 2 della decisione Fiscalis).

Gli Stati membri interessati trasmettono alla Commissione le proposte di controlli multilaterali, i cui costi potrebbero essere coperti dal programma. La decisione di finanziare un controllo multilaterale è adottata nell'ambito del comitato SCAC, tenuto conto degli obiettivi del programma. I controlli riguardano gli adempimenti fiscali in materia di IVA e/o accise.

4.1. Realizzazioni

>SPAZIO PER TABELLA>

Le società selezionate rappresentavano vari settori di attività (industria alimentare, surgelati alimentari, prodotti sanitari, prodotti estetici e cosmetici, telecomunicazioni, tabacco, elettronica, prodotti petrolchimici, ...).

4.2. Constatazioni

Dalle relazioni degli Stati membri emerge che i controlli multilaterali sono strumenti efficaci per lottare contro la frode. Da un lato, essi permettono controlli su vasta scala per assicurarsi che le società che operano nel territorio di vari Stati membri soddisfino gli adempimenti fiscali. Dall'altro, essi contribuiscono a migliorare la cooperazione amministrativa tra i paesi partecipanti.

A livello personale, inoltre, i partecipanti hanno indicato che i controlli multilaterali hanno contribuito a migliorare la loro comprensione delle modalità di organizzazione e applicazione dell'imposizione indiretta nell'ambito dell'Unione europea.

La relazione provvisoria ha inoltre sottolineato i risultati molto soddisfacenti dei controlli. Concretamente essi hanno portato a risultati finanziari proficui e hanno servito sia da strumento di prevenzione contro la frode che da strumento di cooperazione amministrativa.

- A livello statistiche, l'utilità di questa azione è riconosciuta dagli Stati membri (valutazione media, 3,43). Sette di loro considerano i controlli multilaterali "molto utili" e sei li considerano "utili"(allegato 7). Essi citano in merito una migliore comprensione della legislazione comunitaria, in particolare dei sistemi di controllo e il miglioramento della cooperazione amministrativa.

- Taluni paesi ricorrono a questo strumento più frequentemente. Quattro Stati membri non hanno mai preso l'iniziativa di organizzare un controllo e inversamente uno Stato membro ha proposto sei dei sedici controlli multilaterali organizzati nel 2000. L'uso di questo strumento dipende dal numero limitato delle risorse, tenuto conto del fatto che i controlli multilaterali esigono un numero maggiore di risorse umane rispetto ad un controllo a livello nazionale (Allegati 8, 10 e 11).

- A livello organizzativo, la selezione delle società da controllare, fase cruciale per la riuscita dei controlli, è stata effettuata da taluni paesi sulla base delle disparità tra operazioni dichiarate e operazioni ricostituite a partire dalle informazioni del sistema VIES. Ma i controlli multilaterali richiedono una procedura amministrativa pesante e vincolante, il che ha comportato un uso modesto di questo strumento, in particolare nell'ultimo anno del programma (allegato 10). La relazione [24] presentata davanti allo SCAC mostra che alla complessità della procedura dei controlli multilaterali (citata dalla maggior parte degli Stati membri) si aggiunge la durata troppo breve dei controlli.

[24] Documento SCAC n. 314, del 24 ottobre 2001.

- Un problema maggiore citato dagli Stati membri è l'ostacolo ad un rapido scambio di informazioni. La legislazione attuale in materia di cooperazione amministrativa e di assistenza reciproca in materia di IVA si basa su due strumenti giuridici: il regolamento CEE n. 218/92 che prevede un sistema comune di scambi di informazioni e la direttiva 77/799/CEE [25] relativa alla reciproca assistenza tra le autorità competenti degli Stati membri. In questo quadro giuridico, tutti gli scambi di informazioni devono passare attraverso "le autorità competenti", il che rende il sistema troppo lento. Sono ancora possibili scambi diretti se esiste un accordo bilaterale tra le due autorità competenti. La direttiva prevede inoltre la possibilità che gli Stati membri permettano ad agenti di altri Stati membri di partecipare a taluni controlli, ma, in pratica, gli Stati membri non hanno molto ricorso a tali possibilità.

[25] GU L 336 del 27.12.1977.

4.3. Miglioramenti auspicabili

Viste le difficoltà sollevate da tale strumento, due seminari in Finlandia [26] sono stati dedicati all'elaborazione e all'aggiornamento di un manuale dei controlli multilaterali, per rendere questi ultimi più elastici ed efficaci. Sono possibili altre raccomandazioni e molte di esse sono state prese in considerazione per il programma Fiscalis 2003-2007.

[26] Seminari di Helsinki nel 2000 e 2001.

Gli Stati membri hanno citato nelle relazioni di valutazione la necessità di:

- stabilire i criteri di selezione dei controlli sulla base di un'analisi di rischio delle società da controllare.

- sveltire la procedura. Riunioni di preparazione informali preliminari al controllo multilaterale dovrebbero rendere il medesimo più efficace. È inoltre necessario permettere una flessibilità della durata d'esecuzione del controllo in funzione della loro complessità.

- modificare l'attuale quadro giuridico. La Commissione ha presentato, in merito, una proposta di regolamento [27] relativa alla cooperazione amministrativa nel settore dell'IVA. La proposta crea un quadro giuridico unico per lottare contro la frode, istituendo un sistema diretto e rapido di scambi di informazioni tra amministrazioni nazionali. Essa contiene anche nuove procedure per permettere la presenza di agenti delle amministrazioni fiscali di altri Stati membri e controlli simultanei. Il regolamento potrebbe entrare in vigore nel 2004.

[27] COM (2001) 294 def. del 18.06.2001.

- Sarà opportuno, da ultimo, incoraggiare le amministrazioni nazionali ad impegnare un numero maggiore di effettivi in questi controlli multilaterali.

5. FORMAZIONE

L'articolo 6 della decisione Fiscalis prevede iniziative di formazione, a carico della Commissione e degli Stati membri, intese a creare una base comune di formazione per i funzionari incaricati dell'imposizione indiretta. Esse mirano a:

- sviluppare programmi di formazione già esistenti e, se del caso, approntare nuovi programmi;

- consentire ai funzionari degli altri Stati membri di partecipare ai corsi di formazione previsti da ciascuno di essi per i propri funzionari;

- sviluppare gli strumenti comuni necessari per la formazione in materia di imposizione indiretta, in particolare gli strumenti di formazione linguistica.

Gli Stati membri garantiscono che i propri funzionari ricevano la formazione iniziale e permanente necessaria per acquisire le conoscenze professionali comuni nonché un livello di conoscenze linguistiche sufficiente.

Un gruppo di gestione incaricato della formazione (SCAT), che si riunisce da due a tre volte l'anno, definisce gli obiettivi e coordina la loro realizzazione mediante azioni congiunte ed attività di formazione.

5.1. Tabella delle realizzazioni

>SPAZIO PER TABELLA>

Nel 2000, un gruppo di responsabili dei progetti di formazione ha effettuato un'inchiesta sulla relativa formazione negli Stati membri in materia di imposizione indiretta, per aiutare i formatori nazionali a migliorare il loro sistema di formazione. Si è creata una base di dati dei materiali e delle attrezzature di formazione.

Negli ultimi due anni del programma, si sono approntati moduli di formazione (in forma di CD ROM):

- Progetto di formazione informatizzato (CBT) che espone le varie maniere di produrre uno strumento informatizzato di formazione linguistica.

- Progetto di formazione in audit informatizzato. Il progetto analizza i sistemi di audit informatizzato usati dai paesi partecipanti, identificando le migliori pratiche. Ciò risulta tanto più utile in quanto non esiste in materia una formazione a livello europeo.

- VISAFIN è uno strumento di formazione linguistica che copre la terminologia relativa alle imposte e alle procedure delle imposte sui redditi e dell'IVA. Questo software ha due fini: l'insegnamento in materia di imposte (30 ore) e l'insegnamento linguistico. VISAFIN esiste in inglese, spagnolo, francese e tedesco.

- Glossario che contiene oltre 1500 termini tecnici in materia di IVA e contributi indiretti. Esso sarà disponibile su CD-ROM.

5.2. Constatazioni

- Gli ultimi anni del programma sono stati, in termini di formazione, molto produttivi: di fatto, i progetti di formazione sono stati perlopiù finalizzati nel 2001 et 2002.

- A livello statistiche, l'utilità della formazione è valutata positivamente dagli Stati membri (valutazione di 2,92) (allegato 11). Si denota in taluni Stati membri, nondimeno, una notevole divergenza tra la valutazione 1 e la valutazione 4. Le osservazioni in questione riflettono pareri e culture amministrative diverse. Taluni Stati membri considerano le realizzazioni insufficienti, mentre altri hanno potuto, grazie al programma, migliorare la formazione, in particolare in materia linguistica.

- Una grande maggioranza dei funzionari partecipanti considera insufficiente la formazione linguistica impartita nell'ambito dell'amministrazione nazionale, mentre altri si sono dichiarati entusiasti dei progetti linguistici sviluppati nel quadro del programma, che hanno contribuito a migliorare tale situazione.

- Taluni Stati membri rilevano lacune nell'organizzazione e la necessità di "meglio definire gli obiettivi" o di meglio "strutturare la cooperazione", per assicurarne la durata.

5.3. Miglioramenti auspicabili

Tra i possibili miglioramenti gli Stati membri hanno citato i seguenti:

- sostenere l'elaborazione di modelli di riferimento comunitari da integrare nelle formazioni nazionali;

- sviluppare la cooperazione tra le scuole o i centri di formazione nazionali;

- organizzare direttamente la formazione in base al bilancio del programma con esperti, insegnanti dei vari Stati membri.

Si potrebbe apportare un ulteriore miglioramento, sviluppando modelli di formazione comuni nelle tre lingue di lavoro, a cura di gruppi trilingui, e traducendo il materiale già elaborato.

6. GESTIONE DEL PROGRAMMA ED EFFICIENZA

- Lo SCAC rappresentava il comitato di gestione del programma Fiscalis. Con il passare del tempo, l'organizzazione del comitato è diventata molto complessa a seguito della creazione di sottocomitati e di gruppi di lavoro sempre più numerosi che hanno provocato una moltiplicazione del lavoro. La prevista adozione di un nuovo regolamento sulla cooperazione amministrativa con lo SCAC come comitato di regolamentazione e la soppressione di taluni sottocomitati dovrebbe potenziare l'efficacia della nuova organizzazione.

- Le attività del programma sono state stabilite nel piano d'azione annuale. La presentazione del piano d'azione è stata modificata nel 2001 per permettere di stabilire legami tra le singole attività annuali e gli obiettivi mirati. Il piano indica le azioni proposte per ciascun settore prioritario. Si chiede agli organizzatori di azioni congiunte di precisare i settori nonché i risultati previsti per ciascuna azione.

- A livello organizzazione, gli Stati membri e i partecipanti alle azioni ritengono che le attività siano state coordinate in modo efficace. Gli unici indicatori disponibili nel corso del programma sono stati nondimeno gli indicatori di gestione. Essi presentano il vantaggio di essere semplici e puntualmente misurabili, ma non riguardano l'effettiva efficacia delle attività. Nel nuovo programma Fiscalis 2003-2007, si sviluperanno in merito indicatori di risultati che permetteranno di valutare sistematicamente la concretizzazione degli impatti. È necessario giungere ad una presentazione uniforme dei documenti relativi alle azioni congiunte. I servizi della Commissione potranno proporre agli Stati membri di usare un unico documento che faciliterà l'analisi dei contributi delle azioni congiunte agli obiettivi del programma.

- Occorre potenziare un rafforzamento del controllo. Si attendono tre tipi di risultati: una trasmissione delle informazioni sui lavori effettuati, ai paesi che non partecipano all'azione interessata; un aggiornamento dei risultati finali delle azioni che, altrimenti, rischiano di perdere di pertinenza (per esempio, modelli di formazione); e soprattutto l'informazione sugli effettivi miglioramenti prodotti dalla concretizzazione delle azioni congiunte.

- Nel 2002, si è introdotto nel programma un nuovo strumento, denominato CIRCA. Si tratta di un sito web ad accesso limitato. Esso permette ai gestionari del programma di accedere direttamente ai documenti organizzativi (ordini del giorno, documenti di lavoro, resoconti, ecc.) nonché alle relazioni riguardanti le azioni. Esso costituisce un significativo miglioramento rispetto al precedente sistema di scambi di informazioni tra le delegazioni nazionali e la Commissione. CIRCA potrebbe essere valorizzato in quanto strumento di trasmissione dell'informazione, garantendo che i documenti presentati siano messi in linea e classificati in maniera chiara e coerente.

7. APERTURA DEL PROGRAMMA AI PAESI CANDIDATI

Conformemente all'articolo 7 della decisione Fiscalis, il programma è stato aperto ai paesi associati dell'Europa centrale e orientale e a Cipro, secondo quanto stabilito negli accordi europei o nei loro protocolli aggiuntivi in materia di partecipazione al programma. Malta e la Turchia non potevano pertanto partecipare al programma.

La partecipazione di tali paesi ai programmi comunitari fa parte di una strategia di preadesione volta a sostenere tali paesi e a prepararli ad entrare nell'Unione europea. Il finanziamento non è stato assicurato dal programma Fiscalis ma dagli stessi paesi candidati.

Gli strumenti legali (decisioni di associazione del Consiglio) che definiscono le condizioni di partecipazione al programma dei paesi candidati sono stati adottati soltanto nel 2002 da 8 degli 11 paesi interessati. Cipro, la Polonia e la Lettonia non dispongono ancora degli strumenti legali richiesti in materia.

Un'"azione pilota", preliminare a questa partecipazione formale, coperta da una voce di bilancio esterna del programma Dogana 2002, (la cui valutazione forma oggetto di un capitolo della relazione sulla realizzazione del programma Dogana 2002) ha permesso ad un numero limitato di interessati (un rappresentante per paese) di partecipare ad un numero limitato di seminari e di scambi (allegato 11). In un secondo tempo, tale partecipazione è stata finanziata dai bilanci nazionali dei paesi interessati.

A seguito di tali azioni, i funzionati partecipanti dichiarano di aver migliorato le loro conoscenze della legislazione comunitaria e di aver beneficiato degli scambi di esperienze con gli Stati membri.

8. RISULTATI E IMPATTI DELLE AZIONI CONGIUNTE

Un'attività isolata qualsiasi non può raggiungere un determinato obiettivo. Varie attività combinate generano per contro effetti che contribuiscono agli obiettivi del programma.

La presente relazione ha identificato tre livelli di effetti: gli impatti a breve termine o risultati immediati dell'azione, gli impatti a medio termine, quando i funzionari, destinatari diretti dell'azione, usano l'acquis nelle amministrazioni nazionali e gli impatti a lungo termine, quando un'attività del programma è diffusa nelle amministrazioni nazionali ed è usata da funzionari che non hanno partecipato alle attività. Questi ultimi impatti sono i più difficilmente misurabili.

La descrizione di risultati e impatti delle azioni congiunte è ripresa in appresso nonché il loro contributo al conseguimento degli obiettivi del programma, e cioè:

- assicurare il miglioramento delle procedure amministrative;

- permettere ai funzionari di acquisire un elevato livello di comprensione del diritto comunitario;

- assicurare una cooperazione efficace ed ampia tra gli Stati membri e la Commissione;

Questi tre obiettivi generali sono declinati in obiettivi specifici (struttura arborescente degli obiettivi del programma).

8.1. Assicurare il miglioramento delle procedure amministrative: semplificazione e modernizzazione della legislazione.

8.1.1. Risultati immediati

Si sono identificati tre risultati immediati:

- la semplificazione della legislazione nazionale e comunitaria in materia di imposizione e di accise: il seminario di Salisburgo [28] ha permesso di semplificare il documento amministrativo di accompagnamento (DAA) dei prodotti soggetti ad accisa;

[28] Seminario di Salisburgo, 20-23 aprile 2000.

- la semplificazione e la modernizzazione degli strumenti che agevolano gli adempimenti fiscali dei contribuenti e degli operatori economici: il seminario di Madrid [29] è stato dedicato all'impiego di internet per agevolare le relazioni con i contribuenti, quello di Chester [30], alla semplificazione e alla riduzione degli oneri imposti alle società in materia di IVA;

[29] Seminario di Madrid, 15-17 novembre 2000.

[30] Seminario di Chester, 3-5 ottobre 2001.

- la semplificazione e il miglioramento delle procedure amministrative: secondo gli Stati membri, uno degli impatti più significativi del programma. La valutazione media sul miglioramento dei metodi di lavoro e l'identificazione di "buone pratiche amministrative" grazie alla partecipazione dei loro funzionari ai seminari è di 3,29 (allegato 1, questione 2.3.). Cinque Stati membri menzionano esplicitamente questo punto nella relazione. Per gli scambi, la valutazione è leggermente inferiore, poiché qualsiasi cambiamento in questo settore, fortemente regolamentato è estremamente lento. In merito, undici paesi considerano (valutazione media, 2,79) che essi si sono tradotti in nuovi metodi di lavoro nell'amministrazione nazionale (allegato 4, questione 5.2.). Altri paesi hanno sottolineato il miglioramento dei metodi di lavoro personali dei partecipanti. Nei casi dei controlli multilaterali (valutazione media, 2,71), cinque paesi ritengono che tale strumento abbia permesso di migliorare i metodi di controllo (allegato 7, questione 8.4.). Per le azioni di formazione, quattro paesi evocano (valutazione media, 2,31) un contributo al miglioramento dei metodi di lavoro (allegato 11, questione 11.2.). Da ultimo, 37% dei partecipanti ad uno scambio o 34% dei partecipanti ad un seminario considerano che le procedure amministrative nell'amministrazione nazionale siano state nettamente migliorate a seguito di una partecipazione ad una di queste attività (allegato 12).

L'impatto delle azioni congiunte sulla modernizzazione dell'amministrazione è meno evidente di quello delle nuove tecnologie finanziate dal programma. Questi sistemi informatici hanno permesso di aumentare gli scambi di informazioni tra le amministrazioni nazionali, da un lato, e tra queste e la Commissione, dall'altro. I risultati ottenuti tramite la rete di comunicazione CCN/CSI e tramite le applicazioni informatiche relative all'IVA e alle accise sono analizzati nella relazione "informatica" di cui in allegato.

8.1.2. Impatti a medio e lungo termine

- Le azioni congiunte hanno avuto impatti a medio termine, permettendo di semplificare le procedure amministrative e di assimilare nuovi metodi di lavoro nelle amministrazioni nazionali. Anche se due Stati membri hanno incorporato nuove procedure amministrative a seguito della partecipazione di funzionari alle azioni del programma, la capacità dei partecipanti a integrare cambiamenti significativi nella legislazione nazionale resta nondimeno limitata (valutazione media, 2,73) nel caso dei seminari e (valutazione media, 2,36) nel caso degli scambi. (allegato 1, questione 3.3. e allegato 4, questione 6.2.).

- Gli impatti a lungo termine sono più difficilmente misurabili. Gli Stati membri indicano che i risultati delle attività, in particolare i seminari e gli scambi, sono diffusi nell'ambito delle amministrazioni nazionali (intranet, seminari, conferenze, distribuzione delle relazioni di attività, ecc.) e che i funzionari che non hanno partecipato alle azioni hanno ricevuto ed usato tale informazione (Allegati 1 e 5). In mancanza di un'inchiesta specifica non è possibile, tuttavia, misurare l'intensità di tali impatti.

8.1.3. Constatazioni

- Le azioni congiunte hanno contribuito a semplificare e ad armonizzare i metodi e le procedure di controllo grazie ai vari strumenti presentati in occasione delle azioni congiunte (modello di analisi di rischio, audit informatizzato, ...). Restano tuttavia ancora progressi da compiere in materia.

- Gli Stati membri dichiarano di assicurare nel quadro dell'amministrazione nazionale la diffusione dello scambio di informazioni verificatosi in occasione delle varie azioni congiunte.

8.2. Permettere ai funzionari di acquisire un elevato livello di comprensione del diritto comunitario e applicazione uniforme della legislazione comunitaria.

La relazione provvisoria aveva identificato due risultati delle azioni congiunte che contribuiscono ad un'applicazione uniforme della legislazione comunitaria: il miglioramento della comprensione di soggetti specifici della legislazione comunitaria in materia di imposizione indiretta e il miglioramento delle conoscenze in materia di imposizione indiretta degli altri Stati membri.

8.2.1. Impatto a breve termine

- La relazione finale conferma che le azioni congiunte hanno contribuito a migliorare la comprensione di soggetti specifici in materia di imposizione indiretta. In effetti, la valutazione media degli Stati membri sul conseguimento di tale obiettivo è 3. Quattro Stati membri insistono su questo punto nella relazione di valutazione. Altri paesi sottolineano che le discussioni informali in margine delle attività contribuiscono anch'esse al conseguimento di tale risultato (allegato 1, questione 2.1.); (allegato 4, questione 5.1.); (allegato 7, questione 8.2.).

- Per di più, 45% dei partecipanti ai seminari ritiene di comprendere molto meglio la legislazione comunitaria in materia di imposizione indiretta e 12% molto nettamente meglio. Soltanto 3% dei partecipanti ha espresso una opinione negativa. Per gli scambi, la proporzione è rispettivamente di 47%, 25 % e 1 %. (allegato 5).

- Per quanto riguarda le conoscenze in materia di imposizione indiretta degli altri Stati membri, la maggioranza degli Stati membri ha risposto che le azioni congiunte hanno permesso miglioramenti. L'indice di soddisfazione degli Stati membri a livello contributo dei seminari e degli scambi a tale obiettivo è di 3,08 (Allegati 1 e 5). Per i controlli multilaterali, gli Stati membri sottolineano che essi hanno permesso di conoscenre meglio i vari sistemi di audit (valutazione media, 3,29) (allegato 7, questione 8.2.). Sette paesi hanno esplicitamente confermato il miglioramento delle conoscenze dei presenti, a seguito di una partecipazione ad un controllo multilaterale. Da ultimo, le attività di formazione hanno permesso di raggiungere lo stesso obiettivo (valutazione media, 2,31) (allegato 11). In merito si può citare il progetto di "Formazione di audit informatizzato" che è stato presentato al seminario di Lussemburgo nel novembre 2002. Il progetto è consistito, in un primo tempo, ad analizzare i vari tipi di audit negli Stati membri e poi a sviluppare la formazione di audit informatizzato.

- Il seminario organizzato a Breukelen [31] è servito a presentare una "guida fiscale internazionale", in cui si trovano informazioni sui sistemi in materia di imposizione e i metodi di controllo di tutti gli Stati membri.

[31] Seminario di Breukelen, 14 -16 settembre 2000.

8.2.2. Impatti a medio e lungo termine

- Gli Stati membri hanno attribuito una valutazione media di 2,93 e 2,92 alla diffusione nell'ambito dell'amministrazione nazionale delle conoscenze acquisite dai partecipanti in occasione dei seminari e degli scambi. Cinque Stati membri hanno organizzato una diffusione delle informazioni raccolte in occasione di seminari su Intranet o tramite resoconti e conferenze. Taluni Stati membri ritengono, per contro, che l'impatto degli scambi si limiti ai partecipanti.

- Agli impatti dei controlli multilaterali è stata attribuita una valutazione di 2,58, che mostra la diffusione più limitata dei risultati rispetto alle altre azioni.

8.2.3. Constatazioni

- Le azioni congiunte del programma hanno permesso di migliorare le conoscenze dei partecipanti in materia di legislazione comunitaria, in particolare su soggetti specifici presentati in occasione dei seminari.

- La conoscenza degli altri sistemi di imposizione ha permesso di confrontare il trattamento di talune questioni specifiche in materia di imposizione.

8.3. Assicurare una cooperazione amministrativa ampia, reale ed efficace tra gli Stati membri e lotta contro la frode.

Il miglioramento della cooperazione amministrativa è considerato dagli Stati membri come il risultato più importante delle azioni congiunte del programma. Si sono identificati due impatti a breve termine: l'identificazione dei punti di contatto nel quadro di altre amministrazioni nazionali e il miglioramento degli scambi di informazioni in materia di lotta contro la frode.

8.3.1. Impatti a breve termine

- Identificazione di punti di contatto. Il contributo dei seminari all'identificazione di punti di contatto nell'ambito di altre amministrazioni nazionali è valutato in maniera molto positiva (valutazione media, 3,62). Sei paesi hanno sottolineato esplicitamente che l'identificazione di punti di contatto ha contribuito a migliorare la cooperazione amministrativa. Lo stesso dicasi per gli scambi (valutazione media, 3,15); cinque paesi hanno per di più rilevato che l'identificazione di punti di contatto è il risultato principale degli scambi. 47% dei partecipanti agli scambi sperano inoltre di cooperare in maniera nettamente più efficace e approfondita con funzionari degli altri Stati membri e 28%, in maniera molto nettamente più efficace ed approfondita. I controlli multilaterali hanno anch'essi contribuito al conseguimento di tale obiettivo (valutazione media, 3,23).Secondo quattro Stati membri, questi contatti costituiscono per i partecipanti un mezzo per agevolare ulteriormente il lavoro di controllo e una presa di coscienza della loro funzione.

- Gli scambi di informazioni in materia di lotta contro la frode. Il contributo delle azioni congiunte al miglioramento del metodo di controllo è più positivo per i seminari e i controlli multilaterali (valutazione media, 2,7) che per gli scambi (valutazione media, 2,38). Gli Stati membri riconoscono tuttavia che l'interpretazione vincolante degli strumenti giuridici e soprattutto la lentezza delle risposte costituiscono l'ostacolo principale negli scambi di informazioni in materia di lotta contro la frode. I partecipanti ai seminari ritengono di essere moltopiù(30%) o un po' più (47 %) in grado di prevenire e scoprire casi di evasione e di frode fiscale. Per i partecipanti agli scambi la proporzione è rispettivamente di 6 e 36 % .

Analisi di rischio. Gli Stati membri parlano nei loro commenti di miglioramenti molto precisi in termini di analisi di rischio. Essi ritengono che tale strumento per la selezione dei controlli sia la migliore soluzione per lottare efficacemente contro la frode poiché le risorse umane sono limitate [32]. I seminari hanno incoraggiato l'uso di tale strumento. Il seminario di Helsinki ha permesso la presentazione, come modello, del sistema di selezione automatizzata PUMA [33] realizzato in Svezia, che permette di identificare, in maniera poco dispendiosa, le società a rischi nell'ambito dell'importazione e dell'esportazione di beni.

[32] Gli Stati membri destinano la maggior parte delle risorse all'esame e alla gestione delle dichiarazioni IVA.

[33] Seminario di Helsinki, 15 -16 maggio 2000.

Lotta contro la frode. Vari seminari sono stati dedicati all'esame della frode [34] e allo studio di casi concreti [35]. Lo stesso dicasi, nell'ambito del comitato SCAF [36], di vari studi avviati al fine di identificare i tipi di frode e i meccanismi alla loro base. In queste analisi si sono esaminati oltre 1000 casi di frode e si sono identificate le principali tecniche impiegate dai frodatori. Gruppi di lavoro hanno elaborato relazioni riguardanti la frode fiscale sull'IVA intracomunitaria. Essi hanno elaborato guide di buone pratiche per lottare contro tale tipo di frode.

[34] Seminario di Porto nel novembre 2001, seminario di Snekkersten nel novembre 2001.

[35] Seminario in Irlande, 20 -22 novembre 2002.

[36] Sottocomitato della lotta contro la frode.

8.3.2. Impatti a medio e lungo termine

- L'uso delle reti installate in occasione delle azioni congiunte ha permesso di migliorare la cooperazione amministrativa. Gli Stati membri ritengono che il contributo dei seminari a tale impatto sia molto importante (valutazione media 3,21) (allegato 1, questione 3.2.). Essi riconoscono perlopiù i contatti molto stretti tra i rappresentanti dell'ELO/CLO [37], ma affermanoche ciò non si è verificato per altri rappresentanti. L'apporto degli scambi è leggermente più modesto (valutazione media, 2,92) (allegato 4, questione 6.3.). Vari paesi indicano soltanto contatti sporadici o informali. I paesi che hanno partecipato ai controlli multilaterali ritengono (valutazione media, 2,64) che essi abbiano permesso un miglioramento importante della cooperazione (allegato 7, questione 9.3.).

[37] Excise Liaison Office/ Central Liaison Office.

- Le risposte degli Stati membri sottolineano una diffusione nell'ambito delle amministrazioni nazionali di "buone pratiche" e soprattutto una migliore presa di coscienza dell'importanza degli scambi di informazioni in materia di lotta contro la frode. In merito, a fine 2002, vari Stati membri hanno firmato un accordo in materia di scambi sistematici e spontanei di informazioni elettroniche, nei settori delle vendite di mezzi di trasporto nuovi.

8.3.3. Constatazioni

- Il miglioramento della cooperazione amministrativa e della lotta contro la frode rappresenta un effetto positivo del programma. Nell'attuale ambito dell'assistenza reciproca [38], lo scambio di informazioni non può, nondimeno, essere effettuato ad una velocità tale da permettere di trattare o scoprire le frodi in tempo utile. La proposta di regolamento [39]della Commissione relativa alla cooperazione amministrativa in materia di IVA intende permettere per l'appunto di migliorare l'efficacia dell'assistenza reciproca.

[38] DIRETTIVA 77/799/CEE (GU L 336 DEL 27.12.1977) E REGOLAMENTO CEE 218/92 (GU L 24 DEL 01.02.1992).

[39] COM (2001) 294 DEF. DEL 18.06.2001.

9. CONCLUSIONI GENERALI E RACCOMANDAZIONI DELLE AZIONI CONGIUNTE

1 La valutazione provvisoria aveva suggerito di precisare le eventuali variazioni degli obiettivi del programma, in particolare tenuto conto degli orientamenti della nuova strategia della Commissione in materia di IVA; di precisare i legami esistenti tra gli obiettivi di cui all'articolo 3 della decisione Fiscalis e gli obiettivi strategici di lotta contro la frode ; di sviluppare indicatori di impatto intesi a diffondere l'acquis delle azioni del programma nell'ambito delle amministrazioni nazionali e di predisporre inchieste di terreno, per raccogliere le informazioni necessarie.

Il programma ha registrato un'evoluzione in tal senso grazie ai piani d'azione 2001 e 2002 che hanno integrato gli orientamenti della nuova strategia in materia di IVA e precisato i quattro settori prioritari del programma. Il suggerimento di avviare inchieste sul terreno per misurare il grado di diffusione presso le amministrazioni nazionali non è stato realizzato per mancanza di risorse. Nel 2002, esso è stato sostituito da questionari pilota che non hanno potuto essere analizzati a seguito della modesta percentuale di risposte fornite dagli Stati membri. La realizzazione di indicatori di impatto e la raccolta delle relative informazioni sono state riportate sul programma Fiscalis 2007.

2 Per quanto riguarda il bilancio, le azioni congiunte hanno rappresentato circa 35% del bilancio totale degli impegni contro circa 65% per le applicazioni informatiche. Questa preminenza del comparto informatico è giustificata dai costi di sviluppo e di funzionamento della rete di comunicazione CCN/CSI. Essa è anche dovuta ad un insufficiente ricorso alle dotazioni finanziarie in genere e, in particolare, alle dotazioni per i seminari e i controlli multilaterali. Orbene, questi due strumenti risultano particolarmente utili per concretizzare gli obiettivi del programma. Occorrerebbe pertanto rafforzare e sostenere il loro uso.

3 I seminari hanno essenzialmente servito ad approfondire le conoscenze dei partecipanti su soggetti specifici in materia di imposizione indiretta, identificare "buone pratiche" nonché migliorare la cooperazione amministrativa tra gli Stati membri. Essi rappresentano oltre 25% delle spese relative alle azioni congiunte. Il valore aggiunto di questo strumento potrebbe essere aumentato:

- pianificando meglio i seminari nel tempo, il che faciliterebbe la trasmissione in tempo utile della documentazione e

- assicurando una migliore diffusione dei risultati.

4 Gli scambi hanno permesso di migliorare le conoscenze in materia di imposizione indiretta degli altri Stati membri e di identificare punti di contatti informali, atti a migliorare la cooperazione amministrativa tra i servizi fiscali. Essi costituiscono la voce più importante delle spese relative alle azioni congiunte, circa 60%. Per aumentare, tuttavia, la loro efficacia, occorrerebbe:

- predeterminare gli obiettivi degli scambi, rendendoli comprensibili e mirati su aspetti specifici;

- aumentare la flessibilità per quanto riguarda la durata e l'orientamento più pratico del tipo di lavoro;

- aumentare il livello delle conoscenze linguistiche dei partecipanti;

- Individualizzare i programmi dei funzionari partecipanti, soprattutto se gli scambi sono raggruppati in un preciso momento dell'anno.

5 I controlli multilaterali rappresentano 10% del bilancio delle azioni congiunte. Essi costituiscono lo strumento più efficace del programma, per lottare contro la frode. Essi permettono di effettuare controlli su vasta scala e di assicurare nel contempo che le società che operano nel territorio di vari paesi soddisfino gli adempimenti fiscali loro imposti. Essi contribuiscono a migliorare la cooperazione amministrativa tra i paesi partecipanti nonché la comprensione dei partecipanti sui vari sistemi di controllo nell'ambito dell'Unione europea.

Il numero dei controlli multilaterali è tuttavia diminuito negli ultimi anni del programma. Occorrerà pertanto incoraggiarne l'uso, soprattutto presso gli Stati membri che non vi ricorrono o che vi ricorrono molto poco. È opportuno prevedere:

- una maggiore elasticità per la procedura di adozione e la durata di esecuzione dei controlli multilaterali;

- una selezione di audit mirati basata su criteri di analisi di rischio.

6 Le iniziative di formazione sono state realizzate nel 2000 e i progetti di formazione sono stati finalizzati perlopiù nel 2001 e 2002. Essi hanno rappresentato 2% del bilancio relativo alle azioni congiunte. Tali iniziative hanno permesso di migliorare le conoscenze dei partecipanti, in particolare in materia linguistica e di audit informatizzato. Tra i possibili miglioramenti occorrerebbe:

- sostenere l'elaborazione di criteri comunitari da integrare nelle formazioni nazionali;

- sviluppare la cooperazione tra le scuole o i centri di formazioni nazionali;

- organizzare sessioni di formazione con esperti dei vari Stati membri.

7 La partecipazione dei paesi candidati al programma si è basata sulla strategia di preadesione, intesa a fornire loro un sostegno e a prepararli alla loro entrata nell'Unione europea. Essi hanno partecipato a seminari e a scambi. I funzionari di tali paesi ritengono migliorate le loro conoscenze in materia di legislazione comunitaria e utili gli scambi di esperienze professionali con gli Stati membri.

8 La relazione identifica e misura gli impatti a breve e medio termine (uso dell'acquis delle attività nell'amministrazione nazionale) sulla base delle relazioni finali degli Stati membri che indicano i cambiamenti nell'amministrazione nazionale, a seguito della partecipazione di funzionari alleazioni del programma. Per quanto riguarda gli impatti a lungo termine (diffusione dell'acquis nell'amministrazione nazionale), pochi indicatori hanno permesso di misurare il grado di tale diffusione. Questi impatti sono stati valutati soltanto sulla base delle relazioni degli Stati membri: si sono organizzate azioni di diffusione (conferenze specifiche, riunioni con altri servizi, pubblicazioni interne, presentazione su intranet, ecc.) intese ad informare il maggior numero possibile di interessati sui risultati prodotti dalle attività del programma, in particolare per i seminari. Per le altre azioni congiunte sembra che la diffusione sia stata più limitata. Indicatori di risultati e di impatti saranno sviluppati, in merito, nell'ambito del nuovo programma Fiscalis 2003-2007.

9 Le azioni congiunte hanno contribuito a migliorare le procedure amministrative, in particolare le procedure di controllo e di rilevamento delle frodi, semplificare strumenti che facilitano gli adempimenti fiscali imposti agli operatori economici, migliorare la comprensione dei settori specifici in materia di imposizione indiretta, applicare in maniera uniforme la legislazione comunitaria, a diffondere "buone pratiche" (analisi di rischio e identificazione dei tipi più gravi di frode, come la frode fiscale sull'IVA intracomunitaria) e, da ultimo, migliorare la cooperazione amministrativa. Il miglioramento della cooperazione amministrativa è considerato dagli Stati membri come il risultato più significativo delle azioni del programma. Ciò sarà ancora più rilevante quando la proposta di regolamento [40] relativa alla cooperazione amministrativa in materia di IVA sarà adottata. La proposta crea un quadro giuridico unico ed efficace, per lottare contro la frode, che istituisce un sistema diretto e rapido di scambi di informazioni tra gli Stati membri. Essa contiene anche nuove procedure che permettono, in occasione di controlli, la presenza nel territorio di uno Stato membro, di agenti di altri Stati membri nonché il ricorso a controlli simultanei.

[40] COM (2001) 294 def. del 18.06.2001.

10 Le azioni congiunte del programma Fiscalis hanno permesso di conseguire l'obiettivo di migliorare il funzionamento dei sistemi fiscali nel mercato interno, aumentando la cooperazione tra funzionari di varie amministrazioni nazionali. Il programma Fiscalis 2003-2007 tiene già conto di vari suggerimenti degli Stati membri, ma affinché le attività generino impatti più significativi, occorrerà migliorare la complementarità delle azioni del programma (i risultati di un controllo potrebbero essere il soggetto di un seminario o gli scambi potrebbero essere organizzati sulla base di un tema trattato in occasione di un seminario, ecc.).

11 Gli Stati membri hanno preso coscienza delle ripercussioni a livello europeo di azioni nazionali, e reciprocamente. Poiché nella lotta contro la frode, la cui responsabilità operativa incombe agli Stati membri, la Commissione svolge un ruolo di coordinamento e di sostegno, un'implicazione più decisa dei paesi partecipanti permetterebbe di aumentare l'efficacia del programma.

Parte 2: Relazione sulla realizzazione del programma Fiscalis in materia di informatica (1998-2002)

2. Introduzione

2.1. Contesto

Il secondo comparto della relazione, stilata conformemente all'articolo 12, paragrafo 3, della decisione n. 888/98/CE del 30 marzo 1998, espone la concretizzazione del programma Fiscalis in materia di informatica ed integra la relazione sulle azioni congiunte del programma.

2.2. Fonti dei dati

Le fonti utilizzate per tale valutazione sono:

- il parere espresso dagli Stati membri tramite un questionario. Si è cercato di raccogliere il più obiettivamente possibile l'opinione degli Stati membri in materia di applicazioni informatiche nell'ambito del programma. La percentuale di risposte al questionario è di circa 75 %.

- si è tenuto conto anche di dati quantitativi sulle applicazioni finanziate dal programma.

Quando nell'inchiesta si cita il parere degli Stati membri sulle applicazioni informatiche, occorre dimenticare che esso riguarda l'applicazione finale, qual'è vista dall'utilizzatore, e cioè con le componenti finanziate dall'Unione europea (componente comunitaria) e quelle finanziate dagli Stati membri stessi (componente nazionale).

2.3. La valutazione provvisoria

Nella valutazione provvisoria Fiscalis si è concluso che:

- il programma ha permesso di usare e diffondere il sistema VIES [41] negli Stati membri;

[41] VAT Information Exchange System.

- si potrebbe potenziare l'efficacia del sistema di scambio di informazioni in materia di IVA, modificando il quadro legislativo di cooperazione amministrativa.

e si è raccomandato per la valutazione ex post di:

- determinare se la creazione del sistema VIES sia stata sufficiente per conseguire l'obiettivo di lotta contro la frode (l'analisi dell'efficacia)

- effettuare una valutazione dell'efficacia dei sistemi informatici, includendovi la rete comune di comunicazione CCN/CSI [42];

[42] Common Communication Network / Common System Interface.

- verificare se la cooperazione amministrativa sia stata migliorata mediante l'utilizzazione dei sistemi di scambio di informazioni (misurata tramite un aumento delle domande di informazioni tra gli Stati membri e della qualità delle risposte).

2.4. Struttura dell'analisi

I sistemi informatici sono in parte comuni ai programmi Dogana 2002 e Fiscalis e in parte specifici a ciascuno di essi. Il finanziamento della parte comune è stato imputato pertanto in maniera uguale ai due programmi.

Le tabelle riassuntive di queste varie applicazioni sono riprese in appresso.

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Dopo una presentazione delle informazioni finanziarie, si tratterà in primo luogo la parte comune e in seguito le applicazioni Fiscalis.

3. Bilancio

La tabella dell'allegato 13 riprende gli impegni (in euro) per le prestazioni di servizi relative ai sistemi informatici nell'ambito del programma Fiscalis. Gli impegni corrispondono ai pagamenti, perlomeno per gli anni da 1998 a 2000. I pagamenti relativi ad un impegno coprono in effetti vari anni, in funzione delle prestazioni di servizi effettuate, mentre l'impegno è assunto al momento della firma del contratto di prestazioni di servizi. Gli impegni per il 2002 sono stati effettuati a fine anno e riguardano prestazioni di 12 mesi da pagare essenzialmente nel 2003 e a titolo residuo nel 2004. L'importo totale delle somme impegnate dal programma Fiscalis è pari a 19.622.659 euro. Esso comprende il finanziamento della rete CCN/CSI e degli strumenti di gestione di programma (finanziamento congiunto effettuato per il 50 % dai programmi Fiscalis e Dogana 2002) e il finanziamento delle applicazioni relative all'IVA e alle accise in quanto tali.

Da notare che, nella misura in cui i sistemi informatici hanno una componente communitaria e nazionale, il programma finanzia unicamente la componente comunitaria e spetta agli Stati membri finanziare la componente nazionale dei medesimi.

La rete di comunicazione CCN/CSI ha richiesto un investimento pari a 23.801.472 euro, di cui la metà è stata finanziata dal programma Fiscalis. Gli importi impegnati per il CCN/CSI sono rilevanti a seguito del costo di sviluppo e di spiegamento.

L'applicazione VIES rappresenta la maggior parte del bilancio "FITS" (Fiscalis Information Technology System), che si eleva a 5.547.267 euro. Si tratta dunque dell'applicazione più rilevante del bilancio Fiscalis. Il bilancio assegnato a VIES è costituito da costi di funzionamento e di mantenimento poiché il sistema è stato sviluppato ed era operativo prima dell'avvio del programma Fiscalis.

Il programma Fiscalis non ha potuto finanziare l'applicazione EMCS [43] (Sistema d'informatizzazione dei movimenti e dei controlli dei prodotti soggetti ad accisa), poiché le stime finanziarie e il calendario superavano le previsioni del programma.

[43] Excise Movement and Control System.

4. Parte Comune ai programmi Fiscalis e Dogana 2002

4.1. CCN/CSI (Common Communication Network/ Common System Interface)

4.1.1. Descrizione

Lo sviluppo di una rete di comunicazione e di un sistema di interfaccia comune, deciso nel dicembre 1992 dai direttori generali delle dogane e della fiscalità mira ad armonizzare il trasferimento intracomunitario di dati informatici. Esso è finalizzato a creare canali di accesso (gateways) tra i sistemi informatici degli Stati membri e della Commissione, tutti differenti, in un'unica infrastruttura che permette l'interoperabilità tra tutti questi sistemi.

Il sistema CCN/CSI è operativo dall'8 maggio 1999. Le attività realizzate nell'ambito dei programmi Fiscalis e Dogana 2002 per la rete riguardano lo sviluppo e lo spiegamento, per il periodo che precede il 1999, e la mantenimento evolutivo e correttivo nonché le estensioni verso altri siti (in particolare i paesi candidati all'adesione), per il periodo successivo.

La Commissione gestisce i suoi elaboratori elettronici e canali di accesso (gateways) fino ai punti di entrata nazionali. Gli Stati membri gestiscono la formazione dei funzionari e lo spiegamento degli strumenti informatici delle reti nazionali.

4.1.2. Valutazione dello spiegamento e dello sviluppo della rete comune CCN/CSI

L'opinione [44] espressa dagli Stati membri sullo spiegamento di CCN/CSI è stata stimata su una scala da 1 a 5 (1= opinione molto favorevole, 5 = opinione molto sfavorevole). Ne risulta che tale opinione, globalmente positiva, è condivisa sia dalle amministrazioni doganali che dalle amministrazioni che si occupano dell'imposizione indiretta.

[44] Cfr. allegato 14.

Le risorse di bilancio e i calendari di realizzazione relativi allo spiegamento e allo sviluppo del CCN/CSI sono giudicati realistici. Lo stesso dicasi per il supporto fornito dalla Commissione in termini di assistenza, formazione o documentazione. La facilità di connessione delle applicazioni locali alla rete comune CCN/CSI è ritenuta, da ultimo, soddisfacente.

I risultati dello studio realizzato in merito nel 2000 dal Gartner Group nell'ambito del contratto "ATOS origin Integration" [45] sullo spiegamento del sistema sono confermati. Nello studio si è concluso che la tecnologia e la struttura del sistema CCN/CSI funzionavano correttamente e avevano dato prova della loro capacità a gestire un numero crescente di connessioni. Nello studio si è sottolineato tuttavia che l'integrazione dei sistemi alla rete comune CCN/CSI implica anche, da parte degli Stati membri che vorrebbero connettersi, uno sforzo significativo in materia di organizzazione e supporto.

[45] Il contratto concluso tra la Commissione e la società ATOS permetteva a quest'ultima di subappaltare lo studio su CCN/CSI al Gartner Group.

4.1.3. Risultati

I risultati relativi a CCN/CSI sono valutati:

- qualitativamente (soddisfazione delle amministrazioni nazionali utilizzatrici per il funzionamento del sistema);

- quantitativamente;

- e da uno studio esterno (Gartner Group 2002).

4.1.3.1. Valutazione qualitativa degli utilizzatori [46]

[46] Cfr. allegato 14.

Le amministrazioni nazionali sono particolarmente soddisfatte del supporto offerto dalla Commissione (supporto generale), della sicurezza di uso e della disponibilità della rete.

Le amministrazioni nazionali apprezzano anche la facilità d'uso della rete CCN/CSI (facilità di operazione e di interconnessione con i sistemi nazionali).

Se le amministrazioni doganali ritengono nondimeno che la rete CCN/CSI copra in maniera soddisfacente le esigenze in materia di scambio di informazioni e permetta di economizzare varie risorse, le amministrazioni che si occupano dell'imposizione indiretta esprimono per contro un parere più riservato.

4.1.3.2. Informazioni quantitative

La disponibilità della rete è superiore a 99 % (98 %, nell'anno della messa in servizio.

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Le statistiche sull'uso della rete CCN mostrano un forte aumento. Si può fare una distinzione tra il numero di messaggi e il volume di informazioni veicolate.

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Il grafico in appresso dà un'idea della ripartizione del numero di messaggi per applicazione. Le applicazioni VIES (VAT Information Exchange System), NSTI (Nuovo sistema di transito informatizzato) e AFIS (Anti Fraud Information System) forniscono per definizione un numero significativo di messaggi poiché esse hanno una funzione di scambi di informazioni tra gli Stati membri. L'applicazione NSTI, ancora in fase di spiegamento, produrrà un numero crescente di messaggi nei prossimi anni.

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

4.1.3.3. Lo studio del Gartner Group [47] (2002).

[47] La Commission ha concluso un contratto con la società ATOS che permette a quest'ultima di subappaltare lo studio su CCN/CSI al Gartner Group.

Dallo studio emerge che il sistema CCN/CSI funziona bene, è ampiamente usato e che i servizi offerti sono esaurienti, ma che il costo è relativamente elevato ed aumenta progressivamente in maniera significativa con l'espansione delle funzionalità.

Nell'impossibilità di imporre un criterio comune applicabile in tutti gli Stati membri, la Commissione ha adattato il sistema CCN/CSI, per renderlo compatibile con i vari sistemi nazionali, il che rappresenta un costo di sviluppo importante per i programmi Fiscalis e Dogana 2002.

Da un punto di vista tecnico, il sistema può ancora facilmente accogliere un numero molto rilevante di connessioni supplementari, ma tale aumento richiederà investimenti rilevanti. In effetti, la struttura tecnica decentrata del sistema CCN/CSI implica per ciascuna nuova connessione un'infrastruttura specifica ed eventualmente un adeguamento ad una tecnologia locale supplementare.

Analogamente, l'aggiunta di qualsiasi nuova funzionalità può comportare, in questa struttura tecnica, costi importanti per mantenere un elevato livello di qualità, disponibilità e sicurezza.

4.1.4. Impatti

Poiché l'installazione della rete CCN/CSI è una condizione necessaria allo sviluppo di varie applicazioni informatiche per lo scambio di informazioni tra gli Stati membri (in particolare NSTI), il suo impatto sugli obiettivi dei programmi è stimato attraverso l'impatto delle altre applicazioni. In tal senso, i costi di investimento e di mantenimento della qualità di servizio del sistema CCN/CSI possono essere giustificati con i guadagni di produttività che dovrebbero derivarne nello sviluppo delle applicazioni.

4.2. Strumenti di gestione del programma

4.2.1. Project Support Office (PSO)

La messa in servizio di un PSO mira ad aumentare l'efficacia e l'efficienza della gestione dei progetti informatici, centralizzando i compiti comuni a tali progetti.

La fase di studio è stata conclusa nel 2002 e si prevede una fase pilota per il 2003.

4.2.2. TEMPO (Taxud Electronic Management of Projects Online)

4.2.2.1. Descrizione

TEMPO è una metodologia di sviluppo e di gestione di progetti informatici che rispetta criteri riconosciuti, quali PMI (Project Management Institute) e ISO (International Standards Organisation) e mira a ridurre il rischio di tali progetti in termini di qualità, rispetto delle scadenze e dei bilanci. Essa copre tutti i cicli di vita di un progetto, studi preparatori, fino alla gestione contrattuale.

4.2.2.2. Contributo di Tempo

I progetti sono stati raggruppati intorno a tre poli: NSTI, altre applicazioni tariffarie doganali e le applicazioni Fiscalis. Per ciascuno di essi, i servizi sono suddivisi in due comparti: sviluppo e mantenimento, da un lato, e operazioni, formazione e helpdesk, dall'altro. Questa razionalizzazione si è tradotta con una diminuzione delle convenzioni specifiche (da 115 nel 1999 a 35 nel 2003), un'economia di gestione ed un consolidamento delle buone pratiche in materia di gestione di progetti.

I bandi di gara sono formulati in funzione del servizio da offrire (costo fisso per modulo di servizio), con obbligo di risultati quantificati, piuttosto che in funzione di uno sforzo da fornire (costo in giornata/uomo).

Introducendo un approccio comune per lo sviluppo di applicazioni informatiche e la gestione contrattuale, TEMPO ha contribuito ad aumentare l'efficienza e l'efficacia dei programmi.

5. Le Applicazioni in materia di IVA e accise

5.1. Valutazione dello sviluppo, spiegamento e funzionamento dell'insieme delle applicazioni in materia di imposizione

Prima di valutare separatamente ciascuna applicazione informatica, il presente capitolo riprende il parere degli Stati membri sullo sviluppo, lo spiegamento e il funzionamento [48] delle applicazioni a livello organizzativo.

[48] Cfr. allegato 15.

5.1.1. Sviluppo e spiegamento

Il carattere di completezza delle specifiche è giudicato molto buono. I termini per lo spiegamento dei sistemi sono giudicati mediamente realistici. Il supporto durante lo spiegamento (formazioni, aiuto) risulta buono ma taluni propongono che le formazioni siano più lunghe e più numerose.

Gli interpellati accettano facilmente che l'amministrazione si impegni in favore di uno spiegamento dei sistemi secondo le specifiche. Essi sono nondimeno molto più negativi sulla disponibilità dei mezzi finanziari e soprattutto umani in materia.

La qualità e la disponibilità in tempo utile degli strumenti amministrativi e giuridici presenti negli Stati membri e necessari al funzionamento dei sistemi sono giudicate positivamente. Per contro, l'adeguazione delle tecnologie fornita dall'amministrazione nazionale è giudicata molto mediamente.

L'inchiesta effettuata presso gli Stati membri ha mirato a determinare le risorse umane e finanziarie presenti a livello nazionale, per lo sviluppo di sistemi informatici nell'ambito del programma. Non si possono nondimeno trarre conclusioni dalle informazioni raccolte, a seguito del numero insufficiente di risposte ottenute in materia.

Il problema delle risorse finanziarie ed umane presenti negli Stati membri per lo sviluppo e lo spiegamento dei sistemi è indubbiamente il risultato della composizione dei comitati incaricati della gestione dei progetti informatici nell'ambito del programma.

In effetti, i delegati delle amministrazioni nazionali nell'ambito di tali comitati non hanno sempre l'autorità per impegnare i mezzi umani o finanziari necessari all'esecuzione a livello nazionale delle decisioni adottate. Questo dato di fatto può comportare problemi di coordinamento e ritardi nell'esecuzione delle decisioni popiché il ritardo di un paese può rallentare tutto il progetto.

Tali ritardi sono inoltre legati alla capacità di adeguamento dei progetti informatici nei confronti delle decisioni politiche che introducono nuove priorità in corso di programma. La loro realizzazione richiede molto spesso una revisione approfondita dei piani di lavoro, poiché la decisione è raramente accompagnata dallo svincolo di risorse supplementari necessarie nell'ambito degli Stati membri.

Gli Stati membri sono da ultimo soddisfatti dello scambio di informazioni di qualità in occasione delle riunioni dei comitati incaricati dei progetti informatici, ma ritengono che la Commissione potrebbe creare un numero maggiore di occasioni per effettuare uno scambio di informazioni tra gli Stati membri.

5.1.2. Funzionamento

Il supporto offerto dalla Commissione durante il funzionamento delle applicazioni è giudicato relativamente buono.

La Commissione segue questo problema con la massima attenzione tramite l'helpdesk, regolarmente valutato secondo criteri precisi di qualità.

La facilità di amministrare i sistemi negli Stati membri è giudicata per di più molto media. La ragione di tale difficoltà risiede nel numero significativo di applicazioni. Quest'ultimo punto esula tuttavia dal campo di competenza della Commissione.

5.2. Utilità/ Sostenibilità

L'inchiesta svolta presso gli Stati membri [49] mostra che i sistemi finanziati dal programma sono, per l' 88%, indispensabili o frequentamente usati, per il 6 %, usati occasionalmente, per il 6%, mai usati o in fase di introduzione. Un po' meno della metà (45%) degli Stati membri ha sviluppato un piano d'azione, per migliorare l'uso dei sistemi creati dal programma. Per 75% dei sistemi esiste, negli Stati membri, un adempimento obbligatorio (legale o amministrativo) d'uso. Queste cifre forniscono nel loro insieme un'indicazione sull'utilità (criterio di utilità) dei sistemi, qual'è percepita dagli Stati membri e, se del caso, sul loro uso a lungo termine (criterio di sostenibilità).

[49] Cfr. allegato 20.

Un'altra inchiesta presso i partecipanti alle azioni congiunte (scambi, seminari e controlli multilaterali) finanziate dal programma mostra che 55% degli interpellati giudica l'utilità dei sistemi di comunicazione e di scambio della Commissione, soddisfacente, e 15 %, molto soddisfacente [50].

[50] Cfr. allegato 21.

5.3. L'application VIES (VAT Information Exchange System)

5.3.1. Descrizione del sistema

Il regolamento CEE/218/92 concernente la cooperazione amministrativa ha permesso di installare il sistema VIES che permette lo scambio di informazioni sulle transazioni intracomunitarie tra le autorità competenti degli Stati membri in materia di controllo dell'IVA. Le domande di trasmissione di informazioni si basano sulle regolamentazioni di cooperazione amministrativa.

Il sistema VIES è una rete informatica che collega gli Stati membri. Essa permette loro di:

- ottenere informazioni su tutte le transazioni intracomunitarie di beni effettuate tra gli operatori registrati nei rispettivi registri IVA e quelli registrati in un altro Stato membro;

- confermare la validità del numero di identificazione IVA di un soggetto passivo.

Da un punto di vista tecnico, ciascuno Stato membro ha sviluppato una base di dati IVA nazionale. Essa è alimentata dall'archivio sulle persone registrate ai fini dell'IVA e dagli elenchi ricapitolativi sottoscritti trimestralmente dai fornitori intracomunitari di beni identificati nel territorio. Il sistema VIES fornisce l'accesso da una base di dati ad un'altra. Non esiste una base di dati centrale. Ciascuna base di dati nazionali può essere direttamente consultata dagli altri Stati membri.

Il sistema VIES è operativo dal 1993. Il contributo del programma Fiscalis per l'applicazione è pertanto limitato al mantenimento evolutivo del sistema (aggiunta di un nuovo messaggio).

5.3.2. Risultati

9.1.1.1. Valutazione qualitativa degli Stati membri [51]

[51] Cfr. allegati 16 e 17.

Gli Stati membri ritengono che gli altri Stati membri aggiornino le informazioni in tempo debito. Essi ritengono che esse siano esaurienti, anche se taluni Stati membri desiderano che il sistema sia esteso alle prestazioni di servizi.

Dalla valutazione emergono varie proposte intese a migliorare il carattere di completezza delle informazioni fornite da VIES (talune esulano addirittura dal quadro del sistema VIES):

- comunicare le informazioni sugli acquirenti privati di nuovi mezzi di trasporto (in occasione di forniture intracomunitarie);

- aggiungere informazioni sulla situazione giuridica dei soggetti passivi (tipo di attività, liquidazione,...) o sul tipo di beni forniti (codici merci);

- menzionare la data di radiazione del numero IVA a seguito dell'accertamento di una frode.

Essi sono tuttavia meno positivi sulla precisione e l'esattezza delle informazioni fornite dal sistema [52]. Occorre notare che, poiché VIES è un sistema di informazioni distribuito senza che esista una base di dati centralizzata, la qualità e la disponibilità delle informazioni dipendono non soltanto da ciascuno Stato membro, ma anche dalla fonte e dalla natura stessa dello scambio di informazioni (le dichiarazioni trimestrali degli operatori economici). In effetti, dati mancanti o errati (rischio per l'operatore) o un inserimento inadeguato dei dati nella base nazionale (rischio per l'amministrazione nazionale) possono ripercuotersi sull'efficacia del sistema di scambio di informazioni. Analogamente, i dati retrospettivi non permettono di reagire in maniera molto rapida (taluni Stati membri insistono sull'uso di strumenti di analisi di rischio per far fronte a tale problema).

[52] Cfr. anche il risultato dell'inchiesta presso responsabili del Central Liaison Office (CLO), allegato 18.

Per evitare i rischi di inserimento inadeguato dei dati forniti nelle dichiarazioni trimestrali nel sistema VIES, taluni Stati membri permettono che le dichiarazioni siano inviate per via elettronica. Ciò migliora sensibilmente l'efficacia del sistema.

I rischi di errori presso gli operatori economici possono tuttavia difficilmente essere ridotti. In effetti, gli operatori economici non attribuiscono grande importanza alla classificazione di un'operazione se la medesima è neutra per il loro portafoglio e per il bilancio dello Stato che riscuote l'IVA. Essi confondono, per esempio, tra fornitura di beni e prestazioni di servizi, il che costituisce un errore di applicazione della legislazione senza conseguenze finanziarie. Le sanzioni amministrative per questo tipo di errore non sono applicate nello stesso modo nei vari paesi.

La valutazione provvisoria aveva già precisato che tali problemi non potevano essere del tutto risolti dal programma Fiscalis che non è stato concepito a tal fine.

9.1.1.2. Dati quantitativi

- Verifica dei numeri di identificazione IVA

VIES deve poter fornire, entro un termine di dieci secondi, il nome e l'indirizzo della persona cui è stato attribuito un numero di identificazione IVA, la data di attribuzione e, se del caso, la data di cessazione della validità.

Tra il 1°gennaio 1998 e il 31 dicembre 2002, sono state introdotte oltre 27,6 milioni di richieste di verifica di numeri di identificazione IVA (VATR). L'obiettivo iniziale di un tempo di risposta inferiore a 10 secondi per questo tipo di richiesta era già stato raggiunto nel primo anno di funzionamento del sistema VIES (1993). Attualmente la rete CCN/CSI permette un tempo di risposta generalmente inferiore a 1,5 secondi.

Nello stesso periodo, sono state presentate oltre 2 milioni di richieste di verifica cronologica di un numero di identificazione IVA: i VATR in ordine cronologico forniscono informazioni supplementari (eventuali modifiche di indirizzo, di nome o altre modifiche relative alla persona titolaredel numero IVA).

Il grafico in appresso mostra un aumento annuale regolare delle richieste VATR dal 1998 e l'interesse sempre più significativo per la facilità offerta dai VATR cronologici negli ultimi due anni. Nel 2002, l'applicazione VIES su Internet è stata messa a disposizione del pubblico. Il diagramma comprende anche queste statistiche.

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

- Richieste di dati specifici (livelli uno e due, facilità due)

Gli Stati membri si scambiano ogni trimestre l'elenco degli operatori che hanno effettuato forniture intracomunitarie di beni ad altri Stati membri nonché l'importo di tali forniture e il nome e il numero IVA dell'acquirente. Si tratta dell'informazione di "livello uno, facilità uno" definita dall'articolo 4, paragrafo 2 del regolamento 218/92.

Il sistema VIES deve fornire a ciascuno Stato membro, entro un termine di cinque minuti, l'importo totale degli acquisti intracomunitari di beni effettuati in un trimestre da un determinato operatore presso altri operatori in altri Stati membri. Si tratta dell'informazione di "livello uno, facilità due"(L1F2) definita dall'articolo 4, paragrafo 2 del regolamento 218/92.

Il sistema VIES deve altresì poter fornire agli Stati membri informazioni più dettagliate entro un termine di cinque minuti: una suddivisione per fornitore, dell'importo totale degli acquisti intracomunitari effettuati da un operatore in un determinato trimestre. Si tratta dell'informazione di "livello due, facilità due"(L2F2) definita dall'articolo 4, paragrafo 3 del regolamento 218/92.

Un nuovo tipo di messaggio è stato introdotto a fine 2002: l'informazione di "livello due, facilità uno" (L2F1) riprende l'importo globale degli acquisti intracomunitari di beni effettuati dagli operatori di uno Stato membro presso un determinato fornitore di un altro Stato membro.

Tra gennaio 1998 e dicembre 2002, oltre 73,3 milioni di richieste di informazioni (L1F2 et L2F2) sono state effettuate dagli Stati membri.

Queste richieste sono effettuate in tempo reale (comunicazione sincrona) o tramite posta elettronica (comunicazione asincrona), in funzione della scelta specifica di ciascuno Stato membro. Per gli Stati membri che hanno scelto il servizio sincrono, il tempo di risposta è identico al tempo calcolato per le richieste di verifica dei numeri di identificazione IVA (meno di 1,5 secondi in media). Per le comunicazioni tramite posta elettronica, l'obiettivo di cinque minuti era già stato raggiunto nel periodo 1993-1995.

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Occorre nondimeno rilevare che esistono differenze significative nel numero di richieste effettuate dagli Stati membri, come indicato dal grafico in appresso.

L'uso più elevato che ne fanno taluni paesi è dovuto al fatto che essi hanno un numero maggiore di terminali collegati al sistema VIES, il che rende il sistema più accessibile ai funzionari. Il volume elevato di richieste della Gran Bretagna è anch'esso dovuto al fatto che il sistema prevede che ciascuna richiesta sia introdotta due volte.

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

- Valutazione quantitativa di VIES su internet.

Il sistema VIES su internet è stato aperto a titolo sperimentale nell'ottobre 2001 e ufficialmente nel giugno 2002. Il primo grafico in appresso presenta l'evoluzione del numero di richieste nel 2002.

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Il sistema ha conosciuto nel 2002 una percentuale relativamente elevata di problemi di indisponibilità dell'applicazione o di tempo di risposta superiore a 15 secondi. Il secondo grafico in appresso presenta l'evoluzione della percentuale di "errori" prodotti dal sistema nel 2002 e la loro causa. L'aumento elevato dei problemi nel settembre 2002 è dovuto ad un maggiore uso e a taluni problemi del software e del hardware. I problemi sono stati risolti e la percentuale ha registrato valori normali a fine anno.

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

5.3.3. Impatti [53]

[53] Cfr. allegato 18.

Gli Stati membri sottolineano nelle loro risposte l'importanza del sistema VIES per migliorare la cooperazione amministrativa. Per di più, essi ritengono che il sistema VIES contribuisca a migliorare l'efficacia delle procedure amministrative e ad agevolare la lotta contro la frode.

5.4. I formulari elettronici SCACform 2001

5.4.1. Descrizione

Il programma Fiscalis ha finanziato la progettazione e l'attuazione tecnica di formulari elettronici (SCACform 2001) che permettono agli Stati membri di chiedere un supplemento di informazioni qualora le informazioni fornite dal sistema VIES non risultassero sufficienti.

Il sistema "CCN mail" (sistema sicurizzato di scambio di messaggi su CCN/CSI) è stato installato per la trasmissione di questi formulari e di quelli del comparto "accise".

I formulari elettronici SCACform 2001 hanno formato oggetto di una fase pilota in taluni Stati membri da marzo 2002 e sostituiranno i formulari SCAC in versione cartacea.

5.4.2. Risultati qualitativi e quantitativi

Gli Stati membri apprezzano in particolare il carattere di completezza delle informazioni figuranti nei formulari. Essi si esprimono in maniera piuttosto positiva sulla qualità delle informazioni (aggiornamento e trasmissione delle informazioni in tempo utile e precisione delle medesime.

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

La fase pilota ha permesso di identificare talune lacune che dovrebbero essere risolte nella fase produttiva:

- l'uso del "CCN-mail" pone problemi poiché esso non è compatibile con i sistemi di trattamento di messaggi nazionali e permette soltanto un documento in allegato (nel 2002 è stato avviato uno studio per mettere in servizio un "CCN-mail2" che permetterà di superare questi inconvenienti);

- si potrebbero apportare miglioramenti al formulario;

- il formato dei formulari dev'essere di tipo standard per gli scambi;

- occorre mettere a disposizione degli utilizzatori un manuale di istruzioni per compilare il formulario.

Il numero di scambi di formulari è troppo modesto per poter analizzare i risultati dei formulari.

L'informatizzazione dei formulari permette tuttavia un netto guadagno di tempo nello scambio di informazioni rispetto al circuito classico (posta), il che facilita il rispetto, da parte degli Stati membri, dei termini fissati per le risposte.

5.5. La base di dati SEED

5.5.1. Descrizione

Il sistema SEED è una base di dati elettronica obbligatoria situata in ciascuno Stato membro e contenente:

- un registro delle persone che agiscono in qualità di depositario autorizzato o di operatore registrato, ai sensi della direttiva 92/12/CEE relativa al regime generale, alla detenzione, alla circolazione e ai controlli dei prodotti soggetti ad accisa e;

- un registro dei luoghi autorizzati come deposito fiscale.

Esso permette a ciascuno Stato membro di conoscere gli archivi elettronici degli altri Stati membri. Il sistema SEED usa le facilità offerte dal sistema AFIS-mail (Anti-Fraud Information System), un sistema di posta elettronica per la diffusione delle informazioni.

Il programma non mirava in via prioritaria a migliorare l'applicazione. L'obiettivo è stato di mantenere l'applicazione, cercando di apportare soluzioni provvisorie ai problemi incontrati, in attesa che sia sviluppata l'applicazione EMCS che riprenderà le attività di SEED e SIPA.

5.5.2. Risultati

L'efficacia delle applicazioni relative alle accise è stata valutata in occasione di un seminario Fiscalis [54] nel 2002, cui hanno partecipato i responsabili dei BLA (Uffici di collegamento accise) che:

[54] Seminario Fiscalis "Sviluppo e miglioramento dei metodi e dei sistemi di comunicazione utilizzati nel quadro della circolazione delle merci soggette ad accisa in regime sospensivo" dal 22 al 24 aprile 2002 a Chester, che riunisce i responsabili degli uffici di collegamento accise (BLA) degli Stati membri e dei paesi candidati.

- sono incaricati dell'uso dei sistemi SEED, SIPA (Sistema di informazioni di preavviso in materia di accise), MVS (Movement verification System) e dell'analisi di rischi relativa a tali sistemi;

- costituiscono punti di contatto nazionali, ma anche punti centrali nazionali di controllo delle procedure e sistemi comunitari, di cui essi sono incaricati;

- hanno una visione generale dell'insieme delle operazioni relative a tali procedure e sistemi, ed esercitano un controllo di qualità e di filtro degli scambi di informazioni (richieste SEED, scambi SIPA, scambi MVS, scambi informali, eventualmente azioni mirate).

Le critiche più dure sul sistema non riguardano l'aspetto tecnico dell'applicazione ma piuttosto i notevoli ritardi con cui gli Stati membri aggiornano i dati nel quadro del sistema (taluni paesi non effettuano gli aggiornamenti mensili).

Il mancato rispetto delle specifiche comuni sul formato degli archivi, l'assenza di armonizzazione dei numeri di accisa e delle informazioni, la lentezza del sistema veicolare AFIS e le difficoltà di integrazione dei sistemi nazionali fanno sorgere per di più problemi per lo scambio di archivi.

Il sistema SEED non rende pertanto tutti i servizi previsti alle amministrazioni nazionali o agli operatori economici. Per lo scambio di dati, talune amministrazioni nazionali preferiscono usare il fax e la posta elettronica piuttosto che usare il sistema informatico.

Ciò è corroborato dall'inchiesta effettuta presso gli Stati membri (ritardo negli aggiornamenti e informazioni inesatte ed imprecise) [55]. Analogamente, taluni Stati membri ritengono che il sistema non fornisca tutte le informazioni necessarie [56].

[55] Cfr. allegato 16.

[56] Cfr. allegato 17.

Le soluzioni operative proposte sono le seguenti:

- rispettare i termini di aggiornamento della base di dati;

- stabilire un profilo di rischio operatori;

- rendere la base di dati accessibile in linea per assicurarsi che tutti gli operatori autorizzati siano inclusi ed accessibili contemporaneamente nella base o, perlomeno, procedere ad aggiornamenti più frequenti della base di dati;

- limitare gli aggiornamenti ai cambiamenti e non a tutta la base di dati, per evitare di bloccare il sistema per delle ore;

- armonizzare la struttura dei numeri di accisa;

- assicurare una coerenza ed un'armonizzazione dei codici delle merci che gli operatori iscritti nel SEED possono spedire o ricevere;

- mantenere una "cronologia" degli operatori cui è stata revocata l'autorizzazione, per permettere un'ulteriore ricerca sui medesimi.

La concretizzazione del progetto EMCS dovrebbe risolvere tali problemi. In attesa che il sistema sia operativo, la Commissione e gli Stati membri prevedono tuttavia di sviluppare una nuova versione del sistema SEED (SEED v0), in cui si integri una parte delle soluzioni proposte.

5.5.3. Impatto [57]

[57] Cfr. allegato 19.

Malgrado tali lacune, gli Stati membri ritengono che il sistema SEED contribuisca a migliorare la cooperazione amministrativa tra gli Stati membri e sostenga la lotta contro la frode.

5.6. L'applicazione SIPA (Sistema di informazioni di preavviso in materia di accise)

5.6.1. Descrizione

Il sistema SIPA permette ad uno Stato membro di partenza di inviare ad uno Stato membro di arrivo un messagggio di informazione o di preavviso, relativo ad un carico di prodotti soggetti ad accisa, affinché si possano effetuare controlli in tempo utile.

Il sistema SIPA è stato installato sulla base della raccomandazione del gruppo ad alto livello sulla frode in materia di tabacchi ed alcoli nel dicembre 1998.

La fase pilota del progetto è stata avviata nel dicembre 2000 tra 6 paesi. A fine 2002, soltanto 4 Stati membri partecipano all'azione [58]. Due paesi si sono ritirati per ragioni di ordine tecnico o giuridico.

[58] Altri Stati membri non partecipano all'azione in quanto tale, ma usano il fax o il servizio di posta elettronica per trasmettere le informazioni.

La trasmissione dell'informazione avviene tramite il sistema di posta elettronica AFIS (Anti-Fraud Information System).

Il sistema SIPA è uno dei precursori del futuro sistema informatizzato in materia di accise, EMCS.

Il programma Fiscalis ha finanziato lo sviluppo e la messa in servizio operativa del sistema.

5.6.2. Risultati

Il sistema SIPA ha formato oggetto di una valutazione da parte dei responsabili dei BLA (Ufficio di collegamento accise) in occasione del seminario Fiscalis a Chester nel 2002 [59].

[59] Cfr. nota a pie' di pagina 54.

La valutazione di Chester insiste sui punti seguenti:

- gli Stati membri deplorano l'assenza di ritorno di informazioni sui messaggi che essi emettono e l'assenza di distinzione netta tra messaggi di informazione e messaggi di preavviso. Essi constatano che i BLA ricevono vari messaggi puramente informativi.

- Essi preconizzano che l'avvertimento sia veramente di tipo "preliminare", e si situi cioè al più tardi al momento dell'invio delle merci, per permettere effettivamente all'amministrazione del paese di arrivo di effettuare controlli.

- A livello giuridico, gli Stati membri esprimono la preoccupazione di non permettere all'OLAF di accedere alle informazioni che transitano tramite il sistema di posta elettronica AFIS SIPA/EWS-E. L'OLAF ha fornito garanzie agli Stati membri, precisando il suo ruolo si limitava a coordinare lo scambio di informazioni.

L'inchiesta effettuata presso gli Stati membri conferma questi punti. Il carattere di completezza [60] e la qualità [61] dell'informazione fornita dal sistema SIPA sono giudicati medi.

[60] Cfr. allegato 17.

[61] Cfr. allegato 16.

Le proposte degli Stati membri per ovviare a tali difficoltà sono le seguenti:

- sviluppare il ricorso all'analisi di rischi nell'ambito delle amministrazioni di partenza e di arrivo, per permettere di mirare ulteriormente i messaggi da trasmettere e da ricevere e limitare il numero dello scambio di messaggi ai casi che presentano rischi effettivi;

- cercare una soluzione tecnica alternativa che permetta alla Commissione di gestire l'applicazione;

- in attesa che sia attuata questa soluzione alternativa, promuovere il sistema SIPA, a prescindere dalle modalità di trasmissione (AFIS o fax, mail).

Occorre sottolineare che i servizi della Commissione hanno fin d'ora sottoposto un piano di progetto all'approvazione degli Stati membri, contenente soluzioni tecniche atte a consentire la migrazione del sistema SIPA da AFIS a CCN, in previsione della sua integrazione nel futuro EMCS.

5.6.3. Impatti

Gli Stati membri ritengono [62] che il sistema SIPA contribuisca a rendere le procedure amministrative nazionali più efficaci e costituisca uno strumento di lotta contro la frode.

[62] Cfr. allegato 19.

Non è possibile tuttavia ottenere dati cifrati sulle frodi, per ragioni di confidenzialità.

La versione "messaggio di informazione" contribuisce a concretizzare l'obiettivo dell'applicazione uniforme della legislazione comunitaria. Tutti i paesi non attribuiscono la stessa importanza a tali messaggi puramente informativi. Taluni ritengono in effetti che essi rischiano di sommergere gli uffici incaricati della loro ricezione e trattamento. Per tale ragione, gli Stati membri hanno la possibilità di non inviare messaggi se, dopo aver effettuato un'analisi di rischio, essi ritengono che i medesimi siano poco interessanti. Ciascun paese usa il sistema in maniera differente, il che altera l'impatto creato dal sistema.

Gli Stati membri insistono sulla necessità di disporre di strumenti efficienti di analisi di rischio per il trattamento delle informazioni fornite dai sistemi informatici. Questa dimensione prenderà ancora maggiore importanza nel quadro del sistema EMCS, in cui saranno informatizzati tutti i messaggi sui movimenti dei prodotti soggetti ad accisa.

5.7. I formulari elettronici MVS

5.7.1. Descrizione

Nell'ambito del miglioramento della cooperazione amministrativa e dell'assistenza reciproca e allo scopo di facilitare lo scambio di informazioni, nel 2002 si sono introdotti i formulari elettronici MVS (Movement verification system) in materia di accise. Essi permettono uno scambio di informazioni tra Stati membri.

Il programma Fiscalis ha finanziato l'installazione tecnica di questi formulari.

La fase pilota dei formulari MVS che usa l'applicazione CCN-mail è stata avviata nel maggio 2002 e non era ultimata nel dicembre 2002. Otto Stati membri hanno partecipato a questa fase. I paesi che non hanno partecipato alla fase pilota hanno proceduto allo scambio manuale dei formulari.

5.7.2. Risultati

I formulari elettronici MVS hanno formato oggetto di una valutazione da parte dei responsabili dei BLA in occasione del seminario Fiscalis a Chester nel 2002 [63].

[63] Cfr. nota a pie' di pagina 54.

Gli Stati membri partecipanti ritengono che lo scambio di formulari debba essere esteso a tutti gli Stati membri fino allo sviluppo del sistema EMCS.

Essi insistono sull'uso di strumenti di analisi di rischio abbinati ai formulari.

La valutazione di Chester insiste sui problemi operativi seguenti:

taluni paesi ritengono che non occorra inviare formulari MVS per movimenti a rischio modesto;

taluni Stati membri rilevano la necessità di organizzare varie formazioni per gli utilizzatori (anche in occasione della messa in servizio del sistema).

Il numero di scambi di messaggi durante la fase pilota è ripreso nel grafico in appresso..

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Poiché a fine 2002 i formulari MVS erano ancora in una fase pilota, i risultati non possono essere probanti. L'inchiesta svolta presso gli Stati membri per valutare tali formulari mostra un interesse unanime per lo sviluppo del sistema. Gli Stati membri propongono tuttavia di migliorare i formulari e le istruzioni.

Una valutazione specifica della fase pilota sarà effettuata nel 2003.

5.7.3. Impatti

Gli Stati membri ritengono [64] che i formulari elettronici MVS contribuiranno a:

[64] Cfr. allegato 19.

- migliorare sensibilmente la cooperazione amministrativa tra gli Stati membri. Occorre nondimeno sottolineare che le risposte integrano anche i formulari MVS, version cartacea;

- potenziare l'efficacia delle procedure amministrative nazionali.

5.8. IVA per il commercio elettronico

Il progetto e-commercio mira a sviluppare e ad attuare un sistema informatico che permette la dichiarazione, riscossione ed attribuzione dell'IVA dovuta dagli operatori economici stabiliti fuori del territorio della Comunità europea, che forniscono sul web beni o servizi a consumatori stabiliti nel territorio della Comunità europea.

Le amministrazioni nazionali devono raccogliere i dati forniti dagli operatori economici via internet o mediante qualsiasi altro supporto elettronico. Anche se ciò fa parte della responsabilità nazionale, la Commissione intende definire criteri atti a garantire un livello minimo di qualità in tutta la Comunità.

Le specifiche funzionali e tecniche sono state ultimate ed approvate nel novembre 2002. Il sistema dev'essere operativo per il 1°luglio 2003. Tutte le attività comunitarie sono finanziate dal programma Fiscalis.

5.9. Lo studio di fattibilità EMCS (Excise Movement and Control System)

Nel 1999 la Commissione ha avviato uno studio di fattibilità finanziato dal programma Fiscalis per lo sviluppo e lo spiegamento di un sistema d'informatizzazione dei movimenti e dei controlli dei prodotti soggetti ad accisa. I risultati dello studio sono molto positivi e sono alla base delle proposte della Commissione figuranti nella Comunicazione sull'informatizzazione delle accise [65].

[65] COM(2001)466.

Il progetto consiste nel sostituire l'attuale sistema di controllo dei prodotti che circolano in regime sospensivo di accise con un sistema che garantisce una trasmissione sicura di messaggi elettronici tra le parti coinvolte nelle attività.

Si prevede di adottare la decisione di avviare il sistema EMCS per giugno 2003 e il progetto sarà sviluppato in 6 anni.

Il programma Fiscalis non ha potuto finanziare lo sviluppo dell'applicazione EMCS poiché le valutazioni finanziarie e il calendario superavano le previsioni del programma.

6. Conclusioni

6.1. Parte comune ai programmi Dogana 2002 e Fiscalis

I servizi offerti dalla rete CCN/CSI sono particolarmente esaurienti e la rete funziona bene ed è molto usata. I costi di spiegamento, sviluppo e funzionamento sono stati determinati dall'obbligo di rendere il sistema CCN/CSI compatibile con i vari sistemi nazionali esistenti. Analogamente, la struttura tecnica decentrata del sistema CCN/CSI implica per ciascuna nuova connessione un'infrastruttura specifica, ed eventualmente un adeguamento ad una tecnologia locale supplementare.

L'introduzione della metodologia Tempo ha permesso alla Commissione di migliorare l'efficienza e l'efficacia dell'organizzazione in materia di gestione dei progetti informatici.

I delegati degli Stati membri nell'ambito dei comitati incaricati dell'esecuzione dei progetti non dispongono tuttavia di tutte le informazioni sulle risorse disponibili (finanziarie e umane) per realizzare i comparti "nazionali" dei progetti. Ciò ostacola un programma di avanzamento realistico dei progetti.

6.2. Le applicazioni in materia di IVA ed accise

L'efficacia tecnica di VIES è comprovata: rapidità nelle risposte, rilevante volume e numero di scambi di messaggi. Il numero di richieste presentate nel periodo coperto dal programma supera 100 milioni (informazioni sui numeri IVA e di livello 1 e 2 sugli acquisti intracomunitari di beni). La recente installazione di VIES su internet dovrebbe in futuro aumentare questo numero.

I formulari elettronici di scambio di informazioni tra gli Stati membri erano in una fase pilota a fine 2002 e il sistema di posta elettronica e il formulario stesso potrebbero beneficiare di miglioramenti tecnici. Lo scambio di tali formulari permette agli Stati membri di osservare con maggiore precisione i termini di risposta.

Secondo gli Stati membri VIES e i formulari elettronici costituiscono ottimi strumenti di cooperazione amministrativa. Secondo i medesimi, si potrebbero migliorare l'esattezza e la precisione degli scambi di informazioni. È opportuno tuttavia notare che tali miglioramenti superano il quadro del programma Fiscalis che costituisce soltanto una componente della cooperazione amministrativa.

Visto il carattere provvisorio dei sistemi, il programma Fiscalis non ha mirato, in via prioritaria, a migliorare l'efficacia dei sistemi SEED e SIPA. Il progetto EMCS (sistema d'informatizzazione dei movimenti e dei controlli dei prodotti soggetti ad accisa) riprenderà infatti a termine le attività di SEED e SIPA. Lo studio di fattibilità di EMCS finanziato dal programma Fiscalis ha dato, in merito, risultati molto positivi che sono alla base delle proposte della Commissione riprese nella Comunicazione sull'informatizzazione delle accise [66].

[66] COM(2001)466.

L'applicazione SEED presenta talune difficoltà tecniche e organizzative, soprattutto a seguito dei ritardi nell'aggiornamento della base di dati da parte delle amministrazioni nazionali, il che pone problemi di affidabilità.

La valutazione degli Stati membri sul contributo SIPA alla lotta contro la frode è positiva ma, secondo taluni paesi, l'assenza di distinzione tra messaggi di preavviso e d'informazione altera l'efficacia del sistema. Essi insistono affinché il messaggio sia effettivamente trasmesso prima della partenza delle merci, per poter effettuare controlli nel paese di arrivo. Si tratta tuttavia di problemi procedurali che non riguardano l'applicazione in quanto tale.

I formulari elettronici MVS sono in una fase pilota a fine 2002. È pertanto difficile misurare i risultati o gli impatti prodotti da tale applicazione. Gli Stati membri mostrano tuttavia un interesse unanime per lo sviluppo di questo sistema.

ACRONIMI - GLOSSARIO

Azioni congiunte Insieme delle azioni organizzate nel quadro del programma, congiuntamente dai servizi della Commissione e dagli Stati membri, in particolare, i seminari, gli scambi, i controlli multilaterali e le attività di formazione.

AFIS Anti Fraud Information System. (Sistema di posta elettronica che permette lo scambio rapido e sicuro di informazioni tra la Commissione e le amministrazioni nazionali, al fine di prevenire, scoprire e perseguire le irregolarità nei settori doganale e agricolo).

Applicazione informatica Sinonimo di programma informatico.

ART Activity Reporting Tool. (Sistema informatico che permette di gestire il bilancio).

BLA Bureau de Liaison Accises (Ufficio di collegamento Accise).

CCN/CSI Common Communication Network/Common System Interface. (Rete comune e interfaccia di comunicazione che permette l'interconnessione tra le amministrazioni nazionali e la Commissione.

CLO Central Liaison Office (Ufficio centrale di collegamento).

Controlli multilaterali I controlli multilaterali sono ispezioni effettuate su società multinazionali che hanno interessi o attività commerciali in vari paesi. In genere, perlomeno tre, e talvolta più Stati membri, sono coinvolti nei controlli. Il programma in questione prevede due tipi di controlli multilaterali: a) il controllo multinazionale, cioè l'integrazione e il coordinamento di controlli nazionali svolti nei confronti di un operatore economico multinazionale che possiede succursali o filiali in due o più Stati membri, e, b) il controllo coordinato di due o più operatori in vari Stati membri.

DDS Data Dissemination System. (Server che permette di pubblicare dati sul web).

Spiegamento Azione volta ad installare un'applicazione o un sistema informatico nel luogo in cui esso sarà usato. Nel ciclo di vita di un sistema informatico, lo spiegamento segue lo sviluppo e precede le operazioni.

Sviluppo Azione volta a programmare e sperimentare un sistema informatico. Nel ciclo di vita di un sistema informatico, lo sviluppo segue i progetti e precede lo spiegamento.

DG TAXUD Direzione generale Fiscalità e unione doganale.

Disponibilità Durata di funzionamento di una rete. Per CCN/CSI, la disponibilità rappresenta la media dei canali di accesso (gateways) e delle loro connessioni. Le indisponibilità dovute alle reti o ai sistemi gestiti dalle amministrazioni nazionali non sono tenute in conto.

DOGANA 2002 Programma d'azione comunitaria pluriennale che sostiene ed integra le azioni avviate dagli Stati membri nel settore doganale.

Sostenibilità Criterio inteso a determinare la continuità nel tempo dei cambiamenti e dei relativi benefici dopo la conclusione del programma.

Scambi Visite di una durata di 15 giorni di un funzionario presso un'amministrazione nazionale di un altro Stato membro. Essi permettono ai funzionari in visita di incontrare altri funzionari e di conoscere in maniera approfondita l'organizzazione, i metodi e le procedure applicate in un altro Stato membro.

Efficacia Criterio volto a determinare in quale misura gli obiettivi formali del programma sono stati conseguiti e se sono stati ottenuti gli effetti previsti.

Efficienza Criterio volto a determinare in quale misura i risultati sono proporzionali alle risorse e se gli effetti sono stati ottenuti ad un costo ragionevole.

EMCS Excise Movement and Control System. (Sistema d'informatizzazione dei movimenti e dei controlli dei prodotti soggetti ad accisa).

Valutazione Giudizio qualitativo di un intervento pubblico rispetto a criteri e norme esplicite.

Valutazione ex post Valutazione che sintetizza e giudica l'intervento pubblico nel periodo successivo alla conclusione del programma.

Valutazione provvisoria Valutazione critica sulle prime realizzazioni e sui primi risultati del programma, volta a giudicare la qualità e l'attuazione dei controlli.

FISCALIS Programma d'azione comunitario pluriennale, volto a migliorare il funzionamento dei sistemi di imposizione indiretta nel mercato interno.

Funzionamento/operazione Azione volta ad usare un sistema informatico. Nel ciclo di vita di un sistema informatico, le operazioni costituiscono l'obiettivo finale. A questo livello si raccolgono i frutti del precedente investimento (progetto, sviluppo, spiegamento) e il sistema comincia a contribuire al conseguimento degli obiettivi.

Impatto Effetto a medio e a lungo termine di un'attività presso beneficiari mirati o, in maniera indiretta, presso altri beneficiari.

Indicatore Misura di un obiettivo, di una risorsa, di un effetto o di una variabile. L'informazione fornita da un indicatore è un dato quantitativo che misura fatti o opinioni.

MEANS Metodo di valutazione delle azioni di natura strutturale usato per valutare i programmi comunitari. La metodologia MEANS definisce le fasi e le tappe tipo di una valutazione e fa sì che la fase di delimitazione e di strutturazione della valutazione, la cui attuazione è presentata nei particolari qui di seguito, preceda l'osservazione, l'analisi e il giudizio.

MVS Movement Verification System.

NSTI Nouveau Système de Transit Informatisé. (Sistema informatico che permette lo scambio elettronico di dati sul transito tra le varie amministrazioni nazionali parallelamente ai movimenti di beni).

OLAF Office pour la Lutte Anti-Fraude (Ufficio europeo per la lotta antifrode), indipendente dalla Commissione europea.

Canale di accesso/Gateway Punto di connessione di un'amministrazione nazionale alla rete CCN. Esiste un unico canale di accesso per amministrazione che si connette. I sistemi passano tramite reti gestite dalle amministrazioni nazionali per accedere ai canali di accesso.

Pertinenza Criterio volto ad accertare in quale misura gli obiettivi del programma sono conformi alle esigenze degli Stati membri.

PSO Project Support Office.

Risultati Effetti a breve termine di un'attività presso beneficiari mirati.

RTCE Renseignements Tarifaires Contraignants Européens (Informazioni tariffarie vincolanti) (Sistema di scambi e di consultazioni delle decisioni degli Stati membri in materia di classificazione delle merci e, conseguentemente, del trattamento tariffario delle merci nonché di applicazione di misure di politica commerciale).

SCAC Standing Committee of Administrative Cooperation (Comitato permanente per la cooperazione amministrativa).

SCACfom2001 Formulario SCAC. (Formulario elettronico che permette di ottenere informazioni complementari qualora le informazioni fornite dal sistema VIES non risultassero sufficienti).

SCAF Sottocomitato per la lotta antifrode.

SCIT Sottocomitato specializzato in informatica.

SCAT Sottocomitato per la formazione amministrativa.

SEED Sistema di scambi di dati in materia di accise. Registro delle persone che agiscono in qualità di depositario autorizzato o di operatore registrato in materia di accise, ai sensi della direttiva 92/12/CEE.

Seminari I seminari costituiscono il quadro ideale di incontro dei funzionari nazionali e degli esperti, per analizzare i problemi, identificare e diffondere le soluzioni ottimali. Essi mirano ad offrire ai funzionari nazionali la possibilità di esprimersi di persona (e non in quanto rappresentanti dell'amministrazione nazionale) sulle esperienze acquisite e di migliorare in tal modo la cooperazione amministrativa.

SIGL Sistema integrato di gestione delle licenze. (Sistema d'informazione di gestione delle licenze di importazione di tessili ed acciai soggetti a contingenti).

SIPA Sistema d'informazione preliminare in materia di accise. (Sistema che permette ad uno Stato membro di partenza di inviare ad uno Stato membro di arrivo un messaggio di informazione o di preavviso, relativo ad un carico di prodotti soggetti ad accisa, per poter effettuare controlli in tempo utile).

TARIC Tariffa integrata comunitaria (Repertorio che, sulla base della nomenclatura combinata, determina per ciascuna specie di merce le corrispondent aliquote di dazi doganali, le altre riscossioni comunitarie nonché le altre regolamentazioni comunitarie specifiche in materia).

TCO/TCT Transfert des Cachets d'Origine/Transmission des Cachets de Transit (Trasferimento dei timbri di origine/Trasmissione dei timbri di transito) (Applicazione che permette alla Commissione di divulgare alle amministrazioni nazionali, tramite posta elettronica, informazioni sui timbri d'origine e di transito).

TEMPO Taxud Electronic Management of Projects On line. (Metodologia di sviluppo e di gestione di progetti informatici).

TI Tecnologia dell'informazione.

TQS Tarif Quota and Surveillance. (Applicazione volta a gestire contingenti tariffari e a controllare i prodotti importati, allo scopo di verifica i massimali tariffari o per ragioni economiche o di lotta contro la frode).

IVA Imposta sul valore aggiunto.

IVA per l commercio elettronico Sistema elettronico che permette la dichiarazione, la riscossione e l'attribuzione dell'IVA dovuta dagli operatori economici.

Unit Values Applicazione che permette di calcolare prezzi medi che servono come valori.

Utilità Criterio volto ad accertare i cambiamenti previsti dal programma in funzione delle esigenze delle parti interessate.

VATR Domanda di verifica del n. IVA nel sistema VIES.

VIES VAT Information Exchange System (Rete informatica che collega gli Stati membri e che permette loro di ottenere informazioni su tutte le transazioni intracomunitarie di beni effettuate tra gli operatori identificati nei rispettivi registri IVA e quelli registrati in un altro Stato membro e di confermare la validità del numero di identificazione IVA di un soggetto passivo).

BIBLIOGRAFIA

Le fonti di informazione provengono essenzialmente dai seguenti documenti:

- Documenti giuridici

Decisione 888/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 30 marzo 1998 recante adozione di un programma d'azione comunitario inteso a migliorare i sistemi di imposizione indiretta nel mercato interno (Programma Fiscalis). GU L 126 del 28 aprile 1998, pag. 1.

Decisione 98/467/CE del 2 luglio 1998 che stabilisce alcune disposizioni d'applicazione della decisione n. 888/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, recante adozione di un programma d'azione comunitario inteso a migliorare i sistemi di imposizione indiretta nel mercato interno (Programma Fiscalis). GU L 206 del 23 luglio 1998, pag. 43.

Regolamento (CEE) n. 218/92 del Consiglio, concernente la cooperazione amministrativa nel settore delle imposte indirette (IVA). GU L 024 dell'1.02.1992.

Direttiva 91/680/CEE del Consiglio, del 16 dicembre 1991, che completa il sistema comune di imposta sul valore aggiunto e modifica, in vista della soppressione delle frontiere fiscali, la direttiva 77/388/CEE. GU L 272 del 17 settembre 1992, pag. 0072 - 0072.

Direttiva 79/1070/CEE del Consiglio, del 6 dicembre 1979, che modifica la direttiva 77/799/CEE relativa alla reciproca assistenza delle autorità competenti degli Stati membri nel settore delle imposte dirette. GU L 331 del 27/12/1979, pag. 0008 - 0009.

Direttiva 77/799/CEE relativa alla reciproca assistenza fra le autorità competenti degli Stati membri nel settore delle imposte dirette. GU L 336 del 27.12.1977.

Direttiva 77/388/CEE Sesta direttiva del Consiglio, del 17 maggio 1977, in materia di armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri relative alle imposte sulla cifra d'affari - Sistema comune di imposta sul valore aggiunto: base imponibile uniforme. GU L 262 del 15 ottobre 1977, pag. 0044.

- Altri documenti

Relazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo relativa all'applicazione del programma Matthaeus-Tax nel periodo 1°gennaio 1995 - 31 dicembre 1995. COM(96) 543 def. del 4 novembre 1996.

Relazione di valutazione provvisoria del programma Fiscalis. SEC (2001) 1328 del 31 giugno 2001.

Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo - Strategia volta a migliorare il funzionamento del regime IVA nel mercato interno. COM (2000) 348 def. del 7 giugno 2000.

MEANS è un programma della Commissione volto a migliorare i metodi di valutazione delle azioni di natura strutturale.

ALLEGATO

Allegato 1: SEMINARI FISCALIS

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Allegato 2: RISPOSTE DEI PARTECIPANTI AI SEMINARI 2000 E 2001 AI QUESTIONARI INDIVIDUALI DI VALUTAZIONE

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Allegato 3: RISPOSTE DEI PARTECIPANTI AI SEMINARI 2000 E 2001 AI QUESTIONARI INDIVIDUALI DI VALUTAZIONE

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Allegato 4: SCAMBI FISCALIS

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Allegato 5: RISPOSTE DEI PARTECIPANTI AI SEMINARI 2000 E 2001 AI QUESTIONARI INDIVIDUALI DI VALUTAZIONE

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A

>SPAZIO PER TABELLA>

llegato 6: SCAMBI PER STATO MEMBRO

Allegato 7: CONTROLLI MULTILATERALI FISCALIS

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Allegato 8: NUMERO DI CONTROLLI MULTILATERALI NEL 1998 E NEL 1999

Numero di controlli multilaterali nel 1998

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1+1: IVA & Accise.

Numero di controlli multilaterali nel 1999

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1+1: IVA & Accise.

Allegato 9: Numero di controlli multilaterali nel 2000 e nel 2001

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Allegato 10: NUMERO DI CONTROLLI MULTILATERALI NEL 2002

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1+1: controllo sull'IVA e le accise.

Allegato 11: FORMAZIONI FISCALIS E AZIONI ESTERNE

Formazioni Fiscalis

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da 1, inutile, a 4, molto utile

Azioni esterne: seminari Fiscalis 2000 e 2001

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Allegato 12: MIGLIORAMENTO DELLE PROCEDURE AMMINISTRATIVE PERSONALI

Seminari Fiscalis 2000 e 2001

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Scambi Fiscalis 2000 e 2001

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Allegato 13: BILANCIO INFORMATICO FISCALIS

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Allegato 14: VALUTAZIONE DEGLI STATI MEMBRI IN MATERIA DI SVILUPPO, SPIEGAMENTO E FUNZIONAMENTO DEL SISTEMA CCN/CSI

Questione

Indicare se è d'accordo con le proposte qui di seguito, utilizzando una scala di valutazione da 1 (completamente d'accordo) a 5 (completamente in disaccordo).

Risposte

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Allegato 15: VALUTAZIONE DEGLI STATI MEMBRI IN MATERIA DI SVILUPPO, SPIEGAMENTO E FUNZIONAMENTO DELLE COMPONENTI NAZIONALI DEI SISTEMI SVILUPPATI NELL'AMBITO DEL PROGRAMMA FISCALIS

Indicare se è d'accordo con le proposte qui di seguito, utilizzando una scala di valutazione da 1 (completamente d'accordo) a 5 (completamente in disaccordo).

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Allegato 16: VALUTAZIONE, DA PARTE DEGLI STATI MEMBRI, SULLA QUALITÀ DELLE INFORMAZIONI FORNITE DAI SISTEMI FISCALIS

Tenuto conto delle esigenze del Suo Stato membro, può valutare la qualità delle informazioni fornite dai sistemi elencati qui di seguito?

Indicare se è d'accordo con le proposte elencate qui di seguito, utilizzando una scala di valutazione da 1 (completamente d'accordo) a 5 (completamente in disaccordo).

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Allegato 17: VALUTAZIONE, DA PARTE DEGLI STATI MEMBRI, SULLA COMPLETEZZA DELLE INFORMAZIONI FORNITE DAI SISTEMI FISCALIS

I sistemi sviluppati nell'ambito del programma Fiscalis forniscono al Suo Stato membro informazioni sulle amministrazioni, i soggetti passivi o i contribuenti, le aliquote di imposizione nei vari Stati membri, la legislazione e le vendite intracomunitarie dei beni.

Può valutare la completezza delle informazioni fornite da tali sistemi al Suo Stato membro, tenuto conto degli obiettivi principali del programma?

Semplificazione e modernizzazione della legislazione;

Applicazione uniforme della legislazione;

Sostegno per la cooperazione amministrativa;

Lotta contro la frode?

(1) Tutte le informazioni necessarie sono fornite

(2) Quasi tutte le informazioni necessarie sono fornite, anche se è possibile apportare taluni miglioramenti

(3) Non sono fornite tutte le informazioni necessarie.

(4) Le informazioni fornite non sono utili

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Allegato 18: VALUTAZIONE DEI RESPONSABILI DEL "CENTRAL LIAISON OFFICE (CLO)"SULLE APPLICAZIONI IN MATERIA DI IVA

Indicare se le proposte qui di seguito si applicanoo meno ai sistemi che utilizza nel Suo Stato membro.

Indicare se è d'accordo con le proposte qui di seguito, utilizzando una scala di valutazione da 1 (completamente d'accordo) a 5 (completamente in disaccordo).

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Allegato 19: VALUTAZIONE DEI RESPONSABILI DEI "BUREAUX DE LIAISON ACCISES (BLA)" SULLE APPLICAZIONI IN MATERIA DI ACCISE

Indicare se le proposte qui di seguito si applicano o meno ai sistemi che utilizza nel Suo Stato membro.

Indicare se è d'accordo con le proposte qui di seguito, utilizzando una scala di valutazione da 1 (completamente d'accordo) a 5 (completamente in disaccordo).

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Allegato 20: VALUTAZIONE DA PARTE DEGLI STATI MEMBRI, SULL'USO DEI SISTEMI SVILUPPATI NELL'AMBITO DEL PROGRAMMA FISCALIS

Questioni

Dispone di un sistema di controllo dell'uso dei sistemi informatici e cioè tiene statistiche regolari sull'uso di tali sistemi?

Apporre una croce nella colonna "Controllo" della tabella in appresso, in funzione dell'uso che Lei fa dei sistemi enumerati e, in caso di risposta positiva, in funzione dell'uso che Lei ne fa su base regolare (controllo continuo a livello del sistema e reporting regolare) o ad hoc (nessun reporting regolare).

Per tutti i sistemi che Lei segue o di cui comprende chiaramente l'uso, qualifichi la frequenza di uso, apponendo una croce su una delle opzioni proposte nella colonna "Frequenza".

I funzionari sono legalmente o amministrativamente obbligati ad usare questi sistemi nel Suo Stato membro? (apporre una croce nella colonna "Obbligo")

Risposte

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Allegato 21: VALUTAZIONE DEI PARTECIPANTI ALLE AZIONI CONGIUNTE FISCALIS SULL'UTILITÀ DEI SISTEMI DI COMUNICAZIONE E DI SCAMBIO DI INFORMAZIONI

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