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Comunicazione della Commissione - Più ricerca per L'europa - Obiettivo: 3% del PIL

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52002DC0499

Comunicazione della Commissione - Più ricerca per L'europa - Obiettivo: 3% del PIL /* COM/2002/0499 def. */


COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE - PIÙ RICERCA PER L'EUROPA - Obiettivo: 3% del PIL

Indice

Sintesi

1. Introduzione: l'Europa deve fare da traino

2. Le carenze europee in termini di investimenti nel settore R&S

2.1. Un divario consistente e in aumento

2.2. ...e ritardi nell'alta tecnologia

2.3. Struttura e settori industriali

2.4. Diversità delle situazioni a livello nazionale e regionale

3. Invertire la tendenza: settori di azione concertata

3.1. Condizioni generali più interessanti

3.1.1. Risorse umane sufficienti e di elevata qualità

3.1.2. Una forte base di ricerca pubblica e rafforzamento dei legami con l'industria

3.1.3. Cultura imprenditoriale per la R&S e grazie ad essa

3.1.4. Adeguamento e utilizzo efficaci dei sistemi dei diritti di proprietà intellettuale

3.1.5. Normative favorevoli alla ricerca e all'innovazione

3.1.6. Un ambiente concorrenziale e regole di concorrenza favorevoli

3.1.7. Sostegno dei mercati finanziari nelle varie fasi dello sviluppo di imprese ad alta tecnologia e innovazione

3.1.8. Stabilità macroeconomica e condizioni fiscali favorevoli

3.2. Utilizzo più efficace del finanziamento pubblico per le attività di R&S delle imprese

3.2.1. Misure di sostegno diretto

3.2.2. Incentivi fiscali

3.2.3. Meccanismi di garanzia

3.2.4. Sostegno pubblico per il capitale di rischio

3.2.5. Migliorare la combinazione di strumenti

3.3. La R&S e l'innovazione nelle strategie e nella gestione aziendale

4. Conclusioni: verso una via europea concertata

Sintesi

Nel marzo 2000, al Consiglio europeo di Lisbona, i capi di Stato e di governo hanno fissato per l'Unione l'obiettivo di diventare entro il 2010 "l'economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo, in grado di realizzare una crescita economica sostenibile con nuovi e migliori posti di lavoro e una maggiore coesione sociale". Due anni dopo, il Consiglio Europeo di Barcellona, che ha passato in rassegna i progressi realizzati per conseguire l'obiettivo fissato a Lisbona, ha stabilito che gli investimenti dell'UE per le attività di ricerca e di sviluppo tecnologico (R&S) devono aumentare fino a raggiungere il 3% del PIL entro il 2010, rispetto all'1,9% del 2000. I capi di Stato e di governo hanno inoltre raccomandato l'aumento del livello di finanziamento da parte delle imprese, che dovrebbe passare dall'attuale 56% a due terzi degli investimenti complessivi per l'R&S, percentuale già raggiunta dagli Stati Uniti e da alcuni paesi europei. Questo duplice obiettivo è ambizioso ma al contempo realistico: oggi, infatti, vari paesi europei sono vicini a tali valori o li hanno addirittura superati. Negli indirizzi di massima per le politiche economiche del 2002 degli Stati membri e della Commissione viene riconosciuta l'importanza di tale obiettivo e si raccomanda di migliorare gli incentivi per le imprese che investono in attività di R&S, mantenendo al contempo valide politiche fiscali.

Gli obiettivi riguardanti gli investimenti in R&S fissati a Barcellona sono il risultato di una constatazione: il rafforzamento dei nostri sistemi di R&S e di innovazione è un elemento essenziale per conseguire l'obiettivo strategico di Lisbona, obiettivo oggi a rischio visto il consistente e sempre maggiore divario esistente tra UE e USA in materia di investimenti in R&S. Tale divario ha superato i 120 miliardi di euro nel 2000, l'80% dei quali è dovuto ad un tasso d'investimenti inferiore delle imprese europee.

Le attività di R&S diventano un elemento trainante di un'economia basata sulle conoscenze competitiva e dinamica se l'economia è in grado di trasformare tali conoscenze in innovazioni tecnologiche [1]. Molte imprese riconoscono la maggiore importanza che rivestono gli investimenti in attività di R&S, ma investono solo nella misura in cui possono sfruttare efficacemente i risultati della ricerca e possono prevedere rendimenti sufficienti per controbilanciare il rischio che tali investimenti comportano.

[1] Di seguito "innovazione" nel testo.

Con la presente comunicazione si intende avviare un dibattito sulle modalità e sui mezzi necessari a realizzare gli obiettivi in materia di investimenti in R&S. Il documento individua pertanto un'ampia serie di settori che devono essere mobilitati in maniera coerente; definisce, per ogni settore, i principali obiettivi da conseguire sia intensificando le azioni già in atto nell'ambito della strategia di Lisbona e dello Spazio europeo della conoscenza, sia avviando nuove iniziative. Se è vero che già sono partite o sono state approvate iniziative a livello europeo, occorre pero' fare di più per garantire che si generino risultati su scala nazionale e locale. Al contempo si riconosce che le diverse realtà esistenti negli Stati membri e nei paesi candidati devono fare spazio a soluzioni politiche differenziate.

Per raggiungere gli obiettivi di investimento in R&S che l'Europa ha fissato occorrono condizioni generali più interessanti. Tra le più importanti ricordiamo: una sufficiente disponibilità di risorse umane altamente qualificate; una solida base di ricerca pubblica; una cultura imprenditoriale dinamica; sistemi adeguati di tutela dei diritti di proprietà intellettuale; un ambiente concorrenziale in cui vigono regolamentazioni e norme in materia di concorrenza favorevoli alla ricerca e all'innovazione; il sostegno dei mercati finanziari; la stabilità macroeconomica e condizioni fiscali favorevoli.

C'è anche la possibilità di utilizzare in modo più efficace e mirato gli incentivi finanziari pubblici a favore delle attività private di R&S e di innovazione tecnologica nell'ambito delle norme sugli aiuti di Stato e del Patto di stabilità e crescita. Ciò significa che le iniziative che incoraggino il sostegno del settore pubblico al settore della R&S devono provenire, in larga parte, da una ristrutturazione della spesa pubblica. A questo proposito, le amministrazioni pubbliche dispongono di vari strumenti finanziari, in particolare le misure di sostegno diretto, gli incentivi fiscali, i meccanismi di garanzia e il sostegno pubblico per il capitale di rischio. Tutti questi strumenti dovranno essere utilizzati in combinazione, in quanto nessuno di essi, da solo, può garantire tutti gli incentivi possibili.

Infine, vi sono altri due fattori importanti da considerare: il ruolo della R&S nella strategia aziendale globale delle imprese e l'efficacia e l'efficienza delle loro attività di R&S.

Tutti gli attori, sia a livello di Stati membri sia a livello ,europeo devono impegnarsi per dare un impulso comune agli investimenti in R&S in tutta Europa.

A seguito del dibattito avviato dalla presente comunicazione, la Commissione valuterà l'opportunità di proporre, in ordine di priorità, una serie di azioni mirate nella primavera del 2003.

1. Introduzione: l'Europa deve fare da traino

Nel marzo 2000, al Consiglio Europeo di Lisbona, i capi di Stato e di governo hanno fissato per l'Unione l'ambizioso obiettivo di diventare entro il 2010 "l'economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo, in grado di realizzare una crescita economica sostenibile con nuovi e migliori posti di lavoro e una maggiore coesione sociale".

La creazione di uno Spazio europeo della ricerca e dell'innovazione nell'ambito dello Spazio europeo della conoscenza è uno dei passi principali per conseguire tale obiettivo [2]. L'evoluzione scientifica e tecnologica è infatti determinante per garantire una crescita sostenibile e un'occupazione di qualità nell'odierna economica basata sulla conoscenza.

[2] Commissione europea, Verso uno spazio europeo della ricerca, COM(2000)6 del 18.1.2000.

Negli ultimi due anni si è fatto molto per creare una base politica per garantire maggiore efficacia ed integrazione dei sistemi europei nel campo della ricerca e dell'innovazione. Tale impegno deve continuare, ma occorre prestare attenzione alla scarsità di investimenti in R&S in Europa, ed in particolare al consistente e sempre maggiore divario tra l'UE e i suoi principali concorrenti riguardo agli investimenti in R&S, ed in particolare tra UE e Stati Uniti. Nel 2000 il divario annuo tra UE e USA era superiore a 120 miliardi di euro [3]. Questo dato rispecchia l'andamento relativamente debole dell'economia europea. A seguito di tale analisi [4] il Consiglio europeo di Barcellona del marzo 2002 ha fissato un nuovo obiettivo che contribuirà a conseguire l'obiettivo di Lisbona. In merito alla raccomandazione della Commissione europea [5] i capi di Stato e di governo si sono dimostrati concordi sul fatto di aumentare gli investimenti in R&S dell'UE, al fine di passare dall'1,9% del 2000 al 3% del PIL entro il 2010. Negli ultimi anni sono state presentate varie raccomandazioni per fissare tale obiettivo, in particolare da parte del Parlamento europeo [6] e del Comitato economico e sociale [7].Vari Stati membri [8] hanno inoltre recentemente fissato obiettivi quantitativi per aumentare gli investimenti nelle attività di R&S. Infine, gli indirizzi di massima per le politiche economiche del 2002 degli Stati membri e della Commissione riconoscono l'importanza di tale obiettivo e raccomandano di migliorare gli incentivi per le imprese che investono in attività di R&S, mantenendo al contempo valide politiche fiscali.

[3] Dati OCSE ed Eurostat/stime dei servizi della Commissione in euro correnti.

[4] Per un'analisi più dettagliata, cfr. il documento di lavoro dei servizi della Commissione allegato alla presente comunicazione. Inoltre, un recente rapporto sulla R&S preparato dagli Stati membri e presentato al Consiglio ECOFIN, ha esaminato come le attività di R&S possano contribuire a realizzare l'obiettivo strategico di Lisbona, mettendo in evidenza la necessità di migliorare le attività di R&S e innovazione all'interno dell'UE.

[5] Comunicazione della Commissione al Consiglio europeo di primavera di Barcellona - La strategia di Lisbona - Produrre il cambiamento, COM(2002)14 del 15.1.2002.

[6] Relazione sulla comunicazione della Commissione "Verso uno spazio europeo della ricerca", documento di seduta, Parlamento europeo, A5-0131/2000, 9 maggio 2000.

[7] GU C 204 del 18 luglio 2000, pag. 70.

[8] Austria, Danimarca, Finlandia, Grecia, Irlanda e Lussemburgo.

Il raggiungimento della soglia del 3% del PIL per la spesa di R&S è un obiettivo per l'Unione Europea nel suo complesso. Non si può pretendere che tutti gli Stati membri (attuali e futuri) raggiungano questo traguardo singolarmente entro il 2010, ma tutti devono contribuire, coordinandosi per creare quel dinamismo necessario a far aumentare gli investimenti in R&S in tutta l'Unione.

Le risorse e le politiche necessarie vanno ben oltre gli investimenti pubblici: in realtà, nel settore degli investimenti di R&S oltre l'80% del divario con gli Stati Uniti riguarda il settore delle imprese. Per questo motivo il Consiglio europeo di Barcellona ha invitato il settore privato ad incrementare il livello di finanziamento, che dovrebbe passare dall'attuale 56% a due terzi degli investimenti complessivi di R&S, percentuale già raggiunta negli Stati Uniti e in alcuni paesi europei.

La sfida principale per favorire maggiori investimenti privati nell'R&S è dunque quella di rendere più interessanti e redditizi tali investimenti per le imprese che operano nell'Area Europea della Ricerca. Questo attraverso un'applicazione coerente di varie politiche che rafforzino un circolo virtuoso, nel quale i maggiori investimenti nelle conoscenze e nelle tecnologie si trasformino in nuovi prodotti e servizi, con il conseguente aumento della concorrenza, della crescita e dell'occupazione.

Il duplice obiettivo fissato nel corso del Consiglio Europeo di Barcellona è ambizioso ma indispensabile ed anche realizzabile. La Svezia e la Finlandia, ad esempio, hanno già raggiunto il traguardo del 3% e la Germania ha superato la soglia del 2,5% del PIL. Le imprese garantiscono inoltre almeno i due terzi degli investimenti di R&S in Belgio, Germania, Finlandia e Svezia, mentre l'Irlanda si avvicina a questa soglia. La presente comunicazione intende avviare un dibattito sulle modalità e sui mezzi necessari per promuovere gli investimenti in R&S e innovazione in Europa [9]. Così facendo si intende evidenziare che il successo dell'iniziativa dipende sia dagli Stati membri, che devono garantire che le politiche già in atto diano risultati in tutta l'Unione europea, sia dall'attuazione di nuove azioni che possano far avvicinare ulteriormente l'Unione all'obiettivo fissato. L'obiettivo non è, dunque, solo il raggiungimento del traguardo del 3% ma, anche la realizzazione dell'impegno assunto a Lisbona per quanto riguarda più elevati livelli di crescita, occupazione e coesione sociale.

[9] In questo contesto, occorre fare riferimento anche alla comunicazione COM(2002) 262 del 21.5.2002 "Produttività: la chiave per la competitività delle economie e delle imprese europee" e ad altre comunicazioni che la Commissione intende presentare sullo Spazio europeo della ricerca, sul ruolo delle università e sulla competitività delle imprese innovative.

2. Le carenze europee in termini di investimenti nel settore R&S

2.1. Un divario consistente e in aumento...

Se si raffronta la spesa per la R&S nell'UE e negli Stati Uniti si rileva un divario consistente e in rapida crescita, sia in termini assoluti che come percentuale del PIL. Tale divario ha raggiunto i 124 miliardi di euro correnti nel 2000 ed è raddoppiato a prezzi costanti a partire dal 1994. L'intensità di R&S nell'UE, calcolata come percentuale del PIL degli investimenti complessivi nel settore R&S, si è attestata attorno all'1,9% negli ultimi dieci anni, mentre negli Stati Uniti è aumentata costantemente, passando dal 2,4% del 1994 al 2,7% del 2000.

Massima parte di tale divario (pari a oltre l'80%), e gran parte dell'aumento registrato negli ultimi anni, è dovuta agli investimenti ridotti del settore delle imprese dell'UE. Oltre a ciò, va ricordato che il governo statunitense stanzia almeno un terzo dei finanziamenti destinati all'R&S a sostegno delle attività di Ricerca e Sviluppo delle imprese; nell'UE i finanziamenti pubblici rappresentano soltanto la metà di queste cifre (16%). L'effetto leva svolto da questo ingente e prolungato sostegno in atto negli Stati Uniti è uno dei fattori che ha contribuito ad aumentare le attività di R&S finanziate dalle imprese nella seconda metà degli anni '90.

Il divario in termini di intensità di R&S è ancora più rilevante tra UE e Giappone: quest'ultimo infatti stanzia il 3% del PIL l per le attività di R&S. Il settore delle imprese, inoltre, contribuisce al 72% delle spese di R&S del Giappone, rispetto al 56% dell'Europa e al 67% degli USA. Il raffronto con il Giappone presenta, tuttavia, numerose limitazioni, visti i diversi ruoli svolti dal settore pubblico e dal settore privato e visti i problemi del sistema finanziario giapponese, che hanno indebolito le prestazioni economiche del Giappone non evidenziando i benefici derivanti dall'alta intensità di R&S.

2.2. ...e ritardi nell'alta tecnologia

Gli indici mostrano come il tasso d'innovazione in Europa non sia a livello adeguato. L'aumento della produttività della manodopera, attribuibile in parte all'innovazione tecnologica, è rallentato nell'UE nella seconda metà degli anni '90, mentre nello stesso periodo negli Stati Uniti ha subito un rialzo [10]. Inoltre, l'andamento degli scambi internazionali di prodotti di alta tecnologia mette in evidenza le debolezze dell'Europa a livello di competitività in alcuni segmenti tecnologici dell'economia: la quota del mercato mondiale che l'Europa detiene a livello di prodotti di alta tecnologia è ancora molto inferiore a quella degli Stati Uniti, con un 18% (esclusi gli scambi intra-europei) rispetto al 22% degli USA.

[10] Commissione europea, Productivity: The Key to Competitiveness of European Economies and Enterprises, COM(2002)240 del 14.5.2002.

Per invertire questa tendenza le politiche dell'UE e quelle nazionali dovrebbero tenere conto di un'analisi approfondita delle cause del divario degli investimenti e tener conto delle diversità esistenti tra strutture e settori industriali e tra Stati membri stessi.

2.3. Struttura e settori industriali

L'industria statunitense è molto più specializzata nell'alta tecnologia e nei settori ad alta intensità di ricerca rispetto all'UE [11], e ciò spiega in parte il divario. Buona parte delle diversità tra USA e UE è conseguenza di diversi investimenti nel settore della difesa e da diversi investimenti nel settore delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione (le cosiddette TIC). Gli effetti di investimenti strutturali diversi non possono, tuttavia, spiegare interamente il divario tra USA e UE a livello di investimenti di R&S. In gran parte dei settori, compresi l'industria di prodotti a bassa e media intensità tecnologica ed il settore dei servizi, le imprese europee investono di meno, in proporzione alle vendite, rispetto alle imprese omologhe americane. Ciò significa che le imprese dell'UE tendono a specializzarsi in prodotti e servizi a minor intensità tecnologica e rischiano così di perdere competitività rispetto alle rivali più innovative, anche nei settori non altamente tecnologici che rappresentano il nucleo dell'economia dell'Unione europea.

[11] Cfr. anche il documento di lavoro dei servizi della Commissione: European competitiveness report 2001, 2001

L'UE deve pertanto incentivare il passaggio a settori ad alta intensità di R&S che hanno grosse potenzialità di crescita e, fattore forse ancora più importante, deve incentivare un maggiore impegno di R&S in tutti i settori, perché solo in questo modo potrà realizzare l'obiettivo fissato nel Consiglio Europeo di Lisbona.

Le multinazionali rappresentano la maggiore percentuale di spesa in R&S delle imprese e tendono sempre più ad investire sulla base di un'analisi globale delle possibili sedi [12]. Una tendenza preoccupante in questo senso è la sempre maggiore concentrazione negli USA delle spese transnazionali di R&S, che denota un calo dell'interesse che l'UE riveste a livello mondiale come sede per svolgere attività di R&S rispetto agli Stati Uniti [13]. Al contempo, un numero sempre maggiore di PMI e di grandi imprese nazionali si trova a dover affrontare la concorrenza internazionale sui propri mercati interni ed è costretto ad aumentare le proprie capacità di innovazione conducendo attività di R&S al proprio interno o commissionandole all'esterno. Dai dati disponibili si evince che nell'UE le imprese più piccole investono relativamente meno in R&S rispetto a quanto avviene negli Stati Uniti [14].

[12] Assessing the Impact of Technology and Globalisation. The Effects of Growth and Employment, progetto di ricerca della Commissione europea, Quinto programma quadro (IHP), AITEG, 2000-2002.

[13] Negli 1991 gli USA e i tre maggiori paesi dell'UE (Francia, Germania e Regno Unito) attiravano circa il 45% di tutti gli investimenti transfrontalieri di R&S delle imprese della zona OCSE. Nel 1998, i tre paesi europei attiravano solo il 35% di tali investimenti, mentre gli Stati Uniti sono balzati al 55% (OCSE, Measuring globalisation - The Role of Multinationals in OECD Economies, 2001).

[14] Commissione europea, Third report on S&T indicators (in attesa di pubblicazione, 2002).

Ciò si spiega con l'esistenza di una serie di ostacoli connessi, ad esempio, con le risorse umane, l'accesso a fonti esterne di finanziamento e ad infrastrutture locali adeguate, la divulgazione delle conoscenze all'interno dell'UE e la creazione ed espansione di imprese a base tecnologica.

2.4. Diversità delle situazioni a livello nazionale e regionale

L'intensità di R&S dei vari paesi e regioni [15] dell'UE è molto diversa: si passa infatti dall'1% circa del PIL o meno degli Stati Membri meridionali, al 3,4% della Finlandia e al 3,8% della Svezia. Le divergenze sono ancora più rilevanti tra le regioni all'interno dei vari paesi. Anche le tendenze sull'intensità di R&S sono diverse: si registra così una rapida crescita nei paesi del Nord, in Irlanda e in Austria, mentre la percentuale di investimenti in R&S rispetto al PIL è scesa in Francia e nel Regno Unito. Un'attenzione particolare merita infine l'evoluzione a livello interregionale, in quanto negli ultimi anni l'andamento su scala regionale sembra aver fatto emergere divergenze.

[15] In questo contesto con il termine "regioni" si intendono entità subnazionali.

Anche il peso relativo degli investimenti pubblici e delle imprese varia notevolmente tra i vari paesi dell'UE, con investimenti privati in R&S superiori o prossimi ai due terzi degli investimenti complessivi per la Ricerca in Finlandia, Svezia, Germania, Belgio e Irlanda e investimenti inferiori al 30% in Grecia e Portogallo.

Nel complesso i paesi candidati all'adesione stanno facendo progressi nel settore dell'R&S: hanno infatti un'intensità media di R&S pari allo 0,7% del PIL, simile a quella della Grecia e del Portogallo, con punte dell'1,25% per la Repubblica Ceca e del'1,5% del PIL per la Slovenia. Il tasso di finanziamento operato dalle imprese rimane però molto basso in gran parte dei Paesi Candidati e per aumentarlo sarà necessario un sostegno specifico.

Le diverse situazioni esistenti in Europa richiedono politiche differenziate ma coordinate tra loro per raggiungere quello slancio comune necessario per conseguire l'obiettivo del 3%.

3. Invertire la tendenza: settori di azione concertata

Vari fattori devono potenziarsi contemporaneamente per rafforzare l'interesse e il rendimento degli investimenti in R&S; questi fattori sono relativi alle condizioni generali per l'R&S in Europa e al finanziamento pubblico della R&S svolta dalle imprese. Condizioni generali interessanti sono il presupposto per migliorare le prestazioni dell'UE nel campo dell'R&S e dell'innovazione, mentre un sostegno pubblico più efficace può avere un effetto trainante sugli investimenti in R&S delle imprese. Molte iniziative sono del resto già in corso in questi settori, sia a livello europeo che nei vari Stati Membri, ma occorre valutarne l'efficacia individuale e complessiva alla luce del nuovo obiettivo fissato per gli investimenti di R&S, individuando in particolar modo i settori dove servono provvedimenti nuovi o più incisivi. Nei capitoli che seguono vengono individuati i principali settori della politica e i principali obiettivi sui quali è necessario incentrare il dibattito con tutti gli interessati per poter valutare gli elementi indicati.

3.1. Condizioni generali più interessanti

Le imprese investiranno di più nelle attività di R&S se potranno sfruttarne i risultati in maniera efficace e se potranno prevedere di ottenerne ricavi sufficienti a compensare i rischi inerenti in tali attività. Maggiori investimenti in questo campo richiedono però condizioni generali più favorevoli: le imprese devono infatti avere accesso a sufficienti risorse umane di qualità e ad una forte base di ricerca pubblica. A ciò si aggiungono altre condizioni essenziali quali la cultura imprenditoriale, adeguati sistemi di protezione dei diritti di proprietà intellettuale, un ambiente competitivo con regolamentazioni e norme in materia di concorrenza favorevoli alla Ricerca e all'Innovazione, il sostegno dei mercati finanziari, una fiscalità favorevole e una stabilità a livello macroeconomico.

3.1.1. Risorse umane sufficienti e di elevata qualità

Nelle politiche comunitarie si è già riconosciuta l'importanza di disporre di un numero adeguato di ricercatori e tecnici adeguatamente qualificati. Il settore dell'R&S presenta un'intensità particolarmente elevata di risorse umane e dai dati disponibili si ricava che la mancanza di risorse umane rappresenta uno dei maggiori ostacoli che limitano il raggiungimento dell'obiettivo del 3% di investimenti fissato dall'UE.

La situazione richiede un esame urgente, perché il mercato del lavoro europeo per i ricercatori sta già manifestando qualche segnale di tensione in alcuni settori. Anche se la percentuale di persone che raggiungono un livello di istruzione universitario o parauniversitario è nel complesso aumentata in tutti i paesi, nel settore tecnico-scientifico si è vicini alla piena occupazione. Anche se le attività di R&S dovessero continuare ad attestarsi al livello odierno, in alcuni paesi dell'UE sarà difficile assumere nuovi ricercatori in sostituzione di quelli che escono dal mercato, vista l'età relativamente più elevata della forza lavoro tecnico-scientifica, oltre che la preoccupante perdita di interesse tra gli studenti per lo studio di alcune discipline quali alcune scienze naturali, l'ingegneria e la tecnologia [16]. Il problema si acuirà se aumenterà la domanda di ricercatori al di fuori dell'Europa e se continuerà il flusso netto di risorse umane del campo tecnico-scientifico, che oggi avviene principalmente dall'Europa verso gli Stati Uniti [17]. Nella riunione congiunta informale tenutasi a Upsala nel marzo del 2001, i ministri della Ricerca e dell'Istruzione hanno dichiarato che questa situazione era fonte di "gravi preoccupazioni" per alcuni paesi.

[16] Cfr. il Piano d'azione della Commissione per le competenze e la mobilità, COM(2002)72 del 13 febbraio 2002, e lo studio del gruppo di lavoro di esperti STRATA-ETAN, op. cit.

[17] Il tema richiede studi più approfonditi; in ogni caso dai dati disponibili risulta che gli studenti europei rappresentano il 36% degli studenti stranieri degli Stati Uniti, dei quali il 60%, dopo cinque anni dalla fine degli studi, rimane negli USA. Per uno studio delle tendenze in atto alla fine degli anni '90, cfr. S. Mahroum, "Europe and the challenge of the brain drain", in IPTS Report, n. 29, novembre 1998.

Di recente numerose iniziative adottate puntano ad aumentare la disponibilità, la mobilità e la qualità delle risorse umane nel settore dell'R&S. La Commissione ha presentato una strategia volta a creare un ambiente favorevole alla mobilità dei ricercatori ed ha fissato una serie di azioni per la competenza e l'eccellenza di R&S, tenendo sempre conto della situazione particolare delle Regioni che presentano ritardi [18].Queste iniziative sono state portate avanti anche nel Piano d'azione della Commissione per le competenze e la mobilità [19]. A livello di Consiglio, il programma di lavoro dettagliato sul follow-up circa gli obiettivi dei sistemi di istruzione e formazione in Europa ha evidenziato alcune azioni in materia di assunzione e di studi tecnico-scientifici [20].

[18] COM(2001) 331 del 20.6.2001.

[19] COM(2002) 72 del 13.2.2002.

[20] GU C 142 del 14.6.2002.

L'obiettivo di aumentare gli investimenti di R&S fino a raggiungere il 3% del PIL non rappresenta soltanto una sfida, ma anche l'opportunità di elevare il profilo delle carriere tecnico-scientifiche. Si tratta inoltre di un forte incentivo al cambiamento a livello di istruzione, formazione e mobilità in Europa.

Alcuni obiettivi da conseguire che richiedono un maggiore impegno o altre iniziative

- Valutazione del fabbisogno in termini di occupazione/specializzazione e delle future opportunità di carriera in vari settori tecnico-scientifici e sensibilizzazione in merito; valutazione della capacità del sistema di istruzione e formazione di far fronte a tale fabbisogno, in stretta cooperazione con i datori di lavoro e gli istituti che offrono scienziati e tecnici preparati, sia nel settore pubblico che privato.

- Incentivi per incoraggiare ulteriormente le donne ad intraprendere la carriera S&T [21].

[21] Secondo un documento del gruppo di lavoro di esperti STRATA-ETAN dal titolo Benchmarking National R&D Policies - Human Resources in RTD, maggio 2002, attualmente le donne rappresentano soltanto una percentuale variabile tra un quarto e un terzo dei ricercatori dei paesi dell'UE.

- Maggiori incentivi per costituire e rendere visibili poli e reti di eccellenza, per l'istruzione superiore e la R&S, che siano competitivi con le alternative esistenti al di fuori dell'Europa.

- Incentivi per costituire e rendere visibili le carriere tecnico-scientifiche in Europa, sia nelle imprese private che nel settore pubblico, dedicando maggiore attenzione alle condizioni economiche, alle carriere dei giovani scienziati, alle apparecchiature di Ricerca e alla disponibilità di fondi per la Ricerca.

- Maggiore accessibilità alla formazione continua, al trasferimento di conoscenze e allo sviluppo delle carriere attraverso la mobilità dei ricercatori in Europa ed entrata di ricercatori dei paesi terzi, principalmente eliminando gli ostacoli a livello nazionale e garantendo un'informazione e un'assistenza adeguate a tutti i livelli.

3.1.2. Una forte base di ricerca pubblica e rafforzamento dei legami con l'industria

L'eccellenza e la scala della base scientifica europea, compresa la Ricerca a lungo termine, sono elementi cruciali della dinamica dell'economia basata sulla conoscenza. I poli di eccellenza scientifica che si costituiscono attorno ad istituti di ricerca pubblici tendono ad avere un potente effetto propulsore sugli investimenti in R&S effettuati dalle imprese di qualsiasi settore situate nella zona, anche quelle che altrimenti non investirebbero nella R&S. I dati disponibili mettono tuttavia in evidenza una maggiore intensità di rapporti tra mondo scientifico e comparto industriale negli Stati Uniti rispetto all'Europa, oltre che ampie differenze tra i vari paesi europei. Questa situazione evidenzia il problema dell'efficacia delle attività di R&S pubbliche nel garantire una solida base scientifica per le imprese europee.

Le politiche del settore pubblico sono importanti per agevolare la nascita di poli e di reti di eccellenza: le amministrazioni regionali svolgono un ruolo sempre più importante, ad esempio cercando di attirare investimenti stranieri in attività connesse all'R&S. A seguito di iniziative analoghe, gli investimenti in R&S superano la soglia del 3% del PIL nelle Regioni che hanno puntato decisamente sulla Ricerca e sull'Innovazione, realizzando una combinazione proficua di partenariati pubblico-privato. A livello comunitario i fondi strutturali contribuiscono in maniera rilevante allo sviluppo di infrastrutture, capacità e formazione nel settore dell'R&S a livello regionale, contribuendo così a ridurre gli squilibri esistenti.

Le politiche devono puntare ad incentivare la messa in rete della Ricerca pubblica e privata, a prescindere da dove viene svolta tale ricerca. Con un bilancio di 17,5 miliardi di euro, il programma quadro comunitario di R&S per il 2002-2006 rappresenterà uno strumento importante per finanziare i partenariati tra pubblico e privato riguardo alle reti transeuropee di eccellenza e ai progetti integrati. L'effetto del programma sarà tuttavia ottimizzato al massimo solo se le azioni verranno replicate e sostenute da un maggiore coordinamento tra programmi di R&S europei e nazionali e tra programmi nazionali, che ancora rappresentano circa l'80% [22] del bilancio stanziato per le attività pubbliche di R&S in ambito civile all'interno dell'UE.

[22] La cooperazione in ambito comunitario o intergovernativo nel campo scientifico non supera il 17% della spesa pubblica complessiva civile nell'UE. Il programma quadro di ricerca della Comunità rappresenta solo il 5,4% dell'impegno pubblico complessivo. (Verso uno spazio europeo della ricerca, COM(2000)6 def. del 18 gennaio 2000).

Un altro strumento importante per migliorare la messa in rete dell'R&S pubblica e privata all'interno dell'UE è la mobilità dei ricercatori tra strutture di ricerca pubbliche e settore privato, che deve essere agevolata.

Alcuni obiettivi da conseguire che richiedono un maggiore impegno o altre iniziative [23]

[23] Questi settori di intervento vanno presi in considerazione anche in relazione al finanziamento pubblico di attività di R&S private (cfr. 3.2.1.).

- Definizione di priorità più precise e più coerenti per la R&S pubblica, coinvolgendo più sistematicamente il comparto industriale nei settori pertinenti dell'industria e della tecnologia.

- Ulteriori incentivi alla costituzione di partenariati pubblico-privato e di raggruppamenti di R&S per trasferire le conoscenze e commercializzare i risultati di R&S [24].

[24] Tra gli esempi più recenti di vasti partenariati di R&S tra settore pubblico e privato ricordiamo l'impresa comune per il sistema europeo di navigazione satellitare Galileo; tra gli esempi di raggruppamenti di R&S a livello regionale figurano, tra molti altri, un raggruppamento nel settore dell'elettronica e di altri settori costituito attorno all'università di Oulu, in Finlandia, un raggruppamento nel campo delle biotecnologie in tre "bioregioni" tedesche e vari raggruppamenti nel settore dei trasporti in Andalusia.

- Incentivo ad altre iniziative volte a rafforzare la base di ricerca pubblica e i collegamenti tra questa e il settore industriale nell'ambito delle politiche regionali e di coesione dell'UE e agli strumenti finanziari destinati ai paesi candidati.

- Apertura dei programmi di R&S nazionali ad un maggior numero di collaborazioni transnazionali.

- Eliminazione degli ostacoli alla mobilità dei ricercatori tra mondo accademico e industria, in particolare a livello di trasferibilità dei diritti a pensione, diritto a e riconoscimento della mobilità come elemento positivo nell'avanzamento di carriera.

3.1.3. Cultura imprenditoriale per la R&S e grazie ad essa

L'aumento degli investimenti in R&S non sarà realizzato solo grazie a maggiori investimenti da parte dei soggetti che già svolgono attività di R&S, ma anche con l'aumento del numero di imprese, soprattutto PMI, che investirà in R&S (sia al proprio interno che commissionando la ricerca all'esterno) e con la creazione di nuove imprese innovative fondate sulle attività di R&S, a condizione che tali imprese siano supportate da un'adeguata cultura imprenditoriale.

L'imprenditorialità è un fattore estremamente importante per la costituzione di imprese ad alta crescita che creino valore dagli investimenti di R&S e che siano esse stesse nuovi soggetti che svolgano attività di R&S. Le spin-off (cioè le aziende che nascono da altre aziende), in particolare, sono state uno degli strumenti più importanti per valorizzare e approfondire la R&S sia nel settore pubblico che in quello privato.

Gli europei si rivelano tuttavia molto più cauti degli statunitensi quando si tratta di creare nuove imprese [25]: per affrontare questo aspetto la Commissione sta preparando un Libro verde sull'imprenditorialità [26].

[25] Cfr. Commissione europea, Eurobarometro Flash n. 107, novembre 2001 e n. 81, ottobre 2000.

[26] Il documento esaminerà aspetti quali la semplificazione delle procedure di registrazione delle imprese, norme in materia di fallimento e la promozione dell'istruzione in campo aziendale.

La promozione delle imprese spin-off necessita una combinazione di molti fattori, alcuni dei quali connessi alle dotazioni di regioni ed istituti specifici e altri alle pratiche di gestione e alla situazione normativa.

È assodato che i programmi pubblici di R&S in collaborazione hanno un'importante influenza sul varo delle spin-off e sulla loro crescita nelle prime fasi, perché agevolano la creazione di collegamenti strategici [27]. Sempre più spesso si incentiva la creazione di spin-off dalla ricerca pubblica a livello regionale, nazionale e dell'UE, attraverso il sostegno ad attività di formazione [28], oltre che con la creazione di parchi scientifici e tecnologici e di incubatori di aziende. Anche le grandi imprese incoraggiano sempre di più le spin-off a sfruttare le competenze e i risultati della ricerca che presentano potenzialità di crescita sul lungo termine. Tra i tentativi europei di riprodurre i risultati conseguiti nella Silicon Valley le storie andate a buon fine sono però ancora poche.

[27] Pietro Moncada, Alexander Tübke, Jeremy Howells e Maria Carbone: "The Impact of Corporate Spin-Offs on Competitiveness and Employment in the EU", in IPTS-Report, n. 44, maggio 2000; Martin Meyer, "Start-up support and company growth", in IPTS-Report, n. 51, febbraio 2001.

[28] Ad esempio quelle finanziate dal Fondo sociale europeo.

Per quanto riguarda la domanda, l'imprenditorialità nel campo della R&S è favorita da un elevato livello di "alfabetizzazione" scientifica e tecnologica e da una cultura di reciproca fiducia e comprensione nei rapporti tra scienza e società. In questo senso il piano d'azione della Commissione "Scienza e Società" [29] darà un contributo importante.

[29] COM(2001)714 del 4 dicembre 2001.

Alcuni obiettivi da conseguire che richiedono un maggiore impegno o altre iniziative

- Promozione di imprese di rischio ad alta tecnologia legate alla ricerca svolta nel settore pubblico attraverso una stretta cooperazione con il mondo del capitale di rischio e lo sviluppo di qualifiche manageriali (soprattutto in materia di diritti di proprietà intellettuale e di trasferimento tecnologico).

- Valutazione delle misure più adeguate per sostenere la creazione di spin-off da imprese più grandi.

3.1.4. Adeguamento e utilizzo efficaci dei sistemi dei diritti di proprietà intellettuale

I diritti di proprietà intellettuale - DPI (in particolare i brevetti, il copyright, i segreti commerciali, i progetti) stanno diventando un elemento sempre più importante nella definizione delle regole del gioco nell'ambito delle collaborazioni nel settore della ricerca e del trasferimento di tecnologia tra imprese e tra comparto industriale e organismi pubblici di ricerca. Essi sono inoltre importanti nell'ambito degli accordi di cooperazione scientifica e tecnologica tra paesi e negli accordi commerciali internazionali.

Le imprese di molti settori non investirebbero nelle attività di R&S e non sarebbero in grado di produrre ricchezza se fosse possibile copiare liberamente i diritti di proprietà intellettuale che detengono. L'importanza sempre maggiore che i diritti di proprietà intellettuale rivestono per le imprese è confermata dall'aumento dei brevetti e delle entrate generate dalla concessione di licenze in campo tecnologico. I sistemi DPI sono complessi ed evolvono rapidamente per adeguare la tutela che offrono ai nuovi settori tecnologici e alle richieste dei detentori dei diritti di proprietà intellettuale che invocano norme internazionali di protezione più certe sotto il profilo giuridico, più potenti, più armonizzate e applicate meglio. Per migliorare tali sistemi e l'uso degli stessi occorre un'impostazione coerente nelle politiche in materia di ricerca e innovazione, mercato interno, commercio internazionale e concorrenza.

Normativa dell'UE: sono state adottate o proposte misure per istituire un quadro più efficace e unificato in materia di diritti di proprietà intellettuale nell'UE, comprendente elementi quali un brevetto comunitario ottenibile a costi accessibili e dotato di certezza giuridica, la tutela, tramite brevetto, di invenzioni nei settori delle biotecnologie e dell'informatica, il copyright nell'ambito dell'era digitale, la tutela delle banche dati e dei progetti. Il ritardo nell'adozione o nell'applicazione di questi provvedimenti andrebbe a discapito della competitività dell'industria europea.

Attività di armonizzazione ed esecuzione a livello internazionale: i costi e l'incertezza giuridica nel campo della protezione della proprietà intellettuale possono rappresentare un ostacolo agli investimenti nel settore dell'R&S e dell'innovazione. Occorre pertanto armonizzare la normativa in materia di DPI su scala europea; in campo internazionale la tutela e l'attuazione dei DPI attraverso l'attuazione dell'accordo TRIPs dell'OMC [30] e delle convenzioni dell'OMPI [31] sono elementi cruciali per lo sviluppo del commercio, della collaborazione internazionale nel settore dell'R&S e del trasferimento di tecnologia.

[30] Accordo sugli aspetti dei diritti di proprietà intellettuale attinenti al commercio (Trade Related Intellectual Property Agreement) nell'ambito dell'Organizzazione mondiale del commercio, che istituisce norme minime per la protezione e l'applicazione dei DPI.

[31] Organizzazione mondiale per la proprietà intellettuale.

Trasferimento tecnologico dalle istituzioni pubbliche e collaborazione nel settore pubblico/privato in materia di R&S: le norme nazionali che disciplinano la proprietà e la gestione dei DPI derivanti da attività di R&S finanziate con fondi pubblici e da accordi sui DPI e gli aspetti finanziari connessi nelle varie collaborazioni tra università e industria sono molto diverse in tutta Europa e all'interno dei vari paesi. Tale diversità rappresenta un ostacolo allo sviluppo efficace di attività di collaborazione transnazionale tra pubblico e privato e di trasferimento di tecnologia.

Sensibilizzazione, formazione e servizi di supporto: per tutelare, valorizzare e trasferire efficacemente le conoscenze non basta disporre di strumenti giuridici e di esecuzione adeguati, ma occorre anche che chi produce le conoscenze sappia utilizzarli. Purtroppo ciò non è del tutto vero, soprattutto per le PMI, le università e altri organismi pubblici di ricerca.

Alcuni obiettivi da conseguire che richiedono un maggiore impegno o altre iniziative

- Ulteriore perfezionamento del quadro normativo dell'UE in materia di DPI, ove necessario, per far fronte all'evoluzione tecnologica e al processo di armonizzazione su scala mondiale, basato sulla valutazione tempestiva degli effetti della normativa esistente e delle nuove tematiche legate ai DPI che emergono, in particolare a seguito dei progressi tecnologici.

- Ricerca fattiva dei progressi in fatto di armonizzazione e applicazione dei sistemi di DPI a livello internazionale; assistenza ai paesi meno sviluppati e in via di sviluppo affinché possano creare capacità proprie e incentivo ad una collaborazione reciprocamente vantaggiosa nel campo dell'R&S in settori di interesse comune.

- Promozione del ricorso a buone pratiche riguardanti aspetti dei DPI nell'ambito di attività di R&S finanziate dal settore pubblico e delle collaborazioni tra mondo accademico e comparto industriale.

- Incentivo ad una gestione più efficace dei DPI da parte di produttori e utilizzatori delle conoscenze (sensibilizzazione, formazione di scienziati e tecnici, sviluppo e professionalità dei servizi di sostegno all'innovazione).

3.1.5. Normative favorevoli alla ricerca e all'innovazione

La regolamentazione settoriale dei mercati incide sulle attività di R&S, sia direttamente sia indirettamente attraverso la possibilità di commercializzare prodotti e servizi innovativi. Inoltre, due tipi di regolamentazione orizzontale hanno una notevole influenza diretta: le norme e la pratica in materia di normazione e di appalti pubblici.

La regolamentazione dei mercati dei prodotti e dei servizi dovrebbe servire a favorire la concorrenza e lo sviluppo delle imprese, garantendo al contempo un livello elevato di protezione dei consumatori e dell'ambiente, oltre che condizioni eque per tutte le imprese (cfr. punto 3.1.6). Questi obiettivi possono essere convergenti e possono persino andare a vantaggio reciproco: in numerosi casi l'imposizione di vincoli di sicurezza o ambientali ha creato nuove opportunità di mercato per prodotti o processi nel campo dell'alta tecnologia, con effetti positivi sul lungo periodo sulla crescita e sulla produttività, molto più consistenti degli effetti negativi a breve termine che i nuovi vincoli o limitazioni impongono.

In altri casi, invece, regolamentazioni inadeguate o eccessivamente restrittive si rivelano dannose per lo sviluppo delle imprese e delle attività di R&S. Un esempio illuminante è lo sviluppo più lento delle agro-biotecnologie in Europa, causato dalle rigide limitazioni alla R&S, mentre altrove il settore è fiorente perché vigono normative meno restrittive; si possono inoltre ricordare altri esempi in cui le normative rendono più difficile l'accesso al mercato ai nuovi soggetti, basti pensare all'avvio di nuove imprese di stampo tecnologico.

Un esempio interessante di regolamentazione equilibrata è rappresentato dal trattamento particolare riservato ai farmaci "orfani" dalla legislazione degli USA e dell'UE, che ha incentivato le spin-off a produrre farmaci per questi mercati di nicchia. Le attività di R&S incentivate da questa normativa hanno inoltre avuto significativi effetti positivi a livello tecnologico in altri campi sempre nel settore delle biotecnologie.

L'esistenza di una politica formale in materia di norme e l'adozione tempestiva delle stesse svolgono un ruolo determinante nella commercializzazione delle nuove tecnologie, come dimostra il caso della telefonia mobile. Nell'ambito della politica in questo settore, l'industria può determinare le proprie soluzioni tecniche per la normazione, che possono successivamente essere utilizzate come base per la legislazione a livello europeo.

Gli appalti connessi alle infrastrutture pubbliche sono un'importante fonte di finanziamento per alcune industrie in settori quali i trasporti, le comunicazioni e la difesa. I governi dell'UE, tuttavia, tendono a puntare a tecnologie consolidate nelle procedure di appalto e ciò va a discapito dell'innovazione. A ciò si aggiunge il fatto che la persistente frammentazione del mercato degli appalti nell'UE in alcuni settori riduce i vantaggi per chi produce innovazione assumendosi dei rischi nell'UE rispetto a chi lo fa negli USA.

L'avvento di cambiamenti in questi settori potrebbe avere un'incidenza rilevante, facendo aumentare gli investimenti privati nel settore R&S nei comparti interessati; per questo dovrebbero essere studiate soluzioni nei dettagli con le istituzioni europee, gli Stati Membri e l'industria.

Alcuni obiettivi da conseguire che richiedono un maggiore impegno o altre iniziative

- Esame delle opportunità insite nella regolamentazione europea e nazionale dei mercati dei prodotti e dei servizi, per incentivare la R&S e l'innovazione, con particolare riguardo agli effetti che la regolamentazione medesima ha sulle attività di R&S e innovazione, sia direttamente sia indirettamente con la capacità di commercializzare nuovi prodotti e servizi. Sotto questo aspetto potrebbe essere opportuno procedere a riesami mirati della regolamentazione.

- Se opportuno e in stretta collaborazione con l'industria, incentivi allo sviluppo e ricorso più sistematico a norme comuni europee. Questo obiettivo potrebbe essere incentivato in particolare nell'ambito della creazione di piattaforme tecnologiche che riuniscano i vari soggetti interessati allo sviluppo, alla sperimentazione e all'utilizzo di nuove tecnologie [32].

[32] Tra gli esempi più recenti a livello europeo, figura la proposta per un partenariato di sperimentazione clinica tra Europa e paesi in via di sviluppo, che riunisce il settore pubblico e l'industria per lo sviluppo e la sperimentazione di nuovi medicinali e vaccini contro l'HIV/AIDS, la malaria e la tubercolosi. L'iniziativa è basata, per la prima volta, sull'articolo 169 del trattato.

- Passaggio a norme e pratiche più favorevoli all'innovazione nell'ambito degli appalti pubblici, maggiori opportunità per le PMI, in particolare con l'adozione e l'attuazione delle proposte legislative che puntano ad aggiornare la normativa UE sugli appalti pubblici. In tal modo le imprese europee potrebbero disporre di un gruppo più vasto di utilizzatori delle tecnologie più recenti che sviluppano e garantiscono rapidamente quella penetrazione del mercato necessaria per conquistare un successo commerciale su scala globale.

3.1.6. Un ambiente concorrenziale e regole di concorrenza favorevoli

Un buon grado di concorrenza è essenziale perché l'economia possa ottenere la migliore destinazione delle risorse e il maggiore benessere possibili. La concorrenza nel mercato dei prodotti è fondamentale, perché garantisce l'innovazione delle imprese, che devono differenziarsi per essere all'altezza dei concorrenti.

La politica comunitaria in materia di concorrenza è passata da un approccio formale ad uno più economico e fondato sugli effetti: oggi tiene infatti conto del dinamismo dei mercati e delle caratteristiche specifiche delle attività di R&S e innovazione. Tre elementi della politica comunitaria sulla concorrenza hanno un impatto più diretto sulle attività di R&S e innovazione delle imprese: gli accordi di cooperazione nel campo dell'R&S, gli accordi in materia di trasferimento tecnologico e gli aiuti di Stato per l'R&S.

La cooperazione R&S tra imprese è sempre più necessaria per mettere a profitto le economie di scala, la condivisione di conoscenze e tecnologie complementari. La maggior parte degli accordi di cooperazione non costituisce un problema in termini di concorrenza e beneficia delle esenzioni relative a considerazioni di efficienza previste dall'articolo 81, paragrafo 3 del trattato. Il nuovo regolamento (CE). 2659/2000 [33] sugli accordi R&S riduce i vincoli regolamentari per le imprese e consente una maggiore libertà contrattuale.

[33] GU L 304 del 5.12.2000.

Anche per quanto riguarda gli accordi di licenza per il trasferimento delle tecnologie, il regolamento corrente [34] sarà rivisto, seguendo un approccio simile a quello usato in altri regolamenti analoghi. Scopo di tale revisione è semplificare ed ampliare le esenzioni già previste nell'ambito del trasferimento di tecnologie, limitando ai soli casi di assoluta necessità l'esame delle licenze alla luce della politica di concorrenza, garantendo inoltre una maggiore certezza giuridica.

[34] Regolamento (CE) n.240/96, GU L 31 del 9.12.1996

Per gli aiuti di Stato a favore dell'R&S, la Commissione ritiene che siano legittimi per far fronte a carenze del mercato e ne ammette l'importanza nell'ambito dell'economia della conoscenza. Inoltre, sulla scia delle richieste dei Consigli europei di Lisbona e di Stoccolma, la Commissione è anche impegnata ad incoraggiare gli aiuti di Stato per conseguire obiettivi orizzontali, comprese le attività di R&S. Alla luce dell'obiettivo del 3% del PIL fissato a Barcellona, la Commissione ha ritenuto che l'attuale disciplina comunitaria per gli aiuti di stato alla Ricerca e Sviluppo, che prevede intensità di R&S sufficienti, debba essere prorogata fino al 2005 [35]. Nell'ambito della prossima revisione del regolamento sulle esenzioni per categorie per le PMI, la Commissione valuterà la possibilità di estendere le esenzioni agli aiuti di Stato per l'R&S.

[35] Disciplina comunitaria per gli aiuti di stato alla ricerca e sviluppo, GU C 45 del 17.2.1996.

Nelle decisioni in materia di concorrenza, la sfida è sempre quella di capire l'evoluzione dei processi di R&S e innovazione nel comparto industriale e di valutarne gli effetti sulle future dinamiche del mercato e sulla concorrenza, soprattutto quando si tratta di industrie ad alto contenuto innovativo. In questo caso è necessaria una visione dinamica per non fermarsi ad una valutazione ed estrapolazione statiche dei comportamenti passati, soprattutto per valutare la forza di mercato.

Alcuni obiettivi da conseguire che richiedono un maggiore impegno o altre iniziative

- Nelle decisioni in materia di concorrenza, tenere in debito conto la dinamica del mercato e le condizioni di concorrenza nella valutazione delle attività di R&S e di innovazione, in particolare nei comparti ad alto contenuto innovativo.

- Sorvegliare l'orientamento degli aiuti di Stato verso l'R&S e monitorarne gli effetti propulsori sugli investimenti; condurre studi sul possibile adeguamento della disciplina comunitaria in materia di aiuti di Stato nell'ambito della prossima revisione prevista per il 2005.

3.1.7. Sostegno dei mercati finanziari nelle varie fasi dello sviluppo di imprese ad alta tecnologia e innovazione

La maggior parte delle imprese innovative deve rivolgersi ai mercati per il finanziamento azionario e/o con ricorso al credito per poter investire in attività di R&S e di innovazione. Le imprese ad alto tasso di crescita e ad alto contenuto tecnologico dipendono in maniera sostanziale dall'accesso al finanziamento azionario in vari momenti della loro espansione: capitale di rischio nelle fasi di avviamento (seed e start-up) e di sviluppo, e mercati secondari [36] per finanziare le offerte pubbliche iniziali e le successive fasi di espansione.

[36] Come il Nueuer Markt tedesco, il Nouveau Marché francese, il segmento high tech di Euronext e il NASDAQ-Europe (in precedenza EASDAQ).

La piena applicazione del piano d'azione sui servizi finanziari (PASF) e del piano d'azione sul capitale di rischio (PACR) è pertanto fondamentale per creare mercati finanziari più efficienti ed integrati in Europa, migliorando così l'accesso e riducendo il costo del finanziamento esterno. Tutto ciò è ancora più fondamentale vista la grave tendenza negativa che si registra nel mercato dal 2000; per questo occorre ripristinare la fiducia in questi mercati, cercando parallelamente di razionalizzarli. Le grandi imprese ricorrono sempre più spesso ai prestiti della Banca Europea degli Investimenti (BEI) per finanziare le attività di R&S e innovazione che intraprendono: questo dato indica che strumenti debitori ben concepiti, come le obbligazioni e la titolarizzazione, potrebbero diventare importanti fonti di finanziamento per le imprese di medie dimensioni e altre organizzazioni che investono in R&S e innovazione.

Alcuni obiettivi da conseguire che richiedono un maggiore impegno o altre iniziative

- Nell'ambito dell'attuazione del PACR e del PASF e dell'eventuale seguito, identificazione delle misure che potrebbero dare impulso al finanziamento azionario e/o con ricorso al credito delle attività di R&S e innovazione per le imprese nelle varie fasi della loro espansione.

- Nell'ambito del seguito dato all'iniziativa della BEI "Innovazione 2000", istituzione di strumenti finanziari migliori per raggiungere questo obiettivo.

3.1.8. Stabilità macroeconomica e condizioni fiscali favorevoli

Le politiche pubbliche a sostegno della R&S devono essere valutate alla luce del Patto di stabilità e crescita, ed in particolare dell'obbligo di mantenere una posizione di bilancio "prossima al pareggio o in attivo" nel ciclo economico. Una disciplina fiscale contribuisce a garantire la stabilità a livello macroeconomico e a creare un ambiente favorevole alle attività di R&S e innovazione.

Una finanza pubblica in buone condizioni si rivela vantaggiosa per gli investimenti in R&S sotto vari aspetti. Se i tassi di interessi reali sono bassi diminuiscono i costi degli investimenti a lungo termine, compresi quelli nel settore R&S; la stabilità dei prezzi riduce l'incertezza circa il tasso di rendimento per gli investitori, elemento particolarmente utile per la R&S, dove i rendimenti spesso si concretizzano solo nel medio-lungo termine; limitazioni di bilancio più vincolanti, con chiare restrizioni al finanziamento del disavanzo, mettono in evidenza la necessità di politiche prudenti di spesa pubblica. Indirizzare la spesa pubblica verso settori quali la R&S e l'innovazione tecnologica presenta effetti secondari positivi per gli investimenti privati, ma gli Stati devono assicurarsi che la spesa pubblica per la R&S non porti ad estromettere investimenti più produttivi del settore privato.

L'impegno a riorientare la spesa pubblica deve inserirsi inoltre nel quadro di valide politiche fiscali; per questo le iniziative volte ad incentivare l'accumulo di capitale, compreso il sostegno pubblico all'R&S, devono in larga parte essere il risultato di una ristrutturazione della spesa pubblica [37]. Una buona fiscalità incide positivamente sulle attività di R&S e innovazione. Le imprese che operano a livello transnazionale nell'ambito del mercato interno hanno bisogno di una fiscalità diretta adeguata, che eviti che le decisioni sugli investimenti in R&S subiscano distorsioni a causa di decisioni ispirate a motivi puramente fiscali. L'obiettivo della Commissione [38] di offrire alle imprese un regime consolidato di imposte sulle imprese per le attività che svolgono a livello di UE dovrebbe servire ad eliminare le barriere che si frappongono ad una distribuzione efficace degli investimenti, compresi quelli delle imprese a favore dell'R&S.

[37] Relazione della Commissione e del Consiglio (ECOFIN) al Consiglio europeo (Stoccolma, 23-24 marzo 2001), "Il contributo delle finanze pubbliche alla crescita e all'occupazione: migliorare la qualità e la sostenibilità", Doc. 6997/01.

[38] Presentato nella comunicazione della Commissione "Verso un mercato interno senza ostacoli fiscali", COM(2001)582 del 23.10.2001.

Inoltre, alcune imposte, come l'IVA e alcune imposte locali [39], vengono versate a prescindere dal risultato finale delle attività svolte: questo tipo di imposta può disincentivare attività come quelle di R&S, che hanno un rendimento incerto o più diluito nel tempo.

[39] Per esempio, l'IVA pagata quando si acquistano beni per l'impresa può non essere deducibile dall'IVA applicata al cliente finale e alcune imposte locali vengono spesso applicate semplicemente per il fatto che viene esercitata un'attività economica. Anche i prelievi sulla manodopera (ad esempio le imposte sui salari) possono essere rilevanti per enti che svolgono attività di R&S, visto che essi fanno ricorso ad una forza lavoro altamente specializzata in percentuali ben superiori alla media.

Alcuni obiettivi da conseguire che richiedono un maggiore impegno o altre iniziative

- Esame delle modalità attraverso le quali gli Stati membri potrebbero riformare i propri sistemi fiscali per ridurre gli elementi che attualmente disincentivano gli investimenti nelle attività di R&S e innovazione.

3.2. Utilizzo più efficace del finanziamento pubblico per le attività di R&S delle imprese

Per raggiungere l'obiettivo del 3% e nel rispetto delle regole in materia di aiuti di Stato, si giustificano meccanismi di sostegno per incentivare gli investimenti privati nel campo dell'R&S se il rendimento privato è inferiore al rendimento sociale, oppure per far fronte a carenze del sistema [40]. Sotto questo aspetto le autorità pubbliche dispongono di una serie di strumenti di finanziamento, soprattutto misure di sostegno diretto, incentivi fiscali, meccanismi di garanzia e sostegno pubblico per il capitale di rischio. Ciascuno strumento ha le proprie caratteristiche e vantaggi, che possono variare in funzione dei settori e dei paesi interessati. Tali strumenti, se concepiti ed applicati in maniera più efficace, sia singolarmente sia nel loro insieme, sono in grado di incentivare maggiori investimenti privati, contribuendo a realizzare l'obiettivo del 3%.

[40] Ad esempio, per potenziare le interazioni tra parti diverse del sistema di ricerca ed innovazione.

3.2.1. Misure di sostegno diretto

Misure di questo tipo sono particolarmente indicate quando i governi vogliono mantenere il controllo sul tipo di Ricerca svolta e orientare le attività di Ricerca verso obiettivi legati alla politica pubblica e di lungo periodo. Esse sono il meccanismo predominante per incentivare gli investimenti privati nel settore della ricerca nella maggior parte dei paesi.

Tali misure dovrebbero essere opportunamente indirizzate verso quei settori nei quali il settore privato incontra notevoli difficoltà a investire. In questo senso, le partnership pubblico-privato possono svolgere un ruolo importante per incentivare gli investimenti privati riducendo i rischi connessi.

Nei vari Stati membri sono in atto diversi programmi di sostegno diretto che puntano a garantire la collaborazione tra chi produce conoscenze e chi le utilizza [41] in settori tecnologici specifici, creando e sviluppando parchi scientifici e tecnologici e incentivando il collegamento in rete fra unità di ricerca in campo pubblico e privato. Tra gli strumenti possibili figurano sovvenzioni, contributi a favore della concorrenza, appalti, contributi restituibili in caso di sfruttamento commerciale e finanziamento pluriennale da parte delle istituzioni pubbliche. Molti paesi applicano vari tipi di regimi contemporaneamente.

[41] I programmi riguardano anche le imprese, sempre più numerose, che dispongono di scarse o nulle capacità di R&S e che ricorrono all'esterno per far fronte alle loro esigenze nel settore.

3.2.2. Incentivi fiscali

Incentivi fiscali adeguatamente studiati favoriscono una distribuzione flessibile e pronta degli investimenti di R&S da parte del mercato tra tecnologie e settori concorrenti e comportano una minor interferenza nel mercato. Tali incentivi consentono di stanziare più rapidamente le risorse tra le varie tecnologie per far fronte all'evoluzione sempre più rapida in campo tecnologico e del mercato. Essi servono infine a ridurre l'incertezza, perché le imprese conoscono in anticipo il livello di incentivi di cui possono disporre.

D'altra parte gli incentivi fiscali tendono a creare più spesso eventi imprevisti, premiando investimenti che sarebbero stati effettuati anche senza gli incentivi. Nel complesso è più difficile prevedere il costo e l'impatto finale di questo strumento, viste le numerose variabili diverse interessate.

Gli incentivi fiscali per attività di R&S di vario tipo sono sempre più usati: oggi vi ricorrono infatti 18 paesi OCSE contro i dodici della metà degli anni '90 [42]. I crediti d'imposta per le spese di R&S stanno diventando più popolari delle esenzioni fiscali. Alcuni paesi riservano gli incentivi fiscali per l'R&S alle imprese più piccole oppure garantiscono a queste ultime condizioni più generose rispetto alle grandi imprese. Inoltre, vari regimi fiscali ruotano attorno ai costi salariali, mentre altri puntano ad incoraggiare la collaborazione tra industria e organismi pubblici di ricerca.

[42] I paesi europei sono: Austria, Belgio, Danimarca, Francia, Italia, Paesi Bassi, Portogallo, Regno Unito, Spagna e Ungheria. Se alcuni paesi hanno abolito o stanno pensando di eliminare gradualmente gli incentivi fiscali destinati all'R&S, molti di più li hanno potenziati negli ultimi anni o stanno valutando come farlo.

Se adeguatamente studiate, le misure fiscali sono più efficaci e favoriscono così maggiori investimenti nel settore della R&S. Gli Stati Membri devono coordinare le loro iniziative in quest'ambito, per evitare pratiche fiscali dannose nell'UE.

3.2.3. Meccanismi di garanzia

La difficoltà di accedere al finanziamento esterno (con ricorso al credito o con capitale di rischio) a costi ragionevoli è un problema comune delle PMI, soprattutto per quelle di dimensioni ridotte e di nuova costituzione che operano nel settore dell'alta tecnologia. Il problema diventa ancora più serio nel caso del finanziamento delle attività di R&S, visto il grado di rischio presente. In questa situazione i meccanismi di garanzia per il finanziamento azionario e per i prestiti possono risultare interessanti per aumentare la disponibilità di capitale e per ridurre i costi di accesso. Le garanzie azionarie sono espressamente riservate ai potenziali investitori nel settore dell'R&S; le garanzie sui prestiti offrono alle imprese un incentivo diretto ad incrementare l'impegno di R&S. Con le garanzie si condividono i rischi e si riduce l'esposizione dei mutuatari/investitori e delle imprese. In generale, se vengono applicate opportunamente, le garanzie possono dare impulso agli investimenti privati nel settore dell'R&S a costi inferiori rispetto alle misure dirette o agli incentivi fiscali.

I meccanismi di garanzia variano in funzione del tipo di impresa interessata: per l'avviamento di imprese nel settore dell'alta tecnologia, le garanzie azionarie possono stimolare gli investimenti riducendo il livello di rischio e aumentando il rendimento. Le garanzie sui prestiti sono invece più indicate per le PMI che operano nei settori tradizionali e che in genere preferiscono ricorrere al credito per il finanziamento, oppure per le imprese di recente costituzione nel campo dell'alta tecnologia quando sono sufficientemente consolidate e riescono a generare entrate stabili.

Attualmente, sia a livello di Stati membri che su scala europea, vengono applicati vari sistemi diversi di garanzia sui prestiti, che tuttavia non sono concepiti espressamente per il settore della R&S; i meccanismi di garanzia azionaria sono stati invece introdotti solo di recente.

3.2.4. Sostegno pubblico per il capitale di rischio

Con l'aumento del numero di imprese ad alta tecnologia presenti sul mercato, il capitale di rischio, che rappresenta la fonte primaria di capitale nelle fasi iniziali (seed e start-up) e di sviluppo, contribuisce sempre di più a finanziare le attività di R&S. Queste imprese trovano tuttavia difficoltà ad ottenere finanziamenti nelle prime fasi di vita, visto il rischio e gli investimenti di scala ridotta che necessitano. Nonostante la disponibilità di finanziamenti iniziali sia aumentata negli ultimi anni (fino alla crisi del 2000-2001), il capitale di rischio non svolge ancora appieno il suo ruolo in Europa come invece accade negli USA. Per tentare di colmare tale divario, il settore pubblico svolge un ruolo sempre più importante su scala regionale, nazionale ed europea, non solo attraverso i meccanismi di garanzia e gli incentivi fiscali, ma anche attraverso i contributi rimborsabili, i prestiti agevolati e gli investimenti azionari diretti in fondi di capitale di rischio.

Ultimamente alcuni Stati membri hanno istituito una serie di regimi per incentivare gli investimenti privati in fondi associati a incubatori e parchi scientifici, oppure destinati al finanziamento di attività di R&S in start-up ad alta tecnologia.

3.2.5. Migliorare la combinazione di strumenti

Occorre una combinazione di strumenti, in quanto nessuno strumento, da solo, è in grado di offrire tutti gli incentivi necessari. È pertanto necessario garantire che i vari strumenti siano economicamente efficaci ed evitare eventuali effetti di "spiazzamento" (crowding-out), sia a livello di singole caratteristiche che delle interazioni fra le stesse.

La combinazione ottimale di strumenti varierà necessariamente da un paese o da una regione all'altra e potrà evolversi nel tempo. Il fabbisogno di finanziamenti varia da un comparto industriale all'altro e ciascun comparto contribuisce in modo diverso agli investimenti complessivi in R&S del settore privato. Inoltre, il livello ottimale della spesa pubblica per la R&S e la distribuzione tra industria e istituti di ricerca pubblici dipende anche dalle caratteristiche del sistema di R&S di un paese: in alcuni casi può essere necessario modificare la distribuzione tra settore pubblico e settore privato di R&S e/o aumentare la spesa pubblica complessiva.

Il ricorso a criteri uniformi per l'elaborazione e la valutazione dell'impatto dei singoli strumenti e delle loro combinazioni dovrebbe servire ad agevolare l'elaborazione delle politiche e delle strategie e a divulgare l'apprendimento reciproco tra i paesi.

A livello comunitario, vari programmi ed iniziative già contribuiscono ad incentivare gli investimenti privati nel campo dell'R&S ricorrendo ad una serie di strumenti finanziari (contributi, prestiti, finanziamento azionario e garanzie) [43]; per garantire che questi abbiano la massima incidenza complessiva si tenta di garantire una maggiore complementarità e sinergia tra di essi [44]. Questi strumenti comunitari rappresentano una piattaforma europea di apprendimento per sperimentare nuovi strumenti e agevolare lo scambio di esperienze tra i vari istituti finanziari nazionali impegnati nell'applicazione di alcuni di questi strumenti.

[43] Oltre al programma quadro comunitario di ricerca e sviluppo, tali strumenti comprendono l'iniziativa "Innovazione 2000" del gruppo BEI e i fondi strutturali (programmi normali e azioni innovative). Gli strumenti azionari e di garanzia del Programma pluriennale per le imprese e l'imprenditorialità possono essere utilizzati anche per finanziare le attività di R&S e di innovazione.

[44] L'accordo di cooperazione tra la Commissione e la BEI nel settore della R&S punta in particolare a favorire l'uso complementare dei vari strumenti e a tenere in maggiore conto le specificità delle attività di R&S al momento di concepire gli strumenti della BEI. L'istituzione di un meccanismo di prestito della BEI per finanziare progetti strategici europei di R&S, che è ora all'esame allo scopo di finanziare progetti con molteplici partner, servirebbe anche a creare sinergie tra il programma quadro e il programma EUREKA.

Alcuni obiettivi da conseguire che richiedono un maggiore impegno o altre iniziative

- Nell'ambito del benchmarking delle politiche di ricerca, e tenuto conto delle diversità tra i vari contesti nazionali, individuazione delle migliori pratiche e di regimi di innovazione che consentano di potenziare l'effetto trainante dei vari strumenti di sostegno pubblico sugli investimenti R&S del settore privato.

- Iniziative per un uso più efficace, su scala regionale, nazionale e dell'UE, dei vari meccanismi di finanziamento pubblico, sia a livello individuale che in combinazione tra loro, per potenziarne l'impatto globale.

3.3. La R&S e l'innovazione nelle strategie e nella gestione aziendale

Un'impresa non decide di investire nel campo della R&S solo in base alle condizioni generali e alla disponibilità di un sostegno pubblico; altri fattori importanti che meritano maggiore attenzione sono, ad esempio, il posto che la R&S occupa nella strategia aziendale complessiva e l'efficienza della gestione della R&S da parte dell'impresa.

Numerosi esempi testimoniamo come le imprese che hanno integrato le attività di R&S e di innovazione nella loro strategia aziendale tendono a rendere meglio e ad investire di più in R&S. Molte imprese, tuttavia, non hanno integrato queste attività nella propria strategia aziendale e non sfruttano pertanto appieno i metodi e gli strumenti di gestione della R&S che potenziano la produttività [45]. Ciò non avviene solo nei settori ad alta tecnologia, ma anche in quelli a medio e basso contenuto di tecnologia, dove aumenta l'intensità delle conoscenze, visto che le imprese di questi settori devono sempre di più sviluppare le capacità di cui dispongono per acquisire e assorbire nuove tecnologie.

[45] Nei prossimi anni si prevede che i cambiamenti a livello di processi e di gestione della R&S in campo industriale saranno sempre più rapidi e che vi sarà più spazio per migliorare la produttività delle attività di R&S grazie ad un utilizzo più estensivo delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione (ad es. intelligence, gestione delle conoscenze, simulazione e prototipi, valutazione delle esigenze degli utilizzatori).

Un altro aspetto importante in questo contesto è la crescente importanza del capitale intellettuale, ormai riconosciuto come un patrimonio fondamentale delle imprese. Nelle relazioni annue molte imprese inseriscono le proprie attività di R&S semplicemente nelle note a piè pagina dei bilanci, riducendone sensibilmente la visibilità agli occhi degli investitori.

Alcuni obiettivi da conseguire che richiedono un maggiore impegno o altre iniziative

- Esaminare il ruolo che le associazioni industriali su scala nazionale ed europea potrebbero svolgere per una maggiore opera di sensibilizzazione e per promuovere il ricorso a buone prassi di gestione nel campo della R&S.

- Incentivare un'analisi e una comunicazione più approfondite del patrimonio di R&S e di proprietà intellettuale disponibile: ciò aiuterebbe i dirigenti delle imprese e la comunità degli investitori a stimare più accuratamente le opportunità e i rischi in gioco.

4. Conclusioni: verso una via europea concertata

Le analisi presentate in questa comunicazione confermano certamente la necessità di migliorare l'efficacia del sistema europeo di R&S e Innovazione, ma anche quella di affrontare e risolvere l'attuale situazione dell'UE, che soffre di una carenza di investimenti nel settore dell'R&S. Occorre con urgenza invertire le attuali tendenze a livello di investimenti in R&S per realizzare l'obiettivo del 3% del PIL entro il 2010 e un aumento degli investimenti delle imprese, che dovrebbero raggiungere i due terzi della spesa complessiva per le attività di R&S. Una simile evoluzione è necessaria per realizzare l'obiettivo di Lisbona, che punta a rendere l'Europa la principale economia basata sulla conoscenza del mondo intero. Tutto ciò richiederà l'impegno congiunto delle istituzioni europee, di tutti gli Stati Membri, dei Paesi Candidati oltre che delle imprese.

Varie politiche pubbliche dovranno intervenire, in maniera coerente, per affrontare l'aspetto delle condizioni generali e quello dei meccanismi di finanziamento pubblico nel campo dell'R&S e dell'innovazione.

Come primo passo la Commissione avvierà un dibattito con le istituzioni europee, gli Stati membri, le regioni e le parti interessate, ed in particolare con l'industria, sulla base della presente comunicazione, per individuare le azioni da introdurre o rafforzare ai vari livelli, così da favorire gli investimenti europei in R&S in maniera più efficace, sistematica e coerente. I risultati del dibattito consentiranno alla Commissione di proporre orientamenti nel contesto della relazione sintetica che presenterà al Consiglio europeo di primavera del 2003. Dopo il Consiglio europeo e in base all'esito dello stesso, la Commissione valuterà l'opportunità di presentare una serie di azioni mirate in ordine di priorità nell'ambito di un processo di coordinamento aperto.

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