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Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento Europeo- Aggiornamento semestrale del quadro di controllo per l'esame dei progressi compiuti nella creazione di uno spazio di "libertà, sicurezza e giustizia" nell'unione Europea (ii semestre 2001)

/* COM/2001/0628 def. */
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52001DC0628

Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento Europeo- Aggiornamento semestrale del quadro di controllo per l'esame dei progressi compiuti nella creazione di uno spazio di "libertà, sicurezza e giustizia" nell'unione Europea (ii semestre 2001) /* COM/2001/0628 def. */


COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO - AGGIORNAMENTO SEMESTRALE DEL QUADRO DI CONTROLLO PER L'ESAME DEI PROGRESSI COMPIUTI NELLA CREAZIONE DI UNO SPAZIO DI "LIBERTÀ, SICUREZZA E GIUSTIZIA" NELL'UNIONE EUROPEA (II SEMESTRE 2001)

PREFAZIONE

La presente edizione del Quadro di controllo segue il medesimo schema delle edizioni precedenti. Esso illustra nei particolari i numerosi obiettivi e scadenze fissati a Tampere, indica gli strumenti per la relativa realizzazione, precisa le competenze attribuite per l'avvio, il proseguimento e l'adozione di ciascuna specifica azione e stabilisce a chi spetta, eventualmente, tenere desto lo slancio impresso a Tampere. Nel presente documento all'introduzione è stata aggiunta una rassegna delle principali realizzazioni dopo Tampere, al fine di aiutare il lettore ad interpretare le informazioni contenute nel tabulato.

Tuttavia, la presente edizione del "Quadro di controllo", che precede di poco il vertice di Laeken, offre altresì l'occasione di estendere l'analisi al di là della registrazione meramente cronologica dei progressi in termini di presentazione e di adozione (o non adozione) dei diversi strumenti legislativi necessari. Esso intende infatti anche fornire la valutazione che la stessa Commissione dà dei progressi conseguiti, quale contribuito al dibattito del Consiglio europeo.

INDICE

Introduzione

1. Relazione

2. Politica comune dell'Unione europea in materia di asilo e migrazione

2.1. Partenariato con i paesi d'origine

2.2. Il regime europeo comune in materia di asilo

2.3. Equo trattamento dei cittadini dei paesi terzi

2.4. Gestione dei flussi migratori

3. Un autentico spazio di giustizia europeo

3.1. Migliore accesso alla giustizia in Europa

3.2. Reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie

3.3. Maggiore convergenza nel settore del diritto civile

4. Lotta a livello dell'unione contro la criminalità

4.1. Prevenzione della criminalità a livello dell'Unione

4.2. Potenziamento della cooperazione contro la criminalità

4.3. Lotta contro determinate forme di criminalità

4.4. Azione specifica antiriciclaggio

5. Questioni connesse alle frontiere interne ed esterne e alla politica dei visti, attuazione dell'art. 62 TCE e conversione dell'Acquis di Schengen

6. Cittadinanza dell'Unione

7. Cooperazione nella lotta contro la droga

8. Azione esterna di maggiore incisività

9. Ulteriori iniziative in corso

INTRODUZIONE

Rassegna intermedia dei progressi in occasione del Consiglio di Laeken

Nelle conclusioni della presidenza del Consiglio europeo che si è tenuto a Tampere il 15-16 ottobre 1999 i Capi di Stato e di Governo hanno espresso a chiare lettere, nel terzo paragrafo della pagina introduttiva, l'auspicio che gli obiettivi di vasta portata concernenti l'istituzione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia fossero raggiunti nel rispetto dell'ambizioso calendario stabilito dal trattato di Amsterdam, secondo le modalità precisate a Tampere. Essi hanno anche espresso chiaramente la loro determinazione ad essere personalmente informati dello stato di avanzamento e del ritmo con cui il programma da loro convenuto sarebbe stato attuato. A tal fine è stato previsto un doppio meccanismo:

* un "Quadro di controllo", redatto ad intervalli regolari dalla Commissione e contenente una rassegna dei progressi realizzati nell'adozione e nell'attuazione della considerevole serie di misure necessarie per conseguire gli obiettivi fissati dal trattato e dal Consiglio europeo;

* una riunione dei Capi di Stato e di Governo, fissata per il dicembre 2001, per discutere in modo approfondito la valutazione dei progressi realizzati a quella data.

Se mai ci fosse stato il minimo dubbio sull'intensità di tale impegno assunto al massimo livello, esso sarebbe stato definitivamente dissipato dal linguaggio risoluto utilizzato nelle conclusioni del Consiglio europeo straordinario tenutosi il 21 settembre a seguito dei tragici avvenimenti dell'11 settembre. In tale occasione i Capi di Stato e di Governo non si sono limitati a ribadire l'importanza del programma di Tampere e del suo calendario di applicazione, ma hanno persino "impartito" ai Consigli competenti l'istruzione di dare piena attuazione ed in tempi rapidi all'intero pacchetto di misure decise a Tampere. Il messaggio rivolto alle istituzioni dell'Unione europea e agli Stati membri non poteva essere più chiaro.

I due meccanismi sopra citati confluiscono in modo molto concreto nei preparativi in vista del Consiglio di Laeken. Il Consiglio europeo di Laeken costituirà l'occasione per la riunione citata nelle conclusioni di Tampere; l'allegata edizione del "Quadro di controllo" redatta dalla Commissione fornisce ai Capi di Stato e di Governo una rassegna aggiornata sullo stato di avanzamento dell'attuazione del programma che si erano prefissati due anni fa.

Valutazione generale

Il messaggio che il "Quadro di controllo" vuole inviare al Consiglio europeo è in generale positivo; a condizione che sia mantenuto e potenziato l'impegno profuso fino a questo momento, la previsione di riuscire a conseguire gli obiettivi di Tampere rimane ottimistica. L'iniziativa assunta a Tampere ha indubbiamente dato i suoi frutti: nei paragrafi che seguono sono forniti alcuni esempi concreti dei progressi che si sono già registrati. Organizzando una riunione interamente dedicata all'attuazione delle principali pertinenti disposizioni del trattato di Amsterdam, i Capi di Stato e di Governo hanno trasmesso un messaggio chiaro circa la loro determinazione a perseguire una strategia globale a lungo termine con obiettivi strutturati e chiaramente definiti. Fin dal Consiglio europeo di Tampere tutte tre le istituzioni dell'Unione hanno lavorato di concerto, in uno spirito di "Unione", per la realizzazione di un obiettivo comune: la creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia.

Esiste infatti una convinzione condivisa da più parti (sia pubbliche sia private) che gli aspetti più impegnativi per la nostra società, quali l'immigrazione e la criminalità, possono essere affrontati con maggiori possibilità di riuscita a livello dell'Unione piuttosto che dagli Stati membri da soli. Inoltre, l'istituzione di reti ha contribuito allo sviluppo di una nuova cultura della cooperazione europea, tanto a livello politico che operativo.

Dopo Tampere, inoltre, l'Unione si è imposta sulla scena internazionale quale attore importante nel campo della giustizia ed affari interni, intesa come una componente delle politiche esterne dell'Unione europea in generale. La risposta dell'Unione agli avvenimenti dell'11 settembre 2001 a livello interno e sulla scena mondiale ha dimostrato la sua capacità di agire congiuntamente.

Infine, Tampere ha segnato una tappa importante del progetto di Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea determinandone i meccanismi d'elaborazione. Assicurando che tali principi fondamentali siano rispettati, la Carta, proclamata nel dicembre 2000 in occasione del Consiglio europeo di Nizza, è diventata una componente fondamentale dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia.

Due anni dopo Tampere si può affermare che le questioni sollevate dal Consiglio europeo sono chiaramente in evidenza nei minimi particolari. Grazie alle iniziative intraprese dalla Commissione e/o dagli Stati membri, non vi è più alcun possibile dubbio sul lavoro che si deve svolgere se si vogliono rispettare gli obiettivi di Tampere. Laeken fornirà l'occasione, programmata dai Capi di Stato e di Governo stessi, di riaffermare la determinazione di quanto hanno affermato a Tampere e ribadito con forza a Bruxelles il 21 settembre 2001, in modo da conferire il necessario senso di urgenza all'esecuzione delle istruzioni impartite.

Un tale messaggio può contare sul pieno appoggio della Commissione. Se il Consiglio di Laeken diminuisse il grado di ambizione, sia della portata che di scadenze, che caratterizza gli obiettivi stabiliti a Tampere, nessuno ne capirebbe il motivo, poiché ciò significherebbe accettare che le effettive difficoltà di adeguare le impostazioni nazionali a tali questioni sensibili comportino il rallentamento e/o l'indebolimento degli obiettivi comuni fissati dal trattato. Al contrario, qualsiasi atteggiamento che non sia volto ad un rapido conseguimento degli obiettivi fondamentali posti a Tampere deluderebbe profondamente l'opinione pubblica, che ha costantemente richiesto progressi più avanzati in questo settore.

Passiamo in rassegna, singolarmente, i principali obiettivi.

* Reciproco riconoscimento

Un importante progresso compiuto dopo Tampere è stata l'accettazione generale del concetto del riconoscimento reciproco delle sentenze giudiziarie, inteso come modalità pratica per superare le differenze profondamente radicate nelle tradizioni e negli ordinamenti giudiziari degli Stati membri. Il principio è stato accettato, in materia civile e penale, e si attende ora di mettere alla prova la disponibilità degli Stati membri di portare ad un positivo completamento la sua applicazione in dettaglio.

Nel settore civile, il principio è già stato incorporato in due strumenti comunitari di riferimento: i cosiddetti regolamenti "Bruxelles I" e "Bruxelles II". Tali strumenti, insieme ad altri atti legislativi già adottati (ad esempio il regolamento relativo alla comunicazione e notificazione degli atti giudiziari e quello relativo all'assunzione delle prove), costituiscono una solida base che consente di proseguire verso un grado più avanzato di riconoscimento reciproco e verso l'obiettivo di lungo termine di eliminare definitivamente la procedura di "exequatur".

Nel settore penale, un indicatore chiave dell'impegno degli Stati membri in tale aspetto della cooperazione giudiziaria sarà costituito dalla misura in cui il Consiglio saprà dare esecuzione all'istruzione formulata dal Consiglio europeo di adottare entro due mesi le proposte relative al mandato di arresto europeo.

* Legislazione penale

Nel campo del diritto penale, l'attuazione delle richieste formulate a Tampere in relazione alle definizioni, incriminazioni e sanzioni comuni per diversi settori prioritari ha incontrato delle difficoltà. I problemi sono principalmente connessi al livello delle sanzioni. Ciò non ha comunque impedito al Consiglio di raggiungere un accordo sulle sanzioni da applicare in caso di contraffazione dell'euro, né di adottare gli strumenti giuridici relativi alla responsabilità dei trafficanti di migranti. Un ulteriore, incoraggiante, recente sviluppo è l'accordo siglato il 28 settembre dal Consiglio "Giustizia e affari interni" relativo alla decisione quadro sulla lotta alla tratta degli esseri umani. La rapidità con la quale il Consiglio saprà rispondere al pressante invito rivoltogli dal Consiglio europeo del 21 settembre di adottare la recente proposta della Commissione per una definizione comune degli atti terroristici sarà un indicatore importante in questo campo. Si auspica comunque che, con un tale messaggio proveniente dal più alto livello politico, tutti i settori prioritari individuati nel paragrafo 48 delle conclusioni di Tampere (ad esempio la lotta contro il traffico di sostanze stupefacenti, lo sfruttamento sessuale di minori e la criminalità informatica) dovrebbero trarre beneficio da questo nuovo slancio che Laeken potrebbe utilmente confermare.

* Legislazione in altri settori

Più deludente è stato il mancato rispetto delle scadenze fissate a Tampere per taluni settori legislativi. Le conclusioni di Tampere esigono senza ambiguità l'elaborazione di politiche comuni in alcuni settori chiaramente individuati. Nel formulare tale invito i Capi di Stato e di Governo erano certamente consapevoli che le politiche comuni non possono essere sviluppate senza un minimo adattamento delle politiche nazionali. Eppure, le discussioni in sede di Consiglio su alcune singole proposte legislative rivelano la continua determinazione degli Stati membri ad assicurare che qualsiasi politica comune implichi il minor adattamento possibile alle impostazioni nazionali esistenti in ciascuno Stato. Tale atteggiamento, pur comprensibile in una certa misura e per un limitato periodo di tempo, non è praticabile nella realtà, soprattutto quando devono essere rispettate scadenze rigorose. Quanto più tempo richiede il raggiungimento dell'accordo su una politica comune, tanto maggiore è il pericolo che l'uno o l'altro degli Stati membri persegua la propria politica tenendo presenti soltanto le considerazioni nazionali e senza riferimento al contesto europeo nel quale essa deve essere inserita. Se ciò si verifica, sempre più persone dubiteranno del valore aggiunto di politiche formulate su scala europea in settori che li preoccupano quotidianamente in via prioritaria.

* Immigrazione ed asilo

I settori dell'immigrazione e dell'asilo offrono un evidente esempio di tale fenomeno. La decisione adottata ad Amsterdam di trasferire tali questioni dal terzo al primo pilastro del trattato intendeva in parte consentire a tali settori di beneficiare di un processo decisionale comunitario più dinamico, che prevede anche il pieno coinvolgimento del Parlamento europeo e della Corte di giustizia. Inoltre, le conclusioni di Tampere elencavano in modo molto preciso le misure che si devono considerare fondamentali ai fini dell'elaborazione delle politiche comuni in questi settori correlati. Le proposte necessarie, alcune delle quali costituiscono la riformulazione nel linguaggio di Amsterdam di elementi che erano già in discussione da qualche tempo secondo le regole di Maastricht, sono state presentate dalla Commissione e inserite in una impostazione generale che è stata illustrata in due comunicazioni trasmesse al Consiglio e al Parlamento.

Sarebbe motivo di soddisfazione gratificante poter riferire al Consiglio europeo che il "cambio di pilastro" ha comportato una maggiore urgenza e flessibilità rispetto al periodo pre-Amsterdam, soprattutto alla luce delle precise scadenze poste al più alto livello. Sfortunatamente, ciò non si è ancora avverato. Certamente si può riferire di alcuni sviluppi positivi, quali ad esempio la creazione del Fondo europeo per i rifugiati, l'adozione della direttiva sulla protezione temporanea e l'istituzione del sistema Eurodac. Nondimeno, le discussioni al Consiglio su diverse altre proposte indicano il persistere del fenomeno ben noto per cui uno o più Stati membri sono restii a voler adattare la loro politica nazionale al fine di permettere il conseguimento di un accordo su una politica comune: tutto ciò ricorda ancora i tempi pre-Amsterdam. In un settore in cui quasi tutte le decisioni sono ancora adottate all'unanimità, manca una effettiva pressione a fare concessioni fondamentali. È questo un aspetto sul quale, se la necessaria volontà politica non si spinge fino al livello dei negoziati particolareggiati, la Commissione invita i Capi di Stato e di Governo a riflettere attentamente per esaminare se si avvalgono pienamente delle possibilità offerte dai trattati esistenti, come possono utilizzare i miglioramenti offerti dal trattato di Nizza, e quali modifiche istituzionali e decisionali si rendono necessarie per il futuro trattato, compresa la possibilità di eliminare la regola del voto all'unanimità in taluni settori bloccati.

* Organismi/strutture esistenti e di nuova costituzione

Lo slancio con il quale si è data attuazione alla richiesta formulata dal Consiglio europeo di Tampere di migliorare o di creare alcune strutture di collaborazione espressamente individuate è fonte di grande soddisfazione. Sebbene nella fase attuale della loro esistenza tali strutture si differenzino considerevolmente quanto a grado di sviluppo, base giuridica del trattato sulla quale si fondano e precisione del rispettivo mandato, tutte stanno già svolgendo o possono prevedere di svolgere nel prossimo futuro il ruolo loro assegnato a Tampere. Si deve continuamente vigilare affinché ciascuno di tali organismi sviluppi una effettiva capacità basata sul trattato. Non meno importante, tuttavia, sarà il compito di assicurare il coordinamento tra tali organismi, in modo da garantire a ciascuno un ruolo chiaramente definito, assicurandone la complementarità ed evitando di duplicare le competenze o di renderle contraddittorie. La risposta che sapranno dare, anche in questi primi giorni dell'esistenza di alcuni di loro, agli avvenimenti dell'11 settembre, fornirà già una prima verifica di tale necessario coordinamento. Gli organismi di cui trattasi sono i seguenti:

§ EUROPOL: sia il trattato di Amsterdam che le conclusioni di Tampere prevedono un ruolo più ampio e maggiori competenze per Europol. Il suo ruolo è stato ribadito con forza in occasione del Consiglio europeo straordinario del 21 settembre, che ha sottolineato, tra l'altro, la necessità che Europol sia dotato rapidamente e sistematicamente di tutte le informazioni di cui ha bisogno in materia di terrorismo e che sia potenziato l'organico con specialisti nel settore della lotta al terrorismo.

§ EUROJUST: Eurojust ha avuto un avvio estremamente rapido grazie alla tempestiva costituzione della sua struttura provvisoria. Dovrebbe entrare nella seconda e più completa fase nel 2002.

§ La Task Force dei Capi di polizia europei: dopo Tampere, tale struttura si è riunita una volta in ciascun semestre di presidenza. Il suo ruolo operativo ed i suoi rapporti con Europol devono ancora essere definiti, ma i primi lavori di ordine pratico sono già stati avviati.

§ L'Accademia europea di polizia: le discussioni iniziali hanno confermato l'entusiasmo degli stessi operatori del settore, anche se rimangono ancora talune (risolvibili) questioni relative al bilancio e di natura istituzionale, compresa la questione della creazione di un segretariato.

Accanto agli organismi suindicati, si possono citare le seguenti strutture:

§ Il Consiglio "Giustizia e affari interni" del 20 settembre ha invitato a organizzare periodiche riunioni dei Capi dei servizi di sicurezza e di intelligence degli Stati membri.

§ Una eventuale nuova struttura relativa alla gestione delle frontiere, in particolare per fornire attività comuni di formazione, scambi e coordinamento dei controlli alle frontiere tra i servizi competenti degli Stati membri, eventualmente nell'intento di creare, nel lungo termine, un organismo comune per i controlli alle frontiere.

* Dimensione esterna, incluso l'allargamento

La coincidenza del calendario di Tampere e del processo di allargamento sta ad indicare che i due aspetti sono intrinsecamente collegati. Nell'attuare le necessarie misure legislative e di cooperazione previste da Tampere, l'Unione sta in effetti creando un nuovo acquis in costante evoluzione che potrebbe avere significative ripercussioni nei paesi candidati. Questi ultimi dovranno lavorare assiduamente per comprendere appieno tali cambiamenti ed esservi pronti. Con l'estensione dei settori di cui l'Unione si occupa, nuove difficoltà sorgeranno inevitabilmente. Nuovi concetti, quali il reciproco riconoscimento, potrebbero richiedere una particolare attenzione nel contesto dell'allargamento.

Gli sviluppi internazionali dopo Tampere hanno dimostrato la saggezza dell'invito espresso dal Consiglio europeo a rafforzare l'azione esterna dell'Unione in materia di giustizia e affari interni. Ciò è diventato particolarmente evidente dopo gli avvenimenti dell'11 settembre, che non solo hanno impegnato attivamente il "Dialogo transatlantico", ma hanno anche dimostrato quanto sia necessario sviluppare le relazioni dell'Unione con un'ampia serie di altri paesi terzi.

PRINCIPALI MESSAGGI

La valutazione sui progressi realizzati dopo Tampere che la Commissione vuole sottoporre al Consiglio di Laeken può essere riassunta nei seguenti punti:

* il processo avviato a Tampere è stato complessivamente positivo, ha portato ad un'ampia comprensione del programma stabilito in tale occasione dal Consiglio europeo, nonché al sostegno fornito allo stesso;

* il successo del progetto avviato a Tampere dipenderà in ultima analisi dal livello di continuo sostegno pubblico che riceverà; a sua volta, ciò richiede che esso sia perseguito con il massimo grado di visibilità e di trasparenza di modo che i cittadini possano vedere in esso una risposta alle loro preoccupazioni quotidiane;

* in alcuni settori si possono registrare progressi concreti, soprattutto la generale disponibilità in linea di principio degli Stati membri ad adottare il concetto del reciproco riconoscimento al fine di superare le ovvie difficoltà di una piena armonizzazione;

* il trasferimento di taluni settori, in particolar modo l'immigrazione e l'asilo, verso il pilastro comunitario del trattato non ha, tuttavia, prodotto i risultati auspicati sotto l'aspetto di una maggiore flessibilità ed urgenza. Tale riluttanza a progredire dovrebbe essere superata grazie ad una nuova iniezione di volontà politica in dose maggiore;

* i nuovi organismi previsti da Tampere per migliorare la cooperazione (EUROJUST; la Task Force dei Capi di polizia europei; l'Accademia europea di polizia) sono, pur in misura diversa, in via di costituzione. A tali successi dovrebbe far seguito l'esame della possibilità di istituire un nuovo organismo analogo con compiti di gestione delle azioni di formazione e di scambi per gli operatori (compresi quelli dei paesi candidati) impegnati nella gestione delle frontiere esterne. Per contro, i progressi che dovrebbero consentire ad EUROPOL di svolgere il più ampio ruolo previsto dal trattato di Amsterdam e da Tampere sono stati lenti, anche se è auspicabile che gli avvenimenti dell'11 settembre possano accelerare le decisioni necessarie a tal fine;

* non si devono perdere di vista i collegamenti tra l'attuazione del programma di Tampere ed il processo di allargamento. Da un lato, c'è tutto l'interesse a realizzare pienamente lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia in tempi rapidi prima dell'allargamento. Dall'altro, l'acquis in costante evoluzione potrebbe potenzialmente comportare nuovi elementi di difficoltà ai quali i paesi candidati dovranno adattarsi man mano che i negoziati di adesione procedono;

* in particolare, il Consiglio europeo di Laeken dovrà al contempo mantenere e rafforzare lo slancio impresso a Tampere, nonché trovare il modo di collegarsi al separato dibattito sul futuro dell'Europa, di modo che la prossima Conferenza intergovernativa possa introdurre le necessarie modifiche istituzionali e decisionali che consentano effettivamente di realizzare lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia.

AGGIORNAMENTO SEMESTRALE DEL QUADRO DI CONTROLLO PER L'ESAME DEI PROGRESSI COMPIUTI NELLA CREAZIONE DI UNO SPAZIO DI "LIBERTÀ, SICUREZZA E GIUSTIZIA" NELL'UNIONE EUROPEA (II SEMESTRE 2001)

1. RELAZIONE

La presente sezione illustra sinteticamente le principali realizzazioni degli obiettivi di Tampere, che sono riportati in modo particolareggiato nelle tabelle che seguono.

Una politica europea comune in materia di asilo e di immigrazione

In materia d'asilo, sono state già trasmesse al Consiglio tutte le proposte legislative necessarie ai fini dell'attuazione della prima fase, riguardanti rispettivamente la definizione di norme minime applicabili alle procedure in materia di asilo e le condizioni d'accoglienza dei richiedenti asilo, la determinazione dello Stato membro competente per l'esame di una domanda d'asilo, la definizione della nozione di rifugiato ed il ravvicinamento delle forme sussidiarie di protezione.

Inoltre, la Commissione ha presentato nel novembre 2000 una comunicazione nella quale propone al contempo degli obiettivi, delle opzioni ed una metodologia per la transizione alla seconda fase del regime europeo comune in materia d'asilo, caratterizzata dall'introduzione di una procedura comune e di uno status uniforme.

Le prime basi di una gestione comunitaria della protezione internazionale sono state poste con l'adozione da parte del Consiglio, su proposta della Commissione, del Fondo europeo per i rifugiati che ha già trovato applicazione negli esercizi 2000 e 2001, del sistema EURODAC, che si trova tuttora in fase di sviluppo, ed infine della direttiva concernente la protezione temporanea, che dota la Comunità e gli Stati membri di un quadro di riferimento comune nel caso di un afflusso massiccio di rifugiati e sfollati.

Per quanto riguarda l'immigrazione, la Commissione ha illustrato nella comunicazione del novembre 2000 il metodo che propone per contribuire allo sviluppo di una politica comune. Tale metodo prevede, da un lato, l'attuazione di un quadro normativo inteso a stabilire le condizioni di ingresso e di soggiorno dei cittadini di paesi terzi e, dall'altro, un meccanismo di coordinamento aperto volto a promuovere una graduale convergenza delle politiche attuate dagli Stati membri. Sono già state trasmesse al Consiglio le necessarie iniziative legislative relative al ricongiungimento familiare, al diritto dei cittadini di paesi terzi residenti di lunga data ed all'ammissione nel territorio degli Stati membri per svolgervi attività lavorativa. Il Consiglio ha già adottato delle misure di lotta contro la discriminazione proposte dalla Commissione ed ha assicurato che il tema della lotta contro l'esclusione sociale sarà discusso nell'ambito dell'Agenda sociale europea.

La lotta contro l'immigrazione illegale è un altro importante aspetto di una politica comune in materia di gestione dei flussi migratori. Sono già stati registrati diversi progressi a livello della cooperazione operativa e sono stati adottati i primi strumenti legislativi concernenti, da un lato, la repressione del favoreggiamento ai fini dell'ingresso e del soggiorno irregolari e, dall'altro, il reciproco riconoscimento dei provvedimenti di espulsione.

Sono in corso altre iniziative volte a consolidare le basi della politica comune, soprattutto per quanto riguarda il miglioramento delle conoscenze relative al fenomeno migratorio, con la preparazione di un nuovo piano d'azione statistico o la creazione di un osservatorio (virtuale) della migrazione, e la cooperazione amministrativa destinata a rafforzarsi nel quadro del nuovo programma ARGO.

Per concludere, la cooperazione con i paesi terzi d'origine e di transito è continuata soprattutto attraverso la progressiva integrazione delle questioni relative all'immigrazione e all'asilo nel dialogo politico e nella cooperazione con i paesi terzi, quali i paesi ASEM, quelli del Mediterraneo (nel contesto del Processo di Barcellona e del programma MEDA), la Cina, i paesi dei Balcani occidentali, nonché alcuni paesi per i quali il Gruppo ad alto livello in materia di immigrazione e di asilo ha elaborato specifici Piani di azione. La creazione di un nuovo strumento finanziario da parte dell'autorità di bilancio dovrebbe contribuire a facilitare tale processo, ad integrazione delle azioni intraprese dagli Stati membri.

Un autentico spazio europeo di giustizia

In materia civile e commerciale, è stata costituita una rete giudiziaria europea che consentirà uno scambio permanente di informazioni tra le autorità nazionali. È stata istituita anche una rete europea intesa ad aiutare i consumatori nella risoluzione extragiudiziale delle loro controversie transfrontaliere. Inoltre, in tema di riconoscimento reciproco delle decisioni giudiziarie in materia civile, è stato adottato un programma sulla base dei regolamenti Bruxelles I e II (concernenti il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale, nonché in materia di diritto della famiglia) che mira ad eliminare, nel breve periodo, la procedura di "exequatur" per qualsiasi sentenza in materia civile e commerciale. Il programma, che verte sulle sentenze giudiziarie, dovrà essere esteso al riconoscimento di alcune procedure e di documenti amministrativi che, a prescindere dalle procedure giudiziarie, creano attualmente difficoltà ai cittadini interessati.

Nel settore penale, è da notare la creazione di una rete giudiziaria penale. D'altra parte, conformemente agli impegni assunti a Tampere, il Consiglio e la Commissione hanno adottato un programma di misure volto ad attuare il principio del riconoscimento reciproco per le decisioni penali. Questo principio deve essere perseguito in tutte le fasi della procedura penale, prima, durante o dopo la sentenza di condanna. Come contributo alle misure prioritarie, la Commissione ha presentato una proposta di decisione-quadro del Consiglio sul mandato di arresto europeo e le procedure di consegna tra gli Stati membri dell'Unione europea. Il Consiglio europeo straordinario del 21 settembre 2001 ha approvato l'introduzione del mandato di arresto europeo che permetterà la consegna diretta tra autorità giudiziarie delle persone ricercate e si sostituirà al sistema attuale di estradizione tra Stati membri.

Per quanto riguarda la protezione delle vittime, il Consiglio ha adottato una decisione-quadro. La Commissione ha avviato anche consultazioni pubbliche tramite la pubblicazione di un Libro verde nel settore del risarcimento alle vittime di reati.

Lotta contro la criminalità a livello dell'Unione

Un aspetto importante delle richieste di Tampere riguarda l'armonizzazione penale in un numero limitato di settori di particolare importanza, per i quali gli Stati membri sono stati invitati a concordare definizioni, incriminazioni e sanzioni comuni. Il Consiglio ha adottato le iniziative presentate dalla Francia sulle reti di immigrazione clandestina (direttiva e decisione-quadro). Un accordo di principio è stato anche raggiunto in sede di Consiglio il 27 e 28 settembre scorso sulla proposta di decisione-quadro presentata dalla Commissione relativa alla lotta contro la tratta degli esseri umani. In seno al Consiglio proseguono i lavori sulla proposta di decisione-quadro relativa alla lotta contro lo sfruttamento sessuale dei bambini e la pornografia infantile e la lotta contro la criminalità informatica. La Commissione ha trasmesso, inoltre, una proposta di decisione-quadro in materia di lotta contro il terrorismo e intende presentare una proposta in materia di lotta contro il razzismo e la xenofobia. Infine, sono in fase di completamento le decisioni necessarie per garantire una protezione efficace dell'euro, in particolare contro la falsificazione e contraffazione.

Nell'ambito dello sviluppo di misure a favore della prevenzione del crimine, il Consiglio ha deciso di organizzare una rete per la prevenzione della criminalità, la quale ha inserito nel suo programma d'azione i settori prioritari individuati a Tampere, ossia la delinquenza minorile, la criminalità urbana e la criminalità connessa alla droga.

In materia di cooperazione giudiziaria penale, la decisione riguardante la creazione della definitiva unità EUROJUST è prevista entro fine 2001. La sua attuazione sarà un elemento importante al fine di assicurare un buon coordinamento tra le autorità nazionali incaricate delle azioni giudiziarie e di contribuire alle indagini relative ai casi di criminalità organizzata. In materia di cooperazione doganale, il processo di ratifica delle convenzioni SID e Napoli II è tuttora in corso.

Con riferimento alla cooperazione di polizia, l'estensione delle competenze di Europol a tutte le forme di criminalità è stata oggetto di una proposta congiunta di Belgio e Svezia. Inoltre, quattro Stati membri hanno presentato nel settembre 2001 un'iniziativa relativa alla costituzione di squadre investigative comuni. Questo tipo di cooperazione riveste un rilievo tutto particolare dopo il Consiglio europeo straordinario del 21 settembre sul terrorismo. Inoltre, la creazione nell'ottobre 2000 della Task force dei capi di polizia europei permetterà di migliorare la cooperazione operativa tra i servizi di polizia, mentre l'istituzione dell'Accademia europea di polizia (AEP) favorirà la formazione dei funzionari degli organismi di polizia.

In materia di lotta contro il riciclaggio, Tampere chiedeva un rafforzamento considerevole delle misure da adottare, vista l'importanza di tale fenomeno ai fini della lotta contro la criminalità organizzata. Ciò vale anche per quanto riguarda la lotta contro il terrorismo ed il suo finanziamento, come è stato ricordato nelle conclusioni del Consiglio europeo straordinario del 21 settembre scorso. Per quanto riguarda più in generale la lotta contro la criminalità finanziaria, il Consiglio dell'ottobre 2001 ha espresso il suo accordo sulla direttiva che modifica la direttiva del 1991 relativa alla prevenzione dell'utilizzo del sistema finanziario a fini di riciclaggio di capitali illeciti, che dovrebbe essere formalmente adottata entro fine anno; gli Stati membri hanno, inoltre, firmato il progetto di protocollo alla Convenzione del maggio 2000 relativa all'assistenza giudiziaria in materia penale e si sono impegnati a ratificare tale protocollo entro fine 2002. In materia di protezione degli interessi finanziari della Comunità, gli Stati membri devono ancora procedere alle necessarie ratifiche di vari strumenti legislativi del "terzo pilastro". Per questo motivo, nel maggio 2001, la Commissione ha presentato una proposta di direttiva in questo settore. Inoltre, entro fine 2001, la Commissione presenterà un Libro verde sulla protezione penale degli interessi finanziari delle Comunità e l'istituzione di un Procuratore europeo. Infine, l'adozione dell'estensione della direttiva sul riciclaggio dei capitali illeciti e la decisione-quadro sul blocco di beni è prevista entro la fine dell'anno.

A livello multilaterale, un passo importante è stato compiuto con la firma da parte degli Stati membri e della Comunità della convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transfrontaliera ed i relativi protocolli aggiuntivi.

Questioni relative alla politica in materia di frontiere interne ed esterne dell'Unione, di visti, di attuazione dell'articolo 62 del trattato CE e della conversione dell'acquis di Schengen

L'integrazione dell'acquis di Schengen ha avuto una significativa ripercussione sui lavori dell'Unione. Alcuni aspetti legislativi necessari alla trasposizione dell'acquis di Schengen nel diritto comunitario classico o al suo sviluppo sono stati oggetto di proposte presentate dagli Stati membri e dalla Commissione e sono attualmente in discussione al Consiglio; si dovrà inoltre continuare ad elaborare delle prassi comuni, in particolare in materia di visti e di controllo alle frontiere esterne.

La cittadinanza dell'Unione

La Commissione ha presentato una proposta di direttiva intesa ad introdurre una riforma complessiva dei testi comunitari in vigore in materia di diritto di circolazione e di soggiorno. Queste disposizioni mirano a garantire maggiore trasparenza e a rendere più flessibili alcuni aspetti del regime attuale.

Cooperazione in materia di lotta contro la droga

La Commissione ha presentato nel giugno 2001 una comunicazione sull'attuazione del piano d'azione in materia di lotta contro la droga (2000-2004). Per contribuire all'attuazione degli obiettivi specifici del Piano d'azione ha anche presentato una proposta di decisione-quadro sulle norme minime relative agli elementi costitutivi dei reati e alle sanzioni applicabili in materia di traffico di droga.

Un'azione esterna più incisiva

L'adozione da parte del Consiglio europeo di Feira del giugno 2000 della relazione preparata dal Consiglio e dalla Commissione sulle relazioni esterne nel settore GAI ha permesso di stabilire una serie di priorità e di obiettivi politici. Nel quadro dell'allargamento, sono in corso i negoziati sugli aspetti relativi alla giustizia ed affari interni. Inoltre, la Comunità ha sostenuto i paesi candidati tramite progetti specifici che rientrano nella programmazione PHARE, accordi di partenariato e la partecipazione ai programmi GAI. Nei Balcani occidentali, una parte significativa degli Accordi di stabilizzazione e di associazione sottoscritti tra l'Unione europea e gli Stati della regione verte su aspetti relativi al settore GAI (ad esempio il Programma CARDS). Sul piano internazionale, gli Stati membri e la Comunità hanno firmato la convenzione delle Nazioni Unite sulla criminalità organizzata ed i protocolli sulle reti di immigrazione clandestina e sulla tratta degli esseri umani. Tali strumenti si trovano attualmente in fase di ratifica. Inoltre, sempre nel quadro delle Nazioni Unite, gli Stati membri e la Comunità si preparano a firmare il protocollo contro il traffico di armi da fuoco e partecipano ai lavori preparatori sulla convenzione in materia di lotta contro la corruzione. Infine, gli Stati membri e la Comunità sono impegnati nella fase conclusiva dei lavori sulla convenzione del Consiglio d'Europa in materia di lotta contro la criminalità informatica.

2. Politica comune dell'Unione europea in materia di asilo e migrazione

Priorità stabilite a Tampere:

Gli aspetti separati ma strettamente connessi dell'asilo e della migrazione richiedono la definizione di una politica comune dell'UE.

2.1. Partenariato con i paesi d'origine

L'Unione europea ha bisogno di una impostazione globale in materia di migrazione che affronti gli aspetti politici, i diritti dell'uomo e le questioni relative allo sviluppo nei paesi di origine e nelle regioni di origine e di transito. Il partenariato con i paesi terzi interessati costituirà anche un elemento determinante della riuscita di tale politica, allo scopo di promuovere il co-sviluppo.

Obiettivo: Valutazione dei paesi e delle regioni di origine e transito al fine di elaborare un'impostazione integrata specifica per il singolo paese o regione.

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2.2. Il regime europeo comune in materia di asilo

L'obiettivo è di assicurare l'applicazione della Convenzione di Ginevra in ogni sua componente, garantendo in tal modo che nessuno venga esposto nuovamente alla persecuzione, ossia mantenendo il principio di non-refoulement.

A lungo termine si dovrà definire una procedura comune in materia di asilo e uno status uniforme per la concessione dell'asilo valido in tutta l'Unione.

Si dovranno limitare i "movimenti secondari" dei richiedenti asilo tra gli Stati membri.

Sarà attivamente perseguito un accordo per la protezione temporanea degli sfollati, basato sulla solidarietà tra gli Stati membri.

Obiettivo: Determinazione dello Stato competente per l'esame delle domande d'asilo

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2.3. Equo trattamento dei cittadini dei paesi terzi

Si procederà a un ravvicinamento delle condizioni di ammissione e soggiorno dei cittadini dei paesi terzi in base a una valutazione comune sia degli sviluppi economici e demografici all'interno dell'Unione sia della situazione nei paesi di origine.

Una politica di integrazione dovrebbe mirare a garantire ai cittadini di paesi terzi che soggiornano legalmente in uno Stato membro (in particolare a coloro che soggiornano in maniera prolungata) diritti e obblighi analoghi a quelli dei cittadini dell'UE e a rafforzare la non discriminazione e la lotta contro il razzismo e la xenofobia.

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2.4. Gestione dei flussi migratori

La gestione dei flussi migratori deve essere migliorata in tutte le sue fasi in stretta cooperazione con i paesi di origine e transito.

La lotta contro l'immigrazione illegale dovrà essere intensificata combattendo le organizzazioni criminali coinvolte e garantendo i diritti delle vittime.

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3. Un autentico spazio di giustizia europeo

Priorità stabilite a Tampere:

L'intento è di infondere nei cittadini un sentimento comune di giustizia in tutta l'Unione. Compito della giustizia è facilitare la vita quotidiana dei cittadini e far sì che vengano deferiti agli organi giurisdizionali quanti mettano a repentaglio la libertà e la sicurezza dei singoli e della società. Ciò presuppone che vengano migliorate le possibilità di accesso alla giustizia e che venga attuata tra gli Stati membri una piena cooperazione giudiziaria .

Il Consiglio europeo di Tampere ha chiesto soprattutto che siano adottate misure concrete al fine di migliorare l'accesso alla giustizia in Europa e che siano attuati meccanismi di protezione dei diritti delle vittime. In secondo luogo, il Consiglio ha chiesto l'istituzione di sistemi di riconoscimento reciproco delle decisioni giudiziarie.

3.1. Migliore accesso alla giustizia in Europa

Un autentico spazio di giustizia deve far sì che i singoli e le imprese possano rivolgersi agli organi giurisdizionali e alle autorità di qualsiasi Stato membro con la stessa facilità che nel loro e che la complessità dei sistemi giuridici e amministrativi degli Stati membri non costituisca un impedimento o un ostacolo all'esercizio dei loro diritti.

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3.2. Reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie

Un autentico spazio di giustizia europeo deve assicurare la certezza del diritto ai cittadini in genere e agli operatori economici. A tal fine le sentenze e le decisioni devono essere rispettate ed eseguite in tutta l'Unione.

Il rafforzamento del reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie e delle sentenze e il necessario ravvicinamento delle legislazioni faciliterebbero la cooperazione tra le autorità come pure la tutela giudiziaria dei diritti dei singoli. A tal fine il principio del reciproco riconoscimento dovrebbe diventare il fondamento della cooperazione giudiziaria nell'Unione europea tanto in materia civile quanto in materia penale.

Per quanto riguarda la materia civile:

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- Per quanto riguarda la materia penale:

Obiettivo: Garantire che i delinquenti non abbiano rifugi sicuri

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3.3. Maggiore convergenza nel settore del diritto civile

Al fine di facilitare la cooperazione giudiziaria e migliorare l'accesso alla legislazione gli ordinamenti giuridici dovranno diventare più compatibili e convergenti.

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4. Lotta a livello dell'unione contro la criminalità

Priorità stabilite a Tampere e strategia per il nuovo millennio:

Si dovrebbe raggiungere l'obiettivo dell'elaborazione equilibrata di misure a livello di Unione contro qualsiasi forma di criminalità ed in particolare contro le forme gravi di criminalità organizzata e transnazionale, proteggendo nel contempo la libertà e i diritti dei cittadini e degli operatori economici. In questo contesto, una particolare attenzione è rivolta alla "Strategia dell'Unione per l'inizio del nuovo Millennio" sulla prevenzione ed il controllo della criminalità organizzata. In questo capitolo sono state introdotte alcune azioni complementari che vanno oltre le conclusioni di Tampere e che sono richieste dalle raccomandazioni della suddetta strategia.

4.1. Prevenzione della criminalità a livello dell'Unione

Una politica efficace di lotta contro qualsiasi forma di criminalità organizzata e non organizzata deve prevedere anche misure preventive a carattere multidisciplinare.

Occorre integrare gli aspetti relativi alla prevenzione della criminalità nelle azioni e nei programmi contro la criminalità a livello di Unione e di Stati membri.

Occorre incoraggiare la cooperazione tra le organizzazioni nazionali impegnate nella prevenzione individuando alcuni settori prioritari.

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4.2. Potenziamento della cooperazione contro la criminalità

In un autentico spazio di giustizia i delinquenti non devono poter sfruttare le differenze esistenti tra i sistemi giudiziari degli Stati membri.

L'obiettivo di garantire ai cittadini un livello elevato di protezione presuppone una maggiore cooperazione tra le autorità incaricate dell'applicazione della legge. A tal fine si dovrebbe trarre il massimo vantaggio dalla cooperazione tra le autorità degli Stati membri nell'ambito delle indagini su casi transfrontalieri.

Estendendo le competenze di Europol il trattato di Amsterdam ha riconosciuto il ruolo centrale da esso svolto nel coadiuvare la cooperazione europea per la prevenzione e la repressione della la criminalità organizzata.

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4.3. Lotta contro determinate forme di criminalità

Per quanto riguarda le legislazioni penali nazionali, gli sforzi intesi a concordare definizioni, incriminazioni e sanzioni comuni dovrebbero incentrarsi in primo luogo su un numero limitato di settori di particolare importanza. È necessario giungere a definizioni, incriminazioni e sanzioni comuni per quanto riguarda la criminalità grave, organizzata e transnazionale al fine di proteggere la libertà e i diritti dei cittadini e degli operatori economici.

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4.4. Azione specifica antiriciclaggio

Il riciclaggio dei capitali è il nucleo stesso della criminalità organizzata. Per questo motivo esso dovrebbe essere sradicato ovunque si manifesti, al fine di assicurare che siano intraprese iniziative concrete per rintracciare, sequestrare e confiscare i proventi di reato.

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5. Questioni connesse alle frontiere interne ed esterne e alla politica dei visti, attuazione dell'art. 62 TCE e conversione dell'Acquis di Schengen

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6. Cittadinanza dell'Unione

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7. Cooperazione nella lotta contro la droga

Priorità della strategia anti-droga dell'Unione europea:

In quanto minaccia sia collettiva che individuale, il problema della droga deve essere affrontato in modo globale, pluridisciplinare e integrato. La strategia europea contro la droga per il periodo 2000-200 verrà valutata a metà periodo e alla conclusione, con l'aiuto dell'Europol e dell'Osservatorio europeo per le droghe e le tossicodipendenze (OEDT).

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8. Azione esterna di maggiore incisività

Priorità stabilite dal Consiglio europeo di Tampere e di Feira:

L'Unione europea sottolinea che tutte le competenze e gli strumenti di cui essa dispone, in particolare nel campo delle relazioni esterne, devono essere sfruttati in maniera integrata e coerente per istituire lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia. Le tematiche della giustizia e degli affari interni devono essere integrate nella definizione e nell'attuazione di altre politiche e attività dell'Unione.

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9. Ulteriori iniziative in corso

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