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2000/122/CE: Decisione della Commissione, del 5 gennaio 2000, relativa all'applicazione dell'articolo 9 della direttiva 96/67/CE del Consiglio all'aeroporto di Düsseldorf (Flughafen Düsseldorf GmbH) [notificata con il numero C(1999) 5067] (Testo rilevante ai fini del SEE.) (Il testo in lingua tedesca è il solo facente fede)

OJ L 39, 14.2.2000, p. 57–66 (ES, DA, DE, EL, EN, FR, IT, NL, PT, FI, SV)
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32000D0122

2000/122/CE: Decisione della Commissione, del 5 gennaio 2000, relativa all'applicazione dell'articolo 9 della direttiva 96/67/CE del Consiglio all'aeroporto di Düsseldorf (Flughafen Düsseldorf GmbH) [notificata con il numero C(1999) 5067] (Testo rilevante ai fini del SEE.) (Il testo in lingua tedesca è il solo facente fede)

Gazzetta ufficiale n. L 039 del 14/02/2000 pag. 0057 - 0066


DECISIONE DELLA COMMISSIONE

del 5 gennaio 2000

relativa all'applicazione dell'articolo 9 della direttiva 96/67/CE del Consiglio all'aeroporto di Düsseldorf (Flughafen Düsseldorf GmbH)

[notificata con il numero C(1999) 5067]

(Il testo in lingua tedesca è il solo facente fede)

(Testo rilevante ai fini del SEE)

(2000/122/CE)

LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea,

vista la direttiva 96/67/CE del Consiglio, del 15 ottobre 1996, relativa all'accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunità(1), in particolare l'articolo 9, paragrafo 5,

vista la domanda di approvazione della decisione delle autorità tedesche in data 5 ottobre 1999 e previa consultazione di dette autorità,

previa consultazione del Comitato consultivo,

considerando quanto segue:

1. Il campo di applicazione della deroga notificata dal governo della Repubblica federale di Germania

1.1. La notifica presentata dalle autorità tedesche

(1) Con lettera registrata dalla Commissione il 5 ottobre 1999, le autorità tedesche hanno notificato una domanda di approvazione della decisione del governo della Repubblica federale di Germania in data 30 settembre 1999 che concede all'aeroporto di Düsseldorf (Flughafen Düsseldorf GmbH) una deroga intesa a:

- vietare l'esercizio dell'autoassistenza e

- riservare all'aeroporto di Düsseldorf (Flughafen Düsseldorf GmbH) la prestazione di servizi a terzi,

per le categorie di servizi di cui all'allegato della direttiva, punto 4.1 relativamente, sia all'arrivo che alla partenza o in transito, alla movimentazione fisica delle merci tra l'aerostazione e l'aereo; numero 5.4 per il caricamento e lo scaricamento dell'aereo, nonché il trasporto dei passeggeri e dei bagagli tra il terminale e l'aereo, punti 5.5 e 5.6.

Questa deroga, sulla base dell'articolo 9, paragrafo 1, lettere b) e d), della direttiva, è accordata dal 1o gennaio 2000 al 31 dicembre 2001. Essa segue la decisione della Commissione del 14 gennaio 1998(2) concernente una deroga concessa dalle autorità della Repubblica federale di Germania il 9 ottobre 1997.

(2) La Commissione, in applicazione dell'articolo 9, paragrafo 3, della direttiva, ha pubblicato un estratto di questa notifica nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee(3) del 26 ottobre 1999 e invitato le parti interessate a presentare le loro osservazioni.

(3) Conformemente alle disposizioni dell'articolo 9, paragrafo 5, della direttiva, il governo tedesco è stato consultato dalla Commissione sul progetto di valutazione della Commissione il 24 novembre 1999 e le autorità tedesche hanno comunicato le loro osservazioni con lettera del 29 novembre 1999.

Base della deroga

(4) Le regole generali di accesso al mercato dell'assistenza a terra sono definite negli articoli 6 e 7 della direttiva. Queste regole stabiliscono chiaramente un principio di apertura il più vasto possibile per la maggior parte delle categorie di servizi di assistenza. Per un aeroporto con un volume di traffico come quello di Düsseldorf, la direttiva prevede un riconoscimento del diritto di autoassistenza dal 1o gennaio 1998 e l'apertura a terzi del mercato dell'assistenza dal 1o gennaio 1999. A causa della situazione e della missione particolare di un aeroporto, in particolare dei problemi di sicurezza, ma anche di spazio e di capacità, che possono presentarsi in alcune zone della maggior parte degli aeroporti, la direttiva non impone un'apertura totale del mercato bensì richiede un minimo di apertura in materia di autoassistenza e di assistenza a terzi per quattro categorie di servizi sul lato pista, ossia in una zona particolarmente sensibile dell'aeroporto. Queste categorie concernono le operazioni in pista, l'assistenza bagagli, l'assistenza carburante e alcune operazioni di assistenza merci e posta.

(5) L'articolo 9 della direttiva 96/67/CE del Consiglio ha anche tenuto conto del fatto che, in alcuni casi molto particolari, gravi problemi di spazio e di capacità impediscono l'apertura del mercato al livello previsto. In questi casi, possono essere concesse deroghe su base temporanea per dare all'aeroporto il tempo di superare queste difficoltà. Le deroghe possono quindi avere soltanto carattere eccezionale e non hanno l'obiettivo di garantire in maniera generale agli aeroporti un periodo supplementare di adeguamento rispetto a quello già previsto all'articolo 1 della direttiva.

(6) Una deroga può essere concessa sulla base unicamente di difficoltà specifiche di spazio e di capacità. Su questa base le autorità tedesche avevano concesso, il 9 ottobre 1997, una prima deroga che è stata oggetto di una decisione della Commissione in data 14 gennaio 1998(4) che ha confermato la deroga pur limitandola ad un periodo limitato, fino al 1o gennaio 2000.

Ugualmente su questa base e su quella dell'articolo 9, paragrafo 6, della direttiva, le autorità tedesche hanno concesso la deroga oggetto della presente decisione, in conformità con il paragrafo 3 della regolamentazione tedesca "Verordnung über Bodenabfertigungsdienst auf Flugplätzen und zur Änderung weiterer luftrechtlicher Vorschriften"(5) che recepisce nel diritto nazionale la direttiva 96/67/CE.

1.2. La situazione dell'assistenza all'aeroporto di Düsseldorf

(7) In applicazione della deroga in data 17 aprile 1998, accordata dalle autorità tedesche a seguito della decisione della Commissione, del 14 gennaio 1998, le attività elencate nella deroga oggetto della presente decisione beneficiano già di una deroga che consente all'aeroporto di vietare l'autoassistenza e di riservare all'aeroporto l'esercizio delle attività relative all'assistenza merci, al trasporto di passeggeri e bagagli tra l'aereo e il terminale (5.4), all'avviamento (5.5) e allo spostamento dell'aereo (5.6). La deroga, oggetto della presente decisione, proroga quindi la deroga concessa per queste attività.

(8) La deroga che accordava finora restrizioni soltanto a due utenti e due prestatori imposte dalla decisione delle autorità tedesche del 17 aprile 1998 e concernenti la pulizia degli aerei (6.1) la climatizzazione e la rimozione di neve e ghiaccio (6.2) e la sistemazione della cabina (6.3) non è oggetto di una nuova domanda di deroga e queste attività saranno quindi aperte alla concorrenza, senza restrizioni, a decorrere dal 1o gennaio 2000.

2. Le difficoltà invocate dalle autorità tedesche

(9) La deroga delle autorità tedesche è basata sui problemi di spazio e di capacità provocati dall'incendio del terminale dell'11 aprile 1996 rispetto all'aumento delle esigenze che comporterà l'apertura del mercato a diversi operatori nonché sui problemi registrati al momento dell'applicazione del piano di ricostruzione e ristrutturazione previsto.

(10) Essa si basa sugli argomenti presentati nella documentazione stabilita dall'aeroporto di Düsseldorf:

- Nachtrag zum Maßnahmenplan des Antrages auf Verlängerung der Freistellung der Flughafen Düsseldorf GmbH, September 1999

- Antrag auf Verlängerung der Freistellung der Flughafen Düsseldorf GmbH, Juli 1999

- Documentation des Maßnahmenplans, Oktober 1998 und April 1999

- Etude Netherlands Airport Consultant BV "Consequences of liberalizing groundhandling to permit several service providers", July 1997.

(11) Non occorre ripetere quanto già indicato nella decisione della Commissione del 14 gennaio 1998(6) e cioè che i dati da cui risultano i problemi di spazio derivano unicamente dall'incendio del 1996 e che non è invocato alcun problema strutturale per giustificare la presente situazione e la conseguente deroga.

2.1. Le conseguenze dell'incendio dell'11 aprile 1996

(12) L'incendio ha distrutto l'edificio centrale del terminale e reso i tre moli (A, B e C) inutilizzabili. L'impossibilità di passare attraverso l'edificio centrale ha avuto come conseguenza di:

- usare diverse posizioni prossime, in particolare tutte quelle del molo B come posizioni distanti unicamente, con un conseguente forte aumento di trasporto dei passeggeri con autobus sull'area di stazionamento;

- concentrare in un primo tempo tutti gli arrivi sul molo C, l'unico che dispone del sistema di consegna dei bagagli;

- installare provvisoriamente a est e a ovest dei moduli (D ed E) per l'imbarco dei passeggeri; queste costruzioni occupano spazio sul terreno e comportano trasporti piuttosto lunghi in autobus;

- chiudere completamente tre posizioni (50, 51 e 60) per permettere la ricostruzione del molo B e depositare il materiale necessario per questi lavori.

(13) Il molo C e la parte corrispondente dell'edificio centrale sono stati rimessi in funzione a partire dal novembre 1996, consentendo di riattivare il sistema di consegna dei bagagli all'arrivo. Sono stati installati a questo livello tre nastri trasportatori in più per i bagagli, a detrimento degli spazi di stazionamento di materiale.

(14) Secondo il dossier presentato dalle autorità tedesche in occasione della prima deroga, il molo A doveva a sua volta essere aperto nella primavera 1998, con la riapertura completa di 7-8 posizioni in modo da non dover più trasportare i passeggeri in arrivo su questo molo al molo C per ricevere i bagagli e permettere così di ridurre le frequenze di trasporto dei passeggeri in autobus. Nello stesso tempo, l'equipaggiamento per l'imbarco dei passeggeri del molo A sarebbe notevolmente ridotto riducendo i problemi di congestione sull'area di stazionamento e liberando spazio per lo stazionamento di nuovi equipaggiamenti di assistenza.

(15) I lavori sul molo B dovrebbero invece terminare nel giugno dell'anno 2001. Questi lavori sono di grande portata e riguardano la parte maggiore dell'aeroporto. Il molo B ha dovuto essere completamente raso al suolo così come una gran parte corrispondente del terminale. Questo molo e la parte centrale del terminale saranno completamente rifatti con un ingrandimento del terminale e un allargamento del molo su tutta la sua lunghezza nonché con l'aggiunta di un livello supplementare che consentirà così un adeguamento ai flussi Schengen e non-Schengen. Anche se l'incendio è avvenuto nel 1996, i tempi necessari per le perizie di assicurazione, gli studi di progetto e la demolizione hanno portato, tre anni più tardi, ad una situazione ancora molto provvisoria che comporta un disturbo considerevole sia per l'accesso dei passeggeri alle sale di imbarco sia per il traffico delle apparecchiature di assistenza sull'area di stazionamento. L'uso di numerose posizioni prima "in contatto" come posizioni distanti obbliga l'aeroporto a effettuare un gran numero di spostamenti in autobus. Si sono rese necessarie inoltre apparecchiature supplementari per il trasporto di bagagli, con conseguenze sulla circolazione e lo stazionamento. La moltiplicazione dei materiali ed il relativo obbligo di girare ogni volta attorno alla zona dei lavori rende problematica la circolazione sui bordi del terminale. In questa parte dell'aeroporto lo spazio è completamente utilizzato, soprattutto a livello dei due moduli provvisori di partenza (D ed E).

(16) Il piano globale di ristrutturazione presentato dalle autorità tedesche in occasione della prima deroga del 1998, prevedeva un'operabilità delle infrastrutture nel 2002, ma doveva però permettere un'apertura del mercato dell'assistenza a decorrere dall'inizio del 2001. La decisione della Commissione del 14 gennaio 1998 imponeva all'aeroporto di aprire il mercato in maniera prematura già il 1o gennaio 2000, a causa in particolare dello spazio che avrebbe dovuto essere sgomberato progressivamente con l'apertura dei moli A e C, per il progresso dei lavori sul molo B e sulla nuova area di stazionamento ovest.

(17) Secondo le autorità tedesche, un'apertura di questo tipo non è più possibile nei termini stabiliti, a causa dei problemi registrati nello svolgimento dei vari lavori.

2.2. Le difficoltà registrate nel corso dei lavori di ricostruzione

2.2.1. Molo A

(18) Secondo il rapporto presentato dalle autorità tedesche, anche se una gran parte del molo è stata rimessa in funzione già nell'aprile 1998, come previsto nel piano di ristrutturazione, la demolizione dell'area provvisoria per le partenze non poteva iniziare fino all'entrata in funzione del molo A, in modo da poter completare i lavori sull'area di stazionamento a livello di questo molo e delle passerelle corrispondenti, parallelamente alla progressiva liberazione degli spazi.

(19) D'altra parte, per consentire ai passeggeri di raggiungere il terminale dell'aeroporto passando per il molo A senza dover più passare dal terminale C e poiché l'avanzamento dei lavori comportava lo spostamento dei nastri 9-12, diventava necessario creare a questo livello una struttura per gli arrivi. Queste misure sono state prese dietro insistenti richieste della compagnia Lufthansa e dei suoi partner, principali utenti di questo molo, per migliorare le condizioni dei loro passeggeri.

(20) Per il riassetto di questa parte est del molo A, è stato necessario trasformare la posizione 80 in zona di raccolta bagagli e costruire a questo livello un locale di ricevimento dei bagagli per i passeggeri. La sala arrivi è stata collegata con il resto dell'aerostazione con un tunnel per i passeggeri a livello della porta 37 (sale 5/6).

(21) La costruzione di queste strutture supplementari sull'area di stazionamento ha comportato un peggioramento della situazione del traffico in questa zona, soprattutto per il trasporto dei bagagli con il progressivo aumento del volume di traffico prodotto dalla riapertura delle posizioni.

(22) Secondo le autorità tedesche, questa riorganizzazione a livello del molo A, giustamente chiesta dai trasportatori, ma anche supplementare e non prevista, non ha consentito di migliorare la situazione come anticipato nella prima decisione della Commissione. A causa di circostanze esterne e di esigenze operative, vi è stata una riduzione di 500 m2 degli spazi per lo stazionamento delle apparecchiature. Questa riduzione si è inoltre accompagnata alla chiusura della posizione 80 e ad una restrizione per lo spazio adiacente.

2.2.2. Molo B

(23) I piani dei lavori presentati in occasione della prima deroga e concernenti la costruzione del molo B e della parte del terminale centrale ad esso associata, non corrispondono più alla situazione attuale a questo livello. I progetti prevedevano una zona di costruzione ridotta per ottimizzare le superfici destinate allo stazionamento del materiale di assistenza.

(24) I piani di misure per superare le difficoltà relative alle attività di assistenza rientrano nel progetto più vasto di ricostruzione e ampliamento "Airport 2000 plus". Parallelamente al progresso dei lavori è risultato necessario per le autorità aeroportuali effettuare un riadattamento per rispondere alle esigenze in materia di assistenza ai passeggeri. Ciò si è tradotto in una riconfigurazione del molo B, con la conseguenza, in particolare, di un'ulteriore carenza di spazio per lo stazionamento delle apparecchiature durante tutto il periodo restante dei lavori. Questa carenza, a livello di questo molo è valutata a 3000 m2. La riorganizzazione rende inoltre impossibile la riapertura nei tempi stabiliti, sotto questo molo, del nodo stradale che è indispensabile per una migliore circolazione sull'area di stazionamento.

(25) Secondo le autorità tedesche, la nuova deroga per un periodo fino al 31 dicembre 2001 è giustificata da questa estensione dei lavori sul molo B che non potrà essere ultimata prima del luglio 2001 e non potrà quindi essere operativa prima della fine dell'autunno 2001.

2.2.3. La nuova area di stazionamento ovest

(26) Il progetto "Airport 2000 plus" comprende anche un'estensione dell'area di stazionamento che dovrebbe consentire di sviluppare nuove posizioni aerei e anche di permettere la sosta del materiale di assistenza. L'estensione principale riguarda la creazione sulla parte ovest di una nuova area di stazionamento, metà della quale adibita a nuove posizioni agli aerei e l'altra metà al deposito di materiale di assistenza su più di 14000 m2. Questi lavori però nel piano di misure presentato all'epoca, figuravano soltanto come complemento di altre misure intese a superare le difficoltà menzionate in quanto i lavori, secondo la documentazione presentata all'epoca, dovevano terminare soltanto alla fine dell'anno 2000, ossia dopo il periodo di deroga concesso dalla Commissione nella sua decisione del 14 gennaio 1998.

(27) La costruzione di questa nuova zona è però ritardata a causa di problemi tecnici di drenaggio e di complicazioni amministrative relativamente all'autorizzazione rilasciata dal ministero per la protezione delle acque. Secondo la documentazione presentata dalle autorità tedesche, questi ritardi, nell'ipotesi più ottimista non consentiranno una messa in servizio prima della fine dell'anno 2001.

(28) La deroga è quindi basata sull'impossibilità per l'aeroporto di trovare in generale dello spazio supplementare a causa degli adeguamenti resisi necessari per le infrastrutture supplementari del molo A al fine di migliorare, su richiesta dell'utenza, le condizioni dei passeggeri e a causa della ristrutturazione del molo B.

(29) Rispetto alle previsioni iniziali, la carenza di spazio sui tre moli è aumentata di più di 3500 m2. È stato invece possibile guadagnare 1600 m2 grazie a ristrutturazioni sull'area di stazionamento attorno agli edifici amministrativi e 2000 m2 sull'area di stazionamento ovest (parte merci) a livello della zona di sbrinamento cui si aggiungono 300 m3 sulla parte est dell'area di stazionamento. Su tutto l'aeroporto, è stato possibile guadagnare soltanto 350 m2 rispetto alla situazione all'inizio dell'anno 1998(7), cosa che non permette un'apertura del mercato al livello previsto.

3. Le osservazioni delle parti interessate

(30) A seguito della pubblicazione a cura della Commissione di un estratto della notifica delle autorità tedesche e conformemente al disposto dell'articolo 9, paragrafo 3, della direttiva, le parti interessate sono state invitate a esprimere il loro parere.

Secondo un vettore, le cifre presentate dall'aeroporto nella documentazione di deroga non dimostrano la necessità di modificare il piano di misure né la mancanza di spazio. Per il vettore è sorprendente che l'aeroporto non dichiari una carenza di uffici e sarebbe possibile disporre di spazi supplementari usando le superfici diventate libere a livello delle vecchie baracche militari e quelle che saranno liberate con il minore fabbisogno di materiale dell'aeroporto a seguito dell'arrivo di un nuovo prestatore. Secondo questo utente, il nuovo prestatore non potrà però disporre di molte superfici e dovrà quindi usare apparecchiature ridotte e specializzate in alcuni tipi di aerei, con una conseguente riduzione delle sue possibilità di mercato. L'utente propone anche un uso comune ("pool") di determinate apparecchiature o una ripresa di materiale da parte del nuovo operatore. L'utente ritiene infine che la percentuale del 40 % di quote di mercato indicata dallo studio NACO al momento della prima decisione della Commissione sia troppo ottimista e che è plausibile un'ipotesi basata soltanto sull'1 % delle quote di mercato per questo secondo prestatore.

4. Valutazione della deroga in base alle disposizioni della direttiva 96/67/CE

4.1. Le norme vigenti in materia di assistenza

4.1.1. Le possibilità di limitare l'accesso al mercato

(31) La direttiva 96/67/CE del Consiglio prevede un'apertura differenziata del mercato in funzione delle modalità di prestazione dei servizi di assistenza (autoassistenza o prestazione a terzi) e del volume di traffico dell'aeroporto.

(32) I principi generali sull'esercizio dell'assistenza per le categorie di servizi indicate dalle autorità tedesche sono definiti all'articolo 6, paragrafo 2, e dall'articolo 7, paragrafo 2, della direttiva. Tali principi sono stati recepiti nelle disposizioni dell'articolo 3, paragrafo 2, del provvedimento tedesco che attua la direttiva. Ai sensi delle disposizioni della direttiva, gli Stati membri possono riservare l'esercizio dell'autoassistenza ad almeno due utenti. Questi ultimi devono essere scelti in base a criteri pertinenti, obiettivi, trasparenti e non discriminatori. Analogamente, il numero di prestatori dell'assistenza a terzi può essere limitato a due: la selezione dei prestatori deve quindi avvenire mediante bando di gara. Conseguentemente, in applicazione dell'allegato 5 del provvedimento "Verordnung über Bodenabfertigungsdienst auf Flugplätzen und zur Änderung weiterer luftrechtlicher Vorschriften"(8) del 10 dicembre 1997 che recepisce la direttiva nel diritto tedesco, l'aeroporto di Düsseldorf è tenuto ad aprire il mercato dell'assistenza a terzi ad un altro prestatore di servizi e dovrà altresì permettere l'esercizio dell'autoassistenza a due utenti per le attività per cui è consentito limitare il numero di prestatori o utenti a norma degli articoli 6.2 e 7.2 della direttiva.

(33) Tuttavia, laddove per difficoltà specifiche di spazio o di capacità disponibili, specialmente in funzione della congestione e del coefficiente di utilizzazione delle superfici, risulti impossibile autorizzare l'esercizio del diritto all'autoassistenza o la prestazione di assistenza a terzi ai livelli previsti dalla direttiva, lo Stato membro di cui trattasi può, a norma dell'articolo 9, paragrafo 1, lettere b) e d), ammettere un solo operatore a prestare assistenza a terzi e vietare o limitare a un solo utente l'esercizio del diritto all'autoassistenza.

(34) Ai termini dell'articolo 9, paragrafo 6, della direttiva, la durata delle deroghe consentite è limitata e ogni nuova deroga deve essere oggetto di una nuova procedura. Le deroghe concesse nel quadro dell'articolo 9, paragrafo 1, lettera d), non possono tuttavia superare tre anni. Quelle consentite nel quadro dell'articolo 9, paragrafo 1, lettera b) e intese a riservare ad un unico prestatore i servizi a terzi non possono superare due anni e possono essere prorogate soltanto una volta per un periodo massimo di due anni. La presente deroga è stata accordata dalle autorità tedesche in questo contesto.

Tuttavia, a norma dell'articolo 9, paragrafo 2, una simile deroga deve:

- specificare la categoria o le categorie di servizi cui si applica la deroga e le difficoltà specifiche di spazio o di capacità disponibile che la giustificano;

- essere accompagnata da un piano di misure adeguate mirante a superare dette difficoltà.

Inoltre, sempre a norma dell'articolo 9, paragrafo 2, la deroga non deve:

- pregiudicare indebitamente gli obiettivi della direttiva;

- provocare distorsioni della concorrenza;

- essere più ampia del necessario.

(35) Come ricordato dalla Commissione nelle sue decisioni del 14 gennaio 1998, relative agli aeroporti di Francoforte e Düsseldorf(9), l'obiettivo principale della direttiva è la liberalizzazione dei servizi di assistenza a terra. Le limitazioni imposte a terzi costituiscono restrizioni alla libera prestazione di servizi da parte di tali soggetti. Per analogia con le misure statali che limitano la libera prestazione di servizi(10), le misure suscettibili di precludere o di vietare la libera iniziativa dei prestatori di servizi - o come nel caso di specie quella degli utenti che intendono praticare per conto proprio l'assistenza - anche se si applicano indistintamente ai prestatori o utenti nazionali e a quelli di altri Stati membri, devono essere giustificate da esigenze imperative di interesse pubblico che non siano di natura economica e devono inoltre essere proporzionate agli obiettivi perseguiti.

4.1.2. Procedura

(36) Le autorità tedesche si sono impegnate a subordinare l'entrata in vigore della decisione di deroga alla decisione della Commissione.

(37) Come nel caso delle due decisioni relative agli aeroporti di Francoforte e Düsseldorf(11), la Commissione deve basare la sua valutazione sui punti seguenti:

- la sussistenza e l'entità delle difficoltà addotte a motivazione della deroga e l'impossibilità dell'apertura del mercato al livello previsto dalla direttiva; a questo proposito possono essere presi in considerazione solo i problemi di spazio e/o di capacità;

- un piano di misure adeguate per superare le difficoltà addotte, credibile, non subordinato a condizioni e contenente un calendario di attuazione di tali misure;

- la conformità ai criteri di cui all'articolo 9, paragrafo 2, della direttiva, relativi al rispetto degli obiettivi della stessa, all'assenza di distorsioni della concorrenza e alla portata della misura.

(38) La concessione di una deroga non ha quindi l'obiettivo generale di concedere agli aeroporti un periodo di adeguamento più lungo di quello già previsto dall'articolo 1 della direttiva, ma deve consentire agli aeroporti di superare le difficoltà particolari che possono emergere al momento dell'apertura del mercato. Ogni deroga deve pertanto essere esaminata in funzione delle particolari difficoltà addotte a motivazione dell'impossibilità di aprire il mercato entro i termini previsti. Inoltre, secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee, qualsiasi eccezione deve essere interpretata restrittivamente e la portata di una deroga deve essere determinata tenendo conto delle finalità della misura in questione.

(39) La presente deroga deve essere dunque esaminata alla luce delle considerazioni sopra esposte.

(40) A norma dell'articolo 9, paragrafo 4, della direttiva, la Commissione ha effettuato un esame approfondito delle carenze di spazio e di capacità addotte, dell'adeguatezza della decisione adottata dalle autorità tedesche rispetto a tali carenze e delle misure proposte per superarle. Nella sua valutazione, la Commissione si è basata sulla documentazione fornita dalle autorità tedesche come pure su un sopralluogo effettuato all'aeroporto di Düsseldorf il 20 ottobre 1999, nonché sulla perizia tecnica effettuata su sua richiesta dalla società Aerotec. La Commissione ha infine tenuto conto delle osservazioni presentate dall'aeroporto e dal governo tedesco sull'analisi da essa fatta e, più in particolare, di quelle concernenti le difficoltà di spazio dovute al ritardo nella riorganizzazione del terminale a causa delle modifiche che è stato necessario apportare ai piani di esecuzione dei lavori.

4.2. Esame delle difficoltà addotte dalle autorità tedesche

4.2.1. Cronistoria

(41) Come già ricordato non è necessario riprendere la questione dell'assenza di problemi strutturali di spazio sull'aeroporto di Düsseldorf e dell'impossibilità di aprire il mercato al livello previsto dalla direttiva, come indicato dalle autorità tedesche, legata unicamente ai problemi causati dall'incendio nell'aprile 1996.

(42) Nella sua decisione del 14 gennaio 1998, la Commissione ha d'altra parte riconosciuto, all'epoca, una carenza di spazio sull'aeroporto che giustificava la concessione di una deroga per i servizi chiesti.

(43) Bisogna anche notare che la presente deroga non concerne più, come era il caso nella precedente notifica oggetto della decisione della Commissione del 14 gennaio 1998, le categorie di servizi menzionate al punto 6 dell'allegato della direttiva, ossia la pulizia esterna e interna e la rimozione della neve e del ghiaccio. La possibilità per le autorità aeroportuali di disporre oggi di alcune vecchie baracche dell'esercito britannico sui bordi dell'aeroporto e la creazione della zona di sbrinamento sulla parte est dell'area di stazionamento permettono a queste autorità di rispettare le condizioni della direttiva aprendo liberamente il mercato a queste attività. La scelta di aprire queste attività alla concorrenza - e non quelle oggetto della presente deroga - è giustificata dalla nuova zona di sbrinamento, dalla ridotta superficie sgomberata e dalla mobilità delle apparecchiature usate per queste attività. Le vecchie baracche militari si trovano infatti all'esterno della cinta riservata all'aeroporto e i veicoli devono in particolare attraversare una strada molto frequentata e ciò non si presta ai macchinari pesanti e lenti adibiti alle operazioni sull'area di stazionamento, come le operazioni di spinta degli aerei.

(44) L'esame della Commissione nel quadro della presente deroga deve quindi limitarsi alle modifiche avvenute in materia di spazio e di capacità dopo la decisione della Commissione del 14 gennaio 1998 e alla giustificazione prodotta dalle autorità tedesche circa l'impossibilità per l'aeroporto di Düsseldorf di realizzare completamente il piano previsto e le condizioni imposte da detta decisione.

4.2.2. Conseguenze delle modifiche avvenute nella ricostruzione dell'aeroporto

(45) Come già ricordato, i problemi indicati derivano dall'incendio dell'aprile 1996 e i lavori in corso - pur rientrando in un progetto più vasto di estensione delle infrastrutture - derivano direttamente da questo incendio. Di conseguenza, questi lavori non concernono un ampliamento attraverso la semplice aggiunta di nuove infrastrutture o il rinnovamento di un terminale, bensì concernono innanzitutto la ricostruzione quasi completa di un edificio andato distrutto. Da ciò derivano difficoltà molto particolari, dovute soprattutto al fatto che è necessario:

- procedere innanzitutto alla distruzione degli edifici - e quindi anche all'evacuazione della maggior parte delle infrastrutture esistenti prima di cominciare la ricostruzione (soprattutto per il molo B e la parte centrale corrispondente);

- procedere per tappe (molo B e parte del terminale associata, prima di iniziare la distruzione della parte centrale del terminale) e combinare sullo stesso cantiere, operazioni di distruzione e innalzamento;

- eseguire questi lavori nella parte centrale di un aeroporto che deve rimanere operativo.

(46) L'insieme di queste operazioni necessita una logistica molto avanzata ed eventuali problemi su una parte dei lavori o del terminale possono ripercuotersi sull'intero programma. È d'altra parte evidente, dopo l'ispezione effettuata nel quadro di questa deroga il 20 ottobre 1999, che tutto il funzionamento dell'aeroporto risente della presenza di questi lavori e che l'insieme dello spazio lasciato libero dai lavori sull'area di stazionamento è stato utilizzato per costruire strutture temporanee che forniscono servizi di base agli utenti e ai loro passeggeri. In questo senso, oltre ai moduli di partenza D ed E, sono state aggiunte costruzioni che facilitano l'arrivo dei passeggeri e dei loro bagagli, soprattutto al punto A, su richiesta dei vettori. Il trasporto dei bagagli è analogamente assicurato in parte da veicoli speciali, dotati di nastri trasportatori integrali che scaricano direttamente sui nastri trasportatori diretti alla sala di arrivo dei bagagli. Questi veicoli sono pesanti ed ingombranti, ma permettono di ridurre la congestione delle zone di traffico e di scarico che comporterebbe l'uso dei veicoli convenzionali.

(47) L'esame delle condizioni di spazio necessarie alle operazioni di assistenza deve essere successivamente svolto in maniera approfondita a livello di ciascun molo e delle parti del terminale interessate ai lavori nonché a livello della parte ovest dell'area di stazionamento.

Molo A

(48) La documentazione presentata dalle autorità tedesche al momento dell'esame della prima deroga prevedeva l'operatività di questo molo nella primavera 1998. La diminuzione delle operazioni sull'area di stazionamento in questo punto avrebbe liberato spazio per lo stazionamento di apparecchiature di assistenza. A causa della nuova possibilità per i passeggeri di sbarcare al molo A, è diventato però necessario, su richiesta pressante delle compagnie aeree che operano su questo molo, prevedere una struttura di arrivo dei passeggeri a questo livello. La Commissione riconosce che un tale approccio, oltre a rispondere ad un'esigenza operativa per facilitare le condizioni di accesso dei passeggeri, contribuisce anche ad alleggerire in parte il traffico sull'area di stazionamento, ponendo fine ai trasferimenti in autobus fino al molo C divenuti necessari dopo l'incendio.

(49) Tuttavia questa risistemazione ha necessitato la costruzione della struttura di arrivo e correlativamente la chiusura della posizione più vicina (posizione 80). L'arrivo dei passeggeri a livello della nuova struttura del molo A ha inoltre comportato l'arrivo dei loro bagagli nello stesso posto e non più al molo C, sostituendo così il traffico per autobus dei passeggeri sull'area di stazionamento con traffico di bagagli in questa zona. Nel corso dell'ispezione effettuata dai servizi della Commissione è stato constatato un pieno utilizzo dello spazio disponibile, in particolare sulla vecchia posizione 80.

(50) La riduzione del numero di movimenti di autobus derivante dall'accesso diretto al molo A è stata quindi in gran parte compensata dall'arrivo dei bagagli verso la nuova installazione. A ciò è aggiunta la chiusura della posizione 80 e una riduzione dello spazio corrispondente nell'area adiacente. Si può quindi concludere che vi è stato un relativo peggioramento della situazione in questa zona dell'aeroporto.

Molo B

(51) La riconfigurazione del molo a seguito della decisione di adattare il progetto "Airport 2000 plus" all'evoluzione delle esigenze degli utenti, dei loro passeggeri e all'agevolazione del loro percorso si è tradotto in particolare in un allargamento del molo e successivamente della cinta di costruzione. La perizia effettuata dai servizi della Commissione indica che:

- lo stato dei lavori rende impossibile la sostituzione, anche parziale, delle superfici di cantiere con spazi di stazionamento per il materiale di assistenza per il 1o gennaio 2000 - data di scadenza dell'attuale deroga - come previsto nella decisione del 14 gennaio 1998. La ricostruzione del molo infatti è appena iniziata e il nodo stradale potrà essere aperto alla circolazione soltanto tra diversi mesi;

- il perimetro del cantiere è stato ridotto al minimo e consente di garantire condizioni di sicurezza. A parte la strada per il traffico dei macchinari di cantiere, lo spazio permette soltanto il deposito di una quantità molto ridotta di materiale da costruzione;

- gli aerei sono separati dalla zona di cantiere soltanto dalla strada di servizio per le apparecchiature di assistenza e a tale livello non è possibile prevedere alcuno stazionamento supplementare.

(52) Sulla base di questi nuovi dati è quindi chiaro che non è prevedibile poter guadagnare spazio a livello del molo B almeno prima della fine dei lavori, cioè all'inizio dell'estate 2000, prima di procedere ai lavori di finitura interna per l'entrata in servizio che è pianificata per l'autunno 2001.

(53) Il completamento della costruzione del molo B dovrebbe essere seguito dalla costruzione di passerelle sull'area di stazionamento, cosa che limiterà notevolmente il movimento e il deposito delle apparecchiature in questo punto per un periodo stimato a cinque mesi.

(54) A livello del molo B, sembra quindi impossibile liberare spazio supplementare sui 7500 m2 occupati.

L'area di stazionamento

(55) L'estensione dell'area di stazionamento rientrava nel piano di misure presentato in occasione della prima deroga.

(56) In un primo tempo era prevista un'estensione a est nel corso del 1999 con l'obiettivo principale di creare una zona di sbrinamento. La nuova superficie liberata, all'incirca 4000 m2, può essere assegnata allo stazionamento di apparecchiature di assistenza soltanto al di fuori dei periodi di sbrinamento e durante tutto l'anno sono utilizzabili soltanto alcune centinaia di metri quadrati. Come menzionato, la creazione della zona di sbrinamento e l'occupazione di alcune vecchie baracche dell'esercito britannico hanno permesso alle autorità aeroportuali di prevedere un'apertura alla concorrenza delle operazioni in pulizia e sbrinamento dell'aereo. La scelta delle operazioni di cui si tratta - oggetto del punto 6 dell'allegato della direttiva - è giustificata dalla creazione della zona di sbrinamento, dalla ridotta superficie liberata e dalla mobilità dei veicoli che devono essere parcheggiati al di fuori della zona e attraversare una via a intenso traffico.

(57) Il piano di misure presentato in occasione della prima deroga prevedeva anche - ma soltanto in una seconda fase - la creazione di una nuova area di stazionamento nella zona ovest. Tale area di stazionamento, molto ampia, doveva servire per metà a nuove posizioni aerei e per l'altra metà al deposito di materiale di assistenza (su più di 14000 m2).

Anche se l'autorizzazione alla costruzione di questa nuova area di stazionamento non è un problema di per sé, l'entità dei lavori in causa richiede uma modifica importante dell'intero sistema di drenaggio su tutta la parte ovest dell'aeroporto; ciò comporta un ritardo nella costruzione nonché la necessità di ottenere l'autorizzazione delle autorità competenti per la protezione delle acque, cosa che a sua volta deve essere preceduta da test ambientali. Questi test e l'insieme della documentazione da fornire non lasciano sperare in un'autorizzazione prima della primavera 2000.

4.3. Il piano di misure

(58) In conformità con le disposizioni dell'articolo 89, paragrafo 2, della direttiva, la documentazione fornita dalle autorità tedesche è accompagnata da un piano di misure per superare le difficoltà addotte.

(59) La costruzione della nuova area di stazionamento nella parte ovest - inizialmente pianificata per la fine dell'anno - permetterebbe di fornire più di 14000 m2 per il parcheggio di apparecchiature di assistenza. I problemi registrati nei lavori di drenaggio rendono incerte le date concernenti i lavori su quest'area di stazionamento.

Il piano di misure inteso a superare le difficoltà addotte deve essere credibile e certo e contenere un calendario di esecuzione. La mancanza di certezze circa la realizzazione di questo progetto nei tempi stabiliti impedisce alla Commissione di tener conto di quest'unico progetto come piano di misure ai sensi dell'articolo 9 della direttiva.

(60) Le autorità tedesche presentano inoltre altre misure per superare le difficoltà. Esse sono legate alla realizzazione dei lavori sul molo B e sulla parte centrale del terminale. L'impegno da parte del consorzio preposto alla centralizzazione delle operazioni di costruzione a terminare i lavori entro l'autunno 2000 condiziona la liberazione degli spazi necessari per le future apparecchiature di assistenza. Si tratta di un impegno fermo e legato a penalità di ritardo considerevoli. Attualmente il cantiere opera 24 ore su 24 e vi lavorano 600 persone/giorno; questo numero dovrebbe salire a partire dal gennaio 2000 a 1000 persone/giorno. Non appena il terminale sarà operativo, alla fine del periodo di deroga, lo spazio liberato non soltanto attorno al molo B consentirà di accogliere materiale di assistenza. Le autorità aeroportuali però non prevedono più la demolizione dei due moduli provvisori di partenza (D ed E), ma la loro conversione per apparecchiature di assistenza. La superficie e l'altezza di questi moduli permettono infatti una conversione rapida.

(61) Questa soluzione alternativa, indipendente dalla realizzazione dell'area di stazionamento ovest e di qualsiasi altra autorizzazione amministrativa, consentirà di aprire il mercato al livello previsto dalla direttiva alla fine del periodo di deroga e può quindi essere considerata come un piano di misure ai sensi dell'articolo 9, paragrafo 2, della direttiva.

4.4. Il rispetto dei criteri definiti all'articolo 9, paragrafo 2, della direttiva

(62) La deroga notificata dalle autorità tedesche concerne le operazioni relative al carico e scarico delle merci, le diverse operazioni sull'area di stazionamento (guida dell'aereo, assistenza allo stazionamento, allo spostamento e all'avviamento) e il trasporto dei passeggeri e dei bagagli. Queste operazioni richiedono in genere molto materiale, talvolta lento e pesante (veicoli di spinta), che deve essere parcheggiato in prossimità delle posizioni aerei e non può essere stazionato, come è stato proposto, nella zona delle vecchie baracche militari, ossia al di fuori della zona riservata dell'aeroporto e accanto ad una via ad alto traffico. Bisogna anche tener conto dell'impatto dell'arrivo di un secondo prestatore sul traffico già molto congestionato attorno ai moli.

(63) Lo studio dei piani di volo e delle operazioni di assistenza in causa induce la Commissione a stimare che l'arrivo di un secondo prestatore comporterebbe un fabbisogno di spazio supplementare di quasi il 22 %, nell'ipotesi più realista in cui tale prestatore trattasse il 15 % circa del mercato. Non spetta alla Commissione, una volta decisa l'apertura effettiva del mercato, limitare ufficialmente, come è stato suggerito, le quote di mercato del futuro prestatore imponendo una limitazione e una specializzazione del suo materiale a causa della mancanza di superficie disponibile. È possibile soltanto una valutazione dell'impatto dell'arrivo di operatori da parte della Commissione. Come inoltre ricordato dalla Commissione nelle sue diverse decisioni, l'arrivo di un nuovo operatore ha delle conseguenze sul fabbisogno di materiale dell'operatore già presente soltanto quando il nuovo operatore detiene quote di mercato che possono essere valutate tra il 10 e il 15 %. Al di là di questa soglia, tutto il materiale del nuovo operatore deve essere considerato come supplementare a quello dell'aeroporto.

Nel caso dell'autoassistenza di un utente, questo fabbisogno supplementare di spazio sarebbe del 25 % nel caso della compagnia LTU (con una riduzione del 5 % soltanto delle apparecchiature dell'aeroporto) affinché questa compagnia possa far fronte al suo traffico nelle sue ore di punta. Nel caso della Lufthansa, il fabbisogno di apparecchiature sarebbe pari a circa il 50 % del totale di quello attualmente utilizzato dall'aeroporto. La riduzione del fabbisogno dell'aeroporto sarebbe dell'ordine del 25 %, cosa che comporterebbe un fabbisogno supplementare di spazio pari al 25 %.

(64) Non sembra quindi possibile, alla luce dei problemi acuti di spazio sull'aeroporto, permettere l'arrivo di un secondo prestatore o utente sull'aeroporto per le operazioni oggetto della deroga e l'apertura unicamente delle operazioni di pulizia e sbrinamento è pienamente giustificata. La deroga concessa dalle autorità tedesche non sembra quindi più estesa del necessario per i servizi di cui si tratta.

Analogamente, alla luce delle difficoltà registrate nell'esecuzione dei diversi lavori e delle grosse modifiche da essi provocati, la pianificazione presentata dei lavori di completamento, soprattutto per il molo B e la parte centrale del terminale, mostra una corrispondenza tra le difficoltà effettivamente registrate e il periodo di deroga.

È quindi dimostrato il rispetto dei principi definiti dall'articolo 9, paragrafo 2, della direttiva.

5. Conclusioni

(65) La deroga delle autorità tedesche concernente l'aeroporto di Düsseldorf è basata sulle conseguenze dell'incendio dell'aprile 1996 che ha distrutto la maggior parte del terminale e completamente disorganizzato il funzionamento dell'aeroporto. La ricostruzione che rientra in un programma più ambizioso di sviluppo, è resa particolarmente difficile dal fatto che deve avvenire per lotti, essere preceduta da una demolizione e si situa nella parte centrale di un aeroporto che deve continuare ad essere operativo.

(66) All'entità e alla complessità dei lavori e al collegamento indispensabile tra le loro varie fasi si sono aggiunte difficoltà di ordine tecnico e operativo che hanno ritardato la messa in funzione completa dei vari moli e impedito una liberazione degli spazi per il materiale di assistenza come era stato inizialmente pianificato. L'uso completo degli spazi - per il materiale di assistenza e per il materiale indipensabile alla costruzione - e le difficoltà già presenti in materia di stazionamento e circolazione sull'area di stazionamento, rendono impossibile l'arrivo di un nuovo operatore, autoassistente o prestatore di servizi - prima della fine del periodo oggetto della deroga,

HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:

Articolo 1

La deroga concessa il 30 settembre 1999 all'aeroporto di Düsseldorf sulla base dell'articolo 9, paragrafo 1, lettere b) e d), della direttiva e notificata alla Commissione il 5 ottobre 1999 è approvata.

Articolo 2

La Repubblica federale di Germania è destinataria della presente decisione.

Fatto a Bruxelles, il 5 gennaio 2000.

Per la Commissione

Loyola DE PALACIO

Membro della Commissione

(1) GU L 272 del 25.10.1996, pag. 36.

(2) GU L 173 del 18.6.1998, pag. 45.

(3) GU C 307 del 26.9.1999, pag. 3.

(4) GU L 173 del 18.6.1998, pag. 45.

(5) Bundesgesetzblatt 1997 Teil I Nr. 82, 16 Dezember 1997, S. 2885.

(6) GU L 173 del 18.6.1998, pag. 45.

(7) Antrag auf Verlängerung der Freistellung der Flughafen Düsseldorf GmbH, July 1999, Tabelle 2, S. 11.

(8) Bundesgesetzblatt 1997 Teil I Nr. 82, Dezember 1997; S. 2885.

(9) Decisioni della Commissione del 14 gennaio 1998, GU L 173 del 18.6.1998, pag. 32 e pag. 45.

(10) Sentenze del 25 luglio 1991, Médiawet, Racc. 1991, pag. 4007, e C-76/90, Säger/Dennemeyer, Racc. 1991, pag. 4221.

(11) Cfr. nota 9.

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