13.10.2017   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 345/70

Relatore:

Juan MENDOZA CASTRO

1.1.

Il CESE accoglie con favore la proposta della Commissione, che considera essenziale per l’efficace applicazione del regolamento (CE) n. 1/2003.

1.2.

Anche se sussistono delle differenze, l’armonizzazione volontaria ha prodotto una convergenza significativa, che ha come riferimento le norme dell’UE, tra i regimi esistenti nei vari Stati membri.

1.3.

Il sistema di avvio dei procedimenti (case allocation) nell’ambito della Rete europea della concorrenza (ECN) deve evitare i possibili doppioni negli interventi nei diversi Stati membri.

1.4.

Il CESE propone di considerare in futuro l’opportunità di disciplinare i contenuti inerenti al diritto civile ed amministrativo mediante un regolamento.

1.5.

La politica di concorrenza deve garantire le pari opportunità. Il CESE sottolinea come sia importante che le autorità nazionali garanti della concorrenza dispongano dei mezzi e degli strumenti legali per lottare contro i cartelli segreti e sottolinea i gravi danni causati dagli abusi di posizione dominante.

1.6.

Il rispetto dei diritti fondamentali degli indagati deve essere compatibile con la piena applicazione degli articoli 101 e 102 del TFUE.

1.7.

Il CESE esprime preoccupazione per le gravi carenze riguardanti l’indipendenza e le risorse delle autorità nazionali garanti della concorrenza che si riscontrano in molti Stati membri. È essenziale che le autorità nazionali garanti della concorrenza godano di una reale indipendenza dalle autorità, ragion per cui le alte cariche direttive devono essere esperti indipendenti di comprovata esperienza professionale. Il personale, dal canto suo, deve possedere stabilità e un’adeguata formazione professionale

1.8.

I danni causati dai comportamenti anticoncorrenziali sono, in molti casi, difficili, o addirittura impossibili, da riparare e, per tale ragione, il CESE raccomanda che i poteri conferiti alle autorità nazionali garanti della concorrenza si applichino anche per interventi di prevenzione.

1.9.

Il CESE ha già affermato che l’importo delle sanzioni dovrebbe essere dissuasivo e dovrebbe essere incrementato in caso di recidiva e concorda sul fatto che la capacità sanzionatoria delle autorità preposte all’applicazione delle regole sia un elemento centrale della politica di concorrenza.

1.10.

L’esperienza acquisita dalla Commissione, che applica abitualmente misure di trattamento favorevole, può essere considerata positiva e l’applicazione uniforme di tali misure da parte delle autorità nazionali garanti della concorrenza è importante perché vi sia un vero diritto europeo della concorrenza. Tuttavia, il trattamento favorevole non deve impedire alle parti lese (compresi i consumatori) di ottenere, mediante azioni collettive, il risarcimento dei danni subiti.

1.11.

Il carattere transnazionale delle azioni delle autorità nazionali garanti della concorrenza rende indispensabile l’assistenza reciproca tra di loro.

1.12.

Nel recepire la presente direttiva, la sospensione della prescrizione deve rispettare le norme generali in materia di prescrizione vigenti negli Stati membri.

1.13.

È opportuno riconoscere alle autorità nazionali garanti della concorrenza il potere di proporre un ricorso a proprio nome, in quanto l’assenza di tale facoltà costituisce un ostacolo alla loro efficacia in alcuni Stati membri.

1.14.

Il CESE sottolinea l’importanza di garantire che le autorità nazionali garanti della concorrenza possano utilizzare tutti i tipi di prove a prescindere dal supporto sul quale queste ultime sono conservate.

1.15.

Sono necessarie campagne di informazione in considerazione del fatto che la maggior parte dei cittadini non conosce le regole di concorrenza.

2.1.

Gli Stati membri dell’UE sono partner essenziali della Commissione europea per l’applicazione delle norme dell’UE in materia di concorrenza. Dal 2004 il regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio conferisce alle autorità nazionali garanti della concorrenza degli Stati membri dell’UE il potere di applicare le norme dell’UE in materia di concorrenza insieme alla Commissione. Per più di un decennio sia la Commissione che le autorità nazionali garanti della concorrenza hanno applicato le norme di concorrenza dell’UE collaborando strettamente nell’ambito della rete europea della concorrenza (European Competition Network, «ECN»), appositamente istituita per questo scopo nel 2004.

2.2.

L’applicazione delle norme dell’UE in materia di concorrenza da parte della Commissione e delle autorità nazionali garanti della concorrenza costituisce un elemento fondamentale per la creazione di un mercato interno aperto, competitivo e innovativo ed è cruciale per generare crescita e posti di lavoro in settori importanti dell’economia, come l’energia, le telecomunicazioni, il settore digitale e i trasporti.

2.3.

Le regole in materia di concorrenza dell’UE sono uno dei lineamenti distintivi del mercato interno: se la concorrenza è falsata, il mercato interno non può sfruttare tutto il suo potenziale, né creare le giuste condizioni per una crescita economica sostenuta. Un elemento fondamentale per approfondire e rendere più equo il mercato interno è la garanzia che le regole che lo governano siano applicate in modo efficace, così da permettere ai cittadini di beneficiarne.

2.4.

L’applicazione delle regole dell’UE in materia di concorrenza avviene ormai su una scala che la Commissione non avrebbe mai potuto raggiungere da sola. Di solito la Commissione indaga quando gli accordi o le pratiche anticoncorrenziali incidono sulla concorrenza in almeno tre Stati membri oppure quando l’indagine è utile per stabilire un precedente a livello europeo. Le autorità nazionali garanti della concorrenza sono abitualmente quelle idonee ad agire quando la concorrenza è significativamente pregiudicata nel loro territorio, dato che esse conoscono come i mercati nel loro Stato membro funzionano e tale conoscenza è molto utile quando si tratta di far rispettare le regole di concorrenza.

2.5.

Le possibilità di un’applicazione più efficace delle norme dell’UE in materia di concorrenza da parte delle autorità nazionali garanti della concorrenza non sono ancora state pienamente sfruttate. Il regolamento (CE) n. 1/2003 non ha affrontato la questione dei mezzi e degli strumenti di cui possono avvalersi le autorità nazionali garanti della concorrenza per applicare le regole dell’UE in materia di concorrenza e sono molte le autorità che non dispongono di tutti i mezzi e di tutti gli strumenti necessari per applicare efficacemente gli articoli 101 e 102 del TFUE.

2.6.

Le carenze e i limiti in termini di strumenti e di garanzie delle autorità nazionali garanti della concorrenza comportano che le imprese che adottano pratiche anticoncorrenziali possono trovarsi dinanzi ad esiti dei procedimenti molto diversi a seconda dello Stato membro in cui operino; è possibile che non si applichino loro le regole contemplate negli articoli 101 e 102 del TFUE o che la loro applicazione non sia efficace, per esempio, perché non si possono raccogliere le prove delle pratiche anticoncorrenziali o perché le imprese possono sottrarsi alla loro responsabilità nel caso di ammenda. L’applicazione non uniforme delle regole dell’UE in materia di concorrenza distorce la concorrenza nel mercato interno e mina il sistema di applicazione decentrata istituito dal regolamento (CE) n. 1/2003.

2.7.

La Commissione ritiene pertanto necessaria una proposta legislativa che abbia un doppio obiettivo strategico:

2.8.

Inoltre, mettendo in grado le autorità nazionali garanti della concorrenza di prestarsi efficacemente assistenza reciproca, si garantiranno condizioni di concorrenza più eque e si salvaguarderà la stretta cooperazione nell’ambito dell’ECN.

3.1.

Il CESE accoglie con favore la proposta della Commissione, che considera una misura essenziale per l’efficace applicazione del regolamento (CE) n. 1/2003. L’istituzione di un regime europeo della concorrenza richiede l’eliminazione degli ostacoli e delle lacune attualmente esistenti in alcuni Stati membri per consentire la piena applicazione degli articoli 101 e 102 del TFUE.

3.2.

Il decentramento dell’applicazione delle norme in materia di concorrenza risultante dal regolamento (CE) n. 1/2003 non ha portato, come si temeva, a una frammentazione dei poteri di esecuzione della politica di concorrenza. Anche se le differenze permangono, grazie all’armonizzazione volontaria, il cui riferimento sono le norme dell’UE, tra i regimi dei diversi Stati membri si è realizzata una convergenza significativa (1).

3.3.

Il CESE sottolinea che l’esistenza di competenze parallele, quelle dell’UE e quelle degli Stati membri renderà necessario, in certi casi, uno sforzo di adeguamento delle legislazioni e delle istituzioni nazionali. Il sistema di avvio dei procedimenti (case allocation) nell’ambito della Rete europea della concorrenza (ECN) deve evitare i possibili doppioni negli interventi nei diversi Stati membri.

3.4.

La Commissione ritiene che una direttiva sia lo strumento appropriato, in quanto consente «di tenere conto delle tradizioni giuridiche e delle specificità istituzionali degli Stati membri». Tuttavia, al fine di garantire un’applicazione uniforme e coerente delle regole da parte delle autorità nazionali garanti della concorrenza, in particolare per quanto riguarda il catalogo delle sanzioni (capo V) e l’immunità dalle ammende e la riduzione delle ammende (capo VI), è necessario superare le enormi diversità esistenti. Il CESE propone pertanto che in futuro si contempli di disciplinare i contenuti inerenti al diritto civile e amministrativo mediante un regolamento, mentre gli Stati membri manterrebbero piena autonomia per quanto concerne il diritto penale.

3.5.

La politica di concorrenza deve garantire le pari opportunità. Il CESE sottolinea l’importanza di garantire che le autorità nazionali garanti della concorrenza dispongano dei mezzi e degli strumenti legali per lottare contro i cartelli segreti (quali definiti all’articolo 2, punto 9, della proposta) e sottolinea altresì i gravi danni che gli abusi di posizione dominante, solitamente opera di grandi imprese o di associazioni di grandi imprese, causano ad altre imprese (in particolare PMI), ai consumatori e agli utenti.

3.6.

Gli Stati membri devono prendere in considerazione la possibilità di realizzare campagne di informazione in considerazione della scarsa conoscenza delle norme sulla concorrenza da parte della maggior parte delle persone.

4.1.1.

La proposta della Commissione fa riferimento ai principi generali del diritto dell’Unione e la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (2); tale garanzia comprende il rispetto dei diritti di difesa delle imprese, della libertà d’impresa, del diritto di proprietà, del diritto ad una buona amministrazione e a un ricorso effettivo (articoli 16, 17, 41 e 47 della Carta).

4.1.2.

Il CESE ricorda che il riconoscimento degli ampi poteri cdi cui devono disporre le autorità nazionali garanti della concorrenza per esercitare le loro funzioni implica l’istituzione di salvaguardie e di garanzie per i diritti delle persone oggetto di indagine e deve essere compatibile con la piena attuazione degli articoli 101 e 102 del TFUE. Le autorità nazionali garanti della concorrenza e, eventualmente, i giudici nazionali dovranno garantire l’applicazione delle suddette garanzie. Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE), la presunzione d’innocenza costituisce un principio generale del diritto dell’Unione (articolo 48, paragrafo 1, della Carta), che gli Stati membri sono tenuti a osservare in sede di applicazione del diritto della concorrenza (3). Da parte sua, la Corte europea dei diritti dell’uomo ha confermato l’applicazione dell’articolo 6 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (diritto a un equo processo) (4) e si è pronunciato sulla legittimità della Commissione (5) e sul principio del «ne bis in idem» (6) nei procedimenti riguardanti il diritto della concorrenza.

4.2.1.

La garanzia d’indipendenza implica che i poteri vengano esercitati «in modo imparziale e nell’interesse di un’applicazione efficace e uniforme» delle disposizioni (articolo 4, paragrafo 1).

4.2.2.

Gli Stati membri devono garantire che il personale e i membri dell’organo decisionale delle autorità nazionali garanti della concorrenza possano svolgere i loro compiti (articolo 4, paragrafo 2):

4.2.3.

Il CESE esprime preoccupazione per le gravi carenze riguardanti questo aspetto che, secondo la Commissione si riscontrano attualmente in molti Stati membri. Risorse umane, finanziarie e tecniche adeguate (articolo 5), sono fondamentali per permettere alle autorità nazionali garanti della concorrenza di svolgere i loro compiti. L’indipendenza implica un’autonomia sostanziale nel quadro della struttura dello Stato (7) che non esclude:

4.2.4.

Il CESE ritiene essenziale che le autorità nazionali garanti della concorrenza godano di una reale indipendenza dalle autorità. A tal fine, le cariche direttive delle autorità nazionali garanti della concorrenza devono essere esperti indipendenti con comprovata esperienza. Il personale, dal canto suo, deve possedere stabilità e un’adeguata formazione professionale

4.3.1.

I poteri di cui le autorità nazionali garanti della concorrenza devono godere (articoli da 6 a 11) comprendono:

4.3.2.

I danni causati dai comportamenti anticoncorrenziali sono, in molti casi, difficili, o addirittura impossibili, da riparare e, per tale ragione, il CESE raccomanda che i poteri conferiti alle autorità nazionali garanti della concorrenza si applichino anche per interventi di prevenzione.

4.4.1.

Le ammende per infrazione«efficaci, proporzionate e dissuasive» possono applicarsi quando, «intenzionalmente o per negligenza», si realizzano determinati comportamenti: rifiuto di sottoporsi a un accertamento, rottura dei sigilli, risposte inesatte, o fuorvianti, informazioni inesatte o mancato rispetto di misure cautelari. Le penalità di mora comprendono casi di omissione, come, tra l’altro, il rifiuto di sottoporsi ad accertamenti (articoli 12 e 15).

4.4.2.

Secondo il criterio abituale del regime sanzionatorio, gli Stati membri nel quadro della determinazione delle ammende terranno conto, «sia della gravità che della durata dell’infrazione» e assicureranno che l’importo massimo delle ammende inflitte a un’impresa o a un’associazione di imprese» sia fissato a un livello non inferiore al 10 % del suo fatturato mondiale totale realizzato durante l’esercizio sociale precedente la decisione» (articoli 13, paragrafo1, e 14). Sono previste diverse ipotesi di responsabilità per il pagamento in caso di associazioni di imprese (13, paragrafo 2).

4.4.3.

Occorre notare che l’estensione della responsabilità per il pagamento delle ammende in solido a tutti i membri di associazioni o gruppi di imprese (articolo 13, paragrafo 2) rimedia a una lacuna nell’attuale legislazione (8).

4.4.4.

Il campo di applicazione della proposta comprende esclusivamente le imprese cui possano essere irrogate sanzioni amministrative. I comportamenti che possano eventualmente costituire reato sono di competenza degli Stati membri. La Corte di giustizia dell’UE si è già pronunciata sulla compatibilità di sanzioni amministrative e penali (9).

4.4.5.

Il CESE, che ha affermato che l’importo delle sanzioni deve essere dissuasivo e deve essere incrementato in caso di recidiva (10), concorda sul fatto che la capacità sanzionatoria delle autorità preposte all’esecuzione sia un elemento centrale della politica di concorrenza. Esprime, inoltre, preoccupazione, per il fatto che il diritto in materia di concorrenza non sia attualmente applicato in modo completo, a causa della grande disparità nelle leggi e nelle strutture delle autorità nazionali garanti della concorrenza.

4.5.1.

Si conferisce agli Stati membri il potere di stabilire le cause e i procedimenti per l’immunità dalle ammende o per la riduzione delle ammende, ma all’interno di un quadro definito in dettaglio e comprendente:

4.5.2.

La motivazione della proposta sta nel fatto che essendo l’immunità dalle ammende e la loro riduzione fondamentali per scoprire i cartelli segreti, le notevoli differenze esistenti fra le legislazioni nazionali e la loro effettiva applicazione crea incertezza giuridica e indebolisce gli incentivi a beneficiarne e porta all’inefficacia della politica di concorrenza dell’UE. Inoltre, si ritiene che gli Stati membri non applichino i principi del programma modello dell’ECN (11), i cui elementi fondamentali saranno incorporati nel nuovo regolamento.

4.5.3.

Per il CESE, l’applicazione uniforme delle misure di trattamento favorevole da parte delle autorità nazionali garanti della concorrenza è importante perché vi sia un reale diritto europeo sulla concorrenza e l’esperienza della Commissione, che generalmente applica questo tipo di misure (12), può essere considerata positiva. Tuttavia, il trattamento favorevole non deve impedire alle parti lese (compresi i consumatori) di ottenere, mediante azioni collettive, il risarcimento dei danni subiti.

4.6.1.

La cooperazione tra le autorità nazionali garanti della concorrenza esige, in considerazione dei nuovi poteri loro conferiti dalla proposta in esame, l’assistenza e l’aiuto nei procedimenti di accertamento (articolo 23), fatto che impone agli Stati membri di garantire le notifiche di addebiti preliminari (articolo 24) e di dare esecuzione alle richieste per l’esecuzione delle decisioni (articolo 25). Le competenze in materia di controversie sono delimitate (articolo 26).

4.6.2.

Il CESE ritiene necessaria l’imposizione di tali obblighi, data la natura transnazionale della politica di concorrenza.

4.7.1.

La proposta della Commissione prevede due casi specifici di sospensione dei suddetti termini: «per la durata dei procedimenti dinanzi alle autorità nazionali garanti della concorrenza di altri Stati membri o alla Commissione per un’infrazione riguardante lo stesso accordo, la stessa decisione di un’associazione di imprese o la stessa pratica concordata» (articolo 27, paragrafo 1) e nel caso sia in corso un procedimento giudiziario (articolo 27, paragrafo 2).

4.7.2.

Il CESE osserva che, nel recepire la presente direttiva si deve affrontare la possibile contraddizione con gli ordinamenti che prevedano anch’essi casi di interruzione dei termini di prescrizione nei casi di azioni giudiziarie.

4.8.1.

Secondo la proposta, le autorità nazionali garanti della concorrenza devono avere capacità processuale per impugnare direttamente i ricorsi dinanzi all’autorità giudiziaria e devono essere legittimate in nome e per conto proprio a partecipare come parte ricorrente o convenuta nei procedimenti giudiziari, con i medesimi diritti delle altre parti (articolo 28).

4.8.2.

Il CESE ritiene che attualmente la mancanza di tale potere complichi l’azione delle autorità nazionali garanti della concorrenza in alcuni Stati membri (13), ragion per cui è indispensabile conferire tale potere alle suddette autorità affinché esse possano soddisfare le esigenze poste loro dalla politica di concorrenza dell’UE.

4.9.1.

Il CESE sottolinea l’importanza della possibilità concessa agli Stati membri di utilizzare come prova «i documenti, le dichiarazioni verbali, le registrazioni e tutti gli altri oggetti contenenti informazioni, indipendentemente dal supporto sul quale le informazioni sono conservate» (articolo 30).