Integrare le questioni connesse all'emigrazione nella politica estera

1) OBIETTIVO

Il documento si prefigge un triplice obiettivo: reinserire il fenomeno migratorio in un contesto più ampio, tenendo conto dei fattori che sono all'origine dell'emigrazione internazionale, della situazione specifica delle persone bisognose di protezione e degli effetti dell'emigrazione internazionale sui paesi in via di sviluppo; fare una rapida analisi della politica comunitaria in materia di immigrazione e del modo in cui il problema delle migrazioni è integrato nei programmi e nelle politiche della cooperazione esterna comunitaria; fornire orientamenti per lo sviluppo della politica comunitaria al fine di migliorare la gestione dei flussi migratori, e in particolare la lotta all'immigrazione clandestina.

2) ATTO

Comunicazione della Commissione del 3.12.2002 al Consiglio e al Parlamento europeo: Integrare le questioni connesse all'emigrazione nelle relazioni dell'Unione europea con i paesi terzi [COM(2002) 703 definitivo - Non pubblicata sulla Gazzetta ufficiale].

3) SINTESI

Il tema dell'emigrazione rappresenta una priorità strategica per l'Unione europea (UE). L'immigrazione non dovrebbe essere percepita soltanto come un problema, ma anche come un fenomeno positivo per la crescita e lo sviluppo dell'Unione e dei paesi d'origine. In base al trattato di Amsterdam e alle priorità formulate dal Consiglio europeo di Tampere, è stata progressivamente attivata una politica comunitaria sull'immigrazione e l'asilo. La comunicazione costituisce parte integrante di questo approccio globale e sarà seguita (marzo 2003) da un'altra comunicazione della Commissione sulle varie interazioni tra immigrazione, lavoro e politiche sociali nell'Unione europea.

Tenendo conto del problema dell'immigrazione clandestina, il Consiglio europeo di Siviglia ha sottolineato il contributo che le politiche e gli strumenti esterni dell'Unione, soprattutto la politica di sviluppo, possono apportare in risposta ai fattori all'origine dei flussi migratori. Pertanto, il Consiglio ha chiesto che la politica in materia d'immigrazione venga integrata nelle relazioni dell'Unione con i paesi terzi. Il Consiglio europeo ha chiesto inoltre alla Commissione di presentare una relazione sull'efficacia delle risorse finanziarie disponibili a livello comunitario per il rimpatrio degli immigrati e dei richiedenti asilo respinti per la gestione delle frontiere esterne e per i progetti di asilo e di emigrazione nei paesi terzi.

Divisa in due parti, la comunicazione affronta questi due aspetti:

• Parte I: Emigrazione e sviluppo
• Parte II: Relazione sull'efficacia delle risorse finanziarie disponibili a livello comunitario

L'integrazione delle questioni connesse all'emigrazione nella politica estera comunitaria deve concentrarsi su quattro principi fondamentali:

• L'integrazione di tali questioni nell'azione esterna della Comunità deve rispettare la coerenza globale delle politiche e azioni esterne, incoraggiando i paesi terzi a cooperare piuttosto che penalizzare quelli che non desiderano farlo.
• Nel lungo periodo, l'attività nel settore dell'emigrazione dovrà concentrarsi sulle cause profonde dei flussi migratori attraverso l'eliminazione della povertà, lo sviluppo delle istituzioni e delle capacità, nonché la politica estera.
• Le questioni legate all'emigrazione dovrebbero essere affrontate nell'ambito dei "Documenti di strategia nazionale e regionale", alla base dei programmi d'assistenza dell'UE a favore dei paesi terzi.
• Saranno necessari finanziamenti supplementari. Tali risorse dovranno finanziare interventi specifici e mirati in materia di emigrazione, che integreranno le azioni finanziate grazie alle linee di bilancio più generiche.

Emigrazione e sviluppo

Le migrazioni in Europa e nel mondo

• Nell'UE, il tasso netto annuale ufficiale d'immigrazione si aggira intorno al 2,2‰. Sul piano giuridico, occore distinguere i migranti economici dalle persone bisognose di protezione. Il numero di migranti in situazione irregolare può essere soltanto presunto.
• La maggior parte dei migranti economici nell'Unione provengono da paesi a medio reddito o da economie in fase di transizione. I cittadini dei paesi a basso reddito, invece, si orientano generalmente verso i poli di crescita economica della loro regione. L'agevolazione delle migrazioni sud-sud potrebbe costituire un elemento importante della cooperazione allo sviluppo della Comunità con i paesi interessati.

Le cause delle migrazioni

• I principali fattori all'origine dell'emigrazione sono, fra l'altro: una crescita economica modesta, una ripartizione poco equa del reddito, la sovrappopolazione strettamente connessa ad un alto tasso di crescita demografica, alti tassi di disoccupazione, conflitti armati e pulizia etnica, violazioni dei diritti umani, persecuzioni, calamità naturali (degrado ecologico in generale) e il malgoverno.
• La sicurezza e il miglioramento della situazione socio-economica nel paese di accoglienza sono i principali fattori di attrazione. A causa della carenza di manodopera altamente qualificata e poco qualificata, l'Europa attinge sempre più spesso ai mercati del lavoro dei paesi in via di sviluppo. Tali persone necessitano di consulenza e di un sostegno pratico.
• Un processo di sviluppo positivo in un paese in via di sviluppo può - in un primo tempo - far aumentare l'emigrazione internazionale, poiché un certo numero di persone acquisisce i mezzi per immigrare ma non trova ancora prospettive soddisfacenti nel proprio paese. In generale, questo fenomeno (detto dei "picchi di emigrazione") tende a diminuire.

I paesi d'accoglienza e i rifugiati

• Numerosi paesi in via di sviluppo devono accogliere un numero di rifugiati che supera largamente quello dell'UE. Nel 2002, il numero di rifugiati e richiedenti asilo nel mondo ammontava a 13 milioni, di cui soltanto 1,9 milioni (15 %) sul territorio dell'UE. Il numero dei richiedenti asilo che arrivano nell'UE si è dimezzato negli ultimi dieci anni (attualmente meno di 400 000 persone all'anno).
• L'onere che il flusso di rifugiati e di richiedenti asilo rappresenta per i paesi in via di sviluppo è accentuato dalle capacità finanziarie e istituzionali limitate di questi paesi. La Comunità finanzia progetti volti a fornire un'assistenza umanitaria ai bisogni dei rifugiati e, allo stesso tempo, ad aiutare il paese di accoglienza a gestire le loro limitate infrastrutture e capacità istituzionali. Inoltre, si finanziano anche progetti a favore del ritorno dei rifugiati nel paese di origine.

Ripercussioni dell'emigrazione sui paesi in via di sviluppo

• Dal punto di vista economico, i paesi d' accoglienza e i paesi d'origine possono entrambi beneficiare dell'emigrazione internazionale. Le rimesse degli emigrati verso i loro paesi d'origine rappresentano, per molti paesi in via di sviluppo, un contributo positivo importante alla bilancia dei pagamenti e una delle fonti principali di valuta estera. Secondo la Commissione, le pubbliche amministrazioni dei paesi meta di emigrazione potrebbero adoperarsi affinchè questi fondi possano essere trasferiti nei paesi d'origine per vie legali, sicure e poco onerose.
• Nel contesto di una crescente globalizzazione, i lavoratori specializzati hanno la tentazione di emigrare. Se i lavoratori qualificati lasciano il paese (cosiddetta della fuga di cervelli o "brain drain"), tale fenomeno rischia di avere ripercussioni negative dirette sul processo di sviluppo del paese d'origine. Ecco perché il sesto programma quadro di ricerca e sviluppo, che offre una formazione agli scienziati dei paesi terzi, segnatamente quelli in via di sviluppo, contiene strumenti destinati ad agevolare il loro ritorno in patria. Ciò in quanto il ritorno volontario degli emigrati riporta nei pasi in via di sviluppo un notevole capitale finanziario, umano e sociale verso i paesi d'origine.

Politica comunitaria in materia di emigrazione. La Commissione ha definito gli elementi principali di una politica comune in materia di emigrazione e asilo in due comunicazioni generali e in proposte legislative specifiche, segnatamente nei seguenti ambiti:

• definire un contesto di base relativo all'ammissione e alle condizioni di soggiorno dei migranti legali e delle loro famiglie (ricongiungimento familiare, ad esempio);
• agevolare la mobilità dei cittadini dei paesi terzi all'interno dell'UE (in particolare per i residenti a lungo termine o gli studenti);
• potenziare la lotta all'immigrazione clandestina
• rafforzare la cooperazione in materia di rimpatrio degli immigrati clandestini.

Assistenza diretta ai paesi terzi per la gestione dell'emigrazione

L'emigrazione rappresenta un nuovo settore d'intervento per i programmi di cooperazione e di sviluppo comunitari. La maggior parte dei programmi comunitari relativi all'emigrazione saranno attuati nel periodo 2002-2004. I principali orientamenti regionali sono:

• la regione mediterranea: nell'ambito del programma MEDA (EN), il programma regionale in materia di giustizia e affari interni (GAI) affronta le questioni generali che concernono la lotta alla criminalità organizzata, e, in particolare, alle reti criminali coinvolte nell'introduzione clandestina e nella tratta di esseri umani. Per quanto riguarda le questioni connesse alle migrazioni, segnatamente l'immigrazione clandestina, il programma copre soprattutto la formazione dei poliziotti e degli esponenti dell'apparato giudiziario, nonché la creazione di una rete Euromed per la raccolta dei dati e la ricerca sui fenomeni migratori;
• i Balcani occidentali: l'obiettivo del programma regionale CARDS intende favorire la cooperazione regionale riguardante, fra l'altro, il settore della giustizia e degli affari interni. Considerate le frontiere permeabili e le infrastrutture carenti, la cooperazione in materia d'immigrazione diventa sempre più importante;
• l'Europa orientale e l'Asia centrale: l'attuale programma regionale TACIS relativo alla giustizia e agli affari interni è imperniato su tre elementi: la realizzazione di un sistema globale di gestione delle frontiere, dell'immigrazione e dell'asilo; la lotta al traffico di stupefacenti verso l'Afghanistan; l'attuazione di misure efficaci di lotta alla corruzione negli Stati partner. Il nuovo programma regionale TACIS a favore dell'Asia centrale comprenderà una cooperazione relativa all'emigrazione e alle questioni connesse (ad esempio il miglioramento della capacità di gestione delle frontiere);
• l'Asia: un dialogo sull'emigrazione è stato avviato nell'ambito dell'ASEM (incontri Asia-Europa);
• l'America latina: la Commissione ha iniziato a vagliare le possibilità di dialogo sui flussi migratori;
• i paesi ACP (paesi dell'Africa sub-sahariana, dei Caraibi e del Pacifico): l' accordo di Cotonou contiene disposizioni specifiche sulla cooperazione in materia d'immigrazione, specie per quanto riguarda la prevenzione e la lotta contro l'immigrazione clandestina. Esiste inoltre un dialogo approfondito sull'emigrazione nell'ambito del partenariato ACP-UE e del Consiglio dei ministri ACP-CE.

Soccorsi e ricostruzione: Occorre sottolineare il nesso importante che esiste tra soccorsi, ripristino e sviluppo (esdeenfr). Numerosi programmi di sostegno alle popolazioni sradicate sono già in via di attuazione o di elaborazione (ad esempio CARDS).

Le cause profonde dell'emigrazione: Affinché la politica di sviluppo comunitaria possa contribuire a trattare le cause profonde dei flussi migratori, nell'ambito di questa l'accento deve essere posto sulla riduzione della povertà. In tale contesto, i settori prioritari della politica di sviluppo della Comunità sono i seguenti:

• Commercio e sviluppo allo scopo di lottare contro la disoccupazione e la mancanza di prospettive economiche. La Comunità deve, fra l'altro, migliorare l'accesso dei prodotti dei paesi in via di sviluppo ai suoi mercati, l'integrazione dei paesi in via di sviluppo nel sistema del commercio mondiale, ecc.;
• Prevenzione dei conflitti, integrazione e cooperazione regionali;
• Sviluppo della capacità istituzionale e buon governo (ad esempio per la promozione dielle riforme istituzionali, il sostegno al dialogo tra lo Stato e l'opposizione, la riforma del sistema elettorale, ecc.);
• Sicurezza alimentare e sviluppo rurale sostenibile: le politiche di sviluppo che contribuiscono alla sicurezza alimentare e che agevolano l'accesso al cibo e all'acqua potabile limitano l'emigrazione a fini di "sopravvivenza". In un contesto più ampio, una politica di sviluppo finalizzata a uno sviluppo rurale sostenibile potrebbe frenare l'esodo degli abitanti delle zone rurali verso le città.

Orientamenti

Il dialogo politico e la clausola sui flussi migratori: Negli accordi di associazione o di cooperazione tra l'UE e i paesi terzi si terrà sistematicamente conto del nesso emigrazione-sviluppo. Tale dialogo dovrà affrontare anche altre questioni, quali l'analisi delle cause profonde dell'emigrazione, la lotta contro l'immigrazione clandestina, l'agevolazione dei rimpatri, la migliore integrazione degli immigrati regolari, l'agevolazione della "circolazione dei cervelli", sostenendo nel contempo le persone che desiderano contribuire allo sviluppo del loro paese d'origine, ecc.

I lavoratori qualificati: poiché la fuga di cervelli può avere ripercussioni negative sui paesi terzi in via di sviluppo, occorre provare a moltiplicare le offerte di lavoro locali finanziariamente attraenti (ad esempio la Comunità potrebbe offrire posti di lavoro attualmente occupati da personale straniero ai lavoratori locali).

Gli accordi di riammissione (esdeenfr): La Comunità ha firmato un accordo di riammissione con Hong Kong nel novembre 2002 e si prevede la negoziazione di altri accordi. Tali accordi devono inserirsi nell'ambito di un più vasto dialogo sulla politica, la cooperazione e la programmazione riguardo ai paesi terzi. Tale dialogo deve comprendere "mezzi di persuasione", vale a dire incentivi (ad esempio, secondo i casi, un accesso migliore al mercato comunitario, preferenze tariffarie, un aiuto allo sviluppo supplementare, una politica dei visti più liberale ed un aumento delle quote per i lavoratori migranti dei paesi interessati) che garantiscano la cooperazione dei paesi terzi al negoziato e alla conclusione degli accordi di riammissione con la Comunità europea. Un sostegno comunitario specifico per la preparazione e l'applicazione degli accordi di riammissione da parte dei paesi terzi dovrebbe potenziare le capacità istituzionali e di assistenza tecnica.

La revisione intermedia: La revisione intermedia dei documenti di strategia nazionale e regionale (che dovrebbe iniziare nel 2003) rende possibile la valutazione dell'opportunità, paese per paese, di attribuire una maggiore priorità ai programmi specifici in materia di emigrazione. In tal modo, le azioni esterne della Comunità potrebbero essere adeguate per dare maggiore spazio alla politica di emigrazione e alle questioni connesse. Ma il problema dell'emigrazione concerne anche altri sviluppi delle politiche comunitarie, soprattutto nel settore commerciale dopo Doha, in quello dello sviluppo sostenibile post-Johannesburg o ancora in quello della criminalità e del terrorismo.

Parte II: Relazione sull'efficacia delle risorse finanziarie disponibili a livello comunitario: Nella seconda parte della comunicazione, la Commissione valuta l'efficacia delle risorse finanziarie disponibili a livello comunitario per affrontare i problemi dell'emigrazione. La Commissione constata che sarebbe necessaria un'analisi più vasta che comprenda non solo tutti gli strumenti finanziari già adottati, ma altresì quelli finora previsti nel quadro delle politiche comuni in materia di asilo e di immigrazione. Sebbene i fondi destinati a tale settore siano stati aumentati regolarmente ed in misura significativa rispetto al passato, la prossima revisione delle prospettive finanziarie richiede un adeguamento che tenga conto delle necessità derivanti da effettive politiche comuni in materia di immigrazione e asilo.

Ultima modifica: 03.12.2007