COMMISSIONE EUROPEA

Bruxelles, 7.6.2016

COM(2016) 385 final

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE

sulla creazione di un nuovo quadro di partenariato con i paesi terzi
nell'ambito dell'agenda europea sulla migrazione

Comunicazione sulla creazione di un nuovo quadro di partenariato con i paesi terzi nell'ambito dell'agenda europea sulla migrazione

Nonostante i maggiori sforzi profusi dall'UE, ogni giorno il Mediterraneo è teatro di nuovi lutti. L'Europa deve far fronte a flussi migratori senza precedenti, dovuti a fattori geopolitici ed economici destinati a persistere, e forse a rafforzarsi, nei prossimi anni. Il numero degli sfollati in tutto il mondo, pari a oltre 60 milioni, fa di questo fenomeno una sfida globale. Questi flussi sono alimentati da trafficanti senza scrupoli che approfittano della disperazione delle persone vulnerabili. L'Europa ha il dovere di reagire, di prendere in mano il destino di migranti e rifugiati, di dimostrare ai suoi cittadini che la migrazione, anche nella dimensione attuale, può essere gestita in modo sostenibile. La presente comunicazione illustra il modo in cui l'azione esterna dell'UE contribuirà a conseguire questi obiettivi.

Nei dodici mesi successivi all'adozione dell'agenda europea sulla migrazione 1 si è fatto molto, anche al di là dei confini dell'UE. Centinaia di migliaia di persone sono state soccorse in mare. Il vertice tenutosi a La Valletta nel novembre 2015 ha posto le questioni migratorie al centro delle relazioni dell'UE con i paesi africani. La dichiarazione UE-Turchia ha definito nuovi modi per mettere ordine nei flussi migratori e salvare vite, producendo effetti immediati. Per fornire l'assistenza necessaria, i nuovi strumenti finanziari dell'UE contribuiscono a creare un futuro migliore, nel loro paese, per coloro che altrimenti sarebbero stati disposti a rischiare la vita intraprendendo un pericoloso viaggio verso l'Europa. Questi interventi testimoniano la volontà dell'UE di affrontare sia le sfide migratorie specifiche che le cause a lungo termine della migrazione.

Resta tuttavia molto da fare. L'UE si trova ancora di fronte a una crisi umanitaria. I paesi terzi e i partner dell'UE accolgono milioni di rifugiati, in gran parte minori non accompagnati, costretti a lasciare le proprie case 2 e migranti economici desiderosi di venire in Europa. I dati disponibili indicano la presenza in Libia di decine di migliaia di migranti che cercano una via d'ingresso nell'UE e il numero di arrivi aumenta di giorno in giorno.

Per dare una risposta incisiva, l'UE deve utilizzare tutti i mezzi disponibili, stabilire priorità chiare e prefiggersi obiettivi misurabili. Gli strumenti della politica di sviluppo e di vicinato dovrebbero rafforzare lo sviluppo di capacità locali, anche in materia di controllo delle frontiere, asilo, lotta contro il traffico di migranti e reinserimento. Tutti gli attori (Stati membri, istituzioni dell'UE e paesi terzi strategici) devono lavorare in partenariato per mettere ordine nei flussi migratori. In parallelo, occorre affrontare le cause profonde della migrazione irregolare e dello sfollamento forzato, anche mediante l'attuazione di politiche durature, a medio-lungo termine, e un migliore uso dei processi e dei programmi esistenti. Tutto questo deve avvenire nel pieno rispetto del diritto internazionale e dei diritti fondamentali. Nasce così l'idea di un nuovo quadro di partenariato.

Questo nuovo quadro dovrebbe aumentare il sostegno a favore delle persone bisognose nei paesi di origine e di transito, contribuire a sviluppare capacità di accoglienza sicure e sostenibili e offrire ai rifugiati e alle loro famiglie, nei paesi terzi esposti a pressioni migratorie, prospettive durature vicino a casa nonché reali prospettive di reinsediamento nell'UE per scoraggiare viaggi irregolari e pericolosi. Una politica coerente, credibile ed efficace relativa al rimpatrio dei cittadini di paesi terzi soggiornanti illegalmente, che rispetti pienamente i diritti umani e la dignità delle persone interessate, nonché il principio di non respingimento, è un elemento essenziale a tal fine. Ferma restando la disponibilità a fornire maggiore sostegno ai paesi partner che compiono i maggiori sforzi, ma senza evitare gli incentivi negativi, l'assistenza e le politiche dell'UE dovrebbero essere concepite in modo da produrre risultati concreti arginando l'afflusso di migranti irregolari.

Oltre a rispondere alle crisi immediate con risultati immediati e misurabili, il nuovo quadro di partenariato porrà le fondamenta di una cooperazione rafforzata con i paesi di origine, di transito e di destinazione, imperniato su una gestione efficace della politica in materia di migrazione e mobilità.

1.    INSEGNAMENTI TRATTI

Il messaggio secondo il quale le questioni migratorie sono diventate la prima priorità nelle relazioni esterne dell'UE non è stato pienamente trasmesso ai partner, che quindi non ne colgono ancora tutte le implicazioni. È di fondamentale importanza spiegare chiaramente ai nostri partner, in stretta collaborazione con gli Stati membri, che risolvere degli spostamenti irregolari e incontrollati di persone è una priorità dell'intera Unione. Anche se dai dialoghi ad alto livello, che vertono sugli interessi fondamentali dell'UE e dei suoi partner, sono scaturiti impegni politici concreti e le prime misure pratiche per migliorare la cooperazione, resta ancora molto da fare, specialmente a livello di rimpatri e riammissione.

Per far progredire l'agenda europea sulla migrazione occorrono misure operative regolari e contatti settimanali

I dialoghi ad alto livello sulla migrazione 3 e la politica europea di vicinato riveduta 4 hanno dato nuova centralità alla migrazione nelle relazioni con i paesi strategici. La riunione dei leader dei Balcani occidentali 5 tenutasi nell'ottobre del 2015 ha creato un sistema di dialogo regolare e strutturato, di condivisione delle informazioni e di collaborazione fra i paesi della regione, abbinato a un supporto diretto dell'UE per coprire necessità specifiche. Questa cooperazione quotidiana potrebbe essere adattata per intervenire su altre rotte migratorie rilevanti, rafforzando ad esempio l'attuazione operativa dei processi di Rabat e Khartoum in Africa. Con il suo piano d'azione articolato in 16 iniziative prioritarie, il vertice di La Valletta ha definito una responsabilità condivisa e sottolineato che l'UE e i paesi africani devono collaborare in uno spirito di partenariato. Ora il piano d'azione deve essere tradotto in risultati concreti. Occorre intensificare il processo di attuazione.

Gli strumenti di cui dispone l'UE per gestire la migrazione non bastano per ottenere un impatto reale

La dichiarazione UE-Turchia del 18 marzo mirava soprattutto a collegare la gestione della migrazione su entrambe le sponde del Mar Egeo, con un livello di cooperazione senza precedenti tra l'UE e un partner esterno. Nel pieno rispetto del diritto dell'UE e internazionale, l'obiettivo era eliminare l'incentivo a cercare rotte irregolari. Associata al lavoro della NATO e di Frontex, l'attuazione della dichiarazione, anche per quanto riguarda la riammissione di tutti i cittadini di paesi terzi in arrivo, ha avuto un impatto immediato sugli attraversamenti dalla Turchia in Grecia 6 , dimostrando che la cooperazione internazionale può essere efficace per salvare vite e smantellare il modello operativo dei trafficanti 7 . Questi risultati sono stati ottenuti per mezzo di assistenza finanziaria, opportunità di reinsediamento e prospettive nel campo degli attuali negoziati sui visti e sull'adesione. Anche se la situazione di ogni paese è diversa e la dichiarazione UE-Turchia rispecchia circostanze particolari, i suoi elementi possono ispirare la cooperazione con gli altri paesi terzi strategici e indicare le principali leve da attivare.

Bisogna aumentare l'assistenza finanziaria

L'UE e gli Stati membri, che sono i principali donatori mondiali nell'ambito umanitario e dello sviluppo, stanno aumentando il loro impegno finanziario per fornire un'assistenza umanitaria immediata ai rifugiati e un sostegno più strutturale nel campo della migrazione. L'UE vanta una lunga tradizione di sostegno ai rifugiati, agli sfollati interni e alle comunità che li accolgono, ad esempio nel Corno d'Africa e nella regione del lago Ciad (Kenya, Somalia, Uganda, Etiopia e Sudan) 8 . L'entità del fabbisogno globale richiede tuttavia investimenti più mirati ed efficaci, che abbiano un'incidenza reale sulla migrazione e siano modulati in funzione delle necessità e della situazione di ciascun paese. La Commissione ha definito la sua visione strategica del modo in cui l'azione esterna dell'UE può promuovere la resilienza e l'autonomia di chi subisce sfollamenti forzati 9 il più vicino possibile al paese di origine dei rifugiati. Dall'inizio della crisi, gli aiuti umanitari immediati forniti ai rifugiati siriani hanno superato 1 miliardo di EUR (nell'ambito dell'impegno globale dell'UE pari a 6 miliardi di EUR sotto forma di assistenza umanitaria, allo sviluppo e alla stabilizzazione). Il contributo complessivo annunciato dall'UE e dagli Stati membri a febbraio in occasione della conferenza di Londra sul sostegno alla Siria e alla regione è salito a 7,15 miliardi di EUR, che rappresentano il 70% di tutti gli impegni, per cui la sua attuazione costituisce ora un imperativo politico.

Strumenti innovativi per offrire un sostegno mirato

L'obiettivo del fondo fiduciario regionale dell'UE in risposta alla crisi siriana è coprire le necessità di resilienza a lungo termine dei rifugiati siriani nei paesi vicini e dare sostegno alle comunità di accoglienza in termini di istruzione, mezzi di sussistenza e assistenza sanitaria 10 . Nell'ambito del fondo fiduciario di emergenza dell'UE per l'Africa, la cui dotazione iniziale era di 1,88 miliardi di EUR, sono state adottate decisioni su progetti per oltre 750 milioni di EUR in ambiti quali la creazione di posti di lavoro e la resilienza, con particolare attenzione alle persone più vulnerabili, nella regione Sahel/lago Ciad e nel Corno d'Africa 11 . Lo strumento per i rifugiati in Turchia 12 abbina sostegno immediato e supporto strutturale, per un totale di 3 miliardi di EUR nel 2016-2017. Sono stati già decisi e impegnati quasi 200 milioni di EUR di assistenza ai rifugiati e alle comunità di accoglienza, con l'obiettivo a breve termine di impegnare in totale 1 miliardo di EUR entro la fine di luglio 13 . Entro la fine del 2018 saranno erogati altri 3 miliardi di EUR, a condizione che la dotazione iniziale sia stata utilizzata integralmente e che tutti gli impegni siano stati rispettati.

Necessità di misure operative per contrastare il traffico di migranti

Sostanzialmente, occorre smantellare il modello operativo dei trafficanti, e per raggiungere questo obiettivo occorrono rimpatri credibili ed effettivi. È altresì necessaria una cooperazione operativa per contrastare l'attività dei trafficanti. La cooperazione lungo la rotta Mediterraneo occidentale/Atlantico si è dimostrata efficace e costituisce tuttora un modello di partenariato. Nel Mar Egeo e nel Mediterraneo centrale Frontex collabora con la NATO e l'operazione EUNAVFORMED Sophia, di cui riunisce i ruoli specifici in termini di gestione della migrazione, raccolta di informazioni sul traffico, scambio di informazioni, coordinamento delle pattuglie e azione congiunta sugli sbarchi 14 . Nel Mediterraneo centrale si dovrebbe passare al livello superiore condividendo le risorse in tempo reale e prevedendo una valutazione comune dei rischi per le minacce alla sicurezza marittima e alla sicurezza delle frontiere, a cui potrebbe essere associata anche l'operazione italiana "Mare Sicuro".

Le attività dell'operazione EUNAVFORMED Sophia hanno portato all'arresto di 71 presunti trafficanti e alla neutralizzazione di 129 imbarcazioni utilizzate per il traffico. Anche la prevenzione di altre perdite di vite umane in mare rimane un'attività fondamentale e giuridicamente vincolante dell'operazione, che ha soccorso direttamente 14 857 persone, mentre 31 096 supplementari sono state soccorse da altri con il sostegno dell'operazione. La condivisione delle informazioni si è rivelata di fondamentale importanza e potrebbe essere ulteriormente intensificata rafforzando i contatti tra EUNAVFORMED e il Centro europeo sul traffico di migranti di Europol. Il Consiglio ha convenuto di prorogare di un anno il mandato dell'operazione e di aggiungere due compiti supplementari che comprendono, ad esempio, lo sviluppo di capacità e azioni di formazione per la guardia costiera e la marina militare libiche e l'attuazione dell'embargo delle Nazioni Unite sulle armi in mare sulla base di una nuova risoluzione del Consiglio di sicurezza dell'ONU.

L'importanza di una gestione efficace della migrazione in Europa per una politica efficace oltre i suoi confini

L'esperienza dimostra che esiste un collegamento diretto tra la politica migratoria all'interno e all'esterno dell'Unione. Negli ultimi dodici mesi si è constatato che, su tutte le rotte migratorie, una gestione carente delle frontiere e della migrazione diventava un fattore di attrazione. Un'azione credibile all'interno dell'UE, per scoraggiare il traffico e gli ingressi irregolari dimostrando al tempo stesso che esistono percorsi legali, è essenziale per il conseguimento dei nostri obiettivi esterni.

La guardia costiera e di frontiera europea 15 rafforzerà la coerenza e la solidità della frontiera esterna, specialmente nei periodi di forti pressioni, concentrando l'attenzione sulla sicurezza. La riforma del sistema europeo comune di asilo 16 ovvierà alle carenze che impedivano al sistema di gestire le persone che ignorano le regole e si recano nel paese da esse prescelto. Riportare ordine in questi ambiti ridurrà drasticamente gli incentivi all'ingresso irregolare, ma richiederà anche finanziamenti sufficienti dell'UE per riflettere la responsabilità comune. Un'azione efficace contro il traffico di migranti 17 all'interno dell'UE, imperniata sul nuovo Centro europeo sul traffico di migranti di Europol, è una conditio sine qua non per il successo della cooperazione pratica con i paesi terzi.

Oltre a ridurre le possibilità di ingresso irregolare, occorre predisporre percorsi 18 per le persone che desiderano recarsi legalmente nell'UE in cerca di protezione internazionale, lavoro, istruzione, ricerca o opportunità di investimento 19 .

2.    IL QUADRO DI PARTENARIATO – UNA NUOVA COOPERAZIONE GLOBALE CON I PAESI TERZI SULLA MIGRAZIONE

La pressione migratoria esterna è diventata la "nuova normalità" sia per l'UE che per i paesi partner. Occorre quindi un approccio più coordinato, sistematico e strutturato per massimizzare le sinergie e gli effetti leva delle politiche interne ed esterne dell'Unione. Per risultare efficace, tale approccio deve rispecchiare gli interessi dell'UE e dei suoi partner, con obiettivi ben definiti e un percorso chiaro per la loro realizzazione, che preveda, per quanto possibile, una collaborazione positiva ma, all'occorrenza, anche l'uso di mezzi di pressione. Questo approccio sarà tradotto in patti da inserire nei processi e nei partenariati attuali e futuri.

Gli obiettivi a breve termine dei patti sono:

salvare vite nel Mediterraneo;

aumentare i tassi di rimpatrio nei paesi di origine e di transito;

consentire ai migranti e ai rifugiati di rimanere vicino a casa e di evitare viaggi pericolosi.

Bisogna intervenire immediatamente insieme ai partner strategici, fissando obiettivi specifici e misurabili al fine di:

collaborare con i partner strategici per migliorare il quadro legislativo e istituzionale sulla migrazione;

fornire assistenza concreta per sviluppare le capacità di gestione delle frontiere e della migrazione, offrendo anche protezione ai rifugiati;

aumentare i tassi di rimpatrio e di riammissione privilegiando il rimpatrio volontario e concentrandosi sul reinserimento;

arginare i flussi irregolari e offrire al tempo stesso canali di migrazione legale, anche intensificando gli sforzi ai fini del reinsediamento.

A più lungo termine, l'UE dovrebbe intensificare ulteriormente gli sforzi per affrontare le cause profonde della migrazione irregolare e dello sfollamento forzato e sviluppare la capacità delle comunità di accoglienza e delle istituzioni competenti. I patti beneficeranno di sinergie con tutte le politiche, le iniziative e i processi per il conseguimento degli obiettivi a lungo termine, affrontando ad esempio i fattori politici, sociali, economici e ambientali che costituiscono le cause profonde della migrazione (anche agevolando gli investimenti economici, sociali e culturali della diaspora nei paesi di origine).

Il fine ultimo del quadro di partenariato è un impegno coerente e modulato in base al quale l'Unione e gli Stati membri agiscano in modo coordinato mettendo insieme strumenti e leve per instaurare partenariati (patti) globali con i paesi terzi volti a gestire meglio la migrazione nel pieno rispetto dei nostri obblighi in termini di assistenza umanitaria e diritti umani.

Per cambiare realmente le cose, occorre utilizzare tutte le politiche e tutti gli strumenti dell'UE nel campo delle relazioni esterne. Questo richiede un approccio diverso e nuove idee, combinando incentivi positivi e negativi e utilizzando tutti i mezzi di pressione e tutti gli strumenti. Ovviamente, per conseguire i nostri obiettivi dobbiamo essere pronti ad adattare la nostra programmazione in termini di relazioni bilaterali e finanziamenti.

I patti costituiranno le componenti fondamentali delle relazioni globali tra l'UE e i paesi terzi di origine o di transito dei migranti. Queste relazioni dipenderanno dalla capacità e dalla volontà dei paesi di collaborare nella gestione della migrazione, in particolare prevenendo in modo efficace la migrazione irregolare e riammettendo i migranti irregolari.

I nuovi patti devono rispecchiare pienamente la diversità delle sfide e delle circostanze a cui devono far fronte i singoli partner. I paesi di origine devono aiutare le persone a trovare mezzi di sussistenza e stabilità in patria e a gestire la migrazione a livello locale. I paesi di transito e di accoglienza sono fortemente sollecitati a fornire assistenza umanitaria e ad erogare servizi a migranti e rifugiati, promuovere la sostenibilità economica dei migranti, del rifugiati e delle comunità di accoglienza e lottare contro le reti criminali coinvolte nel traffico e nella tratta al fine di prevenire i flussi irregolari. Va riservata particolare attenzione allo sviluppo delle capacità di gestione della migrazione.

Realizzazione di rimpatri, riammissione e reinserimento

L'attuazione di politiche efficaci in materia di rimpatrio, riammissione e reinserimento per chi non ha i requisiti per beneficiare della protezione è fondamentale per combattere la migrazione irregolare e contribuirà a dissuadere le persone dal rischiare la vita. Aumentare il tasso di rimpatrio permetterà a termine di smantellare il modello operativo dei trafficanti, affinché le persone si rendano conto che non vale la pena di pagare somme ingenti per rischiare la vita in un viaggio così pericoloso verso l'UE 20 . La creazione di rotte legali verso l'UE moltiplicherà inoltre l'effetto dell'aumento del tasso di rimpatrio.

L'efficacia del sistema di rimpatrio dell'UE, a cominciare dall'attuazione del piano d'azione sul rimpatrio 21 , è una condizione preliminare indispensabile. Occorre tuttavia adoperarsi con ulteriore impegno, perché i paesi terzi possono essere restii a collaborare in materia di riammissione e rimpatrio. Per quanto riguarda i paesi di origine dei migranti irregolari, occorre collaborare per agevolare l'identificazione 22 e la riammissione dei loro cittadini e sostenere il reinserimento dei rimpatriati, rafforzando in particolare la governance e la capacità di erogare servizi. È altrettanto importante intensificare la cooperazione con i paesi di transito, che sono maggiormente responsabili della gestione dei flussi migratori irregolari e maggiormente incentivati a potenziare la gestione delle frontiere, specialmente se costretti a riammettere i migranti irregolari che hanno attraversato i loro territori.

I dialoghi svolti finora con i paesi partner hanno evidenziato un divario fra aspettative e risultati in termini di rimpatrio e riammissione.

Ora l'UE dovrebbe mirare ad aumentare in modo specifico e misurabile il numero e il ritmo dei rimpatri e delle riammissioni. La parte fondamentale di ciascun patto consisterà quindi in uno sforzo comune per far funzionare il sistema di rimpatrio e riammissione. I patti mireranno inoltre ad accrescere l'efficacia e la sostenibilità del processo di rimpatrio e a fornire un sostegno finanziario adeguato ai paesi di riammissione, in particolare alle comunità che dovranno reinserire i rimpatriati. I paesi partner dovrebbero anche beneficiare dell'assistenza fornita dall'UE per il rimpatrio volontario e il reinserimento, in partenariato con l'Organizzazione internazionale per le migrazioni.

Per garantire che i paesi terzi rispettino l'obbligo di riammettere i loro cittadini, occorre dare priorità ai seguenti elementi e fare in modo che vengano applicati:

massima attenzione ai paesi di origine, che dovrebbe anche agevolare la cooperazione con i paesi di transito in materia di riammissione;

approccio coordinato e coerente dell'UE e degli Stati membri in materia di riammissione, dando la priorità assoluta alla realizzazione di rimpatri rapidi e operativi e non, necessariamente, alla conclusione di accordi di riammissione formali 23 ;

agevolazione dell'identificazione dei migranti irregolari ai fini della riammissione rafforzando la capacità dei paesi terzi di garantire il funzionamento delle anagrafi e la digitalizzazione del rilevamento delle impronte digitali o della biometria e sviluppando le capacità di gestione delle frontiere e della migrazione;

potenziamento delle iniziative di rimpatrio volontario assistito e di reintegrazione per aiutare i paesi di transito a riportare, ogniqualvolta sia possibile, i cittadini di paesi terzi nei paesi di origine, anche promuovendo la cooperazione regionale fra i paesi di origine e di transito;

disponibilità dei paesi partner a utilizzare il lasciapassare dell'UE per le operazioni di rimpatrio.

Attuazione dei patti: migliorare la coerenza e il coordinamento tra l'UE e gli Stati membri

Una strategia efficace nei confronti dei paesi terzi non richiede solo un approccio personalizzato, ma anche un approccio comune e più coordinato fra tutti gli attori dell'UE e gli Stati membri. Per ottenere maggiori risultati l'Unione deve assolutamente esprimersi con una sola voce.

L'UE ha recentemente iniziato a sperimentare un nuovo approccio nei confronti di paesi terzi selezionati. Per alimentare i dialoghi ad alto livello, sono stati discussi con gli Stati membri pacchetti nazionali per 16 paesi prioritari 24 , che definiscono i diversi interessi ed elencano gli strumenti e gli incentivi disponibili a livello dell'UE per incentivare la cooperazione sulla migrazione, compresi il rimpatrio e la riammissione. I paesi terzi selezionati dovrebbero essere consapevoli dell'impostazione e del contenuto dei "pacchetti nazionali", nonché delle opportunità e delle possibili conseguenze della loro cooperazione. Per poter essere operativi, tuttavia, i pacchetti nazionali vanno trasformati in patti con un numero limitato di paesi terzi prioritari di origine e di transito, per garantire un approccio realmente integrato e coordinato in grado di produrre risultati visibili in loco entro tempi brevi. Questo impone anche di definire chiaramente gli incentivi positivi e negativi. Gli Stati membri sono pertanto invitati a rafforzare gli incentivi individuati dall'UE con misure supplementari che rientrino nelle competenze nazionali.

Anche le relazioni speciali eventualmente intrattenute dagli Stati membri con paesi terzi, che rispecchiano legami politici, storici e culturali rinsaldati da decenni di contatti, dovrebbero essere sfruttate appieno a vantaggio dell'UE. Attualmente si verifica spesso il contrario, per cui occorre rafforzare la fiducia. Gli Stati membri che intrattengono le relazioni bilaterali più sviluppate con un determinato paese partner dovrebbero essere pienamente associati alle discussioni fra l'UE e il paese in questione e dovrebbero far parte di un meccanismo di coordinamento fra l'UE e gli Stati membri creato per l'attuazione dei patti per ciascun partner. Le istituzioni dell'UE e gli Stati membri interessati dovrebbero lavorare in tandem, avvalendosi dell'influenza collettiva dell'Unione per conseguire gli obiettivi comuni.

Le competenze e le risorse degli Stati membri sono fondamentali per l'attuazione dei patti. L'efficacia della cooperazione dipende in larga misura dalla presenza di reti di esperti dell'UE nei paesi terzi. L'ulteriore distacco di funzionari di collegamento europei per la migrazione nei paesi prioritari di origine e di transito contribuirebbe a coordinare la cooperazione a privilegiare un'azione congiunta degli Stati membri per agevolare l'attuazione. Gli Stati membri dovrebbero nominare rapidamente candidati a tal fine. Dovrebbero essere istituite piattaforme di cooperazione dell'UE sul traffico di migranti nei luoghi principali per intensificare il coordinamento dell'attività dell'UE volta a sostenere la capacità dei paesi partner di contrastare la criminalità organizzata a cui fa capo il traffico di migranti.

Attuazione dei patti: un uso più mirato di tutti gli strumenti

Ciascun patto comporterà pacchetti ad hoc che riuniscano vari elementi strategici di competenza dell'UE (politica di vicinato, aiuti allo sviluppo, commercio, mobilità, energia, sicurezza, politica digitale ecc.) finalizzati allo stesso obiettivo. Questo uso riorientato e riprogrammato di tutte le strategie deve essere integrato dagli Stati membri negli strumenti e negli incentivi delle politiche nazionali.

La stessa politica in materia di migrazione offre una serie di possibili leve da sfruttare per realizzare gli obiettivi a breve termine dei patti. L'imminente proposta relativa a un sistema strutturato di reinsediamento, che permetta di applicare, attraverso il reinsediamento, un approccio comune per l'ingresso legale e sicuro nell'UE alle persone bisognose di protezione, è una dimostrazione diretta dell'impegno assunto dall'UE per aiutare i paesi che subiscono le pressioni più forti 25 . Anche l'offerta di percorsi legali verso l'UE è un obiettivo accettato da molti partner dell'Unione, che procura vantaggi reciproci a noi e ai nostri partner: nel piano d'azione di La Valletta l'UE e gli Stati membri si impegnavano, tra l'altro, a varare progetti pilota che mettano insieme le offerte di migrazione legale. La politica dei visti può costituire un elemento di grande peso nelle discussioni con i paesi terzi sulla cooperazione in materia di migrazione. Misure specifiche possono inoltre aiutare i migranti a prepararsi a soddisfare le esigenze dei mercati del lavoro dell'Unione o sostenere il trasferimento e il reinvestimento delle rimesse dei migranti nel paese di origine. La cooperazione e lo scambio di informazioni potrebbero infine essere ulteriormente sviluppati nell'interesse comune dell'UE e dei suoi partner. Lo sviluppo tecnologico, in particolare nel campo della biometria e dell'identificazione digitale, può costituire uno strumento concreto per riunire i servizi incaricati di gestire la migrazione. Lo sviluppo di una piattaforma unica per la registrazione delle popolazioni sfollate potrebbe facilitare sia l'erogazione degli aiuti nei paesi terzi che l'ingresso e il reinsediamento nell'UE e in altre parti del mondo.

La Commissione ha sempre seguito un approccio strategico alle questioni migratorie nei confronti dei partner orientali e meridionali, ulteriormente rafforzato nel 2015 con il riesame della politica europea di vicinato, in cui la migrazione e la mobilità sono state annoverate fra i principali ambiti di cooperazione. Se si considera che circa metà dei finanziamenti disponibili è destinata alle questioni migratorie, questo costituisce una buona base per i patti.

È importante aumentare la coerenza tra politica di migrazione e politica di sviluppo per fare in modo che l'assistenza allo sviluppo aiuti i paesi partner a gestire meglio la migrazione e li incentivi a collaborare in modo efficace per la riammissione dei migranti irregolari. Nella politica di sviluppo dell'UE dovrebbero essere integrati incentivi positivi e negativi per ricompensare i paesi che rispettano l'obbligo internazionale di riammettere i propri cittadini, quelli che collaborano alla gestione dei flussi di migranti irregolari dai paesi terzi e quelli che prendono provvedimenti per accogliere adeguatamente chi fugge da conflitti e persecuzioni. Allo stesso modo, i paesi che non collaborano ai fini della riammissione e del rimpatrio devono subirne le conseguenze. Lo stesso principio dovrebbe applicarsi alla politica commerciale, specialmente nei casi in cui l'UE concede ai suoi partner un trattamento preferenziale: la cooperazione in materia di migrazione dovrebbe essere tenuta in considerazione nella prossima valutazione delle preferenze commerciali nell'ambito dell'SPG+.

Pur essendo considerate potenzialmente efficaci e avendo un impatto positivo sulla migrazione, le politiche in materia di vicinato, sviluppo e scambi commerciali non sono le uniche politiche in grado di sostenere i patti. Nessun settore dovrebbe essere escluso da questo approccio 26 . In linea di massima, tutte le politiche dell'UE relative a istruzione, ricerca, cambiamenti climatici, energia, ambiente e agricoltura dovrebbero far parte di un pacchetto, in modo da esercitare il maggior peso possibile nella discussione.

Attuazione dei patti: un adeguato sostegno finanziario

Per conseguire gli obiettivi dei patti è necessario utilizzare e mobilitare con la massima efficienza tutti gli strumenti finanziari dell'UE e dei suoi Stati membri, tenendo conto della capacità e della volontà dei paesi di cooperare in materia di gestione della migrazione, soprattutto per prevenire efficacemente la migrazione irregolare e la riammissione dei migranti irregolari. In linea di principio, si dovrebbero incrementare ulteriormente gli stanziamenti destinati a una migliore gestione della migrazione nell'ambito degli strumenti esterni dell'UE, sfruttando appieno strumenti di gestione finanziaria innovativi quali i fondi fiduciari dell'UE o gli strumenti di finanziamento misti, nonché le opportunità offerte dagli strumenti nazionali, regionali e tematici.

Sostegno finanziario per conseguire gli obiettivi a breve termine dei patti

Tutti gli strumenti e tutte le risorse disponibili saranno utilizzati in modo più mirato, coordinato, flessibile e rapido.

Innanzitutto, nell'utilizzare gli strumenti finanziari esistenti si rivolgerà particolare attenzione ai progetti volti a migliorare la gestione della migrazione, privilegiando quelli che consentono ai paesi terzi di rispettare l'obbligo di riammettere i propri cittadini 27 .

In secondo luogo, sarà sfruttato al massimo il potenziale degli strumenti finanziari innovativi esistenti al fine di sostenere le azioni immediate individuate nei patti. Lo strumento per i rifugiati in Turchia, il fondo fiduciario regionale dell'UE in risposta alla crisi siriana e il fondo fiduciario di emergenza dell'UE per l'Africa hanno consentito di individuare e aggiudicare progetti mirati in modo più flessibile, coordinato e rapido. È stato possibile così finanziare misure immediate per sostenere i rifugiati e le comunità di accoglienza, nonché la gestione della migrazione, il rimpatrio e la riammissione mediante il reinserimento e lo sviluppo di capacità. Lo stesso modello verrà applicato per attuare i patti. Poiché, finora, il sostegno è stato nettamente inferiore alle necessità e non tutti gli Stati membri vi hanno partecipato, risulta indispensabile un pieno coinvolgimento degli Stati membri. Il fondo fiduciario regionale dell'UE in risposta alla crisi siriana si prefigge come obiettivo un volume pari a 1 miliardo di EUR. Attualmente, gli impegni in sospeso degli Stati membri ammontano in totale a 0,27 miliardi di EUR. Per quanto riguarda il fondo fiduciario di emergenza dell'UE per l'Africa, la Commissione ha accantonato 1,8 miliardi di EUR ed è pronta a incrementare tale importo di altri 0,5 miliardi di EUR provenienti dalla riserva del FES (Fondo europeo di sviluppo) per finanziare le azioni immediate dei patti. Essa esorta gli Stati membri e gli altri donatori a stanziare il più rapidamente possibile finanziamenti di entità pari ai suoi contributi 28 .

In terzo luogo, la programmazione degli aiuti da parte dell'UE e degli Stati membri dovrebbe essere ancora più mirata 29 . Di recente, l'aiuto pubblico allo sviluppo (APS) erogato dall'UE e dai suoi Stati membri ai principali paesi prioritari è stato mediamente pari a 4,4 miliardi di EUR l'anno 30 . Per conseguire gli obiettivi dei patti, la Commissione continuerà a garantire che l'effetto positivo sui flussi migratori e sulla loro gestione sia massimizzato durante l'elaborazione e l'attuazione di tutti i programmi previsti in tutti i settori prioritari selezionati in un determinato paese. Ad esempio, quindi, le azioni adottate attraverso misure di attuazione annuali degli strumenti geografici nei paesi di origine interessati saranno imperniate sulle principali regioni di provenienza dei migranti. Inoltre, la Commissione assicurerà che i programmi indicativi pluriennali nei paesi prioritari rispecchino le attuali esigenze, in particolare per contribuire a realizzare gli obiettivi dei patti. La Commissione adotterà le misure necessarie per adeguare, all'occorrenza, tali programmi indicativi. Gli Stati membri sono invitati a contribuire a queste iniziative attraverso un riorientamento mirato della loro assistenza finanziaria bilaterale e una programmazione congiunta. L'esercizio di programmazione delle linee tematiche oltre il 2017 terrà conto del nuovo quadro di partenariato.

In quarto luogo, verranno sfruttate appieno le sinergie con altri strumenti finanziari. Ad esempio, i paesi vicini continueranno a poter beneficiare in via eccezionale, e in concomitanza con un programma di esborso del Fondo monetario internazionale, di assistenza macrofinanziaria dell'UE sotto forma di erogazione di prestiti (o, in alcuni casi, di sovvenzioni) volti ad aiutarli a fronteggiare una crisi dei finanziamenti esteri. Pur non costituendo di per sé uno strumento della politica di migrazione, l'assistenza macrofinanziaria, contribuendo a stabilizzare le economie, può contrastare gli effetti dei flussi migratori o evitarne la comparsa dovuta all'instabilità economica. L'assistenza macrofinanziaria favorisce altresì le riforme intese a ridurre i fattori di spinta e a migliorare il clima degli investimenti.

In tale contesto, le seguenti fonti principali di finanziamento dell'UE e dei suoi Stati membri possono essere messe a disposizione per attuare i patti:

risorse per finanziare le azioni immediate dei patti: 1 miliardo di EUR, da aggiungere al fondo fiduciario di emergenza dell'UE per l'Africa, di cui 0,5 miliardi di EUR provenienti dalla riserva del FES e 0,5 miliardi di EUR dagli Stati membri;

risorse provenienti dagli strumenti di finanziamento innovativi esistenti: 3,6 miliardi di EUR dal fondo fiduciario di emergenza dell'UE per l'Africa 31 e 1 miliardo di EUR dal fondo fiduciario regionale dell'UE in risposta alla crisi siriana 32 ;

quasi 2,4 miliardi di EUR di contributi complessivi annunciati dall'UE e dai suoi Stati membri alla conferenza di Londra quali fondi supplementari a favore del Libano, della Giordania (e della Siria);

assistenza macrofinanziaria volta a evitare l'instabilità economica: fino a 1 miliardo di EUR di prestiti alla Tunisia (0,3 miliardi di EUR in fase di attuazione e 0,5 miliardi di EUR proposti dalla Commissione nel febbraio 2016) e alla Giordania (0,2 miliardi di EUR in esame);

di recente, l'importo totale dei flussi di aiuti dell'UE e dei suoi Stati membri ai principali paesi prioritari è stato mediamente pari a 4,4 miliardi di EUR l'anno.

Ne consegue che, a condizione che tutti gli Stati membri apportino il proprio contributo, nel periodo 2016-2020 verranno messi a disposizione per l'attuazione dei patti quasi 8 miliardi di EUR, da integrare con i flussi di APS annuali dell'UE e degli Stati membri.

Obiettivi a lungo termine - affrontare le cause profonde

A lungo termine, l'UE continuerà ad affrontare le cause profonde della migrazione irregolare e degli sfollamenti forzati. A tal fine, occorrerà rivedere sostanzialmente la portata e la natura dei modelli tradizionali di cooperazione allo sviluppo. Bisogna affidare un ruolo molto più incisivo agli investitori privati in cerca di nuove opportunità di investimento sui mercati emergenti. Invece di lasciare che i migranti irregolari rischino la vita nel tentativo di raggiungere i mercati del lavoro europei, si dovrebbero mobilitare le risorse pubbliche e private europee per investire nei paesi terzi di origine dei migranti. Si contribuirebbe in tal modo allo sviluppo sostenibile delle economie locali e alla trasformazione raccomandata da Agenda 2030.

Un ruolo particolarmente importante spetterebbe pertanto all'intera gamma di meccanismi di finanziamento innovativi che potrebbero essere applicati e sviluppati per incentivare prestiti e sovvenzioni, incoraggiare i partenariati pubblico-privato e attirare gli investimenti privati. Se utilizzato in modo intelligente, un impiego delle limitate risorse di bilancio disponibili in grado di sfruttarne l'effetto leva genererà opportunità di crescita e di occupazione non solo nei paesi e nelle regioni di origine ma anche in quelli di transito. L'eliminazione degli ostacoli che si frappongono agli investimenti nelle PMI e nelle infrastrutture sostenibili dovrebbe influire direttamente su alcune delle cause profonde della migrazione, tenuto conto dell'incidenza elevata di tali investimenti in termini di occupazione e di riduzione delle disuguaglianze.

La Commissione riscontra pertanto la necessità di un ambizioso piano di investimenti esteri che affronti le cause profonde della migrazione, contribuendo nel contempo al conseguimento di altri obiettivi di sviluppo. Ricorrendo all'esperienza e alle competenze della Banca europea per gli investimenti (BEI), come è stato fatto con successo per il "piano di investimenti per l'Europa", un siffatto piano poggerebbe su tre pilastri. Il primo pilastro consentirebbe di utilizzare in modo innovativo le scarse risorse pubbliche per mobilitare investimenti privati, offrendo garanzie supplementari e finanziamenti agevolati. Il secondo pilastro si concentrerebbe sull'assistenza tecnica, aiutando le autorità e le imprese locali a sviluppare un maggior numero di progetti finanziabili e a farli conoscere alla comunità degli investitori internazionali. Il terzo pilastro verterebbe sul contesto generale in cui operano le imprese promuovendo la buona governance, la lotta alla corruzione e l'eliminazione degli ostacoli agli investimenti e delle distorsioni del mercato, facendo tesoro delle iniziative in corso e degli insegnamenti tratti. L'UE, gli Stati membri, i paesi terzi, le istituzioni finanziarie internazionali, le istituzioni bilaterali europee che si occupano di sviluppo e il settore privato sarebbero chiamati a contribuire a tale obiettivo. Il Parlamento europeo e tutte le parti interessate saranno opportunamente coinvolti nell'elaborazione del piano.

Nell'autunno 2016, la Commissione presenterà una proposta che terrà conto dell'esperienza maturata nell'ambito dei programmi di investimento esistenti a livello di UE (ad esempio, il fondo investimenti per i paesi dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico, gestito dalla Banca europea per gli investimenti, gli strumenti di investimento misti gestiti dalla Commissione europea e le attività di prestito esterne della Banca europea per gli investimenti). Per massimizzare i risultati e l'impatto della strategia adottata, sarà indispensabile garantire la cooperazione e la complementarità con le attività della Banca europea per gli investimenti, delle istituzioni bilaterali europee e di altre istituzioni finanziarie internazionali, nonché dei donatori, nella regione destinataria.

La proposta illustrerà in dettaglio un nuovo fondo per gli investimenti esteri che unirebbe strumenti di finanziamento misti esistenti (come il fondo d'investimento per l'Africa e il fondo d'investimento per la politica di vicinato) per costituire piattaforme d'investimento regionali in grado di mobilitare fondi supplementari provenienti dagli Stati membri e da altri donatori 33 . Ne conseguirebbe la possibilità di migliorare l'efficacia e l'impatto, massimizzare le sinergie e attirare investitori privati e istituzionali. Ciò consentirebbe altresì di aumentare i finanziamenti innovativi nei paesi fragili o che emergono da un conflitto, che spesso contribuiscono notevolmente ad alimentare i flussi migratori ma che presentano attualmente un potenziale limitato in termini di investimenti privati o pubblici diretti.

Il fondo per gli investimenti esteri mobiliterà risorse per favorire gli investimenti nelle infrastrutture socioeconomiche e nel settore privato, comprese le micro, piccole e medie imprese. Il nuovo fondo finanzierebbe in un primo tempo attività in Africa, nonché nel vicinato (meridionale e orientale) dell'Unione europea, a sostegno delle priorità del nuovo quadro di partenariato, con l'obiettivo di una successiva estensione ad altre regioni.

Il fondo offrirebbe supporto del credito, condivisione del rischio, sovvenzioni agli investimenti e assistenza tecnica sulla base di una garanzia e di un finanziamento a carico del bilancio FES/UE e di altri partecipanti in conformità dei rispettivi regolamenti finanziari.

A tal fine, la Commissione renderà disponibile un totale di 3,1 miliardi di EUR entro il 2020; tale importo comprenderà 2 miliardi di EUR del FES, di cui 1,6 miliardi di EUR provenienti dal fondo d'investimento per l'Africa e altri 0,4 miliardi di EUR provenienti dalle dotazioni del FES. Saranno inoltre mobilitati 0,94 miliardi di EUR dal fondo d'investimento per la politica di vicinato e 0,16 miliardi di EUR a titolo dello strumento di cooperazione allo sviluppo (DCI). Questo importo totale di 3,1 miliardi di EUR dovrebbe incentivare nuovi investimenti pubblici e privati, che potrebbero raggiungere complessivamente 31 miliardi di EUR. Per conferire maggiore potenza ed efficacia al nuovo fondo, la Commissione invita gli Stati membri e gli altri partner a fornire l'equivalente del totale di questi contributi dell'UE, portando potenzialmente l'importo complessivo degli investimenti supplementari a circa 62 miliardi di EUR.

La Banca europea per gli investimenti continuerà a svolgere un ruolo di primo piano in Africa, nei paesi del vicinato e in altre regioni esterne. Essa gestisce, in particolare, il fondo investimenti ACP e finanzia lo sviluppo di infrastrutture e del settore privato in Africa. All'inizio dell'anno il Consiglio europeo ha invitato la Banca europea per gli investimenti a presentare, nel mese di giugno, un'iniziativa volta a mobilitare rapidamente finanziamenti supplementari a sostegno di una crescita sostenibile, di infrastrutture vitali e della coesione sociale nel vicinato meridionale e nei Balcani occidentali. A tal fine, la Banca europea per gli investimenti sta elaborando una proposta riguardante una serie di misure intese a mobilitare cospicui finanziamenti supplementari nei paesi destinatari nei prossimi cinque anni.

Attuazione dei patti: un multilateralismo efficace

Partenariati multilaterali solidi ed efficaci possono agevolare il conseguimento degli obiettivi dei patti. La migrazione è un fenomeno mondiale che richiede una risposta internazionale coordinata. Negli ultimi dodici mesi, si è intensificata la collaborazione con organizzazioni internazionali quali le Nazioni Unit, in particolare l'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati e l'Organizzazione internazionale per le migrazioni, nonché con paesi partner in seno al G7 e al G20. Le iniziative delle Nazioni Unite riguardanti questioni quali la condivisione delle responsabilità a livello mondiale per i rifugiati siriani 34 e il primissimo vertice umanitario mondiale del maggio 2016 hanno messo in luce la responsabilità condivisa della comunità internazionale. Il vertice dell'Assemblea generale delle Nazioni Unite sui grandi movimenti di profughi e migranti, che si terrà nel settembre 2016, rappresenta un'occasione unica per ottenere impegni concreti da parte di tutti i partecipanti. L'UE sostiene pienamente le iniziative realizzate sotto l'egida dell'ONU per rafforzare nel lungo termine l'efficacia del sistema internazionale e la sua capacità di far fronte all'afflusso di rifugiati e migranti in uno spirito di condivisione degli oneri e di solidarietà.

Se, da un lato, l'UE ha il dovere di contribuire ad aiutare gli sfollati che hanno chiaramente bisogno di protezione internazionale, il reinsediamento dei rifugiati, in particolare delle persone sfollate a causa del conflitto siriano, è responsabilità comune di tutta la comunità internazionale. I partner internazionali dell'UE devono assumersi la propria parte di responsabilità. L'UE dovrebbe utilizzare la propria influenza politica per ottenere un maggiore sostegno da parte dei suoi partner al fine di creare un sistema più equo di reinsediamento. Essa dovrebbe appoggiare la realizzazione di un programma di reinsediamento a livello mondiale, sostenuto dall'ONU, per consentire il reinsediamento rapido ed efficiente dei rifugiati in paesi sicuri. Tutti i paesi dovrebbero essere invitati a partecipare a tale programma conformemente ai principi di solidarietà e di condivisione delle responsabilità.

In quanto primo donatore al mondo di aiuti umanitari e allo sviluppo, l'UE, insieme ai suoi Stati membri, dovrebbe essere pienamente coinvolta nelle discussioni sul quadro giuridico e istituzionale internazionale per la gestione della migrazione.

3.    Varare i patti con i paesi prioritari

Priorità a breve termine

A breve termine, per assicurare una migliore gestione della migrazione con i paesi terzi e mettere ordine nei flussi migratori, l'UE dovrebbe avviare discussioni con un numero limitato di paesi terzi di origine e di transito prioritari al fine di elaborare dei patti.

L'UE sta mettendo a punto nuove priorità di partenariato con la Giordania e il Libano a seguito del riesame della politica europea di vicinato del 2015, con l'intento di raggiungere un accordo entro l'estate del 2016. I patti con entrambi i paesi comporteranno impegni reciproci per migliorare la drammatica situazione dei rifugiati siriani e delle comunità di accoglienza e aiutare i paesi ospitanti a fronteggiare la crisi. Essi definiranno pacchetti completi di misure che perseguono il medesimo obiettivo riunendo vari elementi strategici di competenza sia dell'UE (scambi, mobilità, energia, sicurezza, ecc.) che nazionale. Per quanto riguarda il Libano, si tratta di migliorare i servizi di base (gestione dei rifiuti, risorse idriche, istruzione e sanità), nonché di offrire maggiori opportunità economiche tanto per i rifugiati siriani quanto per le comunità libanesi più vulnerabili. In cambio, il governo libanese dovrebbe adoperarsi per garantire l'inclusione sociale ed economica dei rifugiati siriani al fine di migliorarne le condizioni di vita e lo status di soggiornanti regolari. Nel caso della Giordania il patto renderà meno restrittive le norme di origine per le categorie di merci destinate all'esportazione prodotte in determinate zone economiche da una forza lavoro costituita da una percentuale concordata di manodopera siriana, come proposto dalla Giordania. Finora, la Commissione ha stanziato 639 milioni di EUR in risposta alla crisi in atto in Libano, anche per soddisfare le esigenze di base e fornire assistenza sanitaria e alloggio, e 637 milioni di EUR sotto forma di assistenza alla Giordania. Oltre all'agevolazione degli scambi attraverso l'allentamento mirato delle norme di origine, il pacchetto proposto alla Giordania comprende un'operazione di assistenza macrofinanziaria di 180 milioni di EUR nel 2015, mentre è all'esame un nuovo prestito a titolo di assistenza macrofinanziaria dell'ordine di circa 200 milioni di EUR.

Dal 2011 la Tunisia ha compiuto notevoli progressi per completare il processo di transizione pacifica e democratica post-rivoluzione e rappresenta un esempio positivo della primavera araba. Tale processo, tuttavia, resta fragile. Poiché la Tunisia registra già tassi di disoccupazione giovanile elevati e deve fare i conti con la minaccia terroristica, la stabilità e la prosperità del paese saranno fondamentali per gestire i flussi migratori nella regione, sebbene negli ultimi anni i flussi verso l'Unione siano stati molto modesti. Accanto all'impegno assunto dalla Tunisia di controllare le proprie frontiere e i flussi migratori provenienti dal suo territorio, risulta indispensabile un maggiore sostegno finanziario e politico per accompagnare il fragile processo di transizione del paese. L'UE dovrebbe proseguire il processo di integrazione progressiva dell'economia tunisina nel mercato interno europeo, facendo avanzare i negoziati basati sull'attuale accordo di associazione e convenire una zona di libero scambio globale e approfondito. Tali negoziati saranno accompagnati da un'assistenza tecnica e finanziaria dell'UE 35 , comprese ulteriori agevolazioni per la mobilità dei cittadini tunisini nell'UE. Sulla base del più ampio impegno assunto nell'ambito del partenariato per la mobilità esistente, si dovrebbe sviluppare una cooperazione più efficace in materia di rimpatrio e di riammissione, in particolare tramite i negoziati dell'accordo di riammissione. Una comunicazione strategica sulla Tunisia sarà adottata a breve e se si vuole che le relazioni con la Tunisia compiano un salto di qualità bisognerà che venga definita, a livello nazionale, una politica completa ed efficace in materia di migrazione. Nel 2016 verranno forniti alla Tunisia, nell'ambito dello strumento europeo di vicinato, aiuti complessivi per oltre 200 milioni di EUR, destinati per la maggior parte ad azioni in materia di migrazione, compresi lo sviluppo socioeconomico, l'occupabilità dei giovani e la riforma del settore della sicurezza, nonché la migrazione stessa.

L'Africa occidentale è una delle principali regioni di origine della migrazione irregolare verso l'Europa. Particolare attenzione è stata prestata alla dimensione regionale della migrazione, basandosi su strutture esistenti quali l'ECOWAS e il G5 Sahel. Vengono mobilitati finanziamenti specifici a carico del fondo fiduciario di emergenza dell'UE per l'Africa per sostenere progetti e attività concordati che permettono di contrastare le cause profonde della migrazione irregolare a lungo termine e di migliorare la gestione della migrazione a breve termine.

Per accrescere l'impatto congiunto degli interventi sulla cooperazione in questa regione, l'Unione dovrebbe instaurare un dialogo con la Nigeria, il Niger, il Mali e il Senegal e concludere patti su misura, fondati sui dialoghi ad alto livello e sugli incentivi individuati. A tal fine si terrà conto dei partenariati già esistenti con i paesi interessati. Nel marzo 2015 è stato firmato con la Nigeria un programma comune in materia di migrazione e mobilità, che costituisce un solido quadro di riferimento per intensificare il dialogo e la cooperazione sulle questioni riguardanti la migrazione. Dovrebbero inoltre iniziare nel prossimo futuro i negoziati relativi a un accordo di riammissione. In Senegal dovrebbe venire intensificato il dialogo in corso sulle questioni connesse alla migrazione, soprattutto per offrire opportunità economiche e ridurre i flussi migratori irregolari. Il Mali è uno dei principali paesi di origine della migrazione irregolare verso l'Europa e un partner nel più ampio contesto dell'impegno europeo nella regione del Sahel. Un dialogo ad alto livello si è tenuto ad aprile. Il Niger rappresenta il principale crocevia per i migranti provenienti dall'Africa occidentale e centrale: nel maggio 2016 si stimava che oltre 16 000 persone a settimana transitassero nel paese per raggiungere il nord. Nell'ambito del sostegno fornito dall'UE al Niger, dovrebbe continuare l'attività relativa all'attuale centro polifunzionale, in collaborazione con organizzazioni internazionali quali l'UNHCR. Andrebbe rivolta altresì particolare attenzione alla lotta contro il traffico di migranti e la tratta di esseri umani e al sostegno alla crescita e alle alternative di lavoro.

Nel Corno d'Africa verrà avviato quest'estate, nel quadro del processo di Khartoum, il progetto da 46 milioni di EUR 36 volto a migliorare la gestione della migrazione, che indicherà come orientare azioni specifiche sulle questioni relative alla migrazione. Analogamente, nell'ambito del processo di Rabat, l'UE sta mettendo a punto uno strumento regionale di gestione della migrazione per sostenere l'attuazione delle iniziative di gestione della migrazione nei paesi di origine, di transito e di destinazione nel Sahel e nella regione del lago Ciad.

L'Etiopia è un partner strategico che dal novembre 2015 dispone di un programma comune su migrazione e mobilità; la migrazione rappresenta già un elemento decisivo delle relazioni strategiche. Il paese accoglie oltre 750 000 sfollati provenienti, tra l'altro, dalla Somalia, dall'Eritrea e dal Sud Sudan. L'Etiopia è uno dei principali paesi di origine e di transito della migrazione irregolare verso l'Europa. Intensificare la cooperazione sviluppando un patto con l'Etiopia dovrebbe quindi rappresentare un obiettivo prioritario, senza trascurare il follow-up concreto dell'impegno del paese a cooperare in materia di rimpatri.

Occorrono particolare attenzione e un impegno strategico per fronteggiare la situazione della Libia, al cui interno sono stati individuati oltre 230 000 migranti 37 . Di questi, tra 4 000 e 5 000 si trovano in centri di detenzione e molti non hanno accesso all'assistenza sanitaria e alimentare; inoltre, la fragilità dello Stato suscita chiari dubbi in merito all'esistenza di misure basilari di protezione e al rispetto dei loro diritti 38 . Sono inoltre più di 400 000 gli sfollati interni bisognosi di assistenza. Sebbene in Libia siano state realizzate alcune attività limitate in materia di migrazione, in particolare in collaborazione con l'UNHCR e l'Organizzazione internazionale per le migrazioni, si potrà fare di più solo dopo che la situazione politica si sarà stabilizzata e che sarà migliorata la sicurezza. Saranno pertanto indispensabili un investimento politico costante, determinazione e sostegno finanziario per creare un governo libico unito e stabile. L'obiettivo principale consisterà quindi nel sostenere il governo di unità nazionale per consentirgli di garantire ai propri cittadini servizi sociali di base e sicurezza. Ciò permetterà di rafforzare la legittimità del nuovo governo e di promuovere la stabilità.

Per sostenere il governo di unità nazionale e la popolazione, l'UE ha elaborato un pacchetto di misure, alcune delle quali vengono già attuate. Il programma di sostegno comprende i seguenti elementi:

attuale sostegno finanziario: sono stati impegnati complessivamente 100 milioni di EUR per la realizzazione di progetti e parte di tale dotazione è già in fase di erogazione. Dal 2014, l'UE ha fornito 12,5 milioni di EUR per progetti di aiuto strettamente umanitari e ha destinato fino a 40 milioni di EUR a progetti intesi a soddisfare le esigenze delle persone colpite dal conflitto;

protezione: è essenziale promuovere la protezione, la resilienza e la stabilizzazione delle popolazioni sfollate e delle comunità che le accolgono, all'interno e all'esterno dei centri di detenzione;

sostegno alla riforma del settore della sicurezza, con particolare attenzione alla polizia e alla giustizia penale, nonché alla gestione delle frontiere: su richiesta del governo libico si potrebbe istituire una missione civile nell'ambito della politica di sicurezza e di difesa comune, sulla base dell'attuale missione dell'UE di assistenza alle frontiere e di altri programmi di sviluppo delle capacità finanziati dall'UE, per contribuire a rafforzare le capacità e fornire un sostegno, anche nel settore della gestione delle frontiere e della migrazione. Tale misura potrebbe integrare le attività di formazione della guardia costiera e della marina militare libiche;

governance: l'UE è pronta a sostenere il governo nell'elaborazione di quadri giuridici e istituzionali che rispettino i diritti umani e le convenzioni internazionali. Ciò prevede il rafforzamento delle capacità delle amministrazioni e delle istituzioni competenti, compresi gli organismi di contrasto;

assistenza tecnica: oltre alle possibilità di assistenza tecnica da finanziare attraverso la dotazione per la cooperazione, si potrebbe prevedere un eventuale sostegno di Frontex nell'ambito dell'attuale mandato per avviare un accordo di lavoro con la Libia.

A sud della Libia, l'UE ha intensificato il dialogo e la cooperazione in materia di migrazione, sicurezza e sviluppo nell'ambito di un maggiore coinvolgimento regionale del G5 Sahel. In tale contesto è stata aperta ad Agadez l'antenna della missione EUCAP Sahel ed è stata istituita una squadra investigativa comune con il Niger. Oltre alle attività in corso, si potrebbe prevedere che le tre missioni organizzate nella regione nel quadro della politica di sicurezza e di difesa comune aprano i propri corsi di formazione ad altre forze del G5 Sahel, su invito dei rispettivi governi. Si potrebbe contribuire in tal modo a promuovere l'interazione e ad agevolare le operazioni congiunte di pattugliamento transfrontaliero. Si potrebbe valutare altresì un eventuale sostegno all'instaurazione di una cooperazione operativa transfrontaliera. Lo stretto coordinamento delle attività realizzate nel quadro della politica di sicurezza e di difesa comune in Mali e in Niger con i progetti di sviluppo, compresi quelli finanziati dal fondo fiduciario di emergenza dell'UE per l'Africa, si confermerà un fattore decisivo.

Sebbene la presente comunicazione individui i paesi prioritari, l'impostazione andrebbe estesa, in definitiva, a tutti i paesi interessati. Gli obiettivi a lungo termine dei patti per contrastare le cause profonde della migrazione irregolare e degli sfollamenti forzati saranno sostenuti dai futuri strumenti di politica strategica, in particolare la strategia globale e la strategia dell'UE per l'Africa.

Obiettivi a lungo termine

A lungo termine, l'Africa si conferma la regione prioritaria e di questo si terrà debitamente conto nell'attuazione dell'agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile, nelle relazioni UE-ACP dopo l'accordo di Cotonou, così come nella futura strategia integrata per l'Africa. Tra gli elementi essenziali dovrebbero figurare nuove idee in materia di sicurezza, opportunità di investimento, gli obiettivi di sviluppo sostenibile in seguito alla revisione del consenso e una particolare attenzione all'occupazione giovanile, nonché l'aumento dei livelli già elevati dell'APS europeo a favore dell'Africa (20 miliardi di EUR all'anno) per conseguire l'obiettivo di un rapporto APS/RNL dello 0,7%. Tutti questi elementi contribuiranno alla preparazione del vertice UE-Africa del 2017.

Per quanto riguarda l'Asia, l'Afghanistan è uno dei principali paesi di provenienza dei migranti irregolari e dei rifugiati che giungono in Europa. Oltre a proseguire le sue iniziative di lunga data a sostegno del processo di stabilizzazione del paese, l'UE dovrebbe intensificare il proprio impegno per garantire la cooperazione dell'Afghanistan in materia di riammissione. Tra gli altri paesi di origine prioritari del continente asiatico figurano il Pakistan e il Bangladesh. L'Iran è un paese di origine, dato che i suoi cittadini alimentano i flussi migratori, ed è uno dei principali paesi di transito per i migranti provenienti, in particolare, dall'Afghanistan ma anche da Iraq, Pakistan e Bangladesh; esso accoglie attualmente circa 2-3 milioni di afghani. Pertanto, l'UE e l'Iran dovrebbero instaurare un ampio dialogo in materia di migrazione. L'UE dovrebbe altresì continuare a sostenere le iniziative dell'Iran tese all'integrazione sociale dei rifugiati afghani nel paese. Le operazioni umanitarie dell'UE (9 milioni di EUR nel 2016) continueranno ad integrare gli interventi del governo iraniano volti a garantire ai rifugiati l'accesso ai servizi di base.

Nel vicinato l'UE, che vanta un partenariato di lunga data col Marocco in materia di migrazione, porterà avanti questa proficua cooperazione non appena le condizioni lo permetteranno. Sebbene attualmente l'Algeria non desti particolare preoccupazione in termini di migrazione, l'UE è pronta ad approfondire il dialogo e la cooperazione al riguardo con il paese a tempo debito. L'Unione si impegnerà in maniera più decisa nei confronti dell'Egitto, anche attraverso un maggiore sostegno finanziario a favore dello sviluppo di capacità, la tutela dei gruppi vulnerabili e l'assistenza socioeconomica ai gruppi a rischio di migrazione. Tale impegno andrebbe intensificato, tenuto conto dei crescenti flussi migratori provenienti dall'Egitto lungo la rotta del Mediterraneo centrale, rafforzando l'azione comune nel settore della lotta contro il traffico di migranti nell'ambito della più vasta azione svolta nel quadro del processo di Khartoum.

4.    CONCLUSIONI

Affinché le nostre azioni incidano significativamente sulla dimensione esterna dell'agenda europea sulla migrazione, la Commissione e l'Alto rappresentante propongono un nuovo concetto di cooperazione orientato ai risultati, il quadro di partenariato, che si prefigge di ottenere un impegno coerente dell'UE, con un'azione coordinata dell'Unione e degli Stati membri. L'UE e gli Stati membri dovrebbero unire i rispettivi strumenti e dispositivi per concludere patti con i paesi terzi ai fini di una migliore gestione della migrazione. A tal fine, per ogni paese partner si dovrebbe mettere a punto una combinazione di incentivi positivi e negativi, la cui applicazione dovrebbe basarsi sul chiaro principio che le relazioni globali tra l'UE e il paese in questione dipenderanno in particolare dalla capacità e dalla volontà di quest'ultimo di cooperare in materia di gestione della migrazione. Bisognerà avvalersi dell'intera gamma di politiche, strumenti finanziari e strumenti delle relazioni esterne dell'UE. In tale contesto, è importante altresì intensificare gli sforzi per attuare il piano d'azione convenuto al vertice di La Valletta, compresi i suoi aspetti finanziari. Per garantire che l'UE e i suoi Stati membri lavorino in sinergia, occorre predisporre un meccanismo di coordinamento tra le istituzioni dell'UE e gli Stati membri. Si dovranno quindi sfruttare appieno, a vantaggio dell'UE e degli Stati membri interessati, le particolari relazioni che gli Stati membri potrebbero avere instaurato con paesi terzi.

Si propone, a breve termine, di completare i patti con la Giordania e il Libano, esaminare con la Tunisia il modo migliore per consentire alla cooperazione UE-Tunisia di compiere un salto di qualità, varare e concordare patti con il Niger, la Nigeria, il Senegal, il Mali e l'Etiopia, nonché essere pronti a sostenere le iniziative del governo libico di unità nazionale volte a gestire i flussi migratori irregolari, anche adoperandosi per promuovere la cooperazione regionale con i vicini meridionali della Libia e con il Sahel. Per sostenere l'attuazione dei patti, si propone di mobilitare circa 8 miliardi di EUR nel periodo 2016-2020, oltre all'aiuto pubblico allo sviluppo fornito annualmente dagli Stati membri e dall'UE.

A più lungo termine, l'UE dovrebbe intensificare gli sforzi per affrontare le cause profonde della migrazione irregolare e dello sfollamento forzato e sviluppare le capacità delle comunità di accoglienza. La Commissione ritiene possibile mobilitare altri 62 miliardi di EUR per cogliere tali sfide, a condizione che tutti gli Stati membri e i partner, comprese le istituzioni finanziarie internazionali, dimostrino lo stesso livello di impegno della Commissione e che il Parlamento europeo appoggi fermamente tali sforzi. Il quadro di partenariato intende consentire all'UE di gestire i flussi migratori più massicci che il pianeta abbia registrato dalla seconda guerra mondiale. Esso affronterà pertanto tutti gli aspetti relativi all'attuale crisi migratoria, dalle sue cause profonde alle tragedie che ogni giorno si compiono nel Mediterraneo. Questi traguardi ambiziosi potranno essere raggiunti solo attraverso una stretta e costante collaborazione tra l'UE e i suoi Stati membri, in partenariato con i paesi di origine e di transito dei migranti.

Allegati

Allegato 1:    Attraversamenti illegali delle frontiere dell'UE, decisioni di rimpatrio e rimpatri effettivi, 2014-2015

Allegato 2:    Dialoghi ad alto livello

Allegato 3:    Esempi delle principali azioni in corso finanziate dall'UE

Allegato 4:    Impegni finanziari e contributi degli Stati membri ai fondi fiduciari e allo strumento per i rifugiati in Turchia

(1)

   COM(2015) 240 final del 13 maggio 2015.

(2)

   A titolo di esempio, la Turchia, il Libano e la Giordania accolgono complessivamente circa 5 milioni di rifugiati siriani, l'Iran accoglie 2-3 milioni di afghani, la Tunisia accoglie 1 milione di libici e i paesi del Corno d'Africa ospitano da anni più di 500 000 rifugiati ciascuno.

(3)

   Si sono svolti dialoghi a livello ministeriale con le autorità di diversi paesi. I dialoghi sono stati condotti per la maggiore parte dall'alto rappresentante/vicepresidente e dalla Commissione e, in alcuni casi, dagli Stati membri a nome dell'intera UE. In questo contesto si sono svolte visite di ministri tedeschi, francesi e olandesi in paesi terzi. Per ulteriori informazioni cfr. l'allegato 2.

(4)

   JOIN(2015) 50 final. Per sostenere i rifugiati e le comunità di accoglienza nei paesi interessati dalla PEV e dall'allargamento sono stati aggiudicati progetti pari a 1,2 miliardi di EUR che spaziano dalle azioni di gestione della migrazione allo sviluppo socioeconomico e all'istruzione.

(5)

   COM(2015) 676 final del 15 dicembre 2016.

(6)

    COM(2016) 231 final del 20 aprile 2016. Questa tendenza discendente si è confermata (tra il 9 e il 29 maggio 2016 vi sono stati ogni settimana circa 300 arrivi dalla Turchia nei punti di crisi sulle isole greche).

(7)

   La cooperazione intensificata a seguito della dichiarazione UE-Turchia ha portato a un notevole aumento degli interventi delle autorità turche: nell'aprile 2016 sono stati fermati 124 trafficanti di migranti e la Turchia ha distaccato un funzionario di collegamento presso Europol. A Vienna è stato inoltre aperto un ufficio operativo comune che contribuisce alla condivisione delle informazioni e ospita gli investigatori coinvolti nelle operazioni congiunte contro i trafficanti.

(8)

   Si veda l'allegato 3 per gli esempi delle principali azioni in corso finanziate dall'UE.

(9)

   COM(2016) 234 final del 26 aprile 2016.

(10)

   Su un totale di 733 milioni di EUR, 427,5 milioni di EUR sono stati adottati nel 2015 e nel 2016, di cui 200 milioni di EUR impegnati e 96 milioni di EUR versati, mentre nel giugno 2016 è prevista l'adozione di altri 267 milioni di EUR; rimarranno quindi 38,5 milioni di EUR, a cui potrebbero aggiungersi nuovi contributi.

(11)

   Con circa 150 milioni di EUR supplementari previsti a giugno per le componenti Sahel e Africa settentrionale.

(12)

   Lo strumento è stato istituito nel novembre 2015 in seguito al piano d'azione comune UE-Turchia. Per i contributi si veda l'allegato 4.

(13)

   Le principali priorità dello strumento saranno incentrate sugli interventi immediati e a medio termine (assistenza umanitaria, gestione della migrazione, istruzione, sanità, infrastrutture comunali e sostegno socioeconomico). In aprile è stata approvata una misura speciale pari a 60 milioni di EUR per fornire alloggi, generi alimentari e assistenza sanitaria ai rifugiati.

(14)

   Nell'ottobre 2015, ad esempio, Frontex ha individuato diverse imbarcazioni di migranti utilizzando una combinazione di sistemi di segnalazione delle navi e immagini satellitari, organizzata insieme all'Agenzia europea per la sicurezza marittima (EMSA) e al Centro satellitare dell'Unione. Sono stati tratti in salvo 350 migranti che viaggiavano su quattro barche.

(15)

   COM(2015) 671 final del 15 dicembre 2015.

(16)

   COM(2016) 270 final del 4 maggio 2016.

(17)

   La cooperazione con i paesi di origine e di transito è una priorità fondamentale del piano d'azione dell'UE contro il traffico di migranti (COM(2015) 285 final del 27 maggio 2015).

(18)

   In questo spirito, la riforma della "Carta blu" presentata il 7 giugno 2016 (COM(2016)378) mira ad attirare migranti altamente qualificati nel mercato del lavoro dell'Unione.

(19)

   Questo è stato un tema centrale della revisione della politica europea di vicinato, che ha previsto la possibilità di offrire regimi preferenziali ai cittadini dei paesi della PEV disposti a impegnarsi in una cooperazione più approfondita con l'UE in materia di migrazione.

(20)

   La direttiva rimpatri prevede garanzie fondamentali per assicurare che i migranti siano rimpatriati in maniera umana e nel rispetto dei loro diritti (principio di non respingimento, mezzi di ricorso effettivo, unità del nucleo familiare, interesse superiore dei minori e esigenze particolari delle persone vulnerabili).

(21)

   COM(2015) 453 final del 9 settembre 2015.

(22)

   Sono in corso discussioni con i paesi africani interessati per organizzare visite nell'UE onde aiutarli nell'identificazione. Quattro paesi si sono già impegnati a organizzare queste visite.

(23)

   In questo contesto, si dovrebbe prendere spunto dai recenti esempi di impegno dell'UE, in partenariato con gli Stati membri, nell'Africa occidentale e orientale e in Asia.

(24)

   Etiopia, Eritrea, Mali, Niger, Nigeria, Senegal, Somalia, Sudan, Ghana, Costa d'Avorio, Algeria, Marocco, Tunisia, Afghanistan, Bangladesh e Pakistan.

(25)

   Cfr. COM(2016) 197 final del 6 aprile 2016.

(26)

   Tuttavia, conformemente ai principi umanitari, gli aiuti umanitari non possono essere subordinati ad alcuna condizione.

(27)

   Nel Corno d'Africa, progetti del valore di 124 milioni di EUR intendono creare le condizioni per un rimpatrio e un reinserimento effettivi dei migranti irregolari e dei rifugiati ospitati in altri paesi (ad esempio, 50 milioni di EUR sono destinati a sostenere il rimpatrio volontario dei somali che si trovano nella regione e in Europa) grazie a un maggiore accesso ai servizi di base, a nuove opportunità economiche e alla riduzione della vulnerabilità tanto dei rimpatriati quanto delle comunità presso cui rientrano. Analogamente, viene elaborato un progetto per l'Afghanistan, il Pakistan e il Bangladesh teso a potenziare le capacità di rimpatrio e di riammissione di tali paesi e a fornire aiuti per il reinserimento dei rimpatriati provenienti dall'UE.

(28)

   Ad oggi, i contributi degli Stati membri ammontano a circa 80 milioni di EUR.

(29)

   Fatta eccezione per gli aiuti umanitari, che sono forniti unicamente in base alle necessità.

(30)

   Fonte: esborsi netti dell'OCSE/CAS per l'aiuto pubblico allo sviluppo. I dati riguardanti il 2015 saranno disponibili solo alla fine del 2016. 

(31)

   Di cui oltre 0,75 miliardi di EUR già accantonati per finanziare progetti convenuti.

(32)

   Di cui 428 milioni di EUR impegnati ad oggi.

(33)

   I finanziamenti provenienti dal nuovo fondo rispetterebbero le assegnazioni regionali e le norme di ammissibilità dei fondi e degli strumenti che vi contribuiscono. 

(34)

   La riunione ad alto livello sulla condivisione delle responsabilità globali attraverso percorsi di accoglienza dei profughi siriani, organizzata dall'UNHCR, si è svolta a Ginevra nel marzo 2016.

(35)

   Nel febbraio 2016 la Commissione ha proposto una nuova operazione di assistenza finanziaria macroeconomica di 500 milioni di EUR, approvata dal Consiglio il 1º giugno 2016.

(36)

   40 milioni di EUR provenienti dal fondo fiduciario di emergenza dell'UE per l'Africa, con un cofinanziamento di 6 milioni di EUR da parte della Germania.

(37)

   Matrice di controllo degli spostamenti dell'OIM.

(38)

   Dei 765 cittadini dell'Africa occidentale presenti nei centri di detenzione, 572 si sono detti interessati a tornare nel proprio paese d'origine.