EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2016.12.21.
COM(2016) 831 final
A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, AZ EURÓPAI TANÁCSNAK ÉS A TANÁCSNAK
Harmadik eredményjelentés a hatékony és valódi biztonsági unió megvalósításáról
EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2016.12.21.
COM(2016) 831 final
A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, AZ EURÓPAI TANÁCSNAK ÉS A TANÁCSNAK
Harmadik eredményjelentés a hatékony és valódi biztonsági unió megvalósításáról
I. BEVEZETÉS
A hatékony és valódi biztonsági unió megvalósításáról szóló harmadik havi jelentés két fő pillér mentén vizsgálja az eddigi fejleményeket: a terrorizmus és a szervezett bűnözés elleni küzdelem, illetve az azokat támogató eszközök felszámolása; valamint az e fenyegetéssel szembeni védelmünk megerősítése és rezilienciánk kiépítése. A december 19-i berlini gyáva és aljas támadás, valamint a 2016 folyamán elkövetett egyéb szörnyű merényletek nem engedik feledni, hogy sebezhetők vagyunk és továbbra is együtt kell működnünk kollektív biztonságunk megerősítése érdekében, hogy meg tudjuk védeni szabadságainkat és életmódunkat. A mostani beszámolási időszakban kézzelfogható előrelépéseket tettünk afelé, hogy minél jobban leszűkítsük a terroristák és támogatóik mozgásterét. Ez a jelentés ismerteti a terrorizmusfinanszírozás elleni új csomagot, amelynek mai elfogadása fontos lépés a terrorizmust fenntartó finanszírozási források felszámolása felé. A terroristák mozgásterének további csökkentése céljából a Bizottság egy olyan javaslatcsomag elfogadásával kívánja javítani az információcserét, amely a Schengeni Információs Rendszer hatékonyságának és eredményességének fokozását célozza. A jelenlegi beszámolási időszakban ugyancsak lényeges előrelépés történt a terrorizmussal és a szervezett bűnözéssel szembeni fellépést, illetve a határaink biztonságának megerősítését célzó uniós jogalkotási kezdeményezések terén. Az Európai Parlament és a Tanács politikai megállapodást ért el a terrorizmus elleni küzdelemről szóló irányelvről, a tűzfegyverekről szóló irányelv felülvizsgálatáról és a Schengeni határellenőrzési kódex felülvizsgálatáról, aminek nyomán lehetővé válik az uniós polgárok szisztematikus ellenőrzése.
Szintén kiemelkedő eredmények születtek az online radikalizálódás elleni küzdelem terén. Az Európai Uniós Internetfórum második magas szintű ülésén a fő internetes platformok bejelentették a hasítófüggvények megosztására irányuló kezdeményezés elindítását, amelynek keretében a részt vevő vállalatok terrorista tartalmak felderítésére és tartós eltávolítására használhatják majd a hasítófüggvényeket. Ez az új eszköz a várakozások szerint még szigorúbban fogja korlátozni a terrorista szervezetek hozzáférését a propaganda, a toborzás és a radikalizálás céljából használt egyik kulcsfontosságú médiumhoz. Emellett az Internetfórum ülése alkalmával a Bizottság elindította a civil társadalom szerepvállalását támogató programot, amely 10 millió EUR-s keretből nyújt támogatást a civil társadalmi partnereknek, hogy megerősítsék az eredményes alternatív narratívák jelenlétét az online környezetben.
Számos más területen is jelentős előrelépés történt. Az uniós utasnyilvántartási adatállományról (PNR) szóló irányelv maradéktalan és időben történő végrehajtásának meghatározó jelentőségére való tekintettel a Bizottság előterjesztette a PNR végrehajtási tervét, amely iránymutatásul szolgál a tagállamoknak. A Bizottság továbbá bemutatta az úti okmányokkal való visszaélések elleni uniós fellépés megerősítését célzó cselekvési tervet. Ebben operatív ajánlásokat fogalmaz meg a tagállamok számára az úti okmányokkal való visszaélés egyre növekvő problémájának kezelése érdekében, és kitér többek között a személyazonosság nyilvántartásba vételére, valamint az okmányok kiadására, előállítására és ellenőrzésére is. Végül, a polgárok támogatása és a kritikus infrastruktúrák megerősítése érdekében a Bizottság az energiaunióról szóló, november 30-án elfogadott csomagban foglalkozik energiahálózataink biztonságának kérdésével. A csomag célja, hogy támogatást nyújtson a tagállamoknak az uniós villamosenergia-rendszerekkel kapcsolatos kockázatértékelések, a kockázatra való felkészültség és a válsághelyzetek kezelése terén.
II. ÚJ UNIÓS JOGSZABÁLYOK A TERRORIZMUS ÉS A SZERVEZETT BŰNÖZÉS ELLENI KÜZDELEM TERÉN
Terrorista bűncselekmények
Az Európai Parlament és a Tanács intenzív tárgyalási folyamat eredményeképp november 17-én politikai megállapodásra jutott a terrorizmus elleni küzdelemről szóló irányelvre 1 irányuló, 2015 decemberében előterjesztett bizottsági javaslatról. Ez meghatározó lépés a terroristákkal és az őket támogató szereplőkkel szembeni küzdelmünkben. Az irányelv egységes szerkezetbe foglalja a terrorista cselekmények bűncselekménynek minősítésére vonatkozó hatályos uniós jogszabályokat és a meglévő nemzetközi normákat 2 , továbbá a terrorizmussal kapcsolatos „új” bűncselekményeket is meghatároz, amilyen például a terrorizmus finanszírozása, a terrorista cselekmény végrehajtása vagy kiképzőtáborban való részvétel céljából történő külföldre utazás, vagy az ilyen tevékenység utáni visszatérés, valamint a kiképzés vezetése vagy az abban való részvétel. Ez a külföldi terrorista harcosokkal szembeni fellépés kulcsfontosságú mozzanata. Az irányelv ezen túlmenően arról is rendelkezik, hogy a tájékoztatás, a támogatás és a védelem biztosítása tekintetében egyaránt ki kell elégíteni a terrorizmus áldozatainak különleges igényeit. Most az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak mielőbb formálisan el kell fogadnia a jogszabály szövegét, majd ezt követően a tagállamoknak 18 hónapos végrehajtási időszak áll rendelkezésükre.
Tűzfegyverek ellenőrzése
A Bizottság 2015. novemberi javaslata, valamint az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak szóló ismételt felkérések nyomán a társjogalkotók 2016. december 13-án politikai megállapodást alakítottak ki a tűzfegyverekről szóló uniós irányelv felülvizsgálatáról 3 . Ezzel meghatározó előrelépés történt a katonai szintű támadófegyverekhez való legális hozzáférés megszüntetése felé. A felülvizsgált irányelv kiterjeszti a legszigorúbb, A kategóriájú ellenőrzés alá tartozó, tiltott fegyverek körét: ide sorolja többek között a félautomatává alakított automata fegyvereket és a nagy kapacitású tölténytárral, illetve töltőszerkezettel rendelkező félautomata fegyvereket. A jövőben egyáltalán nem lesz lehetőség ilyen fegyverek vásárlására vagy forgalmazására, kivéve az engedéllyel rendelkezők egy igen szűk csoportját – például múzeumokat vagy sportlövészeket –, amely csoportnak szigorú biztonsági és ellenőrzési előírásoknak kell megfelelnie. Első ízben kerül bevezetésre a tölténytár kapacitására vonatkozó korlátozás mind a hosszú, mind a rövid félautomata csöves tűzfegyverek esetében, és a tűzfegyverek valamennyi alapvető alkotóeleme tekintetében kötelezővé válik a jelölés és a nyilvántartásba vétel 4 .
A jogszerűen tartott tűzfegyverek ellenőrzésének szigorításával egyidejűleg a Bizottság a 2015–2019 közötti cselekvési tervben előirányzottaknak megfelelően a tűzfegyverek tiltott kereskedelme elleni küzdelem megerősítésére is törekszik, mindenekelőtt a Nyugat-Balkánon. A nyugat-balkáni érdekelt felekkel tartott december 16-i miniszteri találkozó fontos mérföldkő volt e tekintetben, és az Unió és a nyugat-balkáni országok közös nyilatkozatot fogadtak el, amely meghatározza a tűzfegyverek tiltott kereskedelme elleni küzdelem hatékonyságának fokozásához szükséges lépéseket európai és nyugat-balkáni viszonylatban egyaránt.
A Bizottság szintén tovább szigorította a robbanóanyag-prekurzorokra vonatkozó intézkedéseket, hogy a terroristák számára még inkább megnehezítse a robbanóanyagok jogellenes előállítása során használt nyersanyagokhoz való hozzáférést. A 98/2013/EU rendelet harmonizált szabályokat állapít meg a robbanóanyagok jogellenes előállítására visszaélésszerűen felhasználható anyagok vagy keverékek rendelkezésre bocsátására, behozatalára, birtoklására és felhasználására vonatkozóan annak érdekében, hogy korlátozza azok rendelkezésre állását a lakosság számára, és biztosítsa a gyanús tranzakciók megfelelő bejelentését az ellátási lánc egészére kiterjedően. Az alumíniumpor, a magnéziumpor és a magnézium-nitrát robbanóanyag-prekurzorként történő felhasználásának ellenőrzése céljából három felhatalmazáson alapuló rendeletet fogadtak el 5 . E rendeletek szigorú bejelentési kötelezettséget írnak elő a prekurzoranyagok eladására vonatkozóan, ezáltal megelőzve ezen anyagok jogellenes házi robbanóanyag-előállítás céljából történő felhasználását.
Szisztematikus határforgalom-ellenőrzés
A harmadik országbeli állampolgárok tekintetében már jelenleg is szisztematikus okmány- és biztonsági ellenőrzésre kerül sor az Unióba való beutazáskor a releváns adatbázisok felhasználásával. A Schengeni határellenőrzési kódex célzott reformja 6 , amelyet a társjogalkotók december 5-én hagytak jóvá, az uniós polgárok vonatkozásában is kötelezővé teszi a releváns adatbázisok segítségével végzett szisztematikus ellenőrzést. Ezen túlmenően a harmadik országbeli állampolgárokat ezentúl az Unióból való kilépéskor is szisztematikusan ellenőrzik majd a Schengeni Információs Rendszerben (SIS) és az Interpol ellopott és elveszett úti okmányokat tartalmazó adatbázisában. Ez a változás segíteni fogja valamennyi olyan körözött egyén felderítését, akivel kapcsolatban figyelmeztető jelzést adtak ki, beleértve a külföldi terrorista harcosokat is.
III. A TERRORIZMUSFINANSZÍROZÁS ELLENI KÜZDELEM FOKOZÁSÁRÓL SZÓLÓ CSELEKVÉSI TERV VÉGREHAJTÁSA
A terroristák által a pénzforrások megszerzésére és mozgatására használt eszközök teljes skálájának kezelése céljából a Bizottság 2016 februárjában átfogó cselekvési tervet terjesztett elő a terrorizmusfinanszírozás elleni küzdelem fokozásáról 7 . A mai napon a Bizottság új javaslatcsomagot fogadott el azon intézkedések végrehajtása céljából, amelyek tekintetében kötelezettséget vállalt a 2016 végéig történő véglegesítésre. A javasolt eszközök megnehezítik a terroristák számára tevékenységük finanszírozását, a hatóságok számára pedig megkönnyítik pénzügyi tranzakcióik nyomon követését, tevékenységük felszámolását és bíróság elé állításukat. Az intézkedések elsősorban a pénzmosás felszámolására, valamint a terrorizmushoz és a bűnözéshez kapcsolódó jogellenes készpénzmozgások elleni fellépésre irányulnak azáltal, hogy elősegítik a pénzeszközök befagyasztását és elkobzását, továbbá feltérképezik a terroristák finanszírozását szolgáló pénzmozgások felderítésének és nyomon követésének javítására vonatkozó lehetőségeket.
1.A pénzmosás bűncselekménynek minősítése és a jogellenes készpénzmozgások felderítése
Annak érdekében, hogy az illetékes hatóságok képesek legyenek büntetőeljárást indítani a bűnözők és a terroristák ellen, majd börtönbe zárni őket, megfelelő büntetőjogi rendelkezésekre van szükség. A javaslatként előterjesztett, a pénzmosás bűncselekménynek minősítéséről szóló irányelv 8 tartalmazni fogja a pénzmosási bűncselekmények és a szankciók egész Unióra kiterjedő, átfogó meghatározását. Ez az irányelv megerősíti a pénzmosás elleni küzdelem meglévő jogi keretét. Emellett azt is biztosítja, hogy az EU eleget tegyen az e területen fennálló nemzetközi kötelezettségeinek, köztük a Varsói Egyezmény 9 követelményeinek, valamint a Pénzügyi Akció Munkacsoport (FATF) vonatkozó ajánlásainak, így egyben hozzájárul a pénzmosás elleni küzdelem terén folytatott, határokon átnyúló igazságügyi és rendőrségi együttműködés jelenlegi akadályainak orvoslásához és a végrehajtás javításához. Végül, a javaslat előreláthatólag elrettentő erővel fog hatni a bűnözőkre, és eredményesen megakadályozza majd, hogy saját javukra fordítsák a nemzeti jogi szabályozások közötti különbségeket.
Az ilyen bűncselekmények eredményes kezelése érdekében az illetékes hatóságoknak megfelelő eszközökre van szükségük a terroristák és támogatóik felderítéséhez. A hatályos készpénzellenőrzési rendelet 10 értelmében minden olyan személynek, aki legalább 10 000 EUR készpénz birtokában lép be az EU-ba vagy távozik onnan, nyilatkozatot kell tennie erről. Ugyanakkor a postán, teherszállítás keretében vagy futárszolgálattal feladott készpénzre semmilyen rendelkezés nem vonatkozik, és az illetékes hatóságok jelezték, hogy a bűnözők ezeken a csatornákon is küldenek, illetve kapnak készpénzt, ezáltal kibújva a rendeletben foglalt nyilatkozattételi kötelezettség alól.
Emellett a készpénzellenőrzési rendelet mindössze azt írja elő, hogy az illetékes hatóságok „tegyék hozzáférhetővé” a nyilatkozatban szereplő adatokat a nyilatkozattétel helye szerinti tagállam pénzügyi információs egységének. Ez a némiképp passzív követelmény már pusztán azzal teljesül, ha a kitöltött nyilatkozattételi formanyomtatványokat ellenőrzés céljából hozzáférhetővé teszik a pénzügyi információs egység számára. Mindazonáltal ez nem elegendő, mivel az információt aktívan továbbítani kell a pénzügyi információs egység részére, hogy az elemzést tudjon végrehajtani. Emellett a rendelet szerint a nyilatkozatban szereplő adatok csak akkor oszthatók meg más tagállamok illetékes hatóságaival, ha a jelek jogellenes tevékenységre utalnak, és az információcsere ilyen esetben is csak opcionális. Ebből adódóan a végrehajtás következetlen, az adatok megosztása pedig nem kellőképpen szisztematikus.
A hatályos rendelet azt sem teszi lehetővé, hogy a hatóságok ideiglenesen visszatartsák a készpénzt, amennyiben jogellenes tevékenységre utaló, azonban a küszöbérték alatti készpénzforgalmat észlelnek. Ugyancsak problémák merültek fel a „készpénz” nem kielégítő meghatározásával kapcsolatban. Ráadásul a hatályos szabályok végrehajtásának szintje lényeges szórást mutat a tagállamok körében.
Minderre való tekintettel a jogellenes készpénzforgalom kezelését célzó rendeletjavaslat 11 kiterjeszti a jelenlegi készpénzellenőrzési rendelet hatályát a teherszállítás keretében vagy postai úton szállított készpénzre, továbbá lehetővé teszi a hatóságok számára, hogy jogellenes tevékenység gyanúja esetén kisebb készpénzösszegeknél is beavatkozzanak. A javaslat szintén kiterjeszti a nyilatkozattételi kötelezettséget az aranyra (az arany könnyen készpénzzé tehető értékhordozóként használt formáira), valamint a postai úton vagy teherszállítás keretében megvalósuló készpénzforgalom tekintetében igény szerinti nyilatkozattételi rendszert irányoz elő (úgynevezett közzétételi rendszer).
2.Vagyoni eszközök befagyasztása
A vagyoni eszközök befagyasztása révén hatékonyan megakadályozható, hogy a terroristák pénzforrásokhoz jussanak és felhasználják azokat, és ilyen módon működésre való képességük is korlátozható. Az eredményes elkobzás hosszú távon megfosztja a terrorista szervezeteket bevételi forrásaiktól, és a bűnözők számára ellehetetleníti jogellenesen szerzett pénzeszközeik felhasználását.
Befagyasztási és elkobzási intézkedések a bírósági eljárásokban
Ennek egyik módja a bűncselekményből származó vagyon befagyasztása a bírósági eljárások során. Ez hosszú távon felszámolja a terrorista szervezetek bevételi forrásait, és a bűnözők számára ellehetetleníti jogellenesen szerzett pénzeszközeik felhasználását.
A befagyasztásról és elkobzásról szóló (a bűncselekményből származó vagyon befagyasztására és elkobzására vonatkozó minimumszabályokat meghatározó) 2014-es irányelv 12 , valamint a terrorizmus elleni küzdelemről szóló (a terrorizmusfinanszírozást különálló bűncselekménynek minősítő) nemrégiben jóváhagyott irányelv kiegészítéseképpen a Bizottság javaslatot tett a bűncselekményből származó vagyon befagyasztását, illetve elkobzását elrendelő határozatok kölcsönös elismeréséről szóló rendeletre 13 . A javasolt jogszabály lehetővé teszi, hogy határokon átnyúlóan eredményesebben, mindennemű köztes alakiság nélkül valósuljon meg a bűncselekményből származó vagyon befagyasztása és elkobzása a büntetőeljárás keretében. Ezek a jogi eszközök összességében több lehetőséget biztosítanak a terrorizmushoz és a bűnözéshez kapcsolódó vagyoni eszközök bírósági határozat útján történő befagyasztására és elkobzására. Ez rendkívüli jelentőséggel bír, hiszen a büntetőeljárás keretében kiadott, vagyonbefagyasztást elrendelő bírósági határozat a közigazgatási vagyonbefagyasztáshoz képest több biztosítékot nyújt.
Közigazgatási vagyonbefagyasztás
Terrorizmushoz, illetve bűnözéshez kapcsolódó pénzügyi tranzakciók felderítése esetén a közigazgatási szervek nyomon követhetik és szükség esetén megállíthatják ezeket az ügyleteket, valamint befagyaszthatják az érintett vagyoni eszközöket. A közigazgatási vagyonbefagyasztás megelőző jellegű, ideiglenes eszköz, amellyel büntetőeljárás hiányában megakadályozható, hogy a terrorizmussal gyanúsított személyek pénzeszközökhöz jussanak és felhasználják azokat.
A Pénzügyi Akció Munkacsoport (FATF) előírja a tagállamok számára olyan rendelkezések bevezetését, amelyek értelmében haladéktalanul befagyasztásra kerülnek a terrorizmussal összefüggésbe hozható természetes vagy jogi személyek vagyoni eszközei. Néhány tagállam mindeddig nem vezetett be vagyonbefagyasztási rendszert, egyes meglévő nemzeti rendszerek pedig hiányosak vagy nem hatékonyak, amiből következően aggályos a nemzetközi követelményeknek való maradéktalan megfelelés. Egy nemrégiben készült elemzés 14 szerint az FATF úgy véli, hogy 14 uniós tagállam nem képes vagyonbefagyasztási intézkedéseket foganatosítani az FATF által „uniós belső terroristáknak” nevezett szereplőkkel szemben 15 . A Lisszaboni Szerződés hatálybalépése nyomán az EU az EUMSZ 75. cikke értelmében kifejezett hatáskörrel rendelkezik arra, hogy szükség esetén közigazgatási intézkedéseket hozzon természetes és jogi személyek, csoportok vagy nem állami, illetve államisággal nem rendelkező entitásokkal szemben a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség célkitűzéseinek megvalósítása érdekében. A Bizottság a februári cselekvési tervben kötelezettséget vállalt arra, hogy felmérje a terroristák vagyonának Unión belüli befagyasztására vonatkozó kiegészítő közigazgatási rendszer szükségességét.
Az Európára leselkedő jelenlegi biztonsági fenyegetéseket illetően változatlanul a dzsihadista indíttatású terrorizmus veszélyezteti legnagyobb mértékben Európa biztonságát 16 , míg az egyéb terrorista csoportok jelentette átfogó fenyegetés – néhány kivételtől eltekintve – az értékelések szerint továbbra is csekély 17 . Ennélfogva a bűnüldözés és az EUMSZ 75. cikke szerinti terrorizmus elleni küzdelem szempontjából egy ilyen rendszer hozzáadott értéke jelenleg alacsonynak számít.
Ezenfelül az uniós jog hatályos rendelkezései kezelik a nemzetközi terrorizmus jelentette aktuális fenyegetést. A közös kül- és biztonságpolitika (KKBP) keretében elfogadott uniós vagyonbefagyasztási mechanizmusok lehetővé teszik a terrorizmushoz kapcsolódó pénzeszközök és egyéb vagyoni eszközök befagyasztását. Ezeket a mechanizmusokat a közelmúltban továbbfejlesztették, így újdonságként immár lehetőség van számos intézkedés önálló bevezetésére, többek között az ISIL-lel (Dáissal) és az al-Kaidával kapcsolatban álló személyek vagyoni eszközeinek befagyasztására 18 . Az új rendszer lehetővé teszi azon természetes és jogi személyek vagyonának zárolását, akik ilyen szervezetekhez kötődnek, vagy részt vesznek a finanszírozásában, a kiképzésben, a toborzásban, a terrorcselekmények elkövetésére való felbujtásban és hasonló tevékenységekben, vagy az ISIL (Dáis) vagy az al-Kaida tevékenységeiben való részvétel céljából külföldre, illetve az Unióba utaznak. A mechanizmusok harmadik országbeli állampolgárokra és uniós polgárokra egyaránt vonatkoznak, amennyiben a nemzetközi terrorizmushoz kapcsolható személyekről van szó. Ennek értelmében az EU az említett csoportokkal kapcsolatban álló, Európában tevékenykedő bármely terrorista vagyonát zárolhatja.
Az EU-ban működő egyéb csoportokat illetően a megerősített büntetőjogi keret a korábbinál több lehetőséget kínál a terrorizmushoz kapcsolódó eszközök zárolására, és a közigazgatási vagyonbefagyasztáshoz képest több biztosítékot nyújt, miközben változatlanul lehetővé teszi a gyors és hatékony fellépést.
Mivel az EUMSZ 75. cikke szerint elfogadott új mechanizmus a büntetőjogi fellépés szempontjából csekély hozzáadott értéket képviselne, a meglévő eszközök már jelenleg is kezelik az aktuális fenyegetéssel kapcsolatos szükségleteket, az uniós büntetőjog pedig a korábbinál több lehetőséget biztosít a terrorizmushoz kapcsolódó vagyoni eszközök befagyasztására, a Bizottság egyelőre nem tartja szükségesnek további lépések megtételét. Ugyanakkor a Bizottság a továbbiakban is szorosan nyomon követi a terrorista veszély Unión belüli alakulását, és rendszeresen felülvizsgálja az EUMSZ 75. cikke szerinti intézkedések bevezetésének szükségességét.
3.A terrorizmusfinanszírozás felderítése
A terrorizmusfinanszírozás elleni küzdelemről szóló cselekvési terv rámutatott, hogy a pénzügyi tranzakciók során végbemenő pénzmozgások felderítése, illetve a terrorista hálózatok és szövetségeseik azonosítása szempontjából a pénzügyi információs egységek (FIU) és a felderítőrendszerek – mint például a terrorizmusfinanszírozás felderítését célzó EU–USA program (TFTP) – egyaránt kulcsfontosságú tényezőnek számítanak. A meglévő kapacitásokat azonban meg kell erősíteni, hogy kellő figyelem irányuljon mind az összetett, nagyléptékű finanszírozási műveletekre, mind az „alacsony költségvetésű” terrorista műveletekre, amelyek során nehezen felderíthető, új fizetési módszereket alkalmaznak. A reagálás sebessége is döntő fontosságú, hiszen a korszerű pénzügyi szolgáltatások lehetővé teszik a terroristák számára a pénzeszközök rendkívül gyors mozgatását. Ez egyértelműen rávilágít, hogy javítani kell az együttműködést, valamint a pénzügyi és bűnüldözési hírszerzési információk cseréjét. A terrorizmusfinanszírozás felderítését célzó programról (TFTP) szóló, az EU és az Egyesült Államok közötti megállapodás keretében a jelek szerint eredményes a nemzetközi tranzakciók nyomon követése. A Bizottság egy hatásvizsgálatot követően 2013. novemberi közleményében megállapította, hogy a terrorizmusfinanszírozás felderítését célzó programot (TFTP) gyakorlatilag lemásoló, uniós alapú rendszer (TFTS, a terrorizmusfinanszírozás felderítésére szolgáló európai rendszer) felállítása nem lenne arányos és nem jelentene hozzáadott értéket.
Mindazonáltal a gyorsan változó terrorizmusfinanszírozási mintákra tekintettel érdemes lenne mérlegelni az EU–USA programot (TFTP) kiegészítő olyan mechanizmusok szükségességét, amelyek áthidalnák a potenciális hézagokat (vagyis azokra a tranzakciókra is kiterjednének, amelyek nem tartoznak az EU–USA megállapodás hatálya alá – különös tekintettel az Unión belüli, euróban történő fizetésekre –, és más módon esetleg nem deríthetők fel).
A helyzet 2013 óta megváltozott: a terrorista veszély súlypontja eltolódott és a terroristák által használt finanszírozási források gyakran kisebbek és nem feltétlenül az EU–USA közötti TFTP program által lefedett átutalási rendszereken keresztül áramlanak. Emellett számos új fizetési mód jelent meg, amelyek további lehetőségeket kínálnak a terroristák tevékenységének finanszírozására.
Az Europollal és a tagállamokkal folytatott megbeszélésekből az derül ki, hogy az EU–USA közötti TFTP programot kiegészítő európai rendszer segítségével az illetékes hatóságok átfogóbb képet kaphatnának a releváns – jelenleg kevéssé ismert – pénzügyi tranzakciókról, és ehhez nem kellene számos különféle adatbázisban keresniük (amelyek többnyire a nemzeti szinten tárolt információkra korlátozódnak), valamint a fontos információk esetleges figyelmen kívül hagyásának kockázata is elkerülhető lenne. Egy ilyen rendszer egyúttal lehetővé tenné az adott információ más tagállamok hatóságainak bevonásával történő keresztellenőrzését. Más hírszerzési információkkal együtt ez hozzájárulhat a gyanúsítottaknak a nyomozás korábbi szakaszában történő azonosításához, és így a támadások megelőzéséhez, hasznos hírszerzési információkat nyújthat közvetlenül a támadás után, felgyorsíthatja az elkövetők és támogatóik azonosítását, valamint fontos bizonyítékokkal szolgálhat a terroristák elleni büntetőeljárások során.
Ugyanakkor egy európai kiegészítő rendszer hozzáadott értékének mérlegelésekor más megfontolásokat is figyelembe kell venni. Ezek közé tartoznak a következők: i. egy adott terrorizmusfinanszírozási csatorna kockázatainak, valamint a tervezett intézkedés arányosságának értékelése; ii. a szereplők széles körétől származó adatok összegyűjtésének és kezelésének technikai összetettsége, kivitelezhetősége és költségei, valamint az e szereplőkre gyakorolt gazdasági hatás; továbbá iii. az alapvető jogokra gyakorolt hatás, különös tekintettel a magánélet védelmére és a személyes adatok védelméhez való jogra.
Központi kérdés lenne egy ilyen rendszer hatóköre, vagyis az, hogy a rendszer mely fizetési és pénzátutalási rendszerekre terjedne ki, illetve a pénzügyi információkkal rendelkező mely szervezetek számára írná elő az információszolgáltatást.
Bűnüldözési szempontból már az is bizonyos hozzáadott értéket jelentene, ha a rendszer hatóköre az egységes eurófizetési térségben (SEPA) lebonyolított elektronikus átutalásokra korlátozódna: az Európában lévő terrorista sejtek többsége legális forrásokból – rendszerint a formális bankrendszeren keresztül – is szert tesz némi jövedelemre, és bankszámláikat, illetve hitelkártyáikat mindennapi gazdasági tevékenységük és a támadásokkal összefüggő kifizetések céljából egyaránt használják. A potenciális adatszolgáltatók köre a pénzügyi üzenetközvetítő szolgáltatókra és az automatizált elszámolóházakra terjedne ki, és adott esetben a hitelintézetek is ide tartoznának. A SEPA-átutalásokat lefedő rendszer szempontjából előnyt jelent a meglévő szabályozási keret és a közös normarendszer, mindazonáltal egy ilyen rendszer nem terjedne ki az eurótól eltérő pénznemben, illetve egyéb fizetőeszközökkel az EU-ban végrehajtott tranzakciókra.
A rendszer hatókörének a más pénznemekben végrehajtott átutalásokra, valamint a hitelkártyával, bankkártyával, előre fizetett kártyával, elektronikus pénztárca-szolgáltatás révén, készpénzátutalással vagy virtuális fizetőeszközökkel való fizetésekre történő kiterjesztése tovább növelhetné a bűnüldözés szempontjából képviselt hozzáadott értéket. Ezzel egyidejűleg jelentősen több adatot és adatszolgáltatót ölelne fel, ami lényegesen befolyásolhatja a rendszer költségeit és arányosságát.
Ezen megfontolások tükrében a Bizottság tovább mérlegeli a kérdést, és megvizsgálja a terrorizmusfinanszírozás felderítését szolgáló, a meglévő TFTP programot kiegészítő európai rendszer kialakításának lehetőségeit, és az egyes lehetőségek alapjogi hatásait. A felmerülő kérdések technikai és jogi összetettségére tekintettel mélyreható konzultációra lesz szükség a pénzügyi szolgáltatókkal. A Bizottság 2017 nyarán jelentésben fog beszámolni megállapításairól.
Ami a következő teendőket illeti, a terrorizmusfinanszírozás elleni küzdelem fokozásáról szóló cselekvési terv teljes körű végrehajtására irányuló munka 2017-ben is folytatódik, különös hangsúlyt fektetve a vámhatóságok terrorizmusfinanszírozás elleni küzdelemmel kapcsolatos hatásköreinek megerősítésére vonatkozó lehetőségekre: a Bizottság javaslatot fog előterjeszteni az árukereskedelmen és a kulturális javak tiltott kereskedelmén keresztül megvalósuló terrorizmusfinanszírozás kezelésére, továbbá mérlegelni kívánja a bűnüldöző hatóságok és más közigazgatási szervek bankszámla-nyilvántartásokhoz való hozzáférésének kiterjesztésére vonatkozó lehetőségeket. A Bizottság arra ösztönzi a társjogalkotókat, hogy kezeljék prioritásként a már előterjesztett jogalkotási javaslatokat, és haladéktalanul állapodjanak meg a negyedik pénzmosási irányelv felülvizsgálatáról 19 .
IV. AZ INFORMÁCIÓS RENDSZEREK MEGERŐSÍTÉSE ÉS A GYENGE PONTOK KIKÜSZÖBÖLÉSE
A tagállamok közötti hatékony és szisztematikus információcsere, valamint a jól kiépített és összekapcsolt információs rendszerek kulcsszerepet játszanak a terrorizmus és a szervezett bűnözés elleni védelmünk megerősítésében. A Bizottság azáltal mozdítja elő az e területre irányuló munkát, hogy gondoskodik a meglévő eszközök jobb tagállami végrehajtásáról, és felgyorsítja a határigazgatás és a biztonság erősítését szolgáló, szilárd és intelligens információs rendszerek létrehozását célzó, 2016 áprilisában megkezdett tevékenységét 20 . Ennek keretében annak biztosítására törekszik, hogy az illetékes hatóságok számára következetesen rendelkezésre álljanak a különböző információs rendszerekből származó, az aktuális biztonsági kihívások kezeléséhez szükséges információk.
Az információkezelés uniós szintű javításának kulcseleme a meglévő rendszerek hiányosságainak kiküszöbölése és teljesítményének optimalizálása. E célból a Bizottság előterjesztette a Schengeni Információs Rendszer (SIS) eredményességének és hatékonyságának fokozására irányuló javaslatcsomagot, hiszen jelenleg a SIS az információmegosztás legfontosabb és legszélesebb körben használt eszköze 21 . A Bizottság az átfogó értékelés alapján kidolgozott új javaslatai 22 révén kívánja javítani a rendszer funkcióit, hogy azok megfeleljenek az újonnan felmerülő operatív igényeknek.
A javaslat javítja és egyben kiterjeszti a SIS használatát, növeli a bűnüldözés szempontjából képviselt hozzáadott értékét, továbbá megerősíti az illetékes uniós hatóságok – mint például az Europol és az Eurojust – hozzáférési jogait. Emellett kiterjeszti a figyelmeztető jelzések bizonyos meglévő kategóriáit és az ellenőrzések típusait azáltal, hogy bevezeti az „ismeretlen körözött személyek” új kategóriáját, valamint a gyermekrablás kockázatának nagymértékben kitett gyermekekre vonatkozó, preventív figyelmeztető jelzést. Abban az esetben is kötelezővé teszi a figyelmeztető jelzés létrehozását a SIS-ben, ha egy személyt terrorista bűncselekménnyel összefüggésben keresnek. A javaslat szintén javítja az EU területén szabálytalanul tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozóan kiadott kiutasítási határozatok végrehajtását, mivel új figyelmeztetőjelzés-kategóriát vezet be a kiutasítási határozatokra. Ezenfelül hozzájárul a harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozó beutazási tilalom hatékony végrehajtásához a külső határokon, mivel kötelezővé teszi a beutazási tilalom SIS-be való bevitelét. A javaslat értelmében a rendszer új funkciókkal egészül ki, amilyen például az arcképmások, az ujjnyomatok és a hasonló adatok eredményesebb felhasználása. Ugyancsak javítja az adatbiztonságot és a SIS-ben rögzített adatok minőségét, többek között azáltal, hogy a helyszínen tevékenykedő tisztviselők számára egységes követelményeket ír elő a SIS-ben tárolt adatok biztonságos kezelésének módjára vonatkozóan.
A javaslat további biztosítékok bevezetése révén fokozza az adatvédelmet, ezáltal garantálva, hogy az adatok gyűjtése, kezelése és az adatokhoz való hozzáférés szigorúan a szükséges mértékűre korlátozódjon, és maradéktalanul tiszteletben tartsa az uniós jogot és az alapvető jogokat, köztük a hatékony jogorvoslathoz való jogot.
A meglévő rendszer funkcióinak javítása mellett folytatódik az információs rendszerek közötti interakció feltérképezésére irányuló munka is. Juncker elnök 2016. szeptemberi értékelő beszéde az Unió helyzetéről, valamint az Európai Tanács 2016. decemberi következtetései egyaránt rámutatnak, hogy milyen nagy jelentőséggel bír az információkezelés terén jelenleg fennálló hiányosságok orvoslása, illetve a meglévő információs rendszerek interoperabilitásának és összekapcsoltságának javítása. A Bizottság által létrehozott, az információs rendszerekkel és az interoperabilitással foglalkozó magas szintű szakértői csoport vizsgálja e célok megvalósításának lehetőségeit. A magas szintű szakértői csoport az európai biztonsági stratégiában felvázolt multidiszciplináris és ügynökségközi együttműködés megközelítését alkalmazza, amelynek értelmében potenciálisan szinergiák alakíthatók ki a határigazgatási és bűnüldözési információs rendszerekkel és a vámhatóságokkal, az európai vámunió irányítási elveivel összhangban.
Az eredmények elérésének felgyorsítása érdekében az információs rendszerekkel és az interoperabilitással foglalkozó magas szintű szakértői csoport elnöke december 21-én közzétette időközi jelentését és az egységes keresőportál létrehozására vonatkozó javaslatot, amely a bűnüldöző hatóságok és a határigazgatási szervek számára lehetővé tenné a meglévő uniós adatbázisok és információs rendszerek egyidejű helyszíni lekérdezését. A tagállami illetékes hatóságok az Europol és a tagállamok által közösen fejlesztett rendszerinterfésznek köszönhetően az Europol adatbázisaiban is végezhetnének ilyen párhuzamos kereséseket. A jelentés emellett kiemeli az adatminőség jelentőségét, és ajánlásokat fogalmaz meg az uniós rendszerekben nyilvántartott adatok minőségének javítása érdekében.
A magas szintű szakértői csoport 2017 első félévében teszi közzé zárójelentését. Az ebben szereplő következtetések, illetve az Európai Parlamenttel és a Tanáccsal folytatott megbeszélések alapján a Bizottság megfontolja, hogy milyen lépésekkel fokozható tovább az uniós információs rendszerek interoperabilitása és hatékonysága az aktuális biztonsági veszélyek kezelése érdekében.
V. KÖVETKEZTETÉSEK
A Bizottság a továbbiakban is a hatékony és valódi biztonsági unió megteremtésére irányuló európai biztonsági stratégia végrehajtásának előmozdítására törekszik, és januárban ismét beszámol az ezzel kapcsolatos fejleményekről. A januárban esedékes jelentés központi témája védelmünk megerősítése lesz, beleértve az információs rendszerekkel és az interoperabilitással foglalkozó magas szintű szakértői csoport időközi jelentésének nyomon követését is.