A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A TANÁCSNAK ÉS AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK az uniós visszatérési politikáról /* COM/2014/0199 final */
KÖZLEMÉNY
AZ UNIÓS VISSZATÉRÉSI POLITIKÁRÓL I. rész –
Bevezetés Az
EU 1999 óta dolgozik egy olyan átfogó migrációs megközelítésen, amely lefedi a
befogadási feltételekkel kapcsolatos harmonizációt, a harmadik országok
legálisan tartózkodó állampolgárainak jogait[1],
valamint az illegális migrációs áramlások megelőzésére tett jogi intézkedések
és gyakorlati együttműködés kidolgozását. A
Bizottság az illegális migránsok visszatérésével foglalkozó uniós politikára
helyezi a hangsúlyt, amely – a hatékony határigazgatással, a harmadik országok
legálisan tartózkodó állampolgárait foglalkoztató munkáltatókkal szembeni
szankciókkal, valamint az embercsempészet és emberkereskedelem elleni
küzdelemmel együtt – fontos eszköz az illegális migráció elleni kihívások
kezelésében, egyúttal biztosítja az alapvető jogok és az érintett személyek
méltóságának tiszteletben tartását az Európai Unió Alapjogi Chartájával, az
Emberi Jogok Európai Egyezményével és más releváns nemzetközi emberi jogi
egyezménnyel összhangban. Alapvető az uniós jogi migrációs és menekültjogi
politika hitelességéhez, hogy az EU-ban jogalap nélkül tartózkodó harmadik
országbeli állampolgárok visszatérjenek vagy védelmet biztosítsanak számukra. Ez a közlemény az
uniós visszatérési politikában az elmúlt évek során bekövetkezett változásokról
számol be, ezek hatásait elemzi és a jövőbeli fejlesztésekhez nyújt ötleteket.
A közlemény eleget tesz a Bizottság azon kötelezettségének, hogy jelentést kell
tennie az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a visszatérési irányelv végrehajtásáról
– amely a legfontosabb, visszatérésről szóló uniós jogszabály[2] (lásd a jelen közlemény
IV. részletes részét) –, továbbá azon 2011-ben, a módosított FRONTEX rendelet
elfogadásakor tett politikai kötelezettségvállalásának, hogy jelentést készít a
FRONTEX által koordinált visszatérési tevékenységek nyomon követéséről (lásd
II.4.2. rész). A visszatérési
politika szorosan összefügg a visszafogadási és visszailleszkedési politikával;
mindkettő alapvető része a migrációval és a mobilitással kapcsolatos
általános megközelítésnek (GAMM),[3]
amely a külső menekültügyi és migrációs politika átfogó kerete. Az általános
megközelítésen keresztül az EU a harmadik országokkal folytatott politikai
párbeszéde és operatív együttműködése megerősítésére törekszik a migrációs
kérdések – így a visszatérés és visszailleszkedés – terén, a partnerség
szellemében és a közös érdekekre alapozva. Bár e helyen nem foglalkozunk
részletesen az uniós visszafogadási politikával,[4]
a visszatérési politika külső dimenziója kulcsfontosságú az eredményesség
biztosításához és az olyan kérdések kezeléséhez, mint az önkéntes távozás, a
hazatelepülők visszailleszkedése a származási országban, valamint a
hazatelepülők azonosítása és rájuk vonatkozó dokumentumok beszerzése. II. Rész – Uniós
visszatérési politika napjainkig 1. Tények és
számadatok Az Unióban 2008 óta
minden évben csökken a feltartóztatott illegális migránsok száma; 2008–2012
között mindösszesen közel 30%-os csökkenés következett be. Az esetek száma a
2008-as körülbelül 610 000 feltartóztatásról körülbelül 440 000-re
csökkent. E visszaesésnek az okát nehéz meghatározni, de több olyan tényező is
szerepet játszott ebben a változásban, mint a külső határok ellenőrzésének
javulása, az európai gazdasági válság és egyes jelentősebb származási országok
javuló gazdasági helyzete. A csökkentés ellenére az illegális migráció
kétségkívül továbbra is kihívást jelent az EU számára, a kérdéskör
összetettségét és sokarcú jellegét tekintve. Az illegális migrációt
természetszerűleg kiszámíthatatlan mennyiségi (a migránsok száma), földrajzi
(az érintett harmadik országok és tagállamok) és minőségi (a migráció okai)
változások jellemzik. Az uniós tartózkodásra jogalappal rendelkezők
visszatérésére nézve a statisztikák szerint jelentős az eltérés azon személyek
száma között, akiknek az esetében kiutasítási határozatot állítottak ki
(2012-ben körülbelül 484 000, 2011-ben 491 000, 2010-ben pedig 540 000
személy), valamint azon személyek száma között, akik ennek következtében
elhagyták az EU-t (2012-ben körülbelül 178 000, 2011-ben 167 000,
2010-ben pedig 199 000 személy).[5]
A2013-as előzetes adatok megerősítik ezt a trendet: a feltartóztatások számában
2012-höz képest enyhe csökkenés mutatkozik, és a kibocsátott kiutasítási
határozatok és a tényleges visszatérések közötti nagy különbség is továbbra is
fennáll. Több oka van az
említett hiányosságnak, ideértve különösen a származási vagy tranzit harmadik
országokkal való együttműködés hiányát (pl. a harmadik országokbeli konzuli
hatóságoktól a szükséges iratok beszerzése) és az érintett egyénekkel való
együttműködés hiányát (pl. a személyazonosság leplezése, illetve szökés). 2. A
visszatérésről szóló uniós jogi keret Az elmúlt években
Unió-szerte jelentős előrelépés történt a tagállamok visszatérési
intézkedéseire vonatkozó egységes jogi keret létesítése tekintetében, a visszatérési
irányelv elfogadásával. Az irányelv célja, hogy biztosítsa a jogalap nélkül
az EU-ban tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok visszatérését
eredményesen, tisztességes és átlátható eljárások keretében, az alapvető jogok
és az érintett emberek méltóságának teljes tiszteletben tartásával bonyolítják
le. A Bíróság ítéletei az irányelv több kulcsfontosságú aspektusát tisztázták
(például az őrizetet), amely jelentősen kihatott az irányelv tagállami
végrehajtására. A visszatérési irányelv hatásának részletes elemzése[6] a tagállamok
visszatérési politikáira és gyakorlataira, továbbá a Bíróság ítélkezési
gyakorlatának áttekintése a jelen közlemény IV. részében található. Más, uniós szinten
elfogadott „kísérő” jogi eszközök is fontos szerepet játszanak a
visszatérés területén. A 767/2008/EK Vízuminformációs Rendszer (VIS) rendelet
várhatóan jelentős eszköze lesz a hazatelepülők azonosításához és
regisztrálásához. A rendelet egyik, a 2. cikk e) pontjába foglalt célja a „segítségnyújtás
az olyan személyek azonosításában, akik esetleg nem, vagy már nem teljesítik a
tagállamok területére történő beutazásra, az ott-tartózkodásra vagy
letelepedésre vonatkozó feltételeket”. A 19. cikk (1) bekezdése és a 20.
cikk (1) bekezdése a migrációs hatóságok számára hozzáférést engedélyez
bizonyos VIS-adatokhoz ellenőrzési és azonosítási célból. A 31. cikk (2)
bekezdése[7]
lehetővé teszi, hogy ezeket az adatokat továbbítsák vagy megosszák harmadik
országokkal a harmadik országokbeli állampolgárok személyazonosságának a visszatérés
céljából történő bizonyításához. Az Európai Migrációs Hálózat (EMH) által a
közelmúltban készített egyik eseti felmérés szerint[8] egyes tagállamok már
megkezdték a VIS-adatok használatát visszatérési és visszafogadási célból, és
ez láthatólag mind a visszatérési eljárások hosszára, mind a visszatérések
arányára pozitív hatással volt. Némelyik újabb közösségi visszafogadási
megállapodásban a VIS kifejezetten említésre kerül az állampolgárság egyik
bizonyítási lehetőségeként. A Schengeni
Információs Rendszer (SIS) hasznos eszköznek bizonyult abban a tekintetben,
hogy elősegíti a visszatérési irányelv alapján kibocsátott beutazási tilalmak
európai szempontjának teljes körű érvényesítését. A teljes schengeni övezetben
hatályos beutazási tilalmak elsődlegesen megelőző hatásúak. A 2008–2013-as
időszak során átlagosan körülbelül 700 000 egész schengeni térségre
kiterjedő beutazási tilalmat tároltak a rendszerben. Ugyanakkor még ezen
eszközök hatékonyabb használata sem old meg minden, azon illegális migránsok személyazonosításával
és ismételt nyilvántartásával kapcsolatos problémát, akik az Európai Unióba
vízum nélkül érkeznek, vagy egyszerűen okmányok nélkül lépnek be és hamis vagy
ellenőrizhetetlen valós személyazonosságot állítanak. Ezek az ügyek – amelyek jelentős
időt vesznek igénybe a migrációs hatóságoktól és a visszatérés menedzselésében
nagy kihívást jelentenek – új, innovatív megoldásokat igényelnek, a harmadik
országokkal való fokozottabb együttműködésre és az alapvető jogok teljes körű
tiszteletben tartására alapozva. 3. Pénzügyi
támogatás uniós szinten A Visszatérési
Alap (2008–2013) pénzügyi támogatási mechanizmust biztosított, amely
jelentős uniós támogatást tett hozzáférhetővé a tagállamok számára a
visszatérés menedzselésének területén jelentkező kihívások kezeléséhez. Az
összes tagállam számára a 2008–2013 időszakban juttatott teljes összeg 674
millió euróra tehető. A 2008-as programidőszak kezdete óta az éves tagállami
programok jelentősen fejlődtek. Ezek intézkedések szélesebb körét foglalják
magukban, amelyek egyre nagyobb hangsúlyt fektetnek az önkéntes visszatérési
programokra és a visszatérési irányelv általános előírásainak való
megfelelésre, ideértve az emberi és méltóságteljes fogva tartási feltételeket,
valamint a fenntartható visszatérés és a visszailleszkedés támogatását.[9] A nem-kormányzati
szervezetek fontos szerepet játszottak a hazatelepülők segítése érdekében
folytatott tevékenységükkel és projektjeikkel. A
nem-kormányzati szervezetek elérik a migráns diaszpóra közösségeket, gyakorlottan
dolgoznak az illegális migránsokkal és nem az államot képviselő közvetítőként
tekintenek rájuk. Gyakran képesek voltak feszültséget tompítani, bizalmat és
jobb együttműködést építeni a hatóságok és a hazatelepülők között, valamint
általában javítani az illegális migránsok helyzetét. A hamarosan
létrejövő Menekültügyi, Migrációs és Integrációs Alap (az Alap) az elmúlt hat
év tapasztalatára fog építeni és továbbra is pénzügyi segítséget nyújt az uniós
visszatérési politika célkitűzései elérésére tett erőfeszítésekhez. Többek
között támogatni fogja az őrizet alternatíváit, a szociális segítségnyújtást, a
tanácsadást és jogi segítségnyújtást, a kiszolgáltatott személyeknek nyújtott
támogatást, a visszatoloncolás független és eredményes nyomon követését, a
befogadási infrastruktúra, szolgáltatások és feltételek javítását, akárcsak a
személyzet képzését. Az uniós külső
együttműködési eszközök keretében az EU támogatta a harmadik országok
kapacitásépítését is a visszatérés menedzsment több aspektusára, ideértve a
hazatelepülők integrációját is. 2005 óta a Bizottság több mint 40 projektet
finanszírozott az uniós fejlesztési együttműködési eszközök segítségével,
amelyek határozott hangsúlyt helyeztek a visszatérés és visszailleszkedés
kapacitásépítésére, több mint 70 millió EUR értékben. 4. Gyakorlati
és operatív együttműködés 4.1. Az
önkéntes távozást népszerűsítő programok A fenntartható
visszatérés kulcsfontosságú elemei közé tartozik az önkéntes távozásról
nyújtott tanácsadás, a személyre szabott visszatérési csomagok, a hatékony
visszailleszkedési segítség és a jogszerű migráció lehetőségeivel kapcsolatban
nyújtott információ. Az érintett kormányzati és nem-kormányzati szereplők –
különösen a Nemzetközi Migrációs Szervezet (IOM) – fontos szerepet játszottak az önkéntes visszatérés megkönnyítésében azáltal, hogy támogatott
önkéntes visszatérési programokat hajtottak végre, amelyek átfogó
visszatérési segítséget nyújtottak, ideértve a származási országban történő
fenntartható visszailleszkedés biztosítását célzó tevékenységeket is. Az IOM
jelenleg több mint 70 ilyen projektet működtet 26 uniós tagállamban. Az elmúlt
hat év során körülbelül 148 000 migráns kapott segítséget az önkéntes
visszatéréshez. A programok irányítása során az IOM hangsúlyozta a származási
országokkal való együttműködés jelentőségét, valamint az EU és a tagállamok
folyamatban lévő erőfeszítéseivel való kapcsolattartást a visszatérés és
a releváns migrációs kérdések partnerségek keretében történő kezelése során. Az
EU-ban 2012-ben körülbelül 44:56 volt az önkéntes visszatérés és a
visszatoloncolás közötti arány (a FRONTEX 2013-as éves kockázatelemzési adatai
szerint[10]).
Az önkéntes visszatérés népszerűsítése továbbra is az uniós visszatérési
politika egyik fő szakpolitikai célkitűzése marad. 4.2. A
FRONTEX által koordinált közös visszatérési műveletek A tagállamok
közötti operatív koordinációs intézkedések részeként a tagállamok egyre nagyobb
mértékben használtak közös repülőjáratokat a kitoloncolásokhoz. Ebben a
kontextusban a FRONTEX ügynökség fontos szerepet játszott a közös visszatérési
műveletek elősegítésének eszközeként. 2006 és 2013 decembere között a FRONTEX
209 közös visszatérési műveletet koordinált, amelyek keretében 10 855
személy tért vissza.[11]
2007 óta a FRONTEX egységes képzést nyújt a visszatérést intéző
tisztviselőknek, amely arra helyezi a hangsúlyt, hogy megóvják a hazatelepülők
alapvető jogait és méltóságát a kitoloncolási műveletek során.[12] Amióta 2010-ben
kötelezővé vált a visszatérési irányelvnek az ellenőrzött kitoloncolásról szóló
8. cikkének (6) bekezdése, a közös visszatérési műveletek felét olyan független
megfigyelők ellenőrzése mellett hajtották végre, akik a művelet kezdetétől a
célország repülőterére való megérkezésig fizikailag jelen voltak a műveletnél.
Ezek a megfigyelők mostanáig nem tettek jelentést a hazatelepülők alapvető
jogainak semmifajta megsértéséről. 1. táblázat: A FRONTEX által koordinált közös visszatérési műveletek ellenőrzése: || Közös visszatérési műveletek száma + a hazatelepülők teljes száma || Megfigyelők jelenlétében végrehajtott közös visszatérési műveletek száma || Közös visszatérési műveletek százaléka jelenlévő megfigyelőkkel || A hazatelepülők százaléka a megfigyelt közös visszatérési műveletekben || A megfigyelők állampolgársága (Megjegyzés: némelyik közös visszatérési műveleteknél 2 vagy 3 megfigyelő volt jelen) 2011 || 39 közös visszatérési művelet 2 059 hazatelepülővel || 23 közös visszatérési művelet 1 147 hazatelepülővel || 59 % || 56 % || AT: 15; NL: 7; UK: 4; LV: 3; BE: 2; DK: 1; FR: 1; LU: 1 2012 || 38 közös visszatérési művelet 2 110 hazatelepülővel || 23 közös visszatérési művelet 1 059 hazatelepülővel || 60 % || 50 % || AT: 21; NL: 3; LV: 2; LU: 1; NO: 1 2013 || 39 közös visszatérési művelet 2 152 hazatelepülővel || 20 közös visszatérési művelet 937 hazatelepülővel || 51 % || 44 % || AT: 10; DE: 3; NL: 3; IE: 1; UK: 1; CH: 1; BE 2; ES:1; IS: 1; A FRONTEX közös
visszatérési műveletekre vonatkozó magatartási kódexét 2013. október 7-én
fogadták el. Ez hatékony kitoloncolás ellenőrzési eljárásokra és a
hazatelepülők alapvető jogainak és méltóságának a visszatérési műveletek során
történő tiszteletben tartására fókuszál. A magatartási kódex szerint a
megfigyelő (egy független kívülálló megfigyelő személy, aki civil szervezetet
vagy más, egy tagállam által megbízott független ellenőrző testület
képviseletében látja el az irányelv 8. cikke (6) bekezdése értelmében a
kitoloncolás megfigyelési feladatait) minden szükséges információt megkap a
művelet előtt, és a visszatérési eljárásban a visszatérést megelőző fázistól
(belső eligazítások) a visszatérést követő fázisig (tájékoztató) részt vesz.
Minden információhoz hozzáfér és tetszés szerint bármilyen helyet fizikailag
megközelíthet. A megfigyelő észrevételei/jelentései bekerülnek a közös
visszatérési műveletről szóló jelentésbe. Bár ez nem szerepel kifejezetten a
jelenlegi jogszabályban, a Bizottság úgy véli, hogy az ilyen műveletek
láthatóságára és érzékenységére tekintettel minden közös visszatérési
műveletnél jelen kellene lennie független megfigyelőnek. Ezért a magatartási
kódex módosítását prioritásnak tekintik. A Nemzetközi
Migrációs Politikát Fejlesztő Központ által irányított egyik, folyamatban lévő
uniós finanszírozású projekt[13]
a tagállamok általi ellenőrzés különböző megközelítéseinek további
harmonizálását kívánja elérni. Objektív, átlátható feltételeket, továbbá közös
ellenőrzési szabályok kidolgozására törekszik, valamint a tagállami független
megfigyelők egy olyan állományát szeretné létrehozni, amit a közös visszatérési
műveleteknél is igénybe vehetnek. 2012-ben létrehozták
a független FRONTEX alapjogi tisztviselő pozícióját, és 2012. december 17-én
kinevezték az első alapjogi tisztviselőt. Az alapjogi tisztviselő feladata
valamennyi FRONTEX tevékenység során és a közös visszatérési műveletekkel
kapcsolatos tevékenységek körében is az alapvető jogok védelmének és
garanciáinak ellenőrzése, értékelése és vonatkozó ajánlások készítése. Az
alapjogi tisztviselőnek minden, az alapvető jogokra kihatással lévő FRONTEX
tevékenység kérdéséhez információt kell kapnia. III. rész – Jövőbeli
változások Az uniós
visszatérés politika jelentős fejlődésen ment keresztül az elmúlt években,
elsősorban a visszatérési irányelv nemzeti jogba történő átültetésének és
tagállami végrehajtásának köszönhetően, amely jobb és egységesebb gyakorlathoz
vezetett ezen a területen. A végrehajtási jelentés – amely jelen közlemény
részét képezi – kimutatja, hogy több tagállamban is maradt számos hiányosság,
például egyes tagállamokban a fogva tartási körülmények kérdésében, és a
független kitoloncolás ellenőrzési rendszerek hiánya terén. Ezen túlmenően sok
tagállamban van még fejlődésre lehetőség, az őrizet alternatíváinak
szisztematikusabb használata és az önkéntes visszatérés népszerűsítése terén. A Bizottság a
végrehajtási jelentésben jelzett minden hiányosságot nyomon fog követni és
kiemelt figyelmet fordít az irányelv azon rendelkezéseinek tagállami
végrehajtására, amelyek a hazatelepülők őrizetére, a biztosítékokra és a
jogorvoslatokra vonatkoznak, továbbá a kiutasítási eljárásokban a kiskorúakkal
és más kiszolgáltatott személyekkel való bánásmódra. Az új schengeni értékelési
mechanizmus keretében létrehozott értékelési rendszer – amelyet a Bizottság
koordinált és felügyelt – új lehetőségeket biztosít a tagállamok konkrét
gyakorlatának megvizsgálásához és értékeléséhez ezeken a területeken, továbbá
lehetővé teszi annak ellenőrzését, hogy a tagállamok teljes körűen
megfelelnek-e az irányelvnek és a nemzetközi emberi jogi előírásoknak. A visszatérési
politika önmagában nem tudja hatékonyan kezelni az Unióba történő illegális
migrációs áramlásokat, de egy olyan átfogóbb megközelítés részévé kell válnia,
ideértve a GAMM-ot is, amely a következőket hangsúlyozza:
fokozott
párbeszéd és együttműködés a migrációs kérdésekben a származási vagy
tranzit harmadik országokkal, a közös érdekeken alapuló partnerség
létrehozásának céljával;
fokozott
gyakorlati együttműködés a tagállamok között, a FRONTEX-szel, továbbá
nemzetközi szervezetekkel és nem-kormányzati szervezetekkel;
más eszközök és
politikák – például a hatékony határigazgatás, az embercsempészet és
emberkereskedelem elleni küzdelem – egyidejű fokozása;
a külpolitikai
szempontok beillesztése az EU migrációs politikájába, illetve a belső és
külső dimenzió közötti kapcsolat megőrzése. Az Európai Külügyi Szolgálatnak
az Unió külső kapcsolataira való átfogó rálátása szintén olyan előnyöket
kínál, amiket ki kell használni.
Az uniós
visszatérési politika fejlesztését célzó bármilyen jövőbeli lépésnek valamennyi
fent említett szempontot és elemet figyelembe kell vennie. A jövőbeli lépések
az alábbi kérdéskörökre és javaslatokra fognak összpontosítani. 1. A
visszatérési irányelv megfelelő és eredményes végrehajtásának biztosítása A jövő egyik kulcsfontosságú prioritása a visszatérési irányelv
végrehajtásának ellenőrzése lesz. A Bizottság valamennyi
azonosított hiányosságot szisztematikusan nyomon fog követni. Több EU Pilot
eljárást indítottak el a jelen jelentésben szereplő kérdésekkel kapcsolatosan,
a közeljövőben pedig újak indulnak majd. A nemzeti bíróságok nagyon pozitív
szerepet töltöttek be ebben a folyamatban, mint az uniós jog tagállami
megvalósulásának első referenciapontjaként és azáltal, hogy – amennyiben
szükséges – előzetes döntéshozatal iránti kérelemben értelmezést kérnek a
Bíróságtól. Több fél is aktív szerepet játszik a visszatérési
irányelv végrehajtásának további javítása terén: Þ
Először is, a Bizottság az uniós jog
őreként, az EUMSZ 258. cikkében biztosított hatásköreinek megfelelően; Þ
A Bizottság és a tagállamok, akik az új schengeni
értékelési mechanizmus keretében nagyobb hangsúlyt fektetnek az uniós
visszatérési jognak való megfelelésre; Þ
Nemzeti kitoloncolási ellenőrző szervek az irányelv 8. cikkének (6)
bekezdése értelmében azáltal, hogy a napi visszatérési gyakorlatok beépített
ellenőrző mechanizmusát biztosító szerepüket betöltik; 2. Következetesebb
és az alapvető jogokkal összeegyeztethetőbb gyakorlatok népszerűsítése Az uniós jog
megfelelő végrehajtásának biztosítására irányuló tevékenykedés mellett a
Bizottság több iránymutatást és ajánlást tervez kidolgozni az alábbi
kérdésekben. Ezek egységesebb visszatérési gyakorlatokat segítenek elő, az
alapjogi normákkal teljesen összhangban. Þ
A Bizottság egy éven belül „visszatérési kézikönyvet” fogad el, amellyel
kapcsolatosan konzultál a visszatérési kapcsolattartó csoporttal. A kézikönyv a
tagállamok hatáskörrel rendelkező hatóságainak szóló közös iránymutatásokat,
legjobb gyakorlatokat és ajánlásokat tartalmaz, amelyeket a visszatéréssel
kapcsolatos tevékenységeik végzése során, valamint a visszatéréssel kapcsolatos
schengeni értékelés referenciapontjaként kell használniuk. A kézikönyv utal
majd uniós visszatérési jogra és a releváns nemzetközi előírásokra, például
azokra, amelyeket a Kínzás, Embertelen vagy Megalázó Bánásmód vagy Büntetések
Megelőzésére Létrehozott Európai Bizottsága és az ENSZ gyermekek jogaival
foglalkozó bizottsága hozott létre a 14. sz. általános megjegyzésben (2013). Ez
a gyermekek jogai közül arról a jogról tesz említést hogy a mindenek felett
álló érdekeit elsődleges megfontolásként vegyék figyelembe, és többek között az
alábbiak előmozdítását célozza: önkéntes távozás, kényszerítő intézkedések
arányos használata, kitoloncolás megfigyelés, kitoloncolás elhalasztása,
kiskorúak visszatérése, hatékony jogorvoslatok, a visszatérés folyamán a
biztosítékok, az emberi és méltóságteljes feltételek, valamint a
kiszolgáltatott személyek számára nyújtott biztosítékok. Þ
Az alapvető jogokkal összhangban lévő őrizetbe vételi gyakorlatok: A Bizottság továbbra is napirenden tartja ezt a
kérdést a kapcsolattartó csoporttal, és ajánlásokat foglal a visszatérési kézikönyvbe, az
Alapvető Jogok Ügynökségének egy 2012-es tanulmányára alapozva. Þ
Az őrizet alternatíváinak népszerűsítése: Az Európai Migrációs Hálózat
2014-ben tanulmányt készít majd az őrizet alternatíváiról annak érdekében, hogy
ezen a területen azonosítsa és terjessze a legjobb gyakorlatokat. Þ A hazatelepülők illegális
tartózkodásának bűncselekménnyé nyilvánítása: A Bizottság a visszatérési
kézikönyvbe belefoglalja a Bíróság ítélkezési gyakorlatát is a hazatelepülőkre
vonatkozó büntetőjogi szankciók terén a tagállamokra vonatkozó korlátozások és
megkötések tekintetében. Þ „Eltávolíthatatlan”
hazatelepülők: A Bizottság összegyűjti a legjobb
gyakorlatot – a meglévő nemzeti legjobb gyakorlatokra alapozva – az elhúzódó
helyzetek elkerülésére és annak biztosítására, hogy az kitoloncolhatatlan
személyek nem maradnak határozatlan ideig alapvető jogok nélkül és nincsenek
jogtalan ismételt őrizetbe vétel veszélyének kitéve. Þ Az Európa Tanács fogva tartási
szabályainak kodifikációja: A Bizottság támogatja a kínzás elleni európai
nemzeti megelőző mechanizmusok bejelentését, amelyre az európai
idegenrendészeti őrizetről szóló konferencián (2013. november 21-22,
Strasbourg) került sor. Ezzel felhívták az Európa Tanácsot arra, hogy
kodifikáljon egy sor részletes, a meglévő nemzetközi és regionális emberi jogi
előírásokon alapuló, idegenrendészeti őrizetbe vételi szabályt, amely a
bevándorlói jogálláson alapuló szabadságmegvonás esetén alkalmazandó. 3. További párbeszédek és együttműködés indítása harmadik országokkal A bevándorlók
Unión kívüli származási vagy tranzit országaival történő együttműködés alapvető
fontosságú a migrációs áramlások kezeléséhez szükséges kapacitás javításához,
továbbá azon harmadik országokbeli állampolgárok visszatéréséhez kapcsolódó
kihívások kezelésében, akik nem, vagy már nem rendelkeznek jogalappal az EU-ban
való tartózkodásra. Az EU nagyszámú
kétoldalú és regionális párbeszédben, valamint együttműködési keretben vesz
részt harmadik országokkal az e területre vonatkozó, kölcsönösen előnyös
együttműködés kiépítése érdekében. Ezek témák széles körét ölelik fel az
intézményi és kapacitásépítéstől, valamint a jogszerű migránsok hatékony
integrációjától a visszatérés menedzseléséig, továbbá a visszafogadási
kötelezettségek eredményes végrehajtásáig. A GAMM-mal összhangban a származási
vagy tranzitországokat ösztönözni kell arra is, hogy a nemzetközi normáknak
megfelelően nemzetközi védelmet nyújtsanak az arra rászoruló személyeknek,
javítsák menekültügyi és befogadási kapacitásaikat, megfelelően működő
migrációs rendszereket fejlesszenek ki, továbbá védjék a migránsok alapvető
emberi jogait, különös figyelmet fordítva a kiszolgáltatott migránsok – például
kísérő nélküli kiskorúak, emberkereskedelem áldozatai, nők és gyerekek –
helyzetére. Ezen országok számára együttműködési segítséget kell nyújtani, hogy
a fenti vonatkozású erőfeszítéseik támogatást nyerjenek, az EU-nak pedig
bővítenie kell együttműködését az érintett harmadik országokkal annak
érdekében, hogy a visszatérés és a visszafogadás terén megvalósulhasson a
kapacitásépítés, és támogassa a partnerországokat a más harmadik országokkal
kötendő visszafogadási megállapodások tárgyalása során. Þ
A visszatérési politika továbbra is konzisztensen része lesz a GAMM
végrehajtásának és fejlesztésének, ideértve a mobilitási partnerségeket és
a migrációval és a mobilitással kapcsolatos általános megközelítéseket harmadik országokkal; ÞÖsztönzők: Ügyelni kell arra, hogy a
visszatérési, visszafogadási és visszailleszkedési kérdésekről szóló
együttműködés a harmadik ország felé egy kiegyensúlyozott és konszolidált uniós
politika részeként jelenjen meg, közös érdekekre (pl. fokozott mobilitási
rendelkezésekhez és más szakpolitikai területekhez, például kereskedelemhez,
vállalkozásokhoz és iparhoz kapcsoltan) alapozva. ÞKapacitásépítés: A visszatérés és
visszafogadás területén harmadik országokban történő kapacitásépítési
erőfeszítéseket meg kell erősíteni például a partnerországok felelős hatóságai
azon képességeinek fokozásával, hogy gyorsan tudjanak reagálni a visszafogadási
kérelmekre, azonosítani tudják a visszaküldendő személyeket és megfelelő
támogatást, visszailleszkedési segítséget tudjanak nyújtani a hazatelepülőknek. Þ
A Menekültügyi, Migrációs és Integrációs Alapon belül hangsúlyt fog kapni az
illegális migránsok fenntartható visszatérése és visszailleszkedése
származási országaikban, ideértve ezen országok kapacitásépítését a
visszatérések és visszailleszkedések jobb menedzselésére. Þ
A Bizottság aktívan nyomon fogja követni Az uniós visszafogadási
megállapodások 2011-es értékelésében azonosított kihívásokat és az azokra
tett ajánlásait, például az önkéntes visszatérés előnyben részesítését (13. sz.
ajánlás) és kísérleti projekt elindítását a hazatelepülők otthoni helyzetének
nyomon követésére (15. sz. ajánlás). 4. A
tagállamok közötti, visszatéréssel kapcsolatos operatív együttműködés javítása Az alapvető
jogoknak megfelelő visszatérési eljárások és a koherens visszatérési politikák
javítani fogják a gyakorlati és operatív együttműködést az olyan területeken,
mint például:
az önkéntes
távozás népszerűsítése;
a gyermek
mindenek felett álló érdekének figyelembe vétele a visszatérési
eljárásokban;
a nemzeti
ellenőrző testületek közötti párbeszéd;
statisztikák
javítása;
személyes adatok
cseréje;
úti okmányok
kibocsátása.
Þ
A Bizottság az Európai Migrációs Hálózatot – mint az információgyűjtés
és -megosztás kulcsfontosságú eszközét – platformként fogja használni a
tagállamok és érdekelt felek közötti jobb együttműködéshez, különösen az
önkéntes visszatérés területén. Þ
A Menekültügyi, Migrációs és Integrációs Alap az önkéntes visszatérés
bátorítását segítő intézkedésekre összpontosít majd, egyidejűleg ügyel
arra, hogy az önkéntes visszatérési kezdeményezések ne fejlesszenek ki
nemkívánt húzóerőt. A harmadik országokkal szoros együttműködésben a
hazatelepülők szükséges úti okmányainak megszerzését megkönnyítő intézkedéseket
is népszerűsítenek. Þ
Ami az önkéntes hazatelepülők szárazföldi átutazását illeti, előrelépést
hozhat a schengeni kézikönyv 39. mellékletének használata (Formanyomtatvány
kiutasítási határozat elismeréséhez az adott országo(ko)n való szárazföldi
átutazás lehetővé tétele érdekében). Azon tagállamokat, aki még nem alkalmazzák
ezt, bátorítani kell erre. Þ
További operatív együttműködést kell elősegíteni a tagállamok, valamint a
tagállamok és a harmadik országok között a kísérő nélküli kiskorúakra
vonatkozó visszatérési és visszailleszkedési eljárások alkalmazására. A
tagállamok és a harmadik országok gyermekvédelmi rendszerei közötti
együttműködést szintén erősíteni kell, minél jobban kihasználva a Menekültügyi,
Migrációs és Integrációs Alap támogatási lehetőségeit. Þ
Hangsúlyt fog kapni a visszatéréssel kapcsolatos statisztikai információk
javítása, különösen a FRONTEX által a tagállamoktól begyűjtött részletes
információk használatával. Megfontolásra érdemes az önkéntes visszatérésekre
vonatkozó tájékoztatás javítási módjainak átgondolása, valamint a
konzisztensebb adatgyűjtés bátorítása. Þ
A Bizottság ösztönözni fogja a legjobb gyakorlatok fokozott cseréjét –
az irányelv 8. cikkének (6) bekezdése szerinti – nemzeti kitoloncolás
ellenőrzési hatóságok között, annak érdekében, hogy elősegítse az
egységesebb ellenőrzést, különösen a FRONTEX által koordinált közös műveletek
területén Þ
A VIS és a SIS potenciálját a visszatérés területén tovább kell erősíteni.
Különösen a SIS II felülvizsgálata – amely 2016-ban esedékes – biztosít majd
lehetőséget arra, hogy a visszatérési politika és a SIS II közötti összhangot
javítani lehessen, és megfontolandó a tagállamok számára meghatározott olyan
kötelezettség bevezetése, hogy beutazási tilalmat elrendelő figyelmeztető
jelzést vigyenek be a SIS II-be a visszatérési irányelv szerint kibocsátott
beutazási tilalmak esetén. Þ
A tagállamok, valamint a tagállamok és harmadik államok közötti operatív
együttműködést is erősíteni kell, különösen a személyazonosságok
megállapítása és az úti okmányok kibocsátására összpontosítva, az
adatvédelmi előírásokkal összhangban. Þ
Az Európai Migrációs Hálózat 2014-ben tanulmányt készít „Az illegális
migránsok visszatérésével és visszailleszkedésével kapcsolatos helyes
gyakorlatokról: tagállami beutazási tilalmak, politikák és a befogadási
megállapodások használata” címmel. A tanulmány célja a visszatérési
politikák eredményességének javítása a visszatérési eljárás e specifikus
szempontjai terén meglévő tagállami tapasztalatok összegyűjtése és
összehasonlítása segítségével. 5. A
FRONTEX szerepének bővítése a visszatérés területén Egyértelmű
hozzáadott értéke van annak, hogy a visszatérés bizonyos operatív részeit
együttesen, uniós szinten intézik. A FRONTEX jelentős koordinációs szerepet
tölt be ezen a területen és proaktív módon folytatnia kellene ennek
kiaknázását. Feladatai ellátása során a FRONTEX-nek biztosítania kell azt is,
hogy a műveleteket az uniós joggal és az EU Alapjogi Chartájával összhangban
végzik. Þ
A FRONTEX-nek tovább kell javítania a közös visszatérési műveletekkel
kapcsolatos koordinációt oly módon, amely biztosítja, hogy a hazatelepülők
emberi és méltóságteljes kezelésére vonatkozó közös szabályokat példás
módon, a jogi kötelezettségeknek való puszta megfelelésen túlmutatóan
betartják. A Bizottság ezért prioritási kérdésként felkéri a FRONTEX-et
arra, hogy igazítsa ki a közös visszatérési műveletekre vonatkozó magatartási
kódexét és egyértelműen fogalmazza meg, hogy minden közös visszatérési
művelet független ellenőrzés tárgya lesz. Þ
A FRONTEX-et továbbá arra ösztönzi, hogy továbbra is támogassa a tagállamokat
azáltal, hogy képzéseket tart a visszatérési kérdésekről, különösen a
hazatelepülők visszatérési eljárás során gyakorolt alapvető jogainak
biztosítását szem előtt tartva. IV. Rész – Végrehajtási jelentés: A
2008/115/EK visszatérési irányelv hatása a tagállamok visszatérési politikáira
és gyakorlataira A visszatérési
irányelv átültetésének határideje 2010. december 24-én lejárt. Az irányelv
valamennyi tagállamot – az Egyesült Királyság és Írország kivételével –
valamint a négy schengeni társult államot kötelezi. Négy tagállam (EE, ES, PT,
SK) tájékoztatott a határidő előtt a teljes átültetésről. Tizenkilenc tagállam
küldött értesítést az átültetésről 2011 során, valamint öt (BE, LT, NL, PL és
SE) 2012-ben. A Bizottság 20 kötelességszegési eljárást indított meg közlés
elmulasztása miatt, amelyek mindegyikét lezárták, miután a tagállamok
késedelmesen tájékoztattak a nemzeti átültetési intézkedéseikről[14]. Csak Izland nem jelezte eddig a teljes átültetést. Az
irányelv elfogadása óta a bizottsági szolgálatok 14 kapcsolattartó csoporti
ülést[15] tartottak a tagállamok szakértőivel. A kapcsolattartó csoport célja a
lehetséges problémák és a megmaradt kérdések azonosításának megkönnyítése korai
fázisban, továbbá nyitott és informális megbeszélések lehetőségének
biztosítása. Ezek a találkozók jelentősen
hozzájárultak az irányelv nemzeti szintű egységes végrehajtásához. A kapcsolattartó csoporti szinten folytatott
megbeszélések nyomán hat összehasonlító tanulmányt[16] született a következő témákkal kapcsolatosan:
Kiskorúak a visszatérési eljárásokban
A kitoloncolás ellenőrzése
A hazatelepülők visszailleszkedése
Eltávolíthatatlan hazatelepülők helyzete
Az irányelv megfelelő jogi átültetése a tagállamok által
A visszatérési irányelv gyakorlati hatása
Az irányelv
megfelelő tagállami átültetéséről szóló tanulmányra alapozva a Bizottság a
visszatérési irányelv átültetéséről szóló szervezett munkaprogramot hajtott
végre (2012-2013), amely során a Bizottság kérdést intézett a tagállamokhoz
az irányelv átültetéséről szóló bármilyen fennmaradó hiányossággal
kapcsolatosan. A kétoldalú technikai megbeszéléseken az azonosított
hiányosságok részleteit és a lehetséges megoldásokat vitatták meg. Ezeket a
megbeszélések és viták nagyon hasznosnak bizonyultak és a legtöbb átültetési
problémát sikerült megoldani. A megmaradt kérdések különösen a következő
rendelkezésekkel voltak kapcsolatosak:
a beutazási
tilalom uniós szintű hatásai;
a szökés
veszélyének meghatározása;
kritériumok az
önkéntes távozás időszakának meghosszabbításához;
a légi úton
történő kitoloncolás szabályai;
a kitoloncolás
ellenőrzése;
az őrizetbe vétel
elrendelésének feltételei;
a fogva tartás
körülményei.
Ezen megmaradt
kérdéskörökkel kapcsolatosan hét tagállam már módosította nemzeti jogát annak
érdekében, hogy az megfeleljen a Bizottságnak. Tizenhárom tagállam jelenleg
ezen tevékenykedik és további hat tagállam hivatalosan elkötelezte magát a
nemzeti jogának közeljövőbeni megváltoztatására, a Bizottság szoros ellenőrzése
(kéthavi jelentéstételi kötelezettség) mellett. E szervezett
program kézzelfogható eredményei már megvalósultak, különösen az őrizet
kapcsán: – A tizenegy
tagállamból, amelyek még nem ültették át teljes körűen a 3. cikk (7) bekezdését
és a 15. cikk (1) bekezdését, hat módosította a jogalkotást úgy, hogy jogilag
meghatározott, objektív kritériumokat állított fel annak értékeléséhez, hogy
indokolt-e az illegális migráns szökési szándékát feltételezni. Ez elősegíti az
őrizetben tartott migránsok számának korlátozását. – A hét
tagállamból, amelyek még nem ültették át teljes körűen az irányelv 15. cikkének
(4) bekezdését, hat módosította a jogalkotását (vagy folyamatban van ilyen
módosítás) úgy, hogy az őrizet megszűnik, ha nem nyílik reális lehetőség a
kitoloncolásra. – A hat
tagállamból, amelyek eddig még nem engedték meg a civil és nemzetközi
szervezeteknek az idegenrendészeti központok látogatását, négy már módosította
a jogszabályát (vagy folyamatban van ilyen módosítás). – A hat tagállamból,
amelyek eddig még nem tették, négy már módosította az ingyenes jogi
segítségnyújtáshoz való hozzáférésre vonatkozó szabályait (13. cikk (4)
bekezdés). – A tizenhat
tagállamból, amelyek még nem ültették át teljes körűen a 8. cikk (6)
bekezdését, tizenhárom már elfogadott jogszabályt a kitoloncolási ellenőrzési
rendszerről (vagy folyamatban van ilyen jogalkotás). – A tizennégy
tagállamból, amelyek eddig még nem tették, tizenegy már hivatalossá tette (vagy
ez folyamatban volt) az elkötelezettségét amellett, hogy a légi úton történő
kitoloncolást a 2004/573/EK határozathoz mellékelt, a légi úton történő közös
kitoloncolásokra vonatkozó biztonsági rendelkezésekről szóló közös
iránymutatásokkal összhangban fog zajlani. A többi esetben,
amikor nem került sor megegyezésre és a tagállam kötelezettségvállalására a
jogszabály módosítására a Bizottság megkeresésével összhangban, több EU Pilot
eljárás indult. Ami a
tagállamokban a visszatérési irányelv gyakorlati végrehajtását illeti,
2012-2013 során készült egy 2013 októberében véglegesített tanulmány. Ezt a
tanulmányt meta-tanulmánynak tervezték, több típusú meglévő információ és
tanulmány alapján, valamint minden releváns érdekelt fél hozzájárulását
figyelembe véve.[17] A gyakorlati
helyzetről kapott tágabb kép érdekében a Bizottság fókusztanulmányokat és
jelentéseket is megvizsgált, például az Alapjogi Ügynökségtől, az Európa Tanács
szerveitől, az ENSZ Menekültügyi Főbiztosságától és civil szervezetektől
(Amnesty International, Human Rights Watch, Pro-Asyl és mások) a tagállamokban
meglévő gyakorlati helyzetről. Ezen információgyűjtés során az bizonyult az
egyik legnagyobb nehézségnek, hogy a tanulmány által lefedett legtöbb
kérdéskörben tagállami szinten nagyon kevés mennyiségi adatot gyűjtöttek
rendszeresen. Például alapvető kérdésekről – így az őrizet átlagos
időtartamáról, okairól, a meghiúsult visszatérések számáról, és a beutazási
tilalmak alkalmazásáról – csak nagyon kevés tagállamban volt hozzáférhető adat.
Ezen túlmenően az adatgyűjtésre vonatkozó közös meghatározások és
megközelítések gyakran hiányosak, így kihatással vannak az ilyen adatok
Unió-szerte történő összehasonlíthatóságára. A fentebb
kiemelteknek megfelelően a Bizottság rendszeresen nyomon fogja követni a
jelen végrehajtási jelentésben azonosított valamennyi hiányosságot. Több EU
Pilot eljárást indítottak el a jelen jelentésben szereplő kérdésekkel
kapcsolatosan, a közeljövőben pedig újak indulnak majd. 1. Kitoloncolás céljából történő őrizet a) Az őrizet okai és időtartama (15. cikk) Az
irányelv 15. cikke kimondja, hogy a kiutasítási eljárás
alatt álló harmadik országbeli állampolgár őrizetben
tarthatják – ennek „a lehető legrövidebbnek kell lennie és csak addig tartható
fenn, amíg a kitoloncolási intézkedések folynak” – ha szökés veszélye áll fenn
vagy ha meghiúsítja vagy akadályozza a kiutasítás előkészítését vagy
kitoloncolási eljárást. Az őrizetben tartást – amelyet közigazgatási vagy
igazságügyi hatóságok rendelnek el – minden esetben „ésszerű időközönként”
felül kell vizsgálni és meg kell szüntetni, ha „a kitoloncolásra jogi vagy
egyéb megfontolások következtében már nem látszik ésszerű lehetőség”.
Főszabályként valamennyi tagállamnak hat hónapot nem meghaladó, korlátozott
őrizetben tartási időszakot kell meghatároznia, amely kivételes esetben
legfeljebb 18 hónap lehet. A Bíróság ítélkezési gyakorlata az irányelv őrizetre
vonatkozó rendelkezéseinek több aspektusát is egyértelművé tette. A C-357/09. sz. (Kadzoev) ügyben hozott ítéletében
a Bíróság kifejezetten megerősítette a visszatérési irányelv őrizettel
kapcsolatos rendelkezései védelmi elemeit azáltal, hogy kiemelte: az őrizet
már nem indokolt és az érintett személyt azonnal szabadon kell bocsátani, ha
nincs valós lehetősége a harmadik országba való kitoloncolásnak az őrizet
maximális lehetséges időtartamán belül. Ezen túlmenően a Bíróság tisztázta,
hogy a közrend és közbiztonság okai nem használhatóak a visszatérési irányelv
értelmében az őrizet indokaként. A C-534/11. sz. (Arslan) ügyben
hozott ítélet a visszatéréssel kapcsolatos őrizet és a menekültügyi őrizet (a
2003/9/EK irányelv szerint) közötti kapcsolattal foglalkozott, és egyértelművé
tette, hogy a két eltérő rendszer nem kötelezi a tagállamokat, hogy
automatikusan szabadon engedjék az őrizetbe vett hazatelepülőket, ha menedékjog
iránti kérelmet nyújtottak be, feltéve, hogy a tagállam a nemzeti jog alapján
azonnali döntést hoz arról, hogy a menekültügyi uniós joggal összhangban
folytatja az őrizetet. Az
értékelés kimutatta, hogy miközben a tagállamok általában módosították jogszabályaikat
annak biztosítása érdekében, hogy összhangban legyenek a 15. cikkel, a
gyakorlati végrehajtás terén jelentős eltérések vannak. Például igen
eltérő annak értelmezése, hogy mi számít „ésszerű
időköznek” az őrizet felülvizsgálata esetében. Egyes tagállamokban heti
rendszerességgel sor kerül felülvizsgálatra, míg máshol csak az őrizeti időszak
végén garantált (tehát legfeljebb hat hónap után). Ezért ezen a területen
fokozni kell az egységességet, több érdekelt fél is további iránymutatást
tartott szükségesnek az „ésszerű időköz” értelmezéséhez. Ugyanakkor a gyakorlat egységesebb, ami a hazatelepülőkre
alkalmazott őrizet okait illeti; a legtöbb tagállamban a szökés veszélye
és/vagy a kitoloncolás meghiúsítása a legfőbb okok. Egy másik gyakran említett
ok annak szükségessége, hogy harmadik országokkal együttműködve tisztázzák az okmányokat és a
szóban forgó személy személyazonosságát. Az irányelv 3. cikke (7) bekezdésében
foglalt „szökés veszélyének” fogalma kihatással volt az őrizetről szóló
döntést meghozatalát megalapozó tagállami kritériumok meghatározására és
alkalmazására, így – eltérő mértékben – hozzájárult a jogbiztonság fokozásához.
A tagállamok többségében a szökés veszélyének értékelésénél figyelembe vett fő
okok a hazatelepülők „okmányainak hiánya” vagy „hamis személyazonosság
használata”. A szökés veszélyének felméréséhez gyakran használt további
feltételek:
hamis okmányok használata vagy okmányok megsemmisítése;
lakóhely hiánya;
a szembeszegülés szándékának kifejezett jelzése;
bűncselekményekért való elítélés megléte.
2. táblázat: A
„szökés veszélyének” megítélésére használt kritériumok A „szökés veszélyének” megítélésére használt leggyakoribb kritériumok || A kritériumokat használó tagállamok száma Okmányok hiánya || 13 A személyazonosság meghatározásával kapcsolatos együttműködés hiánya || 11 Lakóhely hiánya || 7 Hamis okmány használata vagy meglévő okmány megsemmisítése || 7 Az illetékes hatóságoknál való jelentkezés hiánya || 7 A szembeszegülés szándékának kifejezett jelzése || 6 Bűncselekményekért való elítélés megléte || 6 A fennálló beutazási tilalommal való szembeszegülés || 5 Visszatérési határozat megszegése || 5 Korábbi magatartás (pl. szökés) || 4 Pénzügyi források hiánya || 4 Másik tagállamban hozott kiutasítási határozat hatálya alatt áll || 4 Önkéntes távozási kötelezettséggel való szembeszegülés || 3 Forrás:
kivonat a MATRIX 2013-ból Meg kell jegyezni, hogy a vizsgált tagállamokban egységes
elmozdulást következett be az őrizet alternatíváinak szélesebb körű
alkalmazása terén. Most már sok tagállam biztosít az őrizet melletti
alternatívákat nemzeti jogalkotásában. A kutatás kimutatta, hogy az őrizet
alternatívái számos előnnyel járnak az őrizethez képest és – bizonyos feltételek
megléte esetén – jelentős költségmegtakarítást eredményeznek. A gyakorlatban
ugyanakkor sok tagállam csak ritkán alkalmazza az őrizet alternatíváit. A
gyakorlatban leginkább alkalmazott alternatívák a „rendszeres jelentkezés a
hatóságoknál” és „a hatóságok által kijelölt szálláshely elfoglalásának
elrendelése”. Az „útlevél és okmányok beszolgáltatása” szintén az őrizet
gyakran alkalmazott alternatívái közé tartozik. 3. táblázat: Az
őrizet alternatíváinak jogi és gyakorlati alkalmazása || Lakóhelyi korlátozások || Rendszeres jelentkezés a hatóságoknál || Okmányok beszolgáltatása || Óvadék letétbe helyezése || Elektronikus megfigyelés || Jogi alkalmazás || Gyakorlati alkalmazás || Jogi alkalmazás || Gyakorlati alkalmazás || Jogi alkalmazás || Gyakorlati alkalmazás || Jogi alkalmazás || Gyakorlati alkalmazás || Jogi alkalmazás || Gyakorlati alkalmazás AT || igen || igen || igen || igen || nem || nem || igen || igen || nem || nem BE[18] || nem || nem || nem || nem || nem || nem || nem || nem || nem || nem BG || nem || nem || igen || nincs adat || igen || nincs adat || nem || nem || nem || nem CY || nem || nem || nem || nem || nem || nem || nem || nem || nem || nem CZ || nem || nem || igen || igen || nem || nem || igen || nem || nem || nem DE || igen || nincs adat || igen || igen || igen || igen || nem || nem || nem || nem DK || igen || igen || igen || igen || igen || igen || igen || nem || igen || nem EE || igen || igen || igen || igen || igen || igen || nem || nem || nem || nem EL || igen || nem || igen || nem || igen || nem || igen || nem || nem || nem ES || igen || nincs adat || igen || nincs adat || igen || igen || nem || nem || nem || nem FI || nem || nem || igen || nincs adat || igen || nincs adat || igen || nincs adat || nem || nem FR || igen || nincs adat || igen || nem || igen || igen || nem || nem || igen || nincs adat HU || igen || nincs adat || igen || nincs adat || igen || nincs adat || nem || nem || nem || nem IT || igen || nincs adat || igen || nincs adat || igen || nincs adat || igen || nincs adat || nem || nem LT || igen || igen || igen || igen || nem || nem || nem || nem || nem || nem LU || igen || nem || igen || nem || nem || nem || nem || nem || nem || nem LV || nem || nem || igen || igen || igen || igen || nem || nem || nem || nem MT || nem || nem || igen || igen || nem || nem || igen || igen || nem || nem NL || igen || nincs adat || igen || nincs adat || igen || nincs adat || igen || igen || nem || nem PL || igen || nem || igen || nem || nem || nem || nem || nem || nem || nem PT || igen || nincs adat || igen || nincs adat || igen || nincs adat || igen || nincs adat || igen || nincs adat RO || igen || nincs adat || igen || nincs adat || nem || nem || nem || nem || nem || nem SE || igen || nincs adat || igen || nincs adat || igen || nincs adat || nem || nem || nem || nem SI || igen || igen || igen || igen || igen || nem || igen || nem || nem || nem SK || igen || nem || igen || nem || nem || nem || igen || nem || nem || nem CH || igen || nem || igen || igen || igen || nem || igen || nem || nem || nem IS || igen || nincs adat || igen || igen || igen || nincs adat || nem || nem || nem || nem LI || igen || igen || nem || nem || igen || igen || nem || nem || nem || nem NO || igen || nincs adat || igen || nincs adat || igen || nincs adat || nem || nem || nem || nem IE || igen || nincs adat || igen || igen || igen || nincs adat || igen || nem || nem || nem UK || igen || nincs adat || igen || nincs adat || igen || nincs adat || igen || nincs adat || igen || nincs adat nincs adat: „nem áll rendelkezésre információ” Forrás: kivonat a MATRIX 2013-ból A legtöbb tagállamban hiányzik az állami támogatási
struktúra azon illegális migránsok számára, akiket azért engedtek szabadon,
mert nincs reális lehetőség a kitoloncolásra. Az e csoport számára anyagi
támogatás biztosítására vonatkozó konkrét tagállami jogi kötelezettség
hiányában ezek az emberek bizonytalan jogi helyzetben kerülnek, magán- vagy
önkéntes segítségre vannak utalva, vagy kénytelenek az önfenntartás érdekében
illegálisan munkát vállalni. Néhány tagállam jó példát mutat azzal, hogy havi
juttatást biztosít és segít ezeknek az embereknek szállást találni. A visszatérési irányelv elfogadása előtt az őrizet
maximális időtartalma meglehetősen eltért tagállamonként és legalább kilenc
tagállamban nem volt felső határa annak, mennyi ideig tarthatók őrizetben a
hazatelepülők. A visszatérési irányelv hozzájárult az unióban a maximális
őrizetbe vételi időszakok egységességéhez – és összességében véve
csökkenéséhez. 4. táblázat: Az
őrizet maximális időtartama a visszatérési irányelv végrehajtása előtt és után Forrás: MATRIX 2013. Miközben az őrizet jogi időkorlátai nyolc tagállamban
bővültek, 12 tagállamban csökkentés következett be. Meg kell jegyezni, hogy a
gyakorlatban alkalmazott őrizet átlagos időtartama szemlátomást jelentősen
alacsonyabb, mint a szabályozás által biztosított maximum. 5. táblázat: Az
őrizet gyakorlatban tapasztalt időtartama Tagállam || Az őrizet gyakorlatban tapasztalt időtartama (napokban) || Forrás || Időszak AT || 16.6* || nemzeti statisztika || 2012 BG || 64* || civil szervezet tanulmánya || 2011 DE || Kevesebb mint 42*** || nemzeti statisztika || 2011 DK || 31* || civil szervezet tanulmánya || 2011 EE || 85* || nemzeti statisztika || 2011 EL || Legalább 180** || nemzetközi szervezet || 2012 FI || 5-6** || nemzeti hatóságok || - FR || 13* || nemzeti hatóságok || - IT || 31* || Bologna városa hatóságai || - LU || 16* || nemzeti hatóságok || - NL || 120-180** || civil szervezet és nemzetközi szervezet || - RO || 50* || nemzeti statisztika || 2012 SE || Kevesebb mint 14*** || Igazságügyi Minisztérium || - IS || 1** || nemzeti hatóságok és civil szervezetek || - LI || 1-2** || nemzeti hatóságok és civil szervezetek || - UK || 7** || nemzeti hatóságok || - * A
hozzáférhető adatok alapján számolt átlag. Az adatok forrása balról a harmadik
oszlopban található. ** A
leggyakrabban alkalmazott őrizeti időtartam a megkérdezett érdekelt felek
becslése alapján. ***
Németországban az őrizetben tartottak 73 %-át kevesebb mint 42 napig
tartják őrizetben a hivatalos statisztikák szerint. Forrás:
Matrix 2013. b) Az őrizet körülményei, ideértve a kiskorúak és a
családok esetében (16. és 17. cikk) Az
irányelv meghatározott néhány alapvető feltételt, amelyeket a
hazatelepülők őrizetével kapcsolatosan tiszteletben kell tartani, például azt
erre szolgáló különleges idegenrendészeti fogdákban (nem börtönökben) kell
végrehajtani vagy legalább az elítéltektől elkülönítve kell az őrizetbe
vetteket tartani. Az őrizet alatt állók számára biztosítani kell a sürgősségi
betegellátást és az egészségügyi alapellátást, továbbá gondoskodni kell arról,
hogy kapcsolatba léphessenek a jogi képviselőjükkel, családtagjaikkal és az
illetékes konzuli hatóságokkal. Az érintett és illetékes nemzeti, nemzetközi és
nem kormányzati szervezetek és testületek részére lehetőséget kell biztosítani
az őrizetbe vettek meglátogatására, a tagállamok által meghatározott előzetes
engedélyezés alapján. Az őrizetben tartottakat megfelelően tájékoztatni kell
jogaikról és kötelezettségeikről. Ami a kiskorúakat illeti (akár kísérő
nélküliek, akár családdal vannak) – akiket csak „végső intézkedésként”
és a „lehető legrövidebb ideig” lehet őrizetben tartani –, szükségleteiket
különösen figyelembe kell venni („a gyermek mindenek felett álló érdekét kell
elsődlegesen figyelembe venni”), és lehetőséget kell adni számukra szabadidős
tevékenységek végzésére, továbbá (tartózkodásuk időtartamának függvényében)
biztosítani kell számukra az oktatáshoz való hozzáférést. Az
irányelv nem szabályozza részletesen az olyan kérdéseket, mint a helyiségek
mérete, a tisztálkodási lehetőségekhez való hozzáférés, a szabad levegőhöz való
hozzáférés, táplálás, stb. az őrizet során. A (17) preambulumbekezdés
ugyanakkor leszögezi, hogy az őrizetben lévőkkel harmadik országbeli
állampolgárokkal „emberséges és méltó módon”, alapvető jogaikat,
valamint a nemzetközi és nemzeti jogot betartva kell bánni. Ha a tagállamok
őrizetet rendelnek el az irányelv 15–17. cikkei alapján, ezt az Unió
Chartájának 4. cikkével összhangban kell tenniük, amely megtiltja az embertelen
vagy megalázó bánásmódot. A tagállamokra vonatkozó e kötelezettség gyakorlati
vetületét az Európa Tanács Kínzás Elleni Bizottsága által létrehozott szabályok
(„a CPT szabályok”[19]) határozzák meg részletesen. Ezek a szabályok az
őrizettel kapcsolatos kötelezettségek általánosan elismert leírásait
tartalmazzák, amelyeknek a tagállamoknak abszolút minimumként meg kell
felelniük bármilyen őrizettel kapcsolatban annak érdekében, hogy biztosítsák az
Emberi Jogok Európai Egyezményében és az EU Chartájában foglalt kötelezettségek
teljesítését az uniós jog alkalmazása során. A Bizottság
szorosan követni fogja a helyzetet és élni fog különösen az új schengeni
értékelési mechanizmus által nyújtott lehetőségekkel abból a célból, hogy
értékelje a tagállamok által használt kitoloncolás előtti idegenrendészeti
fogdákat; továbbá hogy biztosítsa: valamennyi tagállam megfelel ezeknek a
minimumoknak. Az embertelen fogva tartási körülmények
legkirívóbb eseteinek kezelésére a Bizottság már több tagállam ellen EU Pilot
eljárásokat indított az elmúlt hónapokban. Kilenc
tagállam szabályozása nem felel meg teljes körűen a 16. cikk (1) bekezdésének,
amely megköveteli a tagállamoktól az őrizetben tartottak és az elítéltek
szigorú elkülönítését. E tagállamok kettő közül már kötelezettséget vállalt
jogalkotása módosítására. EU Pilot eljárás indult vagy indul a közeljövőben a
többi érintett tagállam ellen. A gyakorlatban a tagállamoknak csak a fele
biztosít minden esetben külön idegenrendészeti fogdát. A másik felük még mindig
– időközönként vagy gyakran – tart őrizetben illegális migránsokat börtönökben.
Ebben a vonatkozásban a német bíróságok három előzetes
döntéshozatal iránti kérelemmel fordultak a Bírósághoz 2013-ban: A C-473/13.
sz. (Bero) és a C-514/13. sz. (Bouzalmate) ügyben a Bíróságtól arra kérnek
választ, hogy a tagállam köteles-e az irányelv 16. cikk (1) bekezdés értelmében
kizárólag idegenrendészeti fogdában őrizetben tartani a hazatelepülőket, ha
csak egyes regionális alegységeiben áll rendelkezésre ilyen idegenrendészeti
fogda (de a többiben nem). A C-474/13. sz. (Thi Ly Pham) ügy a nemzeti
közigazgatási gyakorlatnak a 16. cikk (1) bekezdésével való kompatibilitására
vonatkozik, hogy egy kitoloncolás előtt álló őrizetben tartottat
elhelyezhetnek-e elítélttel együtt, ha az előbbi ehhez hozzájárul. Ez a három
ügy még folyamatban van a Bíróság előtt. A
16. cikk (2) bekezdése értelmében fennálló kötelezettséget – biztosítani
kell, hogy az őrizetben tartottak kapcsolatba léphessenek a jogi
képviselőjükkel, családtagjaikkal és az illetékes konzuli hatóságokkal –
minden tagállam megfelelően átültette. A begyűjtött bizonyítékok szerint ezt a
lehetőséget a gyakorlatban két tagállam nem mindig biztosítja. A 16. cikk (3)
bekezdése értelmében fennálló kötelezettséget – a sürgősségi egészségügyi
ellátáshoz való hozzáférés biztosítását – szintén minden tagállam
átültette. Ugyanakkor olyan jelzések érkeztek, hogy hat tagállamban az e joghoz
való hozzáférést a gyakorlatban néha akadályozzák. A Bizottság minden
azonosított hiányosságot nyomon fog követni. A
16. cikk (4) bekezdésében foglalt önálló jog – a nemzeti, nemzetközi és nem
kormányzati szervezetek és testületek részére az idegenrendészeti fogdák
látogatása teljes körű lehetőségének biztosítása – jogi átültetése még
mindig problémás hét tagállamban. E tagállamok közül három már kötelezettséget
vállalt jogalkotása módosítására. További négy tagállamban a gyakorlat nem
bizonyul teljesen megfelelőnek. Minden tagállam jogalkotása megfelel a 17. cikkben foglalt kiskorúak
és családok őrizetéről szóló rendelkezéseknek. Ugyanakkor a gyakorlatban
hiányosságokról számoltak be két tagállamból a családok elkülönített
elhelyezéséről, továbbá a szabadidős tevékenységekhez való hozzáférésről három
tagállam területén, és az oktatás biztosításáról öt tagállamban. A 17. cikk
rendelkezéseinek gyakorlati alkalmazását illetően – miszerint kiskorúakat csak
végső intézkedésként lehet őrizetben tartani – az értékelés arra derített
fényt, hogy tizenhét tagállam vesz őrizetbe (legalábbis időnként) kísérő
nélküli kiskorúakat, és tizenkilenc tagállam vesz őrizetbe (legalábbis
időnként) családokat kiskorúakkal. Miután a visszatérési irányelvben szereplő
„csak végső intézkedésként” meghatározása értelmezésre hagy lehetőséget, egyes
érdekelt felek azt javasolták, hogy a tagállamok nemzeti jogukban hozzanak
olyan rendelkezést, amely a gyermekek őrizetbe vételével ellentétes vélelmet
tartalmaz, és alkalmazzanak alternatívákat a kísérő nélküli kiskorúak és
gyermekes családok esetében. A kísérő nélküli kiskorúaknak nyújtott támogatást
(10. cikk) illetően az értékelés kimutatta, hogy ezt nagyon különböző módokon
és eltérő szervek biztosítják. 6. táblázat: A
kísérő nélküli kiskorúak részére nyújtott támogatásért felelős szervek Ország || civil szervezetek || Nemzetközi Migrációs Szervezet (IOM) || Illegálisan tartózkodó kísérő nélküli kiskorúakra szakosodott intézmény || kormányzati hivatal || általános ifjúsági vagy szociális szolgálat || helyi önkormányzat || általános menedékügyi vagy bevándorlási szolgálat || ügyészség vagy bíróság || rendőri vagy határőrizeti szervek || nincs hivatalosan felelős intézmény AT || || || || || P || || || || || BE || || || || P || || || || || || BG || || || || || P || || || || || CZ || || P || || || P || || || || || CY || || || || || P || || || || || DE || || || || || P || || || || || DK || P || P || || || || || P || || || EE || || || || || P || P || || || || EL || P || P || || || || || || P || || ES || || || || || || P || || || || FI || || || || || || || || || || P FR || || || || || P || || || || || HU || || || P || || || || || || || IT || || P || || || || || || || || LT || || || || || || || P || || || LU || || P || || || || || || || || LV || || || || || || || || P || P || MT || || || || || || || P || || || NL || P || || || || P || || || || || PL || || P || || || || || || P || P || PT || P || || || || P || || || || || RO || P || || || || || || || || || SI || || || || || P || || || || || SK || || || || P || || || || || || SE || || || || || P || || || || || CH || || || || || || P || || || || IS || || || || P || P || || || || || LI || || || || P || || || || || || NO[20] || || P || P || P || || || || || || IE || || || || || P || || || || || UK || || || || || P || P || || || || Forrás:
MATRIX 2013. Miközben a legtöbb tagállam a gyakorlatban kitoloncol
kiskorúakat, csak hét tagállam tett jelentést arról, hogy kísérő nélküli
kiskorúak toloncol ki a származási országaikban található befogadó központokba
vagy szociális szolgálatokhoz. Az
őrizet területén a legfőbb, a visszatérési irányelvnek köszönhető változások a
következők: 7. táblázat: Az
őrizet területén bekövetkezett fő változások a visszatérési irányelv
végrehajtásának köszönhetően Változtatás || Tagállam Rövidebb őrizeti időtartam || BG, CZ, DK, EE, LT, LV, RO, SI, SK, NO Hosszabb őrizeti időtartam || EL, ES, FI, FR, IT, LU Külön politika a kiskorúakra és a kiskorúakkal (és kiszolgáltatott személyekkel) lévő családokra || AT, CZ, SI Jobb körülmények az idegenrendészeti központokban || DK, LU, LV, RO, Különleges idegenrendészeti intézmények / elkülönítés az elítéltektől || DE, DK, LU Alternatívák használata || BE, DE, LV, NL Jogi segítségnyújtás biztosítása || AT, SK A bírósági felülvizsgálatra / a bíróság határozatára vonatkozó rögzített határidő || CZ, SK Fellebbezési lehetőség || LV Írásbeli határozat || DK Forrás:
MATRIX 2013. 2. Önkéntes
távozás (7. cikk) és a kitoloncolás ellenőrzése (8. cikk (6) bekezdés) A visszatérési irányelv bevezetése pozitívan befolyásolta
az önkéntes távozásra vonatkozó nemzeti jogot és gyakorlatot. A 7. cikk
kötelezi a tagállamokat, hogy megfelelő, hét naptól harminc napig terjedő
határidőt állapítsanak meg az önkéntes távozásra. Egyes tagállamokban korábban
nem szerepelt határidő az önkéntes távozásra vagy az időtartamát nem
szabályozta a nemzeti jog. Immár minden tagállam bevezetett ilyen korlátot. A
megvizsgált tagállamok többségében az önkéntes távozásra adott időtartamot automatikusan
engedélyezik; csak három tagállam él az irányelv 7. cikke (1) bekezdésében
biztosított opcióval, hogy az időszakot csak kérelemre biztosítsák. 2013
októberében egy holland bíróság iránti kérelmet terjesztett a Bíróság elé (C-554/13. sz. ügy) a 7. cikk (4) bekezdésével
kapcsolatosan, miszerint a kérelem elutasítható, ha az érintett személy
veszélyezteti a közrendet. A tanulmány azt
is kimutatta, hogy a visszatérési irányelv hajtóerőt jelentett a kitoloncolás
ellenőrzése terén jelentkező változások terén. Sok tagállam az irányelv
közvetlen eredményeként hozott létre ellenőrző szerveket, gyakran az Európai
Visszatérési Alap támogatásával. Hét tagállam nem tett eleget a kitoloncolási
ellenőrzési rendszer felállítására vonatkozó kötelezettségnek, és a Bizottság
már elindította (vagy hamarosan elindítja) a vonatkozó EU Pilot eljárásokat.
Azon tagállamokban, ahol van ilyen ellenőrző szerv, általában megoszlik az
ellenőrzés feladata a civil társadalom (emberi jogi nem-kormányzati
szervezetek), az ombudsmanok vagy a nemzeti minisztériumokhoz kapcsolódó
hatóságok között. Az ellenőrző rendszerekről vagy jogszabály, vagy
együttműködési megállapodás rendelkezik. Az értékelés kimutatta, hogy a
visszatérési irányelv jelentős hatást gyakorolt a kitoloncolást ellenőrző
szervek létesítésére és továbbra is fejlődés tapasztalható az ellenőrző rendszerek
folyamatos felállítása terén. Ezek az ellenőrző szervek fontos szerepet
játszanak a tagállamok mindennapi kiutasítási gyakorlatainak beépített
ellenőrző mechanizmusaként. 8. táblázat:
Kitoloncolást ellenőrző szervek Ország || Ellenőrző szerv || Az ellenőrző szerv típusa AT || √ || ombudsman és NGO BE || √ || a belga rendőrséghez kapcsolt testület BG || √[21] || ombudsman és NGO CY || √ || ombudsman CZ || √ || a cseh parlamenthez kapcsolt testület DE || informális || NGO DK || √ || ombudsman és NGO EE || √ || NGO EL || √ || ombudsman ES || √ || ombudsman FI || √ || ombudsman FR || nincs || - HU || √ || ombudsman IT || nincs || - LT || √ || NGO LU || √ || NGO LV || √ || ombudsman MT || √ || a belügyi és nemzetbiztonsági minisztériumhoz kapcsolt szervezet NL || √ || a biztonsági és igazságügyi minisztériumhoz kapcsolt szervezet PL || √ || ombudsman és NGO PT || √ || a belügyminisztériumhoz kapcsolt szervezet RO || √ || NGO SE || nincs || a bíróságok, a parlamenti ombudsman és az igazságügyi ombudsman (Justitiekanslern) részben ellátják az ellenőrző testület feladatait SI || nincs[22] || - SK || √ || ombudsman és NGO CH || √ || a Szövetségi Igazságügyi és Rendészeti Minisztériumhoz kapcsolt testület IS || nincs || - LI || nincs || - NO || √ || ombudsman IE || nincs || - UK || √ || az igazságügyi minisztériumhoz kapcsolt szervezet Forrás:
MATRIX 2013. 3. Biztosítékok (12. és 14. cikk) és jogorvoslatok
(13. cikk) Az értékelés szerint a megvizsgált tagállamok többsége él az
irányelv által a 2. cikk (2) bekezdésében biztosított hatály alóli derogáció
lehetőségével.[23] Az értékelés szerint a 4. cikk (4) bekezdésében
foglalt védelmi kötelezettségeket az esetek többségében alkalmazzák és hasonló
a védelmi szintje azon harmadik országbeli állampolgároknak, akik az irányelv hatálya alá tartoznak,
és a hatályból a tagállamok által kizárt „határeseteknek”. Az értékelés úgy találta, hogy a kiutasítási eljárás során
az illegális migránsok jogaihoz kapcsolódó eljárási biztosítékokat
széles körűen végrehajtották a tagállamok nemzeti jogában. A kutatás eredményei
kimutatták, hogy az irányelv 12. cikk (1) bekezdésében szereplő biztosítékokat
a kiutasítási határozatok formájáról (írásban, a tényállás ismertetésével és
jogi indokolással, valamint a rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőségek
feltüntetésével) általában szintén alkalmazzák a gyakorlatban, Ugyanakkor az
érdekelt felek aggályosnak tartották a határozat alapjául szolgáló okok
megfogalmazását (részletek és indokolás hiánya). Az irányelvet alkalmazó
tagállamok mintegy felében az érdekelt felek a fordítást (a kiutasítási
határozat fő elemeire nézve) és kisebb mértékben a tolmácsolást jelölték meg
fejleszthető területként. Az értékelés nem
talált olyan főbb trendeket vagy intézkedéseket, amelyek idővel változtak a kitoloncolás
végrehajtását megelőző biztosítékokra nézve. (Az irányelv 14. cikke a
család egységére, egészségügyi ellátásra, iskoláztatásra, kiszolgáltatott
személyek különleges igényeire, valamint az önkéntes távozásra megszabott
határidőt meghosszabbításának írásbeli igazolására vonatkozik.) Az alapvető
biztosítékokat úgy tűnik, elsődlegesen a nemzetközi egyezmények és az
egyetemleges hozzáférésről szóló (különösen a sürgősségi egészségügyi ellátás
és iskoláztatás tekintetében) jogszabályok végrehajtása biztosítja. A tagállamok azon kötelezettségét tekintve, hogy a
hazatelepülőknek a 13. cikk értelmében hatékony jogorvoslathoz való jogot
biztosítsanak, az értékelés arra a következtetésre jut, hogy noha a
fellebbezésre vonatkozó szabályozás létezik minden tagállamban, a gyakorlatban
több olyan tényező játszik szerepet, amely a valós jogorvoslathoz való jogot
veszélyezteti. Először is az elérhető jogorvoslatokról szóló információt – az
irányelv megfelelő jogi átültetése ellenére – a gyakorlatban nem mindig
kommunikálják megfelelően a harmadik országokbeli állampolgárok részére valamennyi tagállamban olyan
nyelven, amelyet az érintett megért (fordítás és magyarázat/jogi segítségnyújtási
problémakör). Másodszor, az előző ponthoz kapcsolódóan, csökkenhet az
eredményes fellebbezés esélye a jogi segítségnyújtásról szóló rendelkezés
alacsony hatékonyságának köszönhetően, azokban az esetekben, amikor a
tagállamok széles körűen kihasználják az irányelv 13. cikkének (4) bekezdését,
és úgy rendelkeznek, hogy az ingyenes jogi segítségnyújtást a 2005/85/EK
irányelv 15. cikk (3)–(6) bekezdésében foglalt feltételekhez kötik. Az
értékelés úgy találta, hogy ennek eredményeként több tagállam kiutasítási
határozatai ellen gyakran nem nyújtottak be fellebbezést vagy a várhatónál
sokkal kisebb mértékben. A Bizottság szorosan figyelemmel követi ezt a kérdést. Az irányelv lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy
eldöntsék, egy fellebbezés automatikus felfüggesztő hatással jár-e vagy
az ilyen hatást csak egyedileg ítéli meg a fellebbvitelt elbíráló szerv. Az
értékelés megállapítása szerint a fellebbezés azon általános hatása, hogy
automatikusan átmenetileg felfüggeszti a kitoloncolási vagy kiutasítási
határozat végrehajtását, csak kilenc tagállam nemzeti jogában érvényesül. A
legtöbb tagállamban a migránsnak kérelmeznie kell az átmeneti felfüggesztő
hatást, amit az adott körülményekre tekintettel a bíróság elutasíthat (vagy
megadhat). 9. táblázat: A fellebbezés felfüggesztő
hatása A visszatérési határozat hatályba lépésére gyakorolt átmeneti felfüggesztő hatás fellebbezés esetén || Igen: automatikus || AT, CZ, DK, FR, LT, MT, PL, RO, SI, UK Időnként: a hatáskörrel rendelkező bírói vagy közigazgatási hatóság döntésében || BE, BG, CY, DE, EE, EL, ES, FI, HU, IT, LU, LV, NL, PT, SE, SK, CH, LI, IS, NO, IE Forrás:
MATRIX 2013. Ebben
a tekintetben fontos hangsúlyozni, hogy a Bíróság C- 383/13 PPU. sz. ügyében (G
és R)[24] megerősítette, hogy az EU Chartájának 41. cikke (2) bekezdésében
foglalt védelemhez való jogot (a meghallgatáshoz való jog és az
iratbetekintés joga) a visszatérési irányelv alapján hozott határozatok során
is tiszteletben kell tartani, akkor is, amikor ez az irányelv kifejezetten nem
rendelkezik erről. 4. Az illegális határátlépés és tartózkodás
bűncselekménnyé nyilvánítása Az értékelés megállapításai, továbbá az Alapjogi Ügynökség
által nemrég készített tanulmány egyaránt azt mutatják, hogy a tagállamok többségében, különböző
formákban,az „illegális határátlépést és/vagy tartózkodást” bűncselekménnyé
nyilvánító jogszabályok vannak hatályban. Sem a visszatérési
irányelv, sem más uniós jogi eszköz nem akadályozza meg a tagállamokat abban,
hogy nemzeti büntetőjoguk szerint az illegális határátlépést és/vagy
tartózkodást bűncselekménynek minősítsék. Ugyanakkor a Bíróság több ítélete korlátozta
a tagállamok azon képességét, hogy ennek következményeként a hazatelepülőket
börtönben tartsák. Különösen a C-61/11. sz.
ügyben (El Dridi) találta úgy a Bíróság, hogy a visszatérési irányelv kizárja
az illegális tartózkodás nemzeti szabályok által történő bűncselekménynek
minősítését, amennyiben az ilyen szabályok a visszatérési irányelv
eredményességét gátolják. Ebben a tekintetben a Bíróság kimondta, hogy egy
illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárra kiszabott börtönbüntetés, aki a nemzeti terület
elhagyására utasító határozatnak való szembeszegülésen kívül nem követett el
más bűncselekményt, ellentétes az irányelvvel. Egy hasonló ügyben (C-329/11.
sz. Achoughbabian) hozott ítélet megerősítette az El Dridi ítélet
megállapításait, és úgy találta, hogy a pusztán az illegális tartózkodást
büntetőjogi szabadságvesztés lehetőségével szankcionáló nemzeti jogszabály
ellentétes volt az irányelvvel. AC-430/11. sz. (Sagor) ügyben hozott ítélet megerősítette, hogy a kiutasításbüntetéssé
átváltoztatható pénzbüntetés büntetőjogi szankciója alkalmazható, feltéve, hogy
a kiutasítási eljárás tiszteletben tartja a visszatérési irányelv valamennyi eljárási
biztosítékát, továbbá lakhelyelhagyási tilalom‑büntetés
csak annyiban alkalmazható, amennyiben biztosítékok garantálják, hogy
alkalmazása nem késlelteti a kitoloncolást. A
fenti ítéletek széles körben módosításokat eredményeztek a nemzeti
jogszabályokban a megvizsgált országokban, és több tagállam a közelmúltban
módosította a jogalkotását az ítélkezési gyakorlat eredményeként. A Bizottság szorosan nyomon követi a helyzetet és egyes
tagállamokkal szemben már megindította az EU Pilot eljárásokat. 10. táblázat: Az illegális határátlépés
bűncselekménnyé nyilvánítása Forrás: Alapjogi Ügynökség 2014 11. táblázat: Az illegális tartózkodás
bűncselekménnyé nyilvánítása Forrás: Alapjogi Ügynökség 2014 5. A kiutasítási eljárás (6. cikk) megindítása és a beutazási
tilalmak (11. cikk) A visszatérési
irányelv 6. cikkét illetően a tagállamok között magas szintű a konzisztencia az
illegális tartózkodás meghatározása tekintetében. A legtöbb tagállamban
a nemzeti jogszabályok részletesen felsorolják azon körülményeket, amelyek
megléte esetén a harmadik országbeli állampolgár tartózkodása illegálisnak
tekinthető; az öt fő kategória: lejárt vízum; lejárt tartózkodási engedély; a
tartózkodási engedély visszavonása; a menekült státusz visszavonása; illegális
határátlépés. A legtöbb tagállam kedvezőbb szabályokat alkalmaz olyan
személyekre, akik esetében az engedély vagy vízum megszerzésére vagy
megújítására irányuló lévő eljárás folyamatban van. A tagállamok többsége egyszakaszos
eljárást választott, ahol a kiutasítási és kitoloncolási határozatot
egyetlen (közigazgatási) aktussal bocsátják ki. Csak kilenc tagállamban (IT,
LT, LV, MT, PL, SE, IS, IE, UK) alkalmaznak kétlépcsős eljárást. Az irányelv
szélesebb körű uniós szintű harmonizációt biztosított az illegálisan tartózkodó
harmadik országbeli állampolgár számára tartózkodási engedély vagy
tartózkodásra jogosító egyéb engedély könyörületességből, humanitárius vagy
egyéb okokból történő kibocsátása tekintetében: valamennyi tagállam
lehetővé tette ezt a lehetőséget jogrendszerében. A kiutasítási eljárás
megindítására vonatkozó kötelezettség nem módosított jelentősen a harmadik
országbeli állampolgárok elfogásának gyakorlatán és az elfogások számán. Az
irányelv nem szabja meg a tagállamok számára, hogy az illegálisan tartózkodó
harmadik országbeli állampolgárok felkutatása az általános rendőrségi eljárás
keretében vagy eseti alapon történjen; ez hazai tényezőktől és megfontolásoktól
függ. Mivel az irányelv nem definiálja
kifejezetten az elfogást és nem is nyújt iránymutatást az ilyen
eljárások kivitelezésére, a tagállamok a meglévő intézményes megoldásokat
szinte változatlanul hagyták. A tagállamokban két fő típusú elfogási gyakorlat
létezik: Először is az elfogások történhetnek rendőrségi rutinellenőrzések vagy
olyan területeken végzett célzott műveletek keretében, ahol megalapozott a
gyanú arra, hogy okmányokkal nem rendelkező migránsok tartózkodhatnak.
Másodszor, a bevándorlási hatóságok megkeresésére is sor kerül elfogások
kezdeményezésére a terület elhagyását elrendelő végzést vagy az önkéntes
távozásra felszólító határozatot figyelmen kívül hagyó személyekre nézve. A visszatérési irányelv megköveteli a tagállamoktól, hogy
beutazási tilalmat rendeljenek el, ha az önkéntes távozásra nem állapítottak
meg határidőt[25],
vagy ha a visszatérési kötelezettség teljesítésére nem került sor. Egyéb
esetekben a beutazási tilalom elrendelése opcionális. A beutazási tilalom
időtartamának megállapítása tekintetében minden egyes eset idevágó
körülményeinek alapos megfontolása alapján kell azt meghatározni, továbbá a
maximális öt évet csak akkor lépheti túl, ha a harmadik országbeli állampolgár
komoly fenyegetést jelent a közrendre, a közbiztonságra vagy a
nemzetbiztonságra nézve. Az értékelés azt mutatta, hogy a visszatérési irányelv
általában véve hozzájárult a visszatéréssel kapcsolatos beutazási tilalom
(maximális) ötéves hosszának tagállamokbeli egységesítéséhez, ahogy az
az irányelv 11. cikkének (2) bekezdésében is szerepel. A legtöbb tagállam azon
esetre is meghatározza a beutazási tilalom maximális hosszát, amikor a
hazatelepülő a nemzetbiztonságra nézve fenyegetést jelent, és amikor – az
irányelvvel összhangban – az időtartam kivételesen meghaladhatja az öt évet.
Nyolc tagállamban az irányelv végrehajtásának eredményeként csökkentették a
beutazási tilalom hosszát. Ugyanakkor a kutatás azt is kimutatta, hogy hat
tagállamban nőtt a kibocsátott beutazási tilalmak száma. A gyakorlatban
valamennyi tagállam biztosítja az illegális migránsok számára, hogy kivételes
humanitáriánus helyzetben kérhetik a beutazási tilalom visszavonását vagy
felfüggesztését. Minden beutazási tilalom rögzítésre kerül a schengeni
információs rendszerbe, így megakadályozza, hogy a migránsok ismételten
belépjenek a schengeni övezet területére. A C 297/12. sz.
ügyben (Filev/Osmani) hozott ítéletében a Bíróság megerősítette, hogy a
beutazási tilalmak irányelv által meghatározott maximális időkorlátja a
korábbi, az irányelv hatályba lépését megelőzően kibocsátott beutazási
tilalmakra is vonatkozik. 12. táblázat:
Beutazási tilalmak A beutazási tilalom alkalmazásának okai || Az ezen okokat igénybe vevő tagállamok Minden kiutasítási határozattal együtt automatikusan beutazási tilalmat kell elrendelni || AT, CY, DE, EE, EL, ES, IT, LT, MT, PL, PT, IS, IE, UK A beutazási tilalmat nem rendelik el minden esetben, de (legalább) akkor automatikusan elrendelik, ha a) nem adtak meg önkéntes távozásra időszakot b) ha a visszatérési kötelezettség teljesítésére nem került sor || BE, BG, CZ, DK, FI, HU, LU, LV, NL, RO, SE, SK, CH, NO A beutazási tilalmat egyedileg rendelik el (eltérő alapok) || FR, SI, LI A visszatérési irányelvnek köszönhető változások || Tagállam A beutazási tilalom időtartamának csökkenése || DE, ES, IT, LV, PL, PT, CH, NO Nagyobb számú elrendelt beutazási tilalom || AT, BE, DK, FI, NL, CH A beutazási tilalmakra vonatkozó különleges szabályozás / egységesítés az egész országban || LT, MT, SI A visszavonás lehetősége || ES, PL Írásbeli beutazási tilalom || LU, PL Az elrendelt beutazási tilalmak számának csökkenése || SK Forrás:
MATRIX 2013. 6. A
Bíróság visszatérési irányelvhez kapcsolódó ítélkezési gyakorlata Az elmúlt öt évben
a nemzeti bíróságok több, a visszatérési irányelv értelmezésére vonatkozó
előzetes döntéshozatal iránti kérelmet nyújtottak be a Bírósághoz: Az őrizetről: A C-357/09. sz. ügyben (Kadzoev) 2009. november 30-án hozott
ítéletében a Bíróság kifejezetten megerősítette a visszatérési irányelv
őrizettel kapcsolatos rendelkezéseinek védő elemeit, különösen azt, hogy az
érintett személyt azonnal szabadon kell bocsátani, ha az irányelv által
meghatározott okok már nem állnak fenn. A német bíróságok
három előzetes döntéshozatalra utalást nyújtottak be 2013 nyarán: A C
473-13. Sz. (Bero) és a C 514-13. Sz. (Bouzalmate) (folyamatban lévő)
ügyekben a Bíróságtól arra kértek választ k, hogy a tagállam kötelezett-e az
irányelv 16. cikk (1) bekezdés értelmében kizárólag idegenrendészeti fogdában
őrizetben tartani a hazatelepülőket, ha csak egyes regionális alegységeiben áll
rendelkezésre ilyen idegenrendészeti fogda (és a többiben nem). A C-474/13.
sz (Thi Ly Pham) (folyamatban lévő) ügy azon nemzeti közigazgatási
gyakorlatnak a 16. cikk (1) bekezdésével való kompatibilitására vonatkozik,
hogy egy kitoloncolás előtt álló őrizetben tartottat elhelyezhetnek-e
elítélttel együtt, ha az előbbi ehhez hozzájárul. Az illegális tartózkodás bűncselekménnyé
nyilvánításáról: 2011. április 28-án a Bíróság ítéletet hozott a C-61/11. sz. (El
Dridi) ügyben. Ebben a nagy jelentőségű ítéletben a Bíróság megállapította,
hogy a visszatérési irányelvvel ellentétesesek azok a nemzeti szabályok,
amelyek szabadságvesztés kiszabását rendelik el azon illegálisan tartózkodó
harmadik országbeli állampolgárokkal szemben, akik nem tesznek eleget a nemzeti
terület elhagyására utasító határozatnak, mert az ilyen büntetés veszélyeztetné
az alapvető jogokkal összhangban álló kitoloncolásra és hazatelepülésre
vonatkozó eredményes politika bevezetésének célját. Egy hasonló, franciaországi
helyzetre vonatkozó ügyben (C-329/11. sz. Achoughbabian) 2011
decemberében született ítélet. Ez megerősítette az El Dridi ítélet
megállapításait, és kimondta, hogy a pusztán az illegális tartózkodást
büntetőjogi szabadságvesztés lehetőségével szankcionáló nemzeti
jogszabály ellentétes az irányelvvel. A C-430/11. Sz.
ügyben (Sagor) (az olasz nemzeti jogszabályok
illegális tartózkodásért kiszabható házi őrizetre és azonnali kiutasításra
vonatkozó büntetőjogi szankciói összeegyeztethetőségével kapcsolatosan) 2012
decemberében született ítélet, amely tovább finomította a Bíróság ítélkezési
gyakorlatát ebben a kérdéskörben. A C-522/11. sz. ügyben (Mbaye)
2013.3.21-én hozott végzésében a Bíróság a fenti ítélkezési gyakorlatra
hivatkozott és megismételte következtetéseit. A (folyamatban lévő) C 189/13.
sz. ügy (Da Silva) az Achoughbabian ügy folytatása és a visszatérési
irányelv nemzeti joggal való összhangjához kapcsolódik az illegális határátlépés büntetőjogi szabadságvesztéssel való szankcionálásának
kilátásba helyezése kapcsán. A visszatérési
irányelv és a menekültügyi uniós jog kapcsolatáról A C 534-11. sz.
ügyben (Arslan) 2013 májusában hozott ítélet a visszatéréssel kapcsolatos
őrizet (a 2008/115/EK irányelv értelmében) menekültügyi őrizet (a 2003/9/EK
irányelv szerint) közötti kapcsolattal foglalkozott, egy olyan helyzetben,
amikor olyan harmadik országbeli állampolgárt tartottak őrizetben a
visszatérési irányelv alapján, aki menedékjogi kérelmet nyújtott be a
visszatérés elhalasztásának céljával. Az ítélet megerősíti, hogy a menekültügyi
őrizetet és a visszatéréssel kapcsolatos őrizetet két eltérő jogi rendszer fedi
le, a menedékkérők és a hazatelepülők specifikus helyzetéhez igazított
különálló jogi biztosítékokkal. A Bíróság egyértelművé tette, hogy a két eltérő
rendszer létezése nem kötelezi a tagállamokat arra, hogy automatikusan szabadon
engedjék a hazatelepülőket, ha menedékjog iránti kérelmet nyújtanak be: Az
ítélet kifejezetten megerősíti, hogy az őrizet folytatható, feltéve, hogy a
tagállam a nemzeti jog alapján azonnali döntést hoz arról, hogy a menekültügyi
uniós joggal összhangban folytatja az őrizetet. A beutazási
tilalmakról: A C 297/12. sz.
ügyben (Filev/Osmani) a 2013.9.19-én hozott ítélet az irányelv hatályba
lépését megelőzően kibocsátott beutazási tilalmak érvényességére és ezeknek a
hosszára vonatkozik. Ítéletében a Bíróság megerősítette, hogy – a 11. cikk (2)
bekezdése ellentétes a nemzeti jog azon rendelkezésével, amely a beutazási
tilalom időbeli korlátozását kérelem előterjesztéséhez köti. – egyértelművé
tette, hogy egy, az irányelvet végrehajtó nemzeti jogszabály hatályba lépését
megelőző öt évnél korábban kibocsátott beutazási tilalom már nem bírhat
joghatással, kivéve, ha az érintett személy a közrendre, a közbiztonságra vagy
a nemzetbiztonságra nézve komoly fenyegetést jelent. – ellentétes azzal,
hogy tagállamok az irányelv 2. cikke (2) bekezdése b) pontjának alkalmazásából
kizárhatnak olyan személyeket, akik az irányelv kedvezőbb közvetlen hatályát
élvezhetnék, ha azt a megadott határidőig végrehajtották volna. Az önkéntes távozásról: A holland Raad van
State előzetes döntéshozatalra utalást nyújtott be a Bíróságnak 2013
októberében a (folyamatban lévő) C-554/13. sz. (Zh. és O.) ügyben, amely
a „közrend veszélyeztetésének” fogalma értelmezésével kapcsolatos, a 7. cikkel
összefüggésben az önkéntes visszatérésre lehetővé tett időszak megtagadási
okaként. A
meghallgatáshoz való jogról (EU Charta 14. cikke) a visszatérési irányelvvel
összefüggésben: A francia bíróságok
ebben a kérdéskörben 2013 tavaszán nyújtottak be két előzetes döntéshozatalra
utalást. A (folyamatban lévő) C 166/13. sz. (Mukarubega) és C 249/13. sz.
(Boudjilida) ügyekben a Bíróságtól azt kérdezték, hogy a Charta 41. cikke
(2) bekezdése értelmében a döntéshozatal előtti meghallgatáshoz való jog
alkalmazandó-e a kiutasítási eljárásokra (Mukarubega) és pontosítsa ezen jog
terjedelmét (Boudjilida). A C-383/13 PPU.
sz. ügyben (G és R), hozott 2013.9.10-i ítéletében a Bíróság megerősítette,
hogy a védelemhez való jogot az őrizet meghosszabbításáról való döntés során is
tiszteletben kell tartani. Egyértelművé tette, hogy a védelemhez való jog
tiszteletben tartása terén nem minden szabálytalanság jelenti a határozat
semmisségét. Ilyen hatás csak akkor következik be, ha a nemzeti bíróság úgy
dönt, hogy a szóban forgó szabálytalanság eltérő végkimenetelt eredményezett
volna. V. rész -
Összegzés Ez a közlemény bemutatja,
hogy az uniós visszatérési joganyagnak az elmúlt évtizedben történő létrehozása
jelentős jogszabályi és gyakorlati változásokat eredményezett valamennyi
tagállamban. A visszatérési irányelv pozitívan
befolyásolta a nemzeti jogot és gyakorlatot az önkéntes távozással
kapcsolatosan, és ez volt a kitoloncolások ellenőrzése mögött álló
hajtóerő. Hozzájárult a maximális őrizetben tartási
időtartamok közelítéséhez – és általában véve csökkentéséhez – Unió-szerte, és
szintén folyamatos elmozdulás történt az őrizet alternatíváinak szélesebb körű
alkalmazása felé a tagállamokban. Korlátozta továbbá a tagállamok azon
lehetőségét, hogy pusztán az illegális tartózkodást bűncselekménnyé nyilvánítsák, és eljárási
biztosítékai hozzájárultak a fokozottabb jogbiztonsághoz. Az elfogadásakor
némely tagállam által kifejezett aggály, miszerint védő rendelkezései aláássák
a visszatérési eljárások eredményességét, nem bizonyult megalapozottnak: a
tapasztalat azt mutatja, hogy a visszatérési irányelv eljárásai eltökélt
cselekvést tettek lehetővé. A kitoloncolás meghiúsulásának fő okai a
hazatelepülők azonosítása és a harmadik országokbeli hatóságoktól a szükséges
okmányok megszerzésének gyakorlati problémáihoz kapcsolódnak. Az új uniós
politika kulcsfontosságú szakpolitikai céljaiért való közös felelősségvállalás
és azok támogatása fokozatosan fejlődött ki. Jelenleg már általában véve minden
tagállam elfogadja a következő politikai célokat:
az alapvető
jogok tiszteletben tartása;
tisztességes
és hatékony eljárások;
azon esetek
csökkentése, amikor a migránsok egyértelmű jogállás nélkül maradnak;
az önkéntes
távozás elsőbbsége;
a visszailleszkedés
népszerűsítése és az őrizet alternatíváinak elősegítése.
Ez 2013 során a
tagállamokkal folytatott legújabb szakpolitikai párbeszédek során nyilvánvalóvá
vált. Ezeket a pozitív változásokat megerősítette az ENSZ Nemzetközi
Jogi Bizottságának a külföldiek kiutasításáról szóló nyolcadik jelentése is
megerősítette, amelyben az ENSZ különmegbízottja elismeri, hogy az uniós
visszatérési irányelv „hihetetlenül előremutató rendelkezéseket tartalmaz
ezen kérdésekben, amelyek a világ más régióiban található normáknál sokkal
fejlettebbek”. Az említett pozitív
változások mellett, és annak ellenére, hogy a tagállamok általában
biztosították a visszatérési irányelv átültetését nemzeti jogukba, még mindig
van fejlődésre mód az irányelv, valamint általában a visszatérési politikák
gyakorlati alkalmazása, az alapjogi normák tiszteletben tartása (pl. őrizet
körülményei, hatékony jogorvoslatok) és az eredményesség (pl. gyorsabb
eljárások és magasabb arányú – önkéntes – távozások) tekintetében. A jelen
közleményben meghatározott fellépés a meglévő szabályok megfelelő és eredményes
végrehajtásának biztosítására, az alapvető jogokkal összeegyeztethető
gyakorlatra, a tagállamok közötti, valamint a harmadik országokkal folytatott
együttműködésre összpontosít. Ez a fellépés biztosítja a visszatérési politikák
jobb végrehajtását és gyakorlati alkalmazását, és a következő években
megszilárdítja és elmélyíti az uniós visszatérési politika eredményeit, az
elidegeníthetetlen jogok és – menekültügyi jogállásától függetlenül – minden
ember méltóságának teljes körű tiszteletben tartása mellett. [1] „Harmadik országok állampolgára”: bármely személy, aki nem
uniós polgár, illetve olyan személy, aki az uniós jog értelmében élvezi szabad
mozgáshoz való jogot. [2] Az Európai Parlament és a Tanács 2008. december 16-i 2008/115/EK
irányelve a harmadik országok illegálisan tartózkodó állampolgárainak
visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és
eljárásokról (HL L 348., 2008.12.24.) [3] „A migrációval és a mobilitással kapcsolatos általános megközelítés”
című közlemény — COM(2011)
743. [4] E szempont részletesebb elemzését illetően lásd a 2011. február 23-i
COM(2011) 76 sz. uniós visszafogadási megállapodások értékeléséről szóló
bizottsági közleményben foglaltakat. [5] Eurostat-adatok: A statisztika
ugyanakkor torz képet adhat, mivel jelenleg a tagállamok részére nincs
kötelezettség az önkéntes távozásokról való adatgyűjtésre, és ezeket önkéntes
alapon sem megfelelően tartják nyilván. Ez a statisztikai hiányosság csak akkor
szüntethető meg, ha sor kerül az önkéntes távozások szisztematikus nyilvántartására.
A jelenleg tárgyalások tárgyát képező uniós határregisztrációs rendszer
rendelkezik azzal a potenciállal, hogy jelentősen megkönnyítse az ilyen
adatgyűjtést. [6] A visszatérési irányelv kontextusában használt „tagállamok”
kifejezés 30 államra vonatkozik: a 28 uniós tagállamra, kivéve az Egyesült
Királyságot és Írországot, valamint Svájcra, Norvégiára, Izlandra és
Liechtensteinre. Magyarázat: A visszatérési irányelv vegyes eszköz, és
egyrészt a schengeni vívmányok része. Így Svájcra, Norvégiára, Izlandra és
Liechtensteinre is vonatkozik. Az Egyesült Királyságot és Írországot a 19.
jegyzőkönyvvel összhangban a schengeni vívmányok e része nem kötelezi. Másrészt
a visszatérési irányelv a Szerződés harmadik részének V. címe által lefedett
uniós vívmányok továbbfejlesztésének része, amelyhez a 21. jegyzőkönyv
értelmében az Egyesült Királyság és Írország is csatlakozhat. Ugyanakkor e
tagállamok még nem döntöttek a részvétel mellett. [7] A VIS rendelet 31. cikkének (2) bekezdése eltérést enged azon
általános alapelvtől, hogy a VIS-ben feldolgozott adatokat nem lehet
továbbítani vagy hozzáférhetővé tenni harmadik államok vagy nemzetközi
szervezet számára: bizonyos típusú adatokat lehet továbbítani vagy
hozzáférhetővé tenni harmadik államok számára, ha az harmadik államokbeli
állampolgárok személyazonosságának megállapításához egyedi esetekben szükséges,
ideértve azt, ha ezt a visszatérési célból teszik, és kizárólag az uniós
adatvédelmi előírások betartásának biztosítására irányuló különleges feltételek
teljesülése esetén. [8] Az EMH holnapjainak eseti felmérésekről szóló részében található: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/networks/european_migration_network/index_en.htm [9] A
Visszatérési Alap első éveinek tapasztalatait a Bizottság 2014-es tavaszi „Az
elért eredményekről és az Európai Visszatérési Alap 2008–2013 periódusban
történt végrehajtásának mennyiségi és minőségi szempontjairól” című
jelentésében értékelte részletesen. [10] Megjelent: http://frontex.europa.eu/publications
(‘FRAN’). [11] 2010 óta a Bizottság éves bevándorlási és menekültügyi jelentése
rendszeresen beszámol a FRONTEX által koordinált közös visszatérési
műveletekről. [12] 2007 és 2013 között 225 kíséretvezető kapott képzést. [13] Lásd: http://www.icmpd.org/Ongoing-Projects.1570.0.html. [14] A nemzeti átültetési intézkedésekre vonatkozó linkek az EUR-Lex
tagállami végrehajtási intézkedéseket tartalmazó részében találhatóak: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:72008L0115:HU:NOT [15] A
kapcsolattartó csoport üléseinek összegyűjtött jegyzőkönyveit („Kérdések és
válaszok” dokumentum formájában) a Bizottság szakértői csoportokról szóló
nyilvántartásán keresztül lehet elérni. [16] A tanulmányok többsége nyilvánosan hozzáférhető a Belügyi
Főigazgatóság Europa honlapján a következő címen: ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/categories/studies. [17] A vállalkozóknak a következő érdekelt feleket kellett megkeresniük: 1. Az igazságügyi hatóságok/bírák, akik
a visszatérési politikával kapcsolatos ellenőrzéseket végzik/fellebbezéseket
tárgyalják (a nemzeti és nemzetközi bírói egyesületeken keresztül); 2. A hazatelepülők számára jogi
segítségnyújtást biztosító ügyvédek és intézmények (a nemzeti és nemzetközi
ügyvédi kamarákon keresztül); 3. A visszatérést ellenőrző szervezetek
(a visszatérési irányelv 8. cikkének (6) bekezdése alapján létrehozott
szervezetek); 4. A migránsokat segítő vagy az ő
nevükben fellépő érdekelt felek (civil szervezetek, képviseleti szervek); 5. A visszatérési politikát
észrevételező / tanulmányozó érdekelt felek (civil szervezetek, kutatók, stb.); 6. A visszatérési kérdésekben érintett
nemzetközi szervezetek (az ENSZ Menekültügyi Főbiztossága, IOM, Vöröskereszt,
stb.). [18]
Miközben Belgium az őrizet felsorolt alternatíváinak egyikét sem alkalmazza,
2008 óta különleges elszállásolást és tanácsadást biztosít tanácsoknak, amelyet
egy közelmúltbeli civil szervezet által készített tanulmány legjobb
gyakorlatként emelt ki. [19] CPT/Inf/E (2002) 1 — Rev. 2013 sz dokumentum, elérhető a következő
címen: www.cpt.coe.int/en/docsstandards.htm [20] Európai
Bizottság (2013) A 2008/115/EK irányelv Norvégiára vonatkozó
megfelelőségértékelése 3.0 változat – 2013.06.20. kiadatlan 10. cikk (1)
bekezdés [21]
Csak javasolt (2012-es adat az Alapjogi Ügynökségen keresztül) [22] Jelenleg egy
kettős ellenőrzési rendszerről folyik a kormányzati vita, amely szerint az
ombudsman és NGO-k végeznék az ellenőrzést. [23] A 2. cikk (2) bekezdésének a) pontja lehetővé teszi a tagállamoknak,
hogy ne alkalmazzák az irányelvet bizonyos, a határon bekövetkező helyzetekben
(a határokon megtagadott belépés vagy illegális határátlépésekkor elfogott
emberek esetében). Ebben az esetben a 4. cikk (4) bekezdésében foglalt
minimális biztosítékok még mindig alkalmazandóak. A 2. cikk (2) bekezdésének b)
pontja lehetővé teszi a tagállamoknak, hogy ne alkalmazzák az irányelvet
bizonyos büntetőjogi helyzetekben (büntetőjogi szankcióként kiszabott
kitoloncolás alanyai vagy kiadatási eljárás alanyai esetében). [24] Két másik folyamatban lévő előzetes döntéshozatalra utalás – C 166/13.
sz. (Mukarubega) és C 249/13. sz. (Boudjilida) – hasonló kérdésekhez
kapcsolódik. [25]
Ez a helyzet fordulhat elő a szökés veszélyének fennállásakor is vagy ha a
jogszerű tartózkodás iránti kérelmet elutasították, mivel az nyilvánvalóan
megalapozatlan volt vagy azt csalárd módon nyújtották be, továbbá amennyiben az
érintett személy veszélyezteti a közbiztonságot, a közrendet vagy a
nemzetbiztonságot.