BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM

A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA

amely a következő dokumentumot kíséri

Javaslat az Európai Parlament és a Tanács rendelete

az idegenhonos özönfajok betelepedésének és elterjedésének a megelőzéséről és féken tartásáról

Összefoglalás

1.           A probléma meghatározása

Az idegenhonos özönfajok Európában jelentkező problémája két összetevőből áll: 1. a betelepedésük, meghonosodásuk és elterjedésük által okozott ökológiai probléma, 2. az uniós és tagállami szintű szakpolitikai keret széttagoltságából és következetlenségéből adódó szakpolitikai hiányosságok, amelyek lehetővé teszik az ökológiai probléma súlyosbodását.

Ökológiai probléma – Az idegenhonos fajok olyan fajok, amelyek emberi tevékenység következményeként természetes elterjedési területük ökológiai határain túlra kerülnek. Tudományos bizonyítékok igazolják, hogy az idegenhonos fajok 10–15 %-a negatív hatást gyakorol a biológiai sokféleségre, valamint komoly gazdasági és társadalmi következményeket von maga után: ezek az idegenhonos özönfajok. Betelepedésük két fő okra vezethető vissza: 1. a kívánatos idegen fajokat szándékosan hozzák be az Unióba, például kereskedelem útján (például kereskedelmi érdekeket szolgálnak, dísznövények vagy -állatok, kedvtelésből tartott állatok, biológiai védekezési eszközök); 2. a szándékolatlanul behurcolt idegen fajok áruk szennyezőanyagaként jutnak be (más áruk kereskedelme közben), vagy a szállítás során rejtve maradó potyautasként érkeznek. Az idegenhonos özönfajok a becslések szerint legalább évi 12 milliárd EUR költséget okoztak az EU-nak az elmúlt 20 évben. Hatással vannak a vállalkozásokra és azon belül a kis- és mikrovállalkozásokra (például a mezőgazdasági termelésre hatást gyakorló nutria), a polgárokra (például az allergiát okozó parlagfű), a közhatóságokra (például az infrastruktúrát károsító pézsmapocok) és a biológiai sokféleségre (például a honos kékcsőrű récét veszélyeztető halcsontfarkú réce). A kereskedelem és a szállítás volumenének bővülésével a betelepedett idegenhonos özönfajok száma is nő. A betelepedett idegenhonos özönfajok megtelepedésével és elterjedésével az idegenhonos özönfajonként okozott kár is fokozódik, ami egyre nagyobb mértékű kárnövekedést idéz elő. Megfelelő fellépés hiányában az EU által viselendő költség ennek megfelelő emelkedése várható.

Szakpolitikai hiányosságok – Rendkívül kevés tagállam rendelkezik a probléma kezelésére alkalmas átfogó jogi kerettel, ezért a tagállamok többsége a fajspecifikus, eseti fellépésre támaszkodik, amelynek következtében e határokon átívelő probléma megközelítése széttagolt, a megoldása érdekében tett intézkedések pedig nincsenek összehangolva. Jelenleg csak a növényekre és állatokra ártalmas károsítókra és kórokozókra, valamint az akvakultúra céljára betelepített idegenhonos fajokra vonatkozó uniós jogszabályok állnak rendelkezésre (a növény- vagy állat-egészségügyi szabályozási rendszer, illetve az idegenhonos fajok akvakultúrában történő alkalmazásáról szóló rendelet), amelyek a probléma tekintélyes hányadát kezeletlenül hagyják. Ezenfelül az idegenhonos özönfajokkal kapcsolatos jelenlegi fellépés az EU-tagállamokban túlnyomórészt reaktív, vagyis a már meglévő kár minimalizálására törekszik.

Az idegenhonos özönfajok problémája valamennyi tagállamot érinti, jóllehet különböző időpontokban és különböző fajok kapcsán, mivel míg egyes idegenhonos özönfajok az EU túlnyomó részére hatást gyakorolnak, mások csak bizonyos régiókban vagy meghatározott ökológiai vagy éghajlati viszonyok mellett jelentenek gondot. A nagyobb kereskedelmi forgalmat lebonyolító, számos belépési ponttal rendelkező országok feltehetően több idegenhonos özönfaj betelepedésével szembesülnek. Az áruk belső ellenőrzésének és a határokon át szabadon mozgó idegenhonos fajok nyomon követésének a hiányában az EU-n belüli mozgásuk mértékét vagy koncentrációját nem lehet biztosan megállapítani. Mivel az idegenhonos özönfajok az EU egészére hatást gyakorolnak, a féken tartásukra irányuló összehangolt fellépés valamennyi EU-tagállam javát szolgálná, miközben nyilvánvalóan minden tagállam részéről erőfeszítéseket igényel.

2.           A szubszidiaritás elve alapján indokoltnak tekinthető-e az uniós fellépés?

Az a tény, hogy az idegenhonos özönfajok száma a jelenlegi szakpolitikák/kezdeményezések ellenére is nő, a jelenleg alkalmazott megközelítés hatékonyságának a hiányát jelzi. Mivel a fajok terjedése nem áll meg az országhatároknál, az uniós fellépés indokolt. Az Unió szintjén összehangolt intézkedések kellenek annak biztosításához, hogy a tagállamok az Unióba legelső alkalommal történő belépés helyszínén azonnal felléphessenek az idegenhonos özönfajok ellen a többi, még nem érintett tagállam javát szolgálva. Ez egyúttal megszüntetné a jogi bizonytalanságot, és egyenlő feltételeket teremtene az idegenhonos fajokat alkalmazó vagy azokkal kereskedő ágazatok számára, miközben elkerülhető lenne a belső piacnak a tagállamok által az idegenhonos özönfajok értékesítésére vonatkozóan bevezetett korlátozások eltérése miatti széttagolódása. Léteznek olyan fajok, amelyek egyes országokban özönfajként viselkednek és rendkívül károsak, miközben másutt ártalmatlanok, sőt akár hasznot is hajthatnak. A szolidaritás elve szerinti uniós fellépés azoknak az országoknak az érdekeit védi, amelyek valószínűsíthetően a leghátrányosabb következményekkel szembesülnek. Végezetül egy közös megközelítés azoknak a tagállamoknak a javát szolgálná, amelyek már rendelkeznek az idegenhonos özönfajokra vonatkozó jogszabályokkal, mivel garantálná, hogy a szomszédos tagállamok is hoznak intézkedéseket ugyanazokra a fajokra vonatkozóan.

3.           Célkitűzések

Általános célok:

az idegenhonos özönfajok biológiai sokféleségre és a környezetre gyakorolt negatív hatásának a minimalizálása, valamint hozzájárulás az EU biológiai sokféleséggel kapcsolatos, 2020-ig megvalósítandó céljai eléréséhez az 5. cél teljesítése révén, amely szerint „2020-ig meg kell határozni és fontossági szempontból rangsorolni kell az idegenhonos özönfajokat és betelepedési útvonalaikat, meg kell fékezni vagy fel kell számolni a kiemelt fajokat, és az újabb idegenhonos özönfajok betelepedésének és meghonosodásának megakadályozása érdekében szabályozni kell a betelepedési útvonalakat;

az idegenhonos özönfajok által az EU gazdaságára és polgáraira gyakorolt negatív gazdasági és társadalmi hatások minimalizálása, valamint a polgárok jó közérzetének és egészségének a védelme, és ezáltal hozzájárulás az Európa 2020 stratégia megvalósításához.

Konkrét célok:

az idegenhonos özönfajokra irányuló jelenlegi reaktív megközelítés megelőzőbb jellegűvé tétele;

az idegenhonos özönfajokra irányuló intézkedések rangsorolása annak alapján, hogy hol lehet a legmagasabb nettó nyereséget elérni;

az idegenhonos özönfajokra irányuló, EU-szerte egységes megközelítés előmozdítása.

Operatív célok:

az EU számára veszélyt jelentő idegenhonos özönfajok EU-ba történő szándékos betelepítésének a megelőzése;

az idegenhonos özönfajok EU-ba történő szándékolatlan behurcolásának és környezetbe történő kibocsátásának a megelőzése;

az idegenhonos özönfajok környezetbe történő szándékos kibocsátásának a megelőzése;

az EU számára veszélyt jelentő idegenhonos özönfajok szaporodásának és elterjedésének a megelőzését szolgáló korai riasztás és gyors reagálás;

a kár elhárítása, minimalizálása vagy mérséklése a környezetben megtelepedett, az EU számára veszélyt jelentő idegenhonos özönfajok megfékezése révén.

4.           Szakpolitikai lehetőségek

Öt lehetőség került meghatározásra, amelyek különböző szintű megoldásokat kínálnak az öt operatív cél megvalósítására. A lehetőségek kidolgozása kettős megközelítés alkalmazásán alapult, amely az operatív célok eléréséhez szükséges intézkedések (a tartalom) és a szakpolitikai eszköz típusa (a forma) egyidejű elemzését foglalta magában.

0. lehetőség – A status quo további intézkedés nélküli fenntartását képviselő alaplehetőség, amely így csak a növényekre és állatokra ártalmas károsítókra és kórokozókra, valamint az akvakultúra céljára betelepített idegenhonos fajokra vonatkozna. Ezenkívül importtilalmak rendelhetők el a vadon élő állat- és növényfajok kereskedelmét szabályozó rendelettel, a ballasztvíz problémaköre pedig a ballasztvízről szóló egyezmény hatálybalépésétől kezdve szabályozható. A tagállamok továbbra is a kárköltségek által vezérelt, fajspecifikus eseti intézkedéseket alkalmaznának.

1. lehetőség – Az önkéntes fellépés előmozdítása és az együttműködés fokozása iránymutatások és ágazati magatartási kódexek, valamint egyéb tudatosító és felvilágosító kampányok kidolgozását foglalná magában. Ez a 0. lehetőség szerint már alkalmazott eszközöket egészítené ki.

2.1. lehetőség – Az EU számára veszélyt jelentő idegenhonos özönfajok egységes jegyzékén alapuló alap jogalkotási aktus. A jegyzék a kockázatelemzés alapján özönfajnak bizonyuló és egy, a tagállamok képviselőiből álló állandó bizottság által az EU számára veszélyt jelentőnek ítélt idegenhonos fajokat tartalmazná. Ez a jegyzék kötelezettségek sorozatát eredményezné a tagállamok számára: egyrészt fel kellene lépniük a felsorolt fajok EU-ba történő bejutásának a megelőzése érdekében (megelőzés), másrészt meg kellene fékezniük a jegyzékben szereplő, az EU-ba már bekerült, megtelepedett fajokat (reagálás) az EU-n belüli további elterjedésük elkerülése és az általuk okozott kár minimalizálása céljából. A meghozandó intézkedéseket (kiirtás, visszaszorítás vagy ellenőrzés) a tagállamok választanák meg.

2.2. lehetőség – Ez a lehetőség az EU számára veszélyt jelentő idegenhonos özönfajok 2.1. lehetőségnél említett jegyzékének a környezetbe történő kibocsátásra vonatkozó szabályokkal való kiegészítését foglalja magában. Ezt egy olyan rendszer bevezetésével lehetne elérni, amelyben a tagállamok az adott tagállam számára veszélyt jelentő idegenhonos özönfajok környezetbe történő kibocsátását engedélyhez kötnék.

2.3. lehetőség – Ez a lehetőség az EU számára veszélyt jelentő idegenhonos özönfajok 2.1. lehetőségnél említett jegyzékének a környezetbe történő kibocsátásra vonatkozó szigorúbb szabályokkal való kiegészítését foglalja magában. Ezt egy olyan rendszer létrehozásával lehetne elérni, amelyben az idegenhonos fajok környezetbe történő kibocsátása csak engedéllyel lenne lehetséges, amennyiben azok szerepelnek a kibocsátásra engedélyezett idegenhonos fajok uniós jegyzékében, és annak megállapítását követően, hogy kibocsátásuk nem jár kockázattal.

2.4. lehetőség – Ennél a lehetőségnél a 2.2. lehetőséghez viszonyítva erőteljesebb szerepet játszanak a gyors reagálásra vonatkozó rendelkezések. Ezt azzal lehetne elérni, hogy a tagállamok számára kötelezővé kellene tenni az EU számára veszélyt jelentő idegenhonos özönfajok jegyzékében szereplő, újonnan megtelepedett idegenhonos özönfajok kiirtását, szemben azok visszaszorításával vagy ellenőrzésével, kivéve, ha a Bizottság engedélyezi az ettől való eltérést.

5.           A hatások értékelése

A különböző lehetőségek hatásainak az elemzését megnehezíti, hogy a kezelendő inváziók és az EU számára veszélyt jelentő idegenhonos özönfajok jegyzékébe kerülő fajok számát és mibenlétét nem lehet előre meghatározni. Ráadásul a közelmúltig általában véve alig készültek az idegenhonos özönfajokra vonatkozó nagyszabású és átfogó gazdasági elemzések.

Egy másik fontos szempont, amelyet figyelembe kell venni, hogy a jogalkotási aktus által előre láthatólag érintett ágazatokban vélhetőleg több kkv és mikrovállalkozás is tevékenykedik. A Bizottságot aggasztja a jogalkotás kis- és mikrovállalkozásokra gyakorolt hatása, és a rájuk rótt terhek minimalizálását célzó politikát követ; mindazonáltal a jogszabály hatálya várhatóan e vállalkozásokra is ki fog terjedni. Az idegenhonos özönfajoknak komoly negatív hatásai lehetnek a kkv-kra olyan ágazatokban, mint az erdészet, a mezőgazdaság, az idegenforgalom és a szabadidős tevékenységek. Ezért ezeknek a szektoroknak a javát szolgálná az idegenhonos özönfajokra vonatkozó összehangolt intézkedések bevezetése. Ugyanakkor más kkv-k – mint például a kisállat-kereskedők és a kertészeti szektorban tevékenykedők – hasznot húznak az idegenhonos fajok kereskedelméből, így rájuk nézve hátrányos lehetne az idegenhonos özönfajokat esetlegesen az idegenhonos fajok alkalmazására vonatkozó korlátozások útján szabályozó jogszabály bevezetése, jóllehet általánosan elismert, hogy a legtöbb célra helyettesítő fajok is választhatók.

Az elemzés a következő fő hatásokat tárta fel:

0. lehetőség – Miközben a fellépés költsége már jelenleg is évi 1,4 milliárd EUR, a status quo fenntartása nem akadályozná meg az idegenhonos özönfajok által okozott gazdasági, társadalmi és környezeti kár növekedését, és ezáltal nem lenne hatékony módja az ebben a javaslatban megfogalmazott célok elérésének.

1. lehetőség – Ez a lehetőség csak csekély többletköltséggel járna a 0. lehetőséghez képest, de ez a fellépés sem jelentene hatékony megoldást a kárnövekedés megakadályozására.

2.1. lehetőség – Ennél a lehetőségnél a fellépés költsége előre láthatólag nem lenne sokkal magasabb (évi 26–40 milliárd EUR többletköltség), mint a 0. lehetőség esetében, viszont idővel a költségek csökkenését eredményezhetné (évi 1 milliárd EUR mértékben). A 2.1. lehetőség keretében javasolt intézkedések között szerepelne a jelenlegi ráfordítások átcsoportosítása – a reagálás helyett a megelőzés kapna nagyobb hangsúlyt (a növény- és állat-egészségügyi szabályozási rendszerekkel összhangban) – és az erőforrások hatékonyabb felhasználása – következetes rangsorolás révén. A jelenlegi rendelkezések maximális kihasználásával minimális szinten lehetne tartani a többletköltségeket. A 2.1. lehetőség negatív hatást gyakorolhat a nemzetközi kereskedelemre (de csak a széles körben értékesített, nagy értékű idegenhonos özönfajok betiltása esetén), valamint az idegenhonos özönfajokat termesztő, illetve kedvtelésből tartott állatokkal és dísznövényekkel vagy -állatokkal kereskedő kis- és mikrovállalkozásokra (de csak amennyiben nem találhatók megfelelő helyettesítő termékek). A fajok jegyzékbe történő felvételekor azonban figyelembe lehetne venni a lehetséges negatív gazdasági hatásokat. A kárnövekedés elkerülésének fő haszonélvezői a polgárok, a közhatóságok és más gazdasági szereplők, köztük kis- és mikrovállalkozások, így például a mezőgazdasági termelők és erdészek lennének. A nagyobb jogbiztonság és az eddiginél jobban összehangolt megközelítés viszont valamennyi gazdasági szereplő javát szolgálná. Végezetül az alap jogalkotási aktus a költségeket túlszárnyaló, jelentős társadalmi, környezeti és gazdasági előnyökkel járna. A csomag elkerülhetővé tenné a munkahelyeknek (a például a halászatok összeomlása miatt bekövetkező) elvesztését, és egyaránt előnyös lenne a közegészségre valamint az ingatlanokra és a szabadidős létesítményekre nézve. Elkerülhető lenne a biológiai sokféleség és az ökoszisztéma-szolgáltatások romlása, amelynek következtében a környezeti hatások is pozitívak lennének. Hosszú távon minden egyes távol tartott idegenhonos özönfaj esetén átlagosan évi 130 millió euróra becsülhető kár-, illetve ellenőrzési költség megtakarítását lehetne elérni. Ez egy durva becslés, amely egyszerűsített módon szemlélteti a lehetséges előnyöket. Ha a megelőzés nem lehetséges, az újonnan megtelepedő idegenhonos özönfaj felvehető a jegyzékbe, hogy összehangolt módon történő féken tartása révén elkerülhető legyen a kárköltségek további növekedése.

2.2. lehetőség – Ez a lehetőség anélkül helyezne nagyobb hangsúlyt a megelőzésre, hogy túl nagy terheket jelentene. Valamelyest növelné az igazgatási költségeket azokban a tagállamokban, amelyek még nem rendelkeznek engedélyezési rendszerrel, valamint azoknak a gazdasági szereplőknek az esetében, akik a tagállam számára veszélyt jelentő idegenhonos fajok környezetbe történő kiengedésében érdekeltek. Másfelől ez a rendszer megakadályozná azoknak az idegenhonos özönfajoknak a kikerülését a környezetbe, amelyek az EU számára veszélyt jelentő idegenhonos özönfajok jegyzékén ugyan nem szerepelnek, de számottevő gazdasági, társadalmi és környezeti kárt okozhatnak.

2.3. lehetőség – Gazdasági, társadalmi és környezetvédelmi szempontból ez a lehetőség képviseli a legelővigyázatosabb megközelítést. Viszont jelentős elmozdulást jelentene a jelenlegi megközelítéstől, és komoly igazgatási terheket róna az idegenhonos fajok környezetbe történő betelepítésétől függő gazdasági ágazatokra (például a kertészeti és az erdészeti szektorra).

2.4. lehetőség – Ez a lehetőség biztosítaná az új inváziók elleni azonnali fellépést és azok alapos felszámolását. Minden gyorsan megszüntetett invázió esetén hosszú távú gazdasági, társadalmi és környezeti hatások elkerülésére nyílna lehetőség. Ez a kezdeti időszakban a kiirtásra irányuló nagyobb beruházást tenne szükségessé, amelyet főként a tagállamoknak kellene végrehajtaniuk, de hosszabb távon jelentős megtakarításokat eredményezne a társadalom egésze számára.

Végezetül figyelembe kell venni, hogy a tagállamokra gyakorolt hatást a földrajzi és éghajlati viszonyaik mellett a vállalkozásaik szerkezete is befolyásolja, így e hatás eltérő lesz. Egyes tagállamokban (így a skandináv országokban, Németországban) például erősebb az erdészeti ágazat, míg másutt (például Hollandiában) a kertészeti szektor virágzik. Ennek ellenére nem lehetett különösen súlyos egyensúlytalanságokat fellelni a tagállamok között.

6.           A lehetőségek összehasonlítása

A hatások elemzése alapján a következő következtetéseket lehetett levonni:

A 0. lehetőség és az 1. lehetőség különféle uniós és nemzeti jogszabályokra épül, de a fajok és a betelepedési útvonalak túlnyomó részét nem szabályozza. Az e lehetőségek szerinti fellépés becsült költsége már jelenleg is évi 1,4 milliárd EUR, amelyet főként a tagállamok viselnek, de nem bizonyult hatékony megoldásnak az itt megfogalmazott célok elérésére, és nem áll összhangban az átfogó uniós célkitűzésekkel.

A 2.1. lehetőség az idegenhonos özönfajok negatív hatásainak a jelentős csökkenését eredményezné, és hatékony módja lenne a célkitűzések elérésének. A fellépés költsége mindössze évi 26–40 millió euróval emelkedne, majd idővel évi 1 milliárd euróval csökkenhetne. Pozitív hatást gyakorolna a tagállamok közhatóságainak a kiadásaira, és összhangban állna az átfogó uniós célkitűzésekkel.

A 2.2. lehetőség hatékonyabb, eredményesebb és következetesebb lenne, mint a 2.1. lehetőség, és csak mérsékelt többletköltséget jelentene, mivel a tagállamok sok esetben építhetnének a már meglévő rendszereikre.

A 2.3. lehetőség még eredményesebb és következetesebb lenne, mint a 2.2. lehetőség, de ugyanakkor komoly terhet róna bizonyos gazdasági szereplőkre, különösen az őstermelőkre, és ezáltal befolyásolná a hatékonyságukat.

A 2.4. lehetőség hatékonyabb, eredményesebb és következetesebb lenne, mint a 2.2. lehetőség, és mérsékelt többletköltséget jelentene.

Összegezve: eredményesség és koherencia szempontjából a 2.3. lehetőség esetében lehet a legjobb eredményre számítani. A mérleg nyelve azonban túlságosan a gazdasági szféra felé billen, és így a költség-haszon arány kevésbé kedvező, mint a 2.2. lehetőségnél. Másfelől a 2.4. lehetőség becsült előnyei jelentősek, és többet nyomnak a latban, mint a 2.2. és a 2.1. lehetőségekhez viszonyított többletköltségek. Ráadásul a 2.4. lehetőség rendkívül hatékonyan építene a tagállamok jelenlegi rendelkezéseire. Ezért a 2.4. lehetőség az előnyben részesített megoldás, amely a költségekhez viszonyítva a legnagyobb hasznot eredményezi, jóllehet a biológiai sokféleség szempontjából nem ez a lehetőség a legelőnyösebb.

A 2.4. lehetőség választása esetén előre láthatólag 1. állandó maradna, sőt idővel akár csökkenhetne is a fellépés éves költsége, 2. az elkerült inváziók számának emelkedésével folyamatosan nőne a haszon (vagyis a megtakarított kár- és féken tartási költségek) nagyságrendje az évek során, 3. nem emelkedne olyan mértékben a problémával kapcsolatban felmerülő összes költség, mint akkor, ha nem kerülne sor uniós fellépésre.

7.           Nyomon követés és értékelés

A javasolt eszközzel elért eredmény nyomon követése és értékelése a jogszabályban szereplő jelentéstételi és bejelentési kötelezettségek teljesítésén keresztül történik. A Bizottság és más szervek erre alapozva tudnak majd jelentést készíteni a mutatókról és követik majd nyomon a célkitűzések megvalósítása terén elért haladást.

A jelentéstételi kötelezettségek a már meglévő, így például a madárvédelmi irányelv, az élőhelyvédelmi irányelv, a víz-keretirányelv, a tengervédelmi stratégiáról szóló keretirányelv, valamint az állat- és növény-egészségügyi és akvakultúra-rendszerek szerinti jelentéstételi mechanizmusokra épülnének. A szükségtelen igazgatási terhek elkerülése érdekében ezek a kötelezettségek a jogszabály és más nemzetközi kötelezettségvállalások végrehajtásának a biztosításához szigorúan szükséges minimumra korlátozódnának.

A jogszabály tartalmazna egy felülvizsgálatra vonatkozó rendelkezést, amely lehetővé tenné a megközelítésnek a tudományos és műszaki fejlődés fényében történő korszerűsítését, valamint a végrehajtás során felmerülő problémák figyelembevételével történő fokozatos továbbfejlesztést.