A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK a migrációra és a nemzetközi védelemre vonatkozó közösségi statisztikákról szóló 862/2007/EK rendelet végrehajtásáról /* COM/2012/0528 final */
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI
PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK a migrációra és a nemzetközi védelemre
vonatkozó közösségi statisztikákról szóló 862/2007/EK rendelet végrehajtásáról (EGT-vonatkozású szöveg) 1. Bevezetés A migrációra és a
nemzetközi védelemre vonatkozó közösségi statisztikákról szóló, 2007. július
11-i 862/2007/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet[1] (a továbbiakban: rendelet)
elsődleges célja a migrációra és a nemzetközi védelemre vonatkozó európai
statisztikák gyűjtése és összeállítása. Ez a jelentés az
első a Bizottság által a 862/2007/EK rendelet szerint az Európai Parlament
és a Tanács részére benyújtandó jelentések közül. A
rendelet 12. cikke különösen a következőről rendelkezik: „2012.
augusztus 20-ig és azután háromévenként a Bizottság jelentést készít az Európai
Parlamentnek és a Tanácsnak az e rendelet értelmében összeállított
statisztikákról és azok minőségéről.” Ez
a jelentés a tagállamok által a fent említett rendelet végrehajtása terén a
Bizottsággal (Eurostattal) közösen elért haladás mértékét dokumentálja. 2. A rendelet hatálya alá tartozó
statisztikák A 862/2007/EK rendelet a migrációval és a
nemzetközi védelemmel (menedékjoggal) kapcsolatos európai statisztikák
összeállításával foglalkozik. A rendelet által szabályozott főbb
statisztikai területek a következők: ·
a nemzetközi migrációs áramlások a következő
bontásban: állampolgárság csoportjai, születési hely csoportjai és a korábbi,
illetve a következő tartózkodási hely szerinti ország csoportjai, valamint
kor és nem szerint; a népességállomány a következő bontásban:
állampolgárság csoportjai és születési hely csoportjai, valamint kor és nem
szerint; az állampolgárság megszerzése a korábbi állampolgárság szerinti ország
szerinti bontásban (3. cikk); ·
a menedékjog iránti kérelmek, első fokon és
fellebbezés nyomán hozott, a nemzetközi védelem különböző formáinak
megadásáról vagy visszavonásáról szóló határozatok, a kísérő nélküli
kiskorúak által benyújtott menedékjog iránti kérelmek –mindezek állampolgárság
szerinti bontásban –, valamint a menedékkérők tagállamok közötti
átadására vonatkozó dublini megállapodás működésével kapcsolatos
statisztikák (4. cikk); ·
harmadik országok állampolgárai, akiknek az adott
tagállam területére való belépését a külső határon elutasították, harmadik
országok állampolgárai, akikről megállapították, hogy a bevándorlásra
vonatkozó nemzeti jogszabályok alapján illegálisan tartózkodnak a tagállam
területén, mindezek állampolgárság szerinti bontásban (5. cikk); ·
harmadik országok állampolgárai számára kiállított
tartózkodási engedélyek, állampolgárság, az engedély érvényességének
időtartama, valamint az engedély kiállításának oka (bevándorlási
kategória) szerinti bontásban (6. cikk); ·
harmadik országok azon állampolgárai, akik a
tagállam területének elhagyását előíró végzés címzettjei, valamint
harmadik országok azon állampolgárai, akiket ilyen végzés meghozatalát
követően eltávozott személyként vettek nyilvántartásba, mindezek
állampolgárság szerinti bontásban (7. cikk). A végrehajtási folyamat részeként a Bizottság
tovább folytatta a rendelet keretében az adatok előállításában és
szolgáltatásában részt vevő különböző nemzeti hatóságokkal való
szoros együttműködés kiépítését és fenntartását. A migrációs áramlásokra
és a népességállományra vonatkozó statisztikákat rendszerint a nemzeti
statisztikai hivatalok (NSI) szolgáltatják a Bizottság (Eurostat) részére. A tartózkodási engedélyekkel kapcsolatos és a menekültügyi
statisztikákat általában közvetlenül a belügyminisztériumok vagy a bevándorlási
szolgálatok szolgáltatják. A határellenőrzésekre, valamint az engedély
nélküli migránsok kitoloncolására vonatkozó statisztikák a belügyminisztériumoktól,
a bevándorlási szolgálatoktól vagy a rendőri hatóságoktól is
származhatnak. E statisztikák főbb
jellemzőit az alábbi 1. táblázat mutatja be. 1. táblázat: A statisztikák főbb
jellemzői || 3. cikk Migrációs áramlások, népességállomány, állampolgárság megszerzése || 4. cikk Menedékjog || 5. és 7. cikk A bevándorlásra vonatkozó jogszabályok végrehajtása || 6. cikk Tartózkodási engedélyek Földrajzi lefedettség || 35 ország (31 uniós tagállam/EFTA-állam + ME+HR+MK+TR) || 31 uniós tagállam/EFTA-állam || 31 uniós tagállam/EFTA-állam || 31 uniós tagállam/EFTA-állam Az adatgyűjtés első éve || 2008 || 2008 || 2008 || 2008 Gyakoriság || éves || havi/negyedéves/éves || éves || éves Adatátvitel határideje || 12 hónappal a referenciaév végét követően || 2 hónappal a referencia-időszakot (RI) követően havi/negyedéves adatgyűjtés esetén Éves adatgyűjtés esetén az RI után 3 hónappal || 3 hónappal a referenciaév végét követően || 6 hónappal a referenciaév végét követően Adatszolgáltató || Nemzeti statisztikai hivatalok || Belügyminisztériumok (vagy a kapcsolódó bevándorlási hatóságok) || Belügyminisztériumok, bevándorlási hatóságok vagy határrendészeti szervek. || Belügyminisztériumok (vagy a kapcsolódó bevándorlási hatóságok) 3. Végrehajtási jogszabályok A 862/2007/EK rendelet meghatározza a
migrációra és a nemzetközi védelemre vonatkozó statisztikák összeállításának közös
keretrendszerét. A tagállamok között
összehasonlítható és harmonizált adatok előállítása érdekében ugyanakkor a
rendeletet két kapcsolódó, a Bizottság által elfogadott végrehajtási
intézkedéssel kellett kiegészíteni: ·
a 216/2010/EU bizottsági rendelet[2] a tartózkodási engedélyek
kiadása indokainak kategóriáit határozza meg a rendelet 6. cikke szerint
szolgáltatott statisztikákhoz. Az engedélyek kiadásának indokai azon
bevándorlási kategóriákhoz és alkategóriákhoz kapcsolódnak, amelyek alapján a
harmadik országbeli állampolgárok tartózkodási engedélyt kapnak (ilyen például
a munkavállalás céljából tartózkodási engedélyt kapott személyek kategóriája,
amelynek egyik alkategóriáját a magasan képzett munkavállalókat célzó programok
keretében engedélyt kapott személyek képezik); ·
a 351/2010/EU bizottsági rendelet[3] meghatározza a születési hely
szerinti országok csoportjait, a korábbi szokásos tartózkodási hely szerinti
országok csoportjait, a következő szokásos tartózkodási hely szerinti
országok csoportjait és az állampolgárság csoportjait a rendelet 3. cikke
szerint szolgáltatott, a migrációs áramlásra és a népességállományra vonatkozó
statisztikák tekintetében. 4. Előzmények A rendelet hatálybalépését
megelőzően az annak hatálya alá tartozó statisztikák jelentős
részének gyűjtése éveken át önkéntes alapon történt. A rendelet
elfogadásával jelentős változások következtek be e statisztikák tartalmát
és meghatározását illetően annak érdekében, hogy azok jobban megfeleljenek
a felhasználók átalakuló igényeinek. A rendelet
végrehajtása előtti időszakban a migrációra vonatkozó európai
statisztikákat az adatok nem megfelelő mértékű elérhetősége,
valamint a harmonizáció alacsony foka jellemezte. Számos esetben lehetetlen
volt az alapvető uniós szintű összesítések hiteles előállítása,
mivel az azok alapjául szolgáló nemzeti adatok vagy nem álltak rendelkezésre
bizonyos tagállamok esetében, vagy jelentősen eltérő statisztikai
meghatározások alapján állították elő azokat. A harmonizáció hiánya
következtében a különböző tagállamokra vonatkozó adatok elemzésének és
összehasonlításának eredménye megbízhatatlan és potenciálisan megtévesztő
is lehetett. Ez azt jelentette, hogy az európai közpolitika egyik fontos
területén nem álltak rendelkezésre megfelelő, a tényeken alapuló
döntéshozatalt megalapozó statisztikák. A migrációval és a
menekültüggyel kapcsolatos statisztikák hatékonyabb gyűjtésének és
elemzésének szükségességére az Európai Tanács 2003. évi thesszaloniki ülésének
következtetései is felhívták a figyelmet. Ugyanebben az évben az Európai Parlament
hangsúlyozta a külön európai statisztikai jogszabályok bevezetésének
szükségességét a migrációra vonatkozó tisztességes és hatékony európai
szakpolitikák kidolgozásához szükséges átfogó statisztikák előállítása
érdekében. E helyzet miatt készült el a Bizottság e rendeletre vonatkozó
jogalkotási javaslata. 5. Az előállított statisztikák
minősége 5.1. Helytállóság a felhasználók
szempontjából A Bizottságon belül a migrációs és
menekültügyi statisztikák első számú felhasználója a Belügyi
Főigazgatóság. E statisztikákat ugyanakkor gyakran használják más
főigazgatóságok, így különösen a Foglalkoztatás, a Szociális Ügyek és a
Társadalmi Befogadás Főigazgatósága, valamint az Igazságügyi
Főigazgatóság is. A statisztikák egyik fontos felhasználási
területe a Szolidaritás és a migrációs áramlások igazgatása
elnevezésű alapokból az egyes tagállamok részére évente juttatott
keretösszegek odaítélése. Az alapokat létrehozó
jogszabályokkal összhangban a költségvetés éves elosztása elsősorban az
Eurostat által gyűjtött migrációs és menekültügyi statisztikákon alapul. A
rendelet hatálya immár szinte teljes egészében kiterjed az alapok
működéséhez szükséges statisztikákra. Ennek egyik fontos előnye, hogy
e statisztikákhoz nagyobb mértékben állnak rendelkezésre átfogó metaadatok,
amelyeknek köszönhetően a Bizottság könnyebben megbizonyosodhat arról,
hogy az odaítéléshez felhasznált statisztikák összhangban vannak az alapokat
szabályozó jogszabályokban foglalt elvekkel és követelményekkel. A statisztikákat több
bizottsági kiadványban, valamint a rendszeres jelentések, szakpolitikai
javaslatok és elemzések készítése során is felhasználják. A Bizottság
bevándorlásról és menekültügyről szóló éves jelentése[4] például a 2008. évi Európai Bevándorlási és Menekültügyi Paktum végrehajtása
terén megtett lépések számszerűsítéséhez, valamint a további cselekvésekre
vonatkozó ajánlások hangsúlyozásához használja ezeket a statisztikákat. A Bizottság migrációról szóló 2011. évi közleménye[5], amely kifejezetten
a bevándorlásra összpontosít mind főszövegében, mind
külön statisztikai mellékleteiben, jelentős mértékben épít ezekre a
statisztikákra. Ehhez hasonlóan a menekültügy terén az Unión belüli
szolidaritás megszilárdításáról szóló bizottsági közlemény[6] az Eurostat részére
szolgáltatott és általa közzétett részletes statisztikákat tartalmaz a
menedékjoggal, valamint a nemzetközi védelem egyéb formáival kapcsolatban. Az
Eurostat migrációs statisztikái olyan kiadványok szempontjából is fontosak,
mint az Európai Bizottság demográfiai jelentése[7]
és a migránsok Európán belüli társadalmi-gazdasági helyzetét vizsgáló
jelentések.[8] A migrációs és menedékjogi statisztikákat az
Európai Migrációs Hálózat (EMH)[9]
is felhasználja évente közzétett uniós és tagállami szintű statisztikai és
elemző jelentéseinek megalapozásához. A statisztikákat az EMH emellett az
aktuális szakpolitikai jelentőséggel rendelkező konkrét kérdésköröket
vizsgáló tanulmányaiban és jelentéseiben is felhasználja. E statisztikák további, európai szintű
felhasználási területe az Európai Unió migrációval foglalkozó szervei, például
a külső határokkal foglalkozó ügynökség (Frontex), valamint újabban az
Európai Menekültügyi Támogatási Hivatal (EMTH) munkájának támogatása. A rendelet szerint gyűjtött
statisztikákhoz széles körben folyamodnak a hivatalos kiadványok készítői
és egyéb különböző felhasználók. Az Eurostat weboldalán és online
adatterjesztési adatbázisában közzétett kiadványok mellett egyéb rendszeresen
– negyedévenként és évente – megjelenő Eurostat-kiadványok is
szolgáltatnak naprakész és észrevételekkel kísért statisztikákat. A rendelet
szerint előállított statisztikákat tagállami közigazgatási hatóságok,
tudományos kutatók és civil társadalmi csoportok rendszeresen használják a
témák széles körét – például a bevándorlók integrációját, a nemzeti
menekültügyi és bevándorlási eljárások fejlesztését és nyomon követését,
valamint a népesség és a munkaerő jövőbeni nagyságával kapcsolatos
előrejelzések készítését – felölelő munkájuk során. A migrációra és a
menedékjogra vonatkozó statisztikákkal kapcsolatos, de a rendelet alapján
gyűjtött statisztikák által nem teljes mértékben kielégített egyes
statisztikai igényeket a tagállami adatszolgáltatókkal kötött, jelenleg is
hatályos szóbeli megállapodások keretében teljesítik. Ilyen
jellegű megállapodás vonatkozik például az új menedékkérelmekkel
kapcsolatos statisztikákra (szemben a kérelmek teljes számával). Ez a gyakorlat a
jövőben is folytatódhat olyan új statisztikai igények kielégítésének
elősegítése érdekében, amelyek az újonnan elfogadott jogszabályok
összefüggésében, valamint az adott jogszabályok időbeli hatálya alatt
merülhetnek fel – például a menedékkérőkre és a nemzetközi védelem
alatt álló személyekre, az idénymunkásokra, a vállalaton belüli áthelyezésekre,
a diákokra és a kutatókra vonatkozó statisztikákkal, valamint az uniós
jogszabályok hatálya alá nem tartozó, azonban az Unió migrációs politikájának
fejlesztéséhez szükséges adatkategóriákkal kapcsolatban. A kísérő
nélküli kiskorúakra vonatkozó igen korlátozott statisztikai adatokkal
összefüggő hiányosságokat a migrációra vonatkozó statisztikákról szóló
rendelet 6. cikke szerinti adatgyűjtésre vonatkozó iránymutatások
felülvizsgálatának keretében orvosolták. A 2011. január 11-én véglegesített
felülvizsgált iránymutatások lehetővé teszik az Eurostat számára, hogy
azokról a kísérő nélküli kiskorúakról is gyűjtsön adatokat, akik nem
nyújtottak be menedékjog iránti kérelmet. A migrációs adatok
fontossága az Eurostat felhasználói számára a 2011-ig az Eurostat weboldaláról
letöltött adatok és kiadványok számán is lemérhető. A
2. táblázatban feltüntetett számadatok rámutatnak, hogy a legtöbb
felhasználó a migrációval kapcsolatos adatokat tekintette meg (a második helyen
a menekültügy áll). A számadatokból kitűnik, hogy 2010 és 2011 között
megnövekedett a felhasználók által elért adatok száma. 2. táblázat: Az Eurostat kiadványaihoz és
adatállományaihoz az Eurostat weboldalán keresztül történt hozzáférések száma
2010-ben és 2011-ben Adatgyűjtemények || 3. cikk Migráció, népességállomány, állampolgárság megszerzése || 4. cikk Menedékjog || 5. és 7. cikk A bevándorlásra vonatkozó jogszabályok végrehajtása || 6. cikk Tartózkodási engedélyek || ÖSSZESEN 2010 || 26 753 || 12 452 || 3518 || 4709 || 47 432 2011 (január–október) || 48 917 || 10 862 || 3881 || 3862 || 67 522 5.2. Az Eurostatnak küldött adatok
pontossága A rendelet szerint gyűjtött adatok
pontosságára és megbízhatóságára vonatkozó közvetlen mérések nem
egyértelműek. Az adatoknak az alábbi 5.5. pontban vizsgált
összehasonlíthatósága és következetessége alapján lehet következtetni
megbízhatóságukra a fogalommeghatározásoknak való megfelelés tekintetében. A rendelet 4–7. cikke
(valamint számos tagállamban a 3. cikke) szerint gyűjtött adatok
pontossága a mögöttük álló közigazgatási rendszerek pontosságától és
hatékonyságától függ. A menekültügyi és bevándorlási ellenőrzésekkel
kapcsolatos, valamint a népesség nyilvántartására szolgáló közigazgatási
rendszerek terén megfigyelhető széles körű átszervezés így
határozottan kedvező hatást gyakorolt a statisztikai adatok pontosságára.
Számos tagállam vezetett be integráltabb, átfogóbb, a korszerű
informatikai és hírközlési módszerek lehetőségeit kiaknázó közigazgatási
rendszereket. A határellenőrzési tevékenységek például természetüknél
fogva kiterjedt földrajzi területet ölelnek fel, és sok esetben több
különböző hatóság feladatkörébe tartoznak. A közigazgatási rendszerek
integrációja csökkentette annak kockázatát, hogy egyes eljárásokat (például az
ország területére való belépés elutasításáról egy távoli határátkelőhelyen
meghozott döntést) nem vesznek megfelelően számba, és azok nem kerülnek be
az átfogó, tagállami szintű adatok közé. A kifinomultabb rendszerek
emellett a többszörös számbavétel kockázatát is csökkentették, például
megkönnyítik annak megállapítását, hogy egy adott személy nyújtott-e már be
menedékjog iránti kérelmet (és ezért nem vehető számba ismét menedékjog
iránti kérelmet első alkalommal benyújtó személyként). A népesség-nyilvántartási
rendszerek átalakítása hasonlóképpen hozzájárult ahhoz, hogy a személyek által
(gyakran helyi vagy regionális hivatalokhoz) benyújtott információk
megfelelően és gyorsan bekerüljenek a tagállami szintű adatok közé. A
nyilvántartások összekapcsolása helyi szintű rendszerek között szintén
számos esetben biztosított eszközöket a kivándorlók hatékonyabb
összeszámlálásához. A tagállamok folyamatosan
tájékoztatták az Eurostatot közigazgatási rendszereik folyamatban lévő
változásairól, továbbá tanácsot és megerősítést kértek azzal kapcsolatban,
hogy az adatok megfelelnek-e majd a rendelet előírásainak. Hiányzó és hiányos adatokkal kapcsolatos
problémák ugyanakkor továbbra is előfordulnak. E problémák egy
meghatározott táblázat vagy bontás hiányától a legrosszabb esetben a rendelet
egy adott cikkének hatálya alá tartozó adatok szolgáltatásának teljes
elmulasztásáig terjednek. A bontások hiányának oka gyakran az, hogy bizonyos
információk nyilvántartásba vételét az adatforrásként rendszeresen használt
közigazgatási rendszerek elmulasztották. Ez történik például egyes tagállamok
bevándorlási és menekültügyi ügyekhez kapcsolódó közigazgatási
nyilvántartásaiból származó korra és nemre vonatkozó információk teljes (vagy
részleges) hiánya esetében. Több tagállami hatóság vezetett be
továbbfejlesztett eljárásokat annak érdekében, hogy a szükséges információkat a
bevándorlással kapcsolatos közigazgatási eljárás során gyűjtsék össze,
valamint hatékonyabb számítástechnikai rendszereket, hogy ezek az információk a
statisztikai adatok közé való felvételükhöz könnyen hozzáférhetők
legyenek. A Bizottság a teljesítés hiánya miatti
intézkedéseket foganatosított a hiányzó vagy hiányos adatokkal összefüggő
legsúlyosabb esetekben – amikor például az érintett ország egyáltalán nem
szolgáltatott adatokat egy adott adatgyűjtés során. A végrehajtott
intézkedések azt bizonyítják, hogy a tagállamok jelentős többsége komoly
erőfeszítéseket tesz a megfelelés érdekében. Ezen
túlmenően a tagállami hatóságok és a Bizottság szolgálatai közötti kölcsönös
együttműködés révén számos esetben sikerült elhárítani a felmerült
nehézségeket. A 3. táblázat rávilágít, hogy az adatok
hiánytalanságának biztosítása elsősorban a tartózkodási engedélyekkel
kapcsolatos információk terén jelent problémát. 3. táblázat: Az adatok teljességének
területenkénti áttekintése (2011. évi adatok) 3. cikk Migráció, népességállomány, állampolgárság megszerzése || 4. cikk Menedékjog || 5. és 7. cikk A bevándorlásra vonatkozó jogszabályok végrehajtása || 6. cikk Tartózkodási engedélyek – 26 ország adatai hiánytalanok – 3 ország adatai hiányosak – 2 ország adatai teljesen hiányoznak || – 24 ország adatai hiánytalanok – 6 ország adatai hiányosak – 1 ország adatai teljesen hiányoznak || – 26 ország adatai hiánytalanok – 4 ország adatai hiányosak – 1 ország adatai teljesen hiányoznak || – 22 ország adatai hiánytalanok – 5 ország adatai hiányosak – 4 ország adatai teljesen hiányoznak 5.3. Időben történő
benyújtás Az érintett
adattípustól függően a rendelet hatálya alá tartozó adatok benyújtási határideje
a referencia-időszak végétől számított 2. és 12. hónap közé esik. Több tagállam számára – különösen a
rendelet szerinti első referenciaévekben – komoly nehézségeket
okozott a határidők betartásával kapcsolatos követelmények teljesítése.
Ezeket a problémákat új statisztikai módszerek és eljárások tagállami
szintű bevezetésével többnyire megoldották. A határidőkkel
kapcsolatban fennmaradó problémák némelyike elszigetelt; egyszeri esetekben,
például személyzeti változások vagy a számítástechnikai rendszerek változásai
okozta zavarok miatt fordul elő. Egyes tagállamokban a mai napig további
rendszeres problémák állnak fenn, elsősorban a bevándorlásra vonatkozó
jogszabályok végrehajtása, valamint a tartózkodási engedélyek vonatkozásában
végzett adatgyűjtés terén, azonban e problémák megoldására jelenleg is
folyamatosan történnek erőfeszítések. 4. táblázat: Az adatok időben
történő szolgáltatását elmulasztó országok számának áttekintése
területenként 3. cikk Migráció, népességállomány, állampolgárság megszerzése || 4. cikk Menedékjog || 5. és 7. cikk A bevándorlásra vonatkozó jogszabályok végrehajtása || 6. cikk Tartózkodási engedélyek 5. cikk || 7. cikk 29-ből 1 (2 ország egyáltalán nem szolgáltatott adatot) || 30-ból 2 (1 ország egyáltalán nem szolgáltatott adatot) || 30-ból 16 (1 – 365 nap késés) (1 ország egyáltalán nem szolgáltatott adatot) || 31-ből 15 (1 – 29 nap késés) (2 ország egyáltalán nem szolgáltatott adatot) || 27-ből 9 (1 – 35 nap késés) (4 ország egyáltalán nem szolgáltatott adatot) 5.4. A közzétett adatok
hozzáférhetősége Mind a négy terület migrációs adatai (és
metaadatai) ingyenesen elérhetők az Eurostat weboldalán a „Population
and social conditions” („Népesség és társadalmi körülmények”) című
témakör alatt. Az adatok összefoglaló jellegű
kiadványokban, például az Eurostat évkönyvében[10],
valamint a migrációval kapcsolatos egyes területekkel részletesen foglalkozó
kiadványokban[11]
is megjelennek. Az Eurostat „Statistics Explained” („Statisztikai kalauz”)
weboldalán elérhető Migration and migrant population statistics[12] (Migráció és a migráns
népességre vonatkozó statisztikák) című cikke állandóan a tíz
leggyakrabban megtekintett cikk között szerepel. A rendelet keretében történő pontos és
teljesebb körű adatszolgáltatás viszont az Eurostatnak segített abban,
hogy adatfeldolgozási és -terjesztési tevékenységei időszerűségén
javítson. Az adatok Eurostathoz történő beérkezése és a hitelesített
adatoknak az Eurostat nyilvános adatterjesztési adatbázisában való közzététele
között eltelt idő a rendelet végrehajtása nyomán jelentősen csökkent.
A menedékjog iránti kérelmekre vonatkozó havi adatokat például ma már
rendszerint 4, vagy még kevesebb napon belül nyilvánosságra hozzák. A statisztikákat tagállami szinten is
közzéteszik. 5.5. Összehasonlíthatóság és
következetesség 5.5.1. Fogalommeghatározások Az előállított statisztikák
összehasonlíthatósága érdekében a rendelet összehangolt fogalommeghatározásokat
állapít meg a Bizottságnak (Eurostat) szolgáltatott adatokra való alkalmazás
céljából. E fogalommeghatározások az Egyesült
Nemzetek statisztikai ajánlásain, valamint a meglévő, a menedékjogra, a
tartózkodási engedélyekre és a külső határokon végzett ellenőrzésekre
vonatkozó európai jogszabályokon alapulnak. A rendelet lehetővé
tette, hogy a tagállami hatóságok a rendelet alkalmazásának első évében
szolgáltatott (a 2008. évre vonatkozó) adatokra a meglévő tagállami
fogalommeghatározásokat alkalmazzák. Ennek célja az volt, hogy a tagállami
hatóságoknak további időt biztosítsanak a szükséges módosítások
végrehajtásához annak érdekében, hogy az eljárások megfeleljenek az
összehangolt fogalommeghatározásoknak Ahogy a tagállami
hatóságok módosítani kezdték a statisztikai fogalommeghatározásokat, a
különböző évekre vonatkozó adatok összehasonlíthatósága rövid távon
csökkent, és ez a statisztikai idősorokban szakadásokhoz vezetett. A
rögzített, összehangolt fogalommeghatározások használata közép- és hosszú távon
azonban jelentősen javítani fogja az összehasonlíthatóságot. Az összehangolt
fogalommeghatározások alkalmazása, valamint a tagállami forrásokból származó
adatoknak e fogalommeghatározásokhoz való hozzáigazítása összetett feladatnak
bizonyulhat. A tagállami fogalommeghatározások sok esetben közigazgatási
gyakorlatoknak és szabályoknak felelnek meg. A fogalommeghatározásokkal
összefüggő problémák orvoslása a rendelet 3. cikkének hatálya alá
tartozó, a migrációs áramlásra és a népességállományra vonatkozó statisztikák
esetében jelentette a legnagyobb nehézséget. A felhasznált adatforrások
szempontjából ezen adatok tekintetében fordulnak elő a legnagyobb
eltérések a tagállami rendszerek között. Néhány ország esetében már a
megfelelő adatforrások meghatározása is nehézséget okozott. Hét ország
képtelen volt beépíteni a 12 hónapos időbeli kritériumot a be- és
kivándorlási áramlások meghatározásába, aminek oka többek között az volt, hogy
a migráció (a látogatás fogalmával szembeállítható) tagállami statisztikai fogalommeghatározása
három hónapos időbeli kritériumot vett alapul (a bevándorlóknak három
hónapot meghaladó tartózkodás esetén kellett tartózkodási engedélyt
igényelniük). A bevándorlási
jogszabályok végrehajtására vonatkozó 5. és 7. cikk tekintetében 11 ország
potenciálisan eltért az egységes fogalommeghatározástól, mivel nem tudták
megerősíteni, hogy a statisztikák személyeket, nem pedig közigazgatási
határozatokat vettek számba, és/vagy egy adott személyt a referenciaévben
ugyanazon a kategórián belül csak egyszer vettek számításba. 5.5.2. Adatforrások Az adatok országok közötti
összehasonlíthatóságát megnehezíti, hogy a tagállamok között számottevő
különbségek figyelhetők meg mind az uniós polgárok, mind a harmadik
országok állampolgárainak migrációjára és tartózkodására vonatkozó statisztikák
előállításához használt adatforrások tekintetében. A rendelet
lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy a statisztikai adatok
szolgáltatásához – azok tagállami elérhetőségének és a rájuk
vonatkozó tagállami gyakorlatoknak megfelelően – bármilyen alkalmas
adatforrást felhasználjanak. A rendelet szerint összeállított statisztikák a
határokon végzett és a háztartásokra vonatkozó felmérésekből,
népesség-nyilvántartásokból, valamint határellenőrzésekkel, menekültügyi
eljárásokkal és a tagállamok területén való tartózkodás engedélyezésével
kapcsolatos közigazgatási nyilvántartásokból származó adatokon alapulnak. A gyakorlatban ezek az adatforrások
tekintetében fennálló eltérések csupán a rendelet 3. cikke szerinti, a
migrációs áramlásokra és a népességállományra vonatkozó éves statisztikákra
vannak hatással. Az alábbi 5. táblázat alapján
megállapítható, hogy a rendelet többi cikke alapján szolgáltatott statisztikák
mindegyike közigazgatási adatforrásokon alapul. Az Unión belül a bevándorlási
és menekültügyi rendszerek kezelése terén végbement, fokozott mértékű
harmonizálás (többek között a közös európai menekültügyi rendszer megvalósítása
révén) elősegítette e közigazgatási források, valamint az azokból származó
statisztikai adatok nagyfokú összehasonlíthatóságának biztosítását. A rendelet
9. cikkének (1) bekezdése a statisztikák előállításának
folyamata során emellett lehetővé teszi a „tudományosan megalapozott és
jól dokumentált statisztikai becslési módszerek” alkalmazását. Ezek a
becslések olyan esetekben alkalmazhatók, amikor nem állnak rendelkezésre
közvetlen megfigyelésen alapuló adatok, vagy ha például a rendelkezésre álló
tagállami forrásokból származó adatokat hozzá kell igazítani az előírt
fogalommeghatározásokhoz. Statisztikai becsléseket a migrációval kapcsolatos
hivatalos statisztikák előállítása során több országban alkalmaznak
régóta, különösen, ha azok alapjául elsősorban felméréseken alapuló
adatforrások szolgálnak. A hivatkozott rendelkezés célja annak biztosítása,
hogy amennyiben a tagállami hatóságok továbbra is becsléseket alkalmaznak, a
becslési eljárások áttekinthetők legyenek, és azokat egyértelműen
dokumentálják. Becsléseket általában csak a rendelet 3. cikke szerint
gyűjtött statisztikák elkészítése során alkalmaznak. 5. táblázat: Az adatforrások áttekintése 3. cikk Migráció || 4. cikk Menedékjog || 5. és 7. cikk A bevándorlásra vonatkozó jogszabályok végrehajtása || 6. cikk Tartózkodási engedélyek Népesség-nyilvántartás, idegenrendészeti nyilvántartás/adatbázis, tartózkodási engedélyek nyilvántartása/adatbázisa, munkavállalási engedélyek nyilvántartása/adatbázisa, határmenti mintavételes felmérés, népszámlálás, háztartásokra vonatkozó mintavételes felmérés, becslési módszer, egyéb || Közigazgatási források || Közigazgatási források || Közigazgatási források 5.5.3. Összhang Amikor lehetőség nyílik az
összehasonlításra, az eredmények nagyfokú összhangot mutatnak a más
tevékenységek keretében és más hatóságok által gyűjtött és közzétett
adatokkal. Az Eurostatnak szolgáltatott és a tagállami hatóságok által
közzétett statisztikák közötti bármely esetleges eltérés a
fogalommeghatározások különbségeivel magyarázható, amikor például az érintett
tagállam a nemzeti szinten közzétett statisztikákhoz megtartotta a meglévő
meghatározásokat. A rendelet 3. cikke szerint gyűjtött, a szokásos
tartózkodási hellyel rendelkező lakossággal kapcsolatos statisztikák
összhangban vannak az Eurostat által a népesedési statisztikáinak részeként,
külön gyűjtött népességállomány-statisztikákkal. A
menekültügyi statisztikák (4. cikk) tekintetében – a
fogalommeghatározások terén tapasztalható egyes különbségeket figyelembe
véve – elmondható, hogy az adatok jól összevethetők az Egyesült
Nemzetek Menekültügyi Főbiztosának felügyelete alatt álló statisztikai osztály
által közzétett összehasonlítható adatokkal. 5.6. A minőség javítása
érdekében tett további lépések A rendeletben előírt adatokon kívül a
tagállamok kötelesek részletes metaadatokat szolgáltatni, amelyek magyarázzák
többek között az adatforrásokat és módszereket, az adatokra alkalmazott
esetleges becslési vagy modellezési eljárásokat, valamint az ilyen eljárások
lehetséges hatásait a rendeletben foglalt fogalommeghatározásoknak való
megfelelés mértékére. A tagállamok jól megfeleltek a részletes metaadatok
szolgáltatására vonatkozó követelménynek. A rendelet 10. cikkének
(2) bekezdése lehetővé teszi „a pontosságra és a minőségi
előírásokra vonatkozó” szabályokat meghatározó bizottsági végrehajtási
rendelet elfogadását. Tekintettel azonban arra, hogy a tagállamok által a
rendelet hatálya alá tartozó statisztikák előállítására használt módszerek
még fejlődőben vannak, valamint hogy a minőség és a pontosság
javulása még folyamatban van, e pillanatban túl korai lenne egy ilyen végrehajtási
rendeletre irányuló bizottsági javaslat megfogalmazása. A Bizottság ezért
szóbeli megállapodás útján szándékozik eljárni, és meghatározott, kölcsönösen
elfogadott előírásokat és vizsgálatokat kíván alkalmazni a 2013 és 2015
közötti időszakban annak értékelésére, hogy az adatok minősége
eléri-e a közzétételhez szükséges színvonalat. Ez a
megközelítés azt hivatott biztosítani, hogy a későbbiekben elfogadandó
végrehajtási rendelet reális és megvalósítható legyen, és egyúttal a
lehető legszigorúbb minőségi előírásokat tartalmazza. A
minőségi és pontossági előírásokról szóló végrehajtási rendelet
tartalmára és hatályára vonatkozó ajánlások az Európai Parlamentnek és a
Tanácsnak a rendelet működése tárgyában benyújtandó következő (2015
augusztusában esedékes) jelentés részét fogják képezni. A szolgáltatott adatok
minőségéről szóló (az európai statisztikákról szóló (223/2009/EK)
rendelet 12. cikkének (3) bekezdésében előírt) tagállami
jelentések további információval szolgálnak majd a végrehajtási rendelet
előkészítéséhez. A Bizottság hat nemzeti statisztikai hivatal
migrációs statisztikákkal foglalkozó szakértőiből álló munkacsoportot
hozott létre a rendelet hatálya alá tartozó különböző
adatgyűjtésekből származó adatokra alkalmazandó specifikus minőségi
előírások előkészítésének támogatására. 6. A migrációs statisztikákkal
összefüggő költségek és terhek A statisztikáknak a rendelet által előírt
típusai tagállami célokhoz, például a menedékjog iránti kérelmek feldolgozására
szolgáló tagállami rendszerek kezeléséhez vagy a határellenőrzési
politikák nyomon követéséhez is szükségesek. A
statisztikák előállítására használt adatok szinte minden esetben
meglévő közigazgatási és statisztikai rendszereken alapulnak. A rendelet
által a tagállami hatóságokra rótt egyedi terhek ezért az egyébként nem
feltétlenül létrehozott egyedi bontások vagy táblázatok elkészítéséhez, továbbá
az egységesített statisztikai meghatározások és fogalmak alkalmazásának
szükségességéhez kapcsolódnak. Egyes tagállami hatóságok számára ezzel
kapcsolatban a módszerek, eljárások és rendszerek szükséges kiigazításaival
összefüggő, egyszeri költségek keletkeztek. A többletterhek nagysága a
migrációs statisztikákkal kapcsolatos meglévő tagállami rendszerek és a
rendelet előírásai közötti hasonlóság mértékétől függően tagállamonként
eltérő. A tagállamok többségében és a rendelet hatálya alá tartozó
statisztikák túlnyomó része tekintetében felmerült többletköltségek és -terhek
azonban feltételezhetően viszonylag mérsékeltek, és a mind uniós, mind
tagállami szinten a teljesebb és egységesebb migrációs statisztikák
létrejöttéből adódó előnyökkel arányosak voltak. 7. a jogszabályi rendelkezések tiszteletben
tartásának ellenőrzése A rendelet végrehajtása következtében javult a
migrációra és a nemzetközi védelemre vonatkozó európai statisztikák teljessége
és harmonizációja. Ezen előrelépések ellenére azonban a gyűjtött
statisztikák és a tagállamok némelyike tekintetében további
erőfeszítésekre van szükség. A rendelet négy nagy adatgyűjtési
területet szabályoz, amelyek mindegyike sajátos módszertani nehézségeket hordoz
magában. A tagállami adatszolgáltatókkal a rendelet előkészítése során
folytatott megbeszélésekből az derült ki, hogy a végrehajtás folyamatának
ismételt módon kell végbemennie, azaz többéves időszak kell az előrelépések
megvalósításához. Mindazonáltal folyamatos erőfeszítéseket kell tenni
ahhoz, hogy a végrehajtás maradéktalanul befejeződjön, és hogy a
rendelkezések betartásának hiányával kapcsolatban fennmaradt problémákat
orvosolják. 8. Következtetés A 862/2007/EK rendelet igen jelentős
előrelépéseket eredményezett a migrációra és a nemzetközi védelemre
vonatkozó európai statisztikák terén. A tagállami
hatóságok által a Bizottságnak szolgáltatott adatok teljesebbé váltak, és az
esetek többségében immár összehasonlítható statisztikai fogalommeghatározásokon
alapulnak. Ennek megfelelően az európai és tagállami szintű hivatalos
szervek, a nem kormányzati szervek és a polgárok körében is megnőtt e
statisztikák felhasználásának mértéke. A rendelet alapján gyűjtött statisztikák
széles körére, valamint az érintett statisztikai témakörök fogalmi és
módszertani összetettségére tekintettel előrelátható volt, hogy a
végrehajtási folyamat időigényes lesz, és hogy annak során több nehézség
is felmerül majd. A rendelet végrehajtásának korai szakaszában felismert
problémák közül sokat már megoldottak. A szolgáltatott adatok terén ugyanakkor
továbbra is jelentős hiányosságok tapasztalhatók bizonyos tagállamok
esetében; ezek nagyrészt a kulcsfontosságú statisztikák egy részének hiányában,
az adatszolgáltatás határidejének bizonyos területeken való be nem tartásában,
valamint az összehangolt statisztikai fogalommeghatározások helytelen
alkalmazásában nyilvánulnak meg. A rendelet szerint szolgáltatandó adatoknak a
felhasználók átalakuló igényeihez kell igazodniuk, figyelembe véve az
adatszolgáltatók kapacitását. Mindez a rendelet jövőbeni módosításait
teheti szükségessé új adatkategóriák vagy különös bontások belefoglalása,
és/vagy a nem kellően hasznosnak bizonyult adatszolgáltatási kötelezettségek
felszámolása érdekében. Megújuló, összehangolt erőfeszítésekre
van szükség az e statisztikákat érintő fennmaradó problémák megoldása
érdekében. Ez az illetékes tagállami hatóságok és a Bizottság között folyamatos
kommunikációt és együttműködést igényel. [1] HL L 199., 2007.7.31., 23. o. [2] A
Bizottság 2010. március 15-i 216/2010/EU rendelete a migrációra és a
nemzetközi védelemre vonatkozó közösségi statisztikákról szóló 862/2007/EK
európai parlamenti és tanácsi rendeletnek a tartózkodási engedélyek indokainak
kategorizálása tekintetében történő alkalmazásáról. (HL L 66.,
2010.3.16., 1. o.) [3] A
Bizottság 2010. április 23-i 351/2010/EU rendelete a migrációra és a
nemzetközi védelemre vonatkozó közösségi statisztikákról szóló 862/2007/EK
európai parlamenti és tanácsi rendeletnek a születési hely szerinti ország
csoportjai, a korábbi szokásos tartózkodási hely szerinti ország csoportjai, a
következő szokásos tartózkodási hely szerinti ország csoportjai és az
állampolgárság csoportjai kategóriák fogalommeghatározásai tekintetében
történő végrehajtásáról. (HL L 104., 2010.4.24., 37. o.) [4] A Bizottság jelentése az Európai Parlamentnek és a
Tanácsnak: A bevándorlásról és a menekültügyről szóló éves jelentés
(COM(2011) 291 végleges) http://ec.europa.eu/home-affairs/news/intro/docs/110524/291/1_EN_ACT_part1_v8.pdf [5] A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a
Tanácsnak, a Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának: Közlemény
a migrációról (COM(2011) 248 végleges) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0248:FIN:HU:PDF [6] A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a
Tanácsnak, a Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának: Közlemény
a menekültüggyel kapcsolatos Unión belüli szolidaritás fokozásáról (COM(2011)
835 végleges) http://ec.europa.eu/homeaffairs/news/intro/docs/201112/1_EN_ACT_part1_v6.pdf [7] Bizottsági szolgálati munkadokumentum: 2010. évi demográfiai jelentés: Öregedő, népesebb és sokszínűbb Európa http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/product_details/publication?p_product_code=KE-ET-10-001 [8] Migránsok Európában: az első és a második generáció
statisztikai portréja http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/product_details/publication?p_product_code=KS-31-10-539 [9] A Tanács 2008. május 14-i
2008/381/EK határozata az Európai Migrációs
Hálózat létrehozásáról (HL L 131., 2008.5.21., 7. o.) [10] http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/product_details/publication?p_product_code=KS-CD-11-001 [11] Lásd például az Eurostat Statistics in Focus (Fókuszban a
statisztika) című sorozatában megjelent kiadványokat, például: Asylum applicants and first
instance decisions on asylum applications: second quarter 2011
(Menedékkérők és a menedékjog iránti kérelmek tárgyában hozott
elsőfokú határozatok: 2011 második negyedéve) – 2012. évfolyam,
11. szám http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/product_details/publication?p_product_code=KS-SF-12-011
vagy Immigration
to EU Member States down by 6 % and emigration up by 13 % in 2008 (Az uniós
tagállamokba történő bevándorlás 6%-kal csökkent, a kivándorlás 13%-kal
nőtt 2008-ban) – 2011. évfolyam, 1. szám [12] http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Migration_and_migrant_population_statistics