[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 13.2.2008

COM(2008) 69 végleges

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK

Az Európai Unió határigazgatása terén teendő újabb lépések előkészítéséről {SEC(2008) 153}{SEC(2008) 154}

BEVEZETÉS

Szakpolitikai háttér

Az EU külső határait évente több mint 300 millió utazó lépi át, akik az EU, illetve harmadik országok állampolgárai. Európa a világ legfontosabb turistacélpontja, és ez a jövőben sem lesz másként[1]. Ez tükrözi az EU kulturális örökségének fontosságát, valamint politikai és társadalmi-gazdasági modelljének sikerét. Értékeinek terjesztése és a gazdasági növekedés ösztönzése érdekében az EU-nak nyitottnak és elérhetőnek kell maradnia mások számára.

A belső határellenőrzés megszüntetése az európai integráció egyik legfontosabb eredménye. A belső határok nélküli térség – amely egyedülálló, történelmi eredményként az 1995-ös 7-ről 2007 végére 24-re növelte tagjai számát – működéséhez azonban megosztott felelősségre és a külső határigazgatás területén felmutatott szolidaritásra van szükség.

A Bizottság és a Tanács által 2002-ben felállított, az uniós tagállamok külső határigazgatására vonatkozó ambiciózus menetrendet végrehajtották. Egységesítették a jogi keretet. A Schengeni határ-ellenőrzési kódex[2] 2006-ban hatályba lépett. Egyszerűsített szabályokat vezettek be a kishatárforgalom ellenőrzésére[3]. Ez a Frontex ügynökség létrehozásával operatív dimenzióval egészült ki[4]. Valódi értelmet kapott a tehermegosztás és a szolidaritás fogalma a Külső Határok Alap létrehozásával, amely első ízben rendel e politikai területekhez jelentős pénzügyi forrásokat.

Az Uniónak, és ezzel az uniós határ- és vízumpolitikának is nyilvánvaló kihívást jelent a migrációs nyomás és az Unió területére jogtalanul belépő személyek határátlépésének megakadályozása. A migráció kezelésének alapvető kihívásait átfogó bevándorláspolitikai szemlélet (vö. az általános megközelítéssel) keretében kell kezelni, amelybe különösen beleértendő az EU harmadik országokkal kapcsolatos elkötelezettsége. Ezért a migrációs politika szemszögéből is meg kell vizsgálni számos olyan horizontális kérdést – mint a külső dimenzió, a pénzügyi szolidaritáshoz és tehermegosztáshoz kapcsolódó közép- és hosszú távú költségvetési vetület, valamint az új szerződés hatása –, amelyek kihatnak az EU külső határainak kezelésére és a schengeni vívmányok megőrzésére vonatkozó képességére. E bővebb összefüggésben a Bizottság júniusban közleményt fogad el az átfogó bevándorláspolitikáról.

Miközben a tagállamok továbbra is felelősek saját határaik ellenőrzéséért, a tagállamok erőfeszítéseit kiegészítő közös uniós politikát az új technológiák széles körű és arányos felhasználásával folyamatosan fejleszteni és erősíteni kell az új fenyegetésekre, a migrációs nyomás eltolódásaira és az azonosított hiányosságokra való tekintettel. Azonos fontosságot kell tulajdonítani a társadalmi és a gazdasági dimenziónak. A külső határok átlépését egyszerűvé és gyorssá kell tenni azon harmadik országbeli állampolgárok számára, akik a közösségi és a nemzeti jog által meghatározott belépési feltételeket teljesítik. Elő kell segíteni a határmenti régiókban élők és a családtagok közti személyes kapcsolatokat. A határigazgatásnak támogatnia (és nem tompítania) kell a szomszédos országok határmenti régióinak gazdasági növekedését. A fenti célból az EU nemrégiben vízumkönnyítési megállapodást kötött nyolc szomszédos országgal[5], és többekkel párbeszédet folytat a vízumkötelezettség megszüntetése érdekében.

Integrált határigazgatás és a jelenlegi eszközök

Az integrált határigazgatás koncepciója – az EU területére be- és onnan kilépő személyek forgalmára alapozva – magában foglalja az ellenőrzési mechanizmusoknak az eszközök felhasználásával történő egyesítését. Ide tartoznak a tagállamok harmadik országokban lévő konzulátusain, a szomszédos harmadik országokkal történő együttműködésben, a határokon, valamint a schengeni térségen belül hozott intézkedések. E koncepció fő elemeit képezik a következő intézkedések, amelyek azokra a harmadik országbeli állampolgárokra vonatkoznak, akik a schengeni együttműködésben részt vevő tagállamba vagy az ezen együttműködéshez társult országba utaznak.

A közösségi jog előírásaiból következően bizonyos harmadik országokból származó utazókra vízumkötelezettség van érvényben[6]. Az említett kategóriába tartozók esetében a tagállamok harmadik országokban lévő konzulátusai a vízumkérelem benyújtásakor előzetes ellenőrzést végeznek azzal kapcsolatban, hogy az ilyen utazók teljesítik-e a belépés és a tartózkodás feltételeit.

A rövid távú tartózkodásra jogosító vízum beszerzésére kötelezett, harmadik országból származó állampolgárokat a Vízuminformációs Rendszer (VIS) segítségével ellenőrzik majd, amely legkorábban 2012-re válik teljes mértékben működőképessé, beleértve a konzulátusokon és határátkelőhelyeken történő kiépítést is. Az Európai Parlament és a Tanács 2007-ben politikai megállapodásra jutott a VIS jogalapjáról, amelyet várhatóan 2008 első felében fogadnak el. A VIS legfőbb célja belépés esetén, hogy ellenőrizze a vízum valódiságát és tulajdonosának személyazonosságát. A VIS már indításától kezdve tartalmazza majd a biometrikus ismertetőjegyeket (arckép és ujjlenyomat). A Bizottság olyan módosító javaslatot terjesztett be a Schengeni határ-ellenőrzési kódexhez, amely minden belépésnél kötelezővé tenné a vízumtulajdonos személyazonosságának ellenőrzését.

Az EU-ba repülőgépen utazók útlevéladatait a rendeltetési hely szerinti tagállam kérésére a beszállás előtt vagy azzal kapcsolatban előzetes utasinformáció (API) formájában továbbítják annak érdekében, hogy a határőrizeti szerveket figyelmeztessék a kockázatot jelentő utasokra[7].

Az API-adatok alapján nem akadályozható meg, hogy a személy megérkezzen a rendeltetési hely szerinti tagállam határátkelőhelyére.

A Schengeni határ-ellenőrzési kódex alapján[8] harmadik országok állampolgárain belépéskor „alapos ellenőrzést” végeznek, amely az úti okmányok vizsgálatán túl kiterjed tartózkodásuk okának és hosszának meghatározására, annak ellenőrzésére, hogy rendelkeznek-e elegendő megélhetési forrással, valamint egy Schengeni Információs Rendszerben és nemzeti adatbázisokban futtatott keresésre annak ellenőrzésére, hogy az adott egyén nem jelent-e fenyegetést a közrendre, a belső biztonságra, a közegészségre és a schengeni államok nemzetközi kapcsolataira. Következésképpen az ellenőrzések számos feltételt támasztanak, amelyeket a határőr az utazónak feltett kérdéseken keresztül ellenőriz. A határőr ezenfelül minden esetben megvizsgálja az úti okmány érvényességét is. Az ellenőrzés mindig azonos módon zajlik, tekintet nélkül arra, hogy a személy vízumkötelezettség alá esik-e.

A határőrök kötelesek manuálisan – a be- és kilépés idejét és helyét jelző – pecséttel ellátni a külső határt átlépő harmadik országbeli állampolgár úti okmányát.

A konzulátusokon és a határokon egyaránt ellenőrzik a Schengeni Információs Rendszerben (SIS), hogy az adott személy belépését nem tiltja-e valamelyik tagállam. A SIS és a jövőbeni SIS II figyelmeztető jelzéseket fog adni azoknak a harmadik országból származó állampolgároknak az esetében, akik ellen beléptetési tilalom van érvényben a schengeni térségben, akik körözés alatt állnak, és akiket védelem alá kell helyezni. Minden harmadik országból származó, az EU-ba belépő állampolgárt, akár szüksége van vízumra, akár nem, szisztematikusan leellenőriznek a SIS-ben.

A schengeni térségben folytatott ellenőrzések céljára a bűnüldöző hatóságok hozzáférést kapnak a VIS-hez, amely lehetővé teszi számukra annak ellenőrzését, hogy az okmányokkal nem rendelkező személyek részére korábban állítottak-e ki vízumot.

Végezetül a repülőgépen érkező személyek esetében hivatkozni kell az utasnyilvántartási adatok (amelyek lényegében a foglalási adatokkal egyeznek meg) felhasználásáról szóló bizottsági javaslatra is[9]. Ezeket az információkat a beszállás előtt vagy azzal kapcsolatban szintén továbbítják a bűnüldöző hatóságokhoz. A rendszer valamennyi tagállamra alkalmazandó lenne, mivel önmagában nem kapcsolódik a schengeni együttműködéshez. Az utasnyilvántartási adatok nem határforgalmi ellenőrzés, hanem a terrorizmus és a szervezett bűnözés megelőzése céljából kerülnek továbbításra.

Az integrált határigazgatási stratégia jövőbeli kidolgozásánál igénybe vehető új eszközök

Amennyiben az EU ténylegesen integrált határigazgatást kíván létrehozni azzal a céllal, hogy megvalósítsa a biztonság erősítésére és a harmadik országbeli állampolgárok utazásának egyszerűsítésére irányuló célkitűzéseket, akkor további lépéseket kell fontolóra vennie.

Először is, a konzulátosokon hozott intézkedéseket tekintve és az EU területére történő utazás és belépés megkönnyítésének szempontjából a jelenlegi vízumpolitika a mindent vagy semmit megközelítést alkalmazza. Annak ellenére, hogy számos harmadik országgal vízumkönnyítési megállapodás jött létre, a közös vízumpolitika csak aközött enged választani, hogy az adott harmadik ország állampolgárára vízumkötelezettséget ró vagy nem.

Biztonsági szempontból nézve a nem vízumköteles, harmadik országbeli állampolgárokat nem vetik alá szisztematikus ellenőrzésnek, mielőtt megérkezne a határra.

Ami a határokon foganatosított intézkedéseket illeti, az utazásegyszerűsítés szempontjából, a határforgalom-ellenőrzés érvényben lévő jogi kerete egységes megközelítést alkalmaz, azaz a közösségi jog jelen állapotában nem teszi lehetővé az utazók bizonyos kategóriáira alkalmazott ellenőrzés egyszerűsítését. Ez alól csak azok a harmadik országbeli állampolgárok képeznek kivételt, akik a szomszédos országok határmenti területein – általános szabályként a határtól legfeljebb 30 km távolságra – laknak. Őket a kishatárforgalmi rendelet értelmében egyszerűsített határforgalom-ellenőrzésnek vetik alá, és mentesítik a vízumkötelezettség alól. A többi, a schengeni térségbe jogos indokkal gyakran utazó harmadik országbeli állampolgárt (pl. üzleti úton lévő személyek), akik minden alkalommal betartják a tartózkodás időtartamára vonatkozó feltételeket, minden egyes belépéskor ugyanazon szigorú ellenőrzésnek vetik alá. Mindez azokra a vízumköteles egyénekre is vonatkozik, akik többszöri belépésre jogosító vízummal rendelkeznek. Valamennyi személy alapos ellenőrzésének előírásával a hatályos jogi keret megakadályozza a határellenőrzés módjának modernizálását – az új technológia lehetővé tenné az automatizálást, ez pedig jelentősen felgyorsítaná a jóhiszemű utazók határforgalom-ellenőrzését.

A schengeni térségen belül megvalósítható intézkedések tekintetében az Unió létrehozhatna egy olyan hatékony eszközt, amely alkalmas az engedélyezett tartózkodási idejüket túllépő személyek azonosítására, mivel jelenleg nem tartják nyilván azokat az időpontokat, amikor a harmadik országbeli állampolgárok átlépik a külső határt. Az engedélyezett idő lejárta után tovább maradó személyek az Unió területén tartózkodó illegális bevándorlók legnagyobb csoportját képezik[10]. Még ha gyűjtenék is az egyes tagállamok az ilyen adatokat, akkor sem áll rendelkezésre semmilyen eszköz az adatok tagállamok közti megosztására. A határőrök nem tudják kiszámítani a tartózkodás hosszát sem akkor, ha a személyek különböző iratokat használnak az EU-ba történő be- és kilépéskor, sem abban az esetben, ha olyan gyakorlati nehézségekkel találkoznak, mint például egy pecsétekkel teli útlevél vagy olvashatatlan pecsét. Ennek fényében e közlemény olyan új eszközöket javasol, amelyek integrált részét képezhetnék a jövő európai határigazgatási stratégiájának. Módozatokat javasol a jövőbe tekintésre és a határőrizeti eszközök új generációjának felhasználására azzal a céllal, hogy a schengeni térség integritásának megőrzésével egyidejűleg könnyítsék a jogos indokból belépő személyekre vonatkozó eljárásokat és e személyek határátlépését. Az esetlegesen felhasználható eszközök, amelyek azokra a harmadik országbeli állampolgárokra vonatkoznának, akik a schengeni együttműködésben részt vevő tagállamba vagy az ezen együttműködéshez társult országba utaznak, felsorolása a következő:

- a jóhiszemű utazók határátlépésének könnyítése[11];

- a be- és kilépés időpontjának nyilvántartása; valamint

- az elektronikus utazási engedély rendszer (ESTA) lehetséges bevezetésének vizsgálata.

A közlemény egy külső vállalkozók által készített tanulmányok segítségével elkészült hatásvizsgálaton alapul. A megvalósításhoz kapcsolódó technikai elemeket egy márciusra elkészülő bizottsági szolgálati munkadokumentum fogja részletesen értékelni.

A JÓHISZEMű UTAZÓK HATÁRÁTLÉPÉSÉNEK KÖNNYÍTÉSE

- A harmadik országokból származó, kis kockázatot jelentő, vízum-, illetve nem vízumköteles utazók számára felajánlhatnának egy önkéntes alapon működő előzetes ellenőrzési eljárást abból a célból, hogy regisztrált utazói státuszt kapjanak.

- Az EU határaihoz történő megérkezéskor a regisztrált utazók egyszerűsített és automatizált határforgalom-ellenőrzés alá esnének.

Sor kerülhetne a harmadik országbeli állampolgárok külső határon történő ellenőrzését szabályozó, hatályos jogi keret módosítására annak érdekében, hogy az egyes utazócsoportok (a regisztrált utazói státusszal rendelkezők) ellenőrzését megkönnyítsék. Az ilyen státuszt kérelmezők előzetes ellenőrzésen esnének át, és a teljesítendő szempontokat oly módon határoznák meg, hogy azok ellensúlyozzák a kevésbé szigorú határellenőrzést. A határon elvégzendő ellenőrzést oly módon kell megállapítani, hogy lehetőség nyíljon az automatizált kapuk használatára.

Konkrétan a regisztrált utazó státusz megadása, és ezeknek a személyeknek az esetében automatizált ellenőrzések lehetővé tétele azt jelentené, hogy lemondunk bizonyos belépési feltételek (a tartózkodás oka, a megélhetési források, a közrend veszélyeztetésének hiánya) határokon való ellenőrzéséről. A regisztrált utazó státuszt közös elbírálási kritériumok alapján történő megfelelő átvilágítás után kaphatnák meg az érintett személyek. A minimumkövetelmények közé kell tartoznia a megbízható utazói múltnak (a személy korábbi tartózkodásai alkalmával soha nem lépte túl engedélyezett tartózkodási idejét), elegendő megélhetési forrás bizonyításának, valamint biometrikus útlevél birtoklásának. További kritériumok is megfontolás tárgyát képezhetik, és a vízumköteles személyek esetében a regisztrált utazói státusz követelményeit a többszöri belépésre jogosító vízumok kiadásának követelményeihez igazíthatnák.

Harmadik országok állampolgárai bármely tagállamnál folyamodhatnának regisztrált utazó státuszért. A kérelmezési eljárás a konzulátusokon vagy a létrehozandó közös igénylési központokban zajlana.

Annak érdekében, hogy ugyanazt az infrastruktúrát és berendezéseket lehessen használni, a vízummal rendelkezők esetén is ugyanazokat a biometrikus azonosítókat (arckép és ujjlenyomatok) lehetne alkalmazni. A regisztrált utazó státusszal rendelkezőkkel kapcsolatos adatokat a tagállamok megosztják egymás között, mivel ily módon az ilyen utazók – tekintet nélkül arra, hogy melyik határátkelőhelyen kívánnak belépni – egyszerűsített ellenőrzésen esnek át a schengeni térség külső határain.

A regisztrált utazók egyszerűsített ellenőrzésének biztosítása érdekében eltörölt követelményeken felül a határon automatikus kapuk bevezetésével automatikussá válhatna az utazók személyazonosságának ellenőrzése, határőrök beavatkozása nélkül. Egy gép leolvasná az úti okmányokon vagy a rendszerben vagy adatbázisban tárolt biometrikus adatokat, és összehasonlítaná ezeket az utazó biometrikus jegyeivel.

Az utazói elégedettség növekedésén és az EU világ felé való nyitottságát mutató szimbolikus hatáson felül az automatikus határellenőrzési rendszerek jelentősen javíthatnák a költséghatékonyságot, mivel kevesebb határőrrel több utast ellenőriznének a határon. Ezáltal csökkennének a folyamatosan növekvő utasáradattal szembenéző tagállamok költségei. Egy határőr képes lenne tíz működő automata kapu működését ellenőrizni. A jóhiszemű utazók automatikus határellenőrzése jelentős előnyökkel és időmegtakarítással járna a külső határok átlépésekor, és lehetővé tenné a határőrizeti szervek számára, hogy erőforrásaikat azokra a harmadik országból származó állampolgárokra koncentrálják, akik esetében nagyobb alaposságra van szükség – így általában véve nőne a határok biztonsága.

Az utasforgalom és a közlekedési helyzet alapján a tagállamok egyénileg döntik el, hogy mely könnyítési intézkedéseket vezetik be határátkelőiken. A gyakorlatban egy kiegészítő sávot hozhatnának létre a határátkelőhelyen, ahol az automata kapuk üzemelnének.

Az automata kapuk uniós polgárok általi használata

Meg kell jegyezni, hogy az uniós polgárok és a szabad mozgásra vonatkozó közösségi jogot élvező más személyek[12] számára szintén előnyökkel járna az automata kapuk használata a külső határokon való átkeléskor. Ez a csoport be- és kilépésnél egyaránt „minimális ellenőrzésen” esik át, amely az egyén személyazonosságának ellenőrzésére szolgáló útiokmány-ellenőrzésből áll. A jelenlegi jogi keret alapján zajló határforgalom-ellenőrzés ennélfogva automatizálható azon uniós polgárok esetében, akik biometrikus útlevéllel rendelkeznek. A harmadik országok állampolgárai számára felvázolt automatikus határátkelő-rendszerek az uniós polgárokra is alkalmazhatók, ha azok átlépik a külső határokat. E rendszerek ilyenkor ugyanazokat a funkciókat töltik be azzal a kivétellel, hogy a Schengeni határ-ellenőrzési kódex értelmében csak szúrópróbaszerűen ellenőrzik a SIS-t és a nemzeti adatbázisokat[13].

A tagállamok 2006 augusztusától megkezdték a tulajdonos digitális arcképét tartalmazó biometrikus útlevelek[14] kibocsátását, és 2009. június 28-tól ujjlenyomatot is tartalmazó útleveleket[15] fognak kiadni. Az útlevelek biometrikus azonosítókkal való ellátása egy azonosító tekintetében legkésőbb 2016-ra, két azonosító tekintetében pedig legkésőbb 2019-re befejeződhet (az útlevelek maximum 10 éves érvényességi idejét feltételezve). Eddigre minden uniós tagállam élvezhetné majd az automatikus határátkelés előnyeit, feltéve hogy a tagállamok a kapukat széles körűen üzembe helyezték. A biometrikus útlevelek használatára épülő automatikus határátlépéshez az uniós polgárok esetében ugyanazokat a kapukat vennék igénybe, mint a regisztrált utazó státuszt élvező harmadik országbeli állampolgárok esetében.

A hatályos jogi keret lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy a biometrikus útlevelek teljes bevezetéséig önkéntes bejelentkezésen alapuló rendszereket állítsanak fel azzal a feltétellel, hogy a bejelentkezés feltételei megegyeznek a határokon végzett minimumellenőrzésekével, és minden olyan személy számára elérhetők, aki élvezi a szabad mozgásra vonatkozó közösségi jogot. Ezeknek a rendszereknek interoperábilisnak kell lenniük az egész EU-ban, és olyan meghatározott közös technikai szabványokon kell alapulniuk, amelyek az automatikus határellenőrzési rendszerek széles körű és következetes használatát támogatják. A tagállamok támogatást kaphatnának a Külső Határok Alapból az interoperábilis rendszerek kiépítéséhez.

A HARMADIK ORSZÁGOK ÁLLAMPOLGÁRAINAK BE- ÉS KILÉPÉSÉT RÖGZÍTő RENDSZER LÉTREHOZÁSA

- Az engedélyezett tartózkodási idejüket túllépők azonosítása érdekében be lehetne vezetni a határokon a harmadik országok vízumköteles és nem vízumköteles állampolgárai be- és kilépési idejének és helyének automatikus rögzítését.

- Figyelmeztetést küldenének a nemzeti hatóságok számára, amikor lejár egy egyén engedélyezett tartózkodási ideje az EU-ban, és nem rögzítették kilépési adatait.

A be- és kiléptető rendszer a rövid idejű (legfeljebb három hónapos) tartózkodásra érkező, harmadik országból származó valamennyi (vízum- és nem vízumköteles) állampolgárra egyaránt érvényes lenne. A rendszer kiterjedne a belépés idejével és helyével, az engedélyezett tartózkodási idő hosszával kapcsolatos információk rögzítésére, automatikus figyelmeztetések küldésére közvetlenül az illetékes hatóságoknak, amennyiben egy személyt engedélyezett tartózkodási időt túllépőként azonosítanak, mind az azonosításkor, mind az EU-ból történő kilépéskor. Kivételes esetekben (pl. repülőgép járattörlése, betegség vagy más igazolható ok miatt kiadott nemzeti vízumok esetén) vagy egy személy státuszának megváltozásakor (pl. a tartózkodási engedély meghosszabbítása esetén) a rendszer információit a döntéshozatalért felelős hatóságok frissítik.

A figyelmeztetés

- lehetővé tenné, hogy a nemzeti hatóságok azonosíthassák az engedélyezett tartózkodási idejüket túllépőket, és megtehessék a szükséges intézkedéseket;

- elrettentené a harmadik országbeli állampolgárokat a túltartózkodástól;

- operatív célokkal információt szolgáltatna a tartózkodási idő túllépésének mintáiról (pl. az utazás útvonala, csalárd támogatók, származási ország és az utazás célja), valamint vízumpolitikai célokkal információt szolgáltatna a migrációs hullámokról és a tartózkodási időt túllépőkről.

A harmadik ország valamennyi vízumköteles állampolgárának biometrikus azonosítói bekerülnének a Vízuminformációs Rendszerbe, amikor vízumért folyamodnak egy tagállam konzuli képviseleténél, és minden határátkelőhelyet felszerelnének az ahhoz szükséges berendezésekkel, hogy lehetővé váljon a vízumtulajdonos személyazonosságának ellenőrzése ezeknek az adatoknak az alapján. Annak érdekében, hogy teljesen kihasználhassuk ezeket a beruházásokat, és minimalizáljuk a határforgalom-ellenőrzésekre kifejtett hatást, a be-és kiléptető rendszer gyakorlati bevezetése előtt ésszerű lenne megvárni, hogy befejeződjön a VIS teljes és sikeres kiépítése a konzuli képviseleteken és a határátkelőhelyeken.

A harmadik országok nem vízumköteles állampolgárait a határokon ugyanannak a biometrikus berendezésnek a segítségével a vízummal rendelkezőkkel azonos azonosítási eljárásnak vetnék alá. Az első belépéskor be kellene vinni biometrikus adataikat ahhoz, hogy kilépéskor, illetve a schengeni térségen belül elvégezhető legyen a biometrikus ellenőrzés, amely valószínűleg nagyban megnehezítené az utasforgalom kezelését, különösen bizonyos szárazföldi határátkelőhelyeknél.

A be- és kiléptető rendszer bevezetése miatt szükséges hosszabb időt és a hosszabb sorokat ellensúlyozná az automatikus határátlépések következtében jobban kezelt utasforgalom. Regisztrált utazók esetén el kellene tekinteni a be- és kiléptető rendszer alkalmazásában a biometrikus adatok első alkalommal történő bevitelétől, mivel számukra a be- és kilépés időpontjának rögzítése az automatikus határellenőrzési eljárás részét képezi.

A megvalósítás során át kell gondolni, hogy külön rendszer szükséges-e a harmadik országbeli állampolgárok be- és kilépési, illetve biometrikus adatainak tárolásához. Az új rendszer ugyanarra a technikai platformra épülne, mint a SIS II és a VIS, kihasználva ezáltal a biometrikus adatok egyeztetésére szolgáló – fejlesztés alatt álló – rendszerrel (BMS) fennálló szinergiákat. Ez az új rendszer képezhetné a be- és kiléptető rendszer, a VIS és a SIS II közös alapját. A Bizottság részletesebben elemzi majd az egyes megoldásokat, beleértve azt is, hogy a VIS-be integrálható-e a vízumköteles, harmadik országbeli állampolgárok be- és kilépési adatainak rögzítése, illetve hogy szükség van-e külön rendszerre a regisztráltutazó-programhoz.

A tagállamok által a határátkelőhelyek felszerelése érdekében végrehajtott beruházásokból eredő költségeket – a SIS és a VIS bevezetésével kapcsolatban jelenleg eszközölt befektetésekhez hasonlóan – a Külső Határok Alap finanszírozná. A mellékelt hatásvizsgálat becsléseket tartalmaz, amelyeket a bizottsági szolgálatok következő munkadokumentuma részletez majd. A be- és kiléptető rendszer, valamint a regisztráltutazó-program bevezetéséből harmadik országok számára nem származik költség.

AZ ELEKTRONIKUS UTAZÁSI ENGEDÉLY RENDSZER (ESTA)

A Bizottság megvizsgálja az elektronikus utazási engedély rendszer bevezetésének lehetőségét. Ezt a rendszert harmadik országok nem vízumköteles állampolgárai esetében alkalmaznák, akiknek az utazás megkezdése előtt elektronikus kérelmet kellene benyújtaniuk, amely tartalmazná az utazót azonosító, valamint az útlevélben szereplő és az utazásra vonatkozó adatokat. Az adatok az EU-ba történő utazás előtt annak ellenőrzésére használhatók, hogy a személy teljesíti-e a belépési feltételeket, ugyanakkor ez az eljárás a vízumeljáráshoz képest könnyebb és egyszerűbb. A Bizottság 2008-ban elemző tanulmányt kíván készíteni a rendszer megvalósíthatóságára, a gyakorlati következményekre és a hatásokra vonatkozóan.

ADATVÉDELMI KÉRDÉSEK

A rendszereknek meg kell felelniük az EU adatvédelmi szabályainak, beleértve a szükségesség, arányosság, a cél körülhatároltsága és az adatok minőségének követelményét is. Különleges gondot kell fordítani annak biztosítására, hogy a rendszerek megfeleljenek a 95/46/EK irányelv 16. és 17. cikkében előírt, a titkosságra és a biztonságra vonatkozó követelményeknek, valamint a 45/2001/EK rendeletben előírt, a hálózati biztonságra és titkosságra vonatkozó követelményeknek.

A VIS és a status quo vonatkozásában megfelelőnek tűnnek az adatvédelmi szabályok, beleértve az információk csupán öt évig történő visszatartását is.

A be- és kiléptető rendszer által generált adatokat az illetékes bevándorlási hivatalok használnák. Az egyéneknek biztosítani kell a személyes adatokhoz való hozzáférés jogát a róluk tárolt adatok tekintetében, és lehetővé kell tenni számukra a hibás adatok kifogásolását és kijavítását a közösségi és nemzeti jogszabályoknak megfelelően. Elő kell irányozni egy jogorvoslati mechanizmust azokra az esetekre, amelyekben a harmadik országok állampolgárait engedélyezett tartózkodási idejük túllépésére „kényszerítik”.

Az elektronikus utazási engedély lehetőségét vizsgáló, a Bizottság által tervezett tanulmány ki fog térni a rendszerrel kapcsolatos releváns adatvédelmi kérdésekre is.

KÖVETKEZTETÉS

Figyelembe véve a Vízuminformációs Rendszerről való megállapodásban és annak beindításában elért haladást, az EU-nak komolyan át kell gondolnia, hogy tovább építsen az elért eredményekre, és meghatározza a rövid idejű tartózkodásra érkező, harmadik országból származó valamennyi állampolgárra érvényes be- és kiléptető rendszer kialakításához szükséges paramétereket. Amennyiben a paraméterek meghatározásából az következne, hogy megépítik a rendszert, akkor az 2015-ben kezdhetné meg működését, és javaslatokat kellene tenni a következők érdekében:

- a Schengeni határ-ellenőrzési kódexet módosítani kell annak biztosítására, hogy a be- és kilépésre vonatkozó adatokat a külső határ minden átkelőhelyén szisztematikusan rögzítsék, és hogy a harmadik országok nem vízumköteles állampolgárai esetében kötelező belépési feltétel legyen a biometrikus jegyek leolvasása. Amennyiben sor kerül „regisztrált utazó” státusz létrehozására, a Schengeni határ-ellenőrzési kódexnek lehetővé kell tennie az ilyen státuszú utazók egyszerűsített határellenőrzését;

- határozni kell az új be- és kiléptető rendszer bevezetéséről, amely rögzíti a be- és kilépési információkat, valamint tárolja a harmadik országbeli állampolgárok életrajzi és biometrikus adatait. A rendszer a VIS és SIS II-vel azonos technikai platformra épülne.

A tagállamok reagálhatnak annak szükségességére, hogy az uniós állampolgárok ellenőrzésére automatikus határellenőrzési rendszereket helyezzenek üzembe, amelyek a biometrikus útlevélen vagy nemzeti rendszereken alapulnak. A nem biometrikus útlevél alapú nemzeti rendszerek interoperabilitásának megteremtéséhez szükséges technikai szabványok kifejlesztéséről vitát kell folytatni a megfelelő fórumokon. Tágabb összefüggésben át kellene gondolni globális szabványok kialakítását az ilyen rendszerek részvételi, jogosultsági és technikai interoperabilitási jellemzőinek nemzetközi szinten történő koordinálásáról.

A Bizottság 2009 folyamán jelentést készít az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak az elektronikus utazási engedély rendszerrel kapcsolatban készített tanulmány eredményéről.

A Bizottság ezért felkéri az Európai Parlamentet és a Tanácsot, hogy a biztonság fokozása és az utazás egyszerűsítése szempontjából fejtsék ki gondolataikat az EU integrált határigazgatásának jövőbeni felépítéséről és a rendszerek használatáról. E visszajelzés alapján a Bizottság értékeli a rendszerek további fejlesztését, beleértve a szükséges jogszabályi javaslatok előterjesztését is.

[1] Turisztikai Világszervezet (WTO): Vision 2020. 4. szám, 48. oldal. A „turizmus” fogalmába beletartozik a szakmai képesítés vagy az egészség javításának céljával tett utazás is.

[2] 562/2006/EK rendelet.

[3] 1931/2006/EK rendelet.

[4] 2007/2004/EK rendelet.

[5] Oroszország, Ukrajna, Szerbia, Montenegró, Albánia, Bosznia-Hercegovina, Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság és Moldovai Köztársaság.

[6] 539/2001/EK rendelet.

[7] 2004/82/EK irányelv.

[8] HL L 105., 2006.4.13., 1. o.

[9] COM(2007) 654.

[10] Vö. a becsült adatok alapján végzett hatásvizsgálattal.

[11] A Bizottság be- és kiléptető rendszer létrehozását és egy határátlépést könnyítő rendszer bevezetését javasolta a bel- és igazságügyi együttműködés területén az európai adatbázisok közötti hatékonyság fokozásáról, interoperabilitásuk javításáról és szinergiahatásaikról szóló, 2005. november 24-i COM(2005) 597 közleményében és a harmadik országok állampolgárainak illegális bevándorlása elleni küzdelem politikai prioritásairól szóló, 2006. július 19-i COM(2006) 402 közleményében említett lehetséges fejlesztések között.

[12] Az EU állampolgárainak családtagjai; a többi EGT-állam és Svájc állampolgárai és családtagjaik.

[13] A rendszer működésére példa a portugál RAPID rendszer.

[14] A Tanács 2252/2004/EK rendelete (2004. december 13.) a biometrikus útlevelekről.

[15] A Bizottság C(2006) 2909 határozata (2006. június 28.).