[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 23.12.2005

COM(2005) 710 végleges

A BIZOTTSÁG JELENTÉSE A TANÁCSNAK

AZ EURÓPAI ÚJJÁÉPÍTÉSI ÜGYNÖKSÉG JÖVŐJÉRŐL

INDEX

1. Háttér 3

2. Politikai szempontok 4

3. Az előcsatlakozási támogatás végrehajtásának jövője az előcsatlakozási támogatás eszköze (IPA) révén (2007-2013) 5

4. Az átmenet szempontjai 7

4.1. Jogi és pénzügyi szempontok 7

4.2. Igazgatási, személyi és költségvetési kérdések 7

5. Következtetés 8

1. HÁTTÉR

Az Európai Újjáépítési Ügynökséget (a továbbiakban: EAR) a 2000. december 5-i 2667/2000/EK tanácsi rendelettel[1] hozták létre. Olyan eszköznek szánták, amely támogatja az EK 1999-es válságot követő koszovói újjáépítési erőfeszítéseit, valamint Szerbiában a 2000-ben végét érő Milošević-rezsim utáni sürgősségi támogatási programot[2]. Az ohridi keretmegállapodás végrehajtásának támogatása céljából 2001-ben megbízását kiterjesztették Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaságra is.

Az Európai Újjáépítési Ügynökség székhelye Thesszaloniki, és operatív központjai vannak Belgrádban (Szerbia és Montenegró), Podgoricában (Szerbia és Montenegró), Pristinában (Szerbia és Montenegró-Koszovó, az Egyesült Nemzetek Biztonsági Tanácsa által hozott 1244. számú határozata alapján) és Szkopjéban (Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság). Az EAR alkalmazottainak teljes létszáma 2005-ben 312 fő, közülük 114-en ideiglenes alkalmazottak és 198-an helyi alkalmazottak. Fizetésüket mindannyian a költségvetés működési kiadások tételeiből kapják.

Az EAR igazgatótanácsát a tagállamok képviselői, a Bizottság két képviselője – egyikük a tanács elnöke –, valamint az Európai Beruházási Bank egy megfigyelője alkotják. A külső ellenőrzésért a Számvevőszék felelős.

Az EAR összességében sikeresnek és hatékonynak tekinthető a nyugat-balkáni országoknak juttatott újjáépítési támogatások folyósításában. Olyan, mindenki által elismert, hatékony és rugalmas eszköz, amely jelentős összegű támogatás folyósításában vett részt.

A 2667/2000/EK rendeletet legutóbb a 2004. november 29-i 2068/2004/EK rendelettel módosították, többek között azért, hogy alkalmazását 2006. december 31-ig meghosszabbítsák.

E jelentéssel a Bizottság azon jogi kötelezettségvállalásának tesz eleget, miszerint 2005. december 31-ig jelentést tesz a Tanácsnak az EAR megbízásának jövőjéről, a 2667/2000/EK tanácsi rendelet 14. cikkében[3] előírtak szerint.

2. POLITIKAI SZEMPONTOK

Az EU stabilizációs és társulási folyamatot indított el, amely a nyugat-balkáni országok szorosabb társulását és majdani csatlakozását hivatott támogatni. A 2003. júniusi Thesszaloniki cselekvési program megerősítette, hogy a stabilizáció és társulás a stabilizációs és társulási megállapodásokat is magában foglaló politikája képezi majd a nyugat-balkáni országokra vonatkozó európai irányvonal általános keretét egészen a jövőbeni csatlakozásukig.

Rendkívül fontossá vált a politikai párbeszédet is magában foglaló politikai folyamat és a pénzügyi támogatás és végrehajtása közötti szorosabb kapcsolat. A jövőbeni tagságra való felkészülés részeként a kedvezményezett országokat arra készítik fel, hogy pénzügyi felelősséget vállaljanak a közösségi támogatás végrehajtásáért oly módon, hogy fokozatosan decentralizált végrehajtási rendszerek felé haladnak, melynek következményeképp a program előkészítésének és végrehajtásának felelőssége elsősorban a nemzeti intézményekre hárul, eleinte a Bizottság (előzetes) ellenőrzése mellett, később teljes mértékben saját felelősségüket képezve.

Ráadásul az Európai Közösségnek ügyelnie kell az eszközök és végrehajtási mechanizmusok következetes alkalmazására, összehangolva az EK-támogatást más lehetséges és tényleges tagjelölt országokban folyó jelenlegi gyakorlatokkal és a közelmúltban történt bővítés tapasztalataival. Megjegyzendő, hogy történelmi okokból az EAR csak Szerbia és Montenegróban – az ENSZ Biztonsági Tanácsa 1244. számú határozata alapján Koszovót is beleértve – és Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaságban működik, míg a többi ország – Horvátország, Bosznia és Hercegovina, Albánia – számára juttatott közösségi támogatást jelenleg centralizált, ám dekoncentrált módon a Bizottság küldöttségei nyújtják. A Bizottság várhatóan 2006 első negyedében hatalmazza fel a horvát hatóságokat a támogatás decentralizált kezelésére.

A jövőbeni tagságra való felkészülések fényében semmi nem indokolja e megkülönböztetés fenntartását. A jelenlegi status quo fenntartása az országok közötti nehezen indokolható megkülönböztetést okoz, és homályos jelzéseket küld a régió országai felé.

3. AZ ELőCSATLAKOZÁSI TÁMOGATÁS VÉGREHAJTÁSÁNAK JÖVőJE AZ ELőCSATLAKOZÁSI TÁMOGATÁS ESZKÖZE (IPA) RÉVÉN (2007-2013)

A legutóbbi bővítési folyamat is azt bizonyította, hogy a létező előcsatlakozási eszközökkel kapcsolatos feladatok átruházása (dekoncentrációja, fokozatos decentralizálása) a bizottsági küldöttségekre és a kedvezményezett országok nemzeti igazgatásaira mindenképp sikeresnek tekinthető. Hatékonyan segítette a csatlakozás felé haladó kedvezményezett országokat, oly módon, hogy fokozatosan integrálta őket az EU-politikákba, és bevezette őket az EU pénzügyi támogatások önálló kezelésébe, mintegy a strukturális alapokban és a vidékfejlesztésben való jövőbeni, a csatlakozást követő részvételükre való felkészülés szerves részeként.

Jelentős előnyei vannak annak, ha a közösségi vívmányok alkalmazása és a támogatások kezelése a decentralizált küldöttségek formájában egyetlen összekötő feladata. Az EU-hoz fűződő szorosabb kötelék és az esetleges tagság úgy érhető el, ha helyi szinten mindennapos kapcsolat áll fenn a közösségi módszerekkel, valamint nyitottak ezek elsajátítására. Ez csak közvetlen kapcsolatokkal lehetséges, támogatva az érintett országok hatóságait a tulajdonosi szemlélet és a velejáró felelősségtudat építésében. A kötelezettségek fokozatos átruházása révén az országok képesek lesznek teljes felelősséget vállalni az EU pénzeszközök kezeléséért, amire tagállammá válásuk alkalmával szükségük is lesz, mivel a strukturális alapok és a vidékfejlesztési támogatások kezelését is átveszik. Ez korábban, a PHARE esetében már sikerült a dekoncentrált küldöttségek segítségével. Az előcsatlakozási eszközről (IPA) szóló rendeletnek is ez a célja.

Múltbéli tapasztalatokra építve és a Számvevőszék korábbi ajánlásait is figyelembe véve, a PHARE-rendelet jelenlegi rendelkezéseihez viszonyítva a Bizottság tökéletesítette az IPA-rendeletre vonatkozó javaslat rendelkezéseit, hogy támogatást és segítséget nyújtson a kedvezményezett országoknak az EU-támogatások decentralizált kezeléséhez, és hogy elősegítse a közeledést az olyan irányítási struktúrákhoz, amelyekkel a csatlakozáskor szembe kell majd nézniük. Az előcsatlakozási támogatás (IPA) eszközén belül három konkrét komponenst hoztak létre, nevezetesen a regionális fejlesztésre, az emberi erőforrások fejlesztésére és a vidékfejlesztésre (hasonlóan a tagállamok strukturális és vidékfejlesztési alapjaihoz) irányuló elemet. Ezek a komponensek csak a tagjelölt országok számára nyitottak, és csak decentralizált kezelés révén lehet végrehajtani őket. Ez arra ösztönzi majd az IPA-ra jogosult országokat, hogy a Bizottság támogatásával úgy építsék fel az igazgatási rendszerüket, hogy tagjelölt országgá minősítésüket követően minél előbb jogosultak lehessenek e komponensek igénybevételére.

A nyugat-balkáni országok nemzeti igazgatásainak ereje országonként változó, ami aláhúzza a Bizottság jelenlétének fontosságát, azt, hogy a közelből, a küldöttségeken keresztül segíthesse őket a decentralizált igazgatáshoz szükséges intézmények és kapacitások kiépítésében, az egyedi körülményeket is figyelembe véve.

Fontos hangsúlyozni továbbá, hogy a Számvevőszék arra a következtetésre jutott, hogy az évek során javultak az előcsatlakozási támogatások folyósítását felügyelő és ellenőrző rendszerek, és ez ahhoz vezetett, hogy a 2004-es költségvetési kifizetések összefüggésében, az előcsatlakozási támogatásra vonatkozóan a Számvevőszék pozitív éves megbízhatósági nyilatkozat tett. A Számvevőszék jelentése szerint ezek a „Bizottság központi szolgálatainak és küldöttségeinek szintjén működő rendszerek és hitelesítő hatóságok alapvetően megbízhatóak voltak, és a gyakorlatban jól működtek”.

Az előcsatlakozási támogatások eszközének (ahogy korábban a PHARE-nak is) egyik fő célja az EU támogatások a kedvezményezett országok által megvalósítandó teljes decentralizálásának elősegítése. A kedvezményezett országok számára az IPA 2007-2013-ig terjedő időszaka sokéves tanulási folyamatot jelent majd. A folyamat sikere érdekében először néhány éven át, átmeneti lépésként, először részleges decentralizációt kell végrehajtani (a pályáztatás és a szerződéskötés küldöttségek általi előzetes ellenőrzésével). Előzetes ellenőrzéssel már viszonylag rövid, 1-2 éves periódus alatt el lehet jutni a részleges decentralizációig, ahogy több korábbi tagjelölt ország esetében is történt. Horvátország például, ahol a Bizottság jelenleg a küldöttségén keresztül nyújtja a támogatást, már 2006-ban, 18 hónapos előkészületek után, részlegesen decentralizált módon kezd működni.

A kedvezményezett országok a következő okokból nem támaszkodhatnak az Európai Újjáépítési Ügynökség (EAR) segítségére az előcsatlakozási támogatás teljes körű kezelésének tanulási folyamata során:

Először is, a támogatás EAR-on keresztül történő végrehajtását a „közvetett központi irányítás” egy formájának kell tekinteni a pénzügyi rendelet 53. cikkének (2) bekezdése értelmében, azaz a Bizottságtól kapott hatáskörét nem ruházhatja át másra.

Másodszor, a jelenlegi pénzügyi rendelet alkalmazási időpontja (2003. január 1.) előtt létrehozott Európai Újjáépítési Ügynökség nem pontosan olyan jogalany, amelyre a Bizottság a pénzügyi rendelet 54. cikkének megfelelően bizonyos feladatokat bízhat. Jóllehet az EAR-t a pénzügyi rendelet 185. cikke értelmében vett közösségi szervekhez hasonlóan tanácsi rendelet hozta létre, mégis inkább „végrehajtó hivatalként” működik, amelyet a pénzügyi rendelet 55. cikke értelmében a Bizottságnak kell létrehoznia, a végrehajtó hivatalokra vonatkozó statútumnak megfelelően. Ezt a helyzetet nem lehet hosszú távon fenntartani, és amennyiben az a döntés születik, hogy az EAR-nak folytatnia kell tevékenységét, úgy végrehajtó hivatallá kell átalakítani. Azonban a végrehajtó hivatal is a közvetett központi irányítás egy formája, ezért szintén nem lenne megfelelő megoldás.

A decentralizációs folyamat egy sokéves tanulási folyamat, amelyet közvetlenül az IPA alatt kell megkezdeni. A jelenlegi szabályozási keret alapján erre a célra az egyetlen alkalmas eszköz a közösségi támogatások nem központosított, bizottsági küldöttségek által történő végrehajtása.

Ezért a Bizottság azt javasolja, hogy a majdani Előcsatlakozási Támogatás Eszköze (IPA) már a kezdetektől az előző csatlakozási folyamat során használt modellt alkalmazza, azaz a támogatás nyújtása dekoncentrált módon, a bizottsági küldöttségeken keresztül történjen, és ezzel párhuzamosan készítsék fel az országokat a jövőbeni decentralizált végrehajtásra, melyre akkor kerülhet sor – eleinte a bizottsági küldöttségek előzetes ellenőrzése, végül teljes önállóság mellett –, amikor irányítási és ellenőrzési rendszereik megfelelnek a pénzügyi rendelet 164. cikkében meghatározott kritériumoknak. Törökország és Horvátország esetében már 2007-től, az IPA kezdetétől így történik, mivel Törökország már ma is decentralizált módon működik, Horvátország felhatalmazása pedig a közeljövőben várható.

Az EAR-t nemrégiben bízták meg a 2006-ig tartó újjáépítési, fejlesztési és stabilizációs közösségi támogatási program (CARDS) végrehajtásával. Következésképpen annak érdekében, hogy az EAR még befejezhesse munkáját (vagy legalábbis annak nagy részét), helyénvaló lenne, ha megszüntetésére csak röviddel 2006 után kerülne sor; munkájának befejezéséhez még további két évvel, 2008. december 31-ig kellene a működését meghosszabbítani.

4. AZ ÁTMENET SZEMPONTJAI

4.1. Jogi és pénzügyi szempontok

A CARDS rendelet alapján az Európai Újjáépítési Ügynökség feladata közösségi támogatást nyújtani Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaságnak, Szerbia és Montenegrónak – beleértve Koszovót az ENSZ Biztonsági Tanácsa 1244. számú határozata alapján –, abban a mértékben, amelyben a Bizottság az EAR-ra ruházta a vonatkozó CARDS program végrehajtását. Az EAR tevékenységeinek befejeztével egy időben jár le az ügynökség bizottsági megbízása is. Ennek következményeként, ahol a vonatkozó CARDS programok végrehajtását az EAR lejártának dátumáig még nem fejezték be, ott a Bizottságnak kell azt folytatni.

Mivel az EAR az Európai Közösség nevében jár el, a harmadik felekre vonatkozóan közvetlenül az Európai Közösség gyakorolja majd a jogokat és kötelezettségeket. Mivel az Európai Közösséget a Bizottság képviseli (EK-Szerződés 282. cikke), az EAR helyébe felperesként vagy alperesként minden bírósági eljárás során a Bizottság lép.

Az EAR felszámolását (alkalmazotti szerződések, eszközök felszámolása) maga az EAR végzi el. A szükséges döntéseket az EAR igazgatójának, vagy az igazgatótanácsnak kell meghoznia, hatáskörüknek megfelelően.

Az irattári ügyiratok bizottsági szolgálatokhoz való átszállítására vonatkozóan a Bizottság szolgálatai és az EAR igazgatója a kellő időben megállapodásra jutnak.

4.2. Igazgatási, személyi és költségvetési kérdések

Az érintett országokban a közösségi támogatásokat az EAR fokozatos megszüntetésével párhuzamosan, dekoncentrált módon, a bizottsági küldöttségek vezetik be. A pénzügyi felelősség átruházása a Bizottságra maga után vonja a Szerbia és Montenegró-i, valamint a Macedónia volt jugoszláv köztársaságbeli küldöttségek fejlesztését. Szükséges lenne továbbá, hogy Podgoricában és Pristinában is létesítsenek irodákat.

Figyelembe véve a kettős megközelítést, jelenleg folynak az előkészületek egy Podgoricában létrehozandó közösségi összekötő hivatal létrehozásáról, amely a belgrádi EK-küldöttség kirendeltsége lesz.

2004 szeptembere óta – az ENSZ Biztonsági Tanácsa 1244. számú határozata alapján – Koszovóban is működik az EK összekötő hivatala, a pristinai Európai Újjáépítési Ügynökség helyiségén belül.

A nyugat-balkáni országokban folyó EAR-tevékenységeknek az átmeneti időszak végén, azaz 2009-ben történő lezárásából származó megtakarítások körülbelül megegyeznének a küldöttségek/irodák kiegészítő igazgatási költségeivel, mivel az EAR teljes megszüntetését követően a működési tételekre is kevesebbet kell költeni. 2007-ben és 2008-ban azonban a küldöttségek/irodák és az EAR egyidejű létezése/működése következtében kissé megnőnek az igazgatási kiadások. 2009-re ezek az igazgatási kiadások a 2006-os szintre csökkennek.

5. KÖVETKEZTETÉS

A fenti megfontolások alapján a Bizottság 2006. március 31-ig rendelettervezetet kíván a Tanács elé terjeszteni, a következő céllal:

Az EAR-t meg kell szüntetni, de működését két évvel, 2008. december 31-ig meg kell hosszabbítani a jelenlegi megbízás és státusz megőrzésével, hogy tevékenységei fokozatosan, a CARDS program alatt szűnjenek meg.

Ezzel párhuzamosan a Bizottság előkészítené a majdani IPA rendelet 2007-től kezdődő, dekoncentrált módon, az érintett országokban lévő küldöttségek révén történő végrehajtását.

A meghosszabbítás egyedüli célja annak lehetővé tétele, hogy az EAR az általa irányított CARDS programokat befejezhesse. A fő cél az, hogy zavartalanul folytatni lehessen a támogatásnyújtást, a lehető leghatékonyabb és költséghatékonyabb módon.

Az EAR 2008. december 31-ig tartó fokozatos megszüntetésével és az IPA végrehajtásáért felelős küldöttségek/irodák egyidejű létrehozásával az EU jelenléte sokkal átláthatóbbá és hatékonyabbá válik. Ez különösen Koszovó esetében fontos, mivel az EU megerősíti jelenlétét területén azt követően, hogy rendezik végleges státuszát.

A megbízás kétéves meghosszabbítása lehetővé tenné az EAR feladatainak rendezett módon történő átadását a Bizottság szolgálatai, elsősorban küldöttségei számára. Az EAR így lezárhatná a fennmaradó CARDS projektek nagy részét, és ezzel lehetőség szerint elkerülhető lenne, hogy nyitott ügyek kerüljenek át a Bizottsághoz.

[1] HL L 306., 2000.12.7., 7. o. A legutóbb a 2068/2004/EK rendelettel (HL L 358., 2004.12.3., 2. o.) módosított rendelet.

[2] Az ügynökség által végrehajtandó feladatokat a rendelet 2. cikkének (1) bekezdésében a következőképpen határozzák meg:

2. cikk

1. Az 1. cikk második albekezdésében meghatározott célkitűzés elérése érdekében az Ügynökség hatáskörének korlátain belül és a Bizottság által hozott határozatokkal összhangban a következő feladatokat hajtja végre:

a) információk gyűjtése, elemzése és továbbítása a Bizottsághoz a következőkről:

i. károk, az újjáépítés, valamint a menekültek és a lakóhelyüket elhagyni kényszerülő személyek visszatérésének feltételei, továbbá a kormányok, helyi vagy regionális hatóságok és a nemzetközi közösség által ezekkel összefüggésben tett kezdeményezések;

ii. az érintett közösségek sürgős szükségletei, figyelembe véve a lakosság különböző kényszerű lakhelyváltoztatásait és a lakóhelyüket elhagyni kényszerülők visszatérésének lehetőségeit;

iii. a nemzetközi közösségtől sürgős támogatást igénylő legfontosabb szektorok és földrajzi területek;

b) a Jugoszláv Szövetségi Köztársaság újjáépítésére, valamint a menekültek és a lakóhelyüket elhagyni kényszerülő személyek visszatérésére vonatkozóan a Bizottság által meghatározott iránymutatásokkal összhangban programtervezetek elkészítése;

c) az 1. cikkben említett közösségi támogatás végrehajtása – ahol csak lehetséges – a helyi lakossággal együttműködve, és amennyiben szükséges, versenytárgyalás útján kiválasztott vállalkozók szolgáltatásait igénybe véve.

[3] A 2068/2004/EGK tanácsi rendelet 14. cikke

A Bizottság 2005. december 31-ig jelentést tesz a Tanácsnak az Európai Újjáépítési Ügynökség megbízásának jövőjéről. Az Ügynökség megbízásának 2006. december 31-én túli meghosszabbítására vonatkozóan a Bizottság tehet javaslatot a Tanács részére, 2006. március 31-ig.