A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI KÖZPONTI BANKNAK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK, A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK ÉS AZ EURÓPAI BERUHÁZÁSI BANKNAK A STABILITÁSI ÉS NÖVEKEDÉSI PAKTUM HATÁLYOS SZABÁLYAI ÁLTAL BIZTOSÍTOTT RUGALMASSÁG LEGJOBB KIHASZNÁLÁSA /* COM/2015/012 final */
Tartalomjegyzék 1. Bevezetés. 3 2. A beruházásokkal
kapcsolatos kérdések tisztázása.. 5 3. A strukturális
reformokkal kapcsolatos kérdések tisztázása.. 10 4. A konjunkturális
körülményekkel kapcsolatos kérdések tisztázása.. 15 5. Következtetés. 18 1. melléklet - Az Európai
Stratégiai Beruházási Alaphoz nyújtott
hozzájárulások statisztikai számbavétele. 19 2. melléklet - Mátrix a
középtávú költségvetési célkitűzés felé vezető éves költségvetési
kiigazítás meghatározásához a Paktum prevenciós ágában.. 21
1. Bevezetés
2015.
évi éves növekedési jelentésében[1] a Bizottság a beruházásokat, a strukturális reformokat és a felelős
költségvetési gazdálkodást jelölte meg az Európai Unió munkahelyteremtést és
növekedést célzó gazdaságpolitikai stratégiájának központi elemeként. Ezzel
párhuzamosan, e stratégiát támogatandó egy új európai beruházási tervet[2] is benyújtott. Az Európai Tanács 2014. december 18–19-i ülése mind ezt
az általános gazdasági megközelítést, mind a beruházási terv konkrét elemeit
jóváhagyta. A
Bizottság emellett bejelentette, hogy a beruházások, a strukturális reformok és
a felelős költségvetési politika közötti kapcsolat megerősítése
érdekében további iránymutatást ad a Paktum[3] (a továbbiakban: a Paktum) hatályos szabályaiba
foglalt rugalmasság lehető legjobb kihasználásáról, e szabályok
megváltoztatása nélkül. Ez a hivatalba lépő következő Európai
Bizottságnak címzett politikai iránymutatásban foglalt kötelezettségvállalásból[4], valamint az Európai Tanács[5] és az Európai Parlament[6] korábbi vitáiból következik. Jelen
értelmező közlemény[7] az említett további iránymutatást tartalmazza, a
hatályos szabályok módosítása vagy felváltása nélkül. A Paktum az európai gazdasági kormányzás alapköve és meghatározó
jelentőséggel bír a gazdasági és monetáris unió megfelelő
működése szempontjából. Célja a hatékony és eredményes
költségvetési politikák ösztönzése és a tagállamok fenntartható
államháztartásának biztosítása. 1997-es létrehozása óta a Paktumot az
uniós jogalkotók 2005-ben és 2011–2013 során megreformálták, a kezdetek óta
szerzett tapasztalatok pedig gazdagították. Az elmúlt években a
gazdaságpolitikai koordináció egy szélesebb és megerősített éves ciklusa,
az európai szemeszter részeként működött. A
közösen elfogadott szabályok hitelessége kulcsfontosságú az államháztartások
fenntarthatósága, valamint az euróövezet és az EU egészének pénzügyi
stabilitása szempontjából. Az elmúlt évek pénzügyi és államadósság-válsága
rámutatott az európai gazdaságok kölcsönös függésére és az Unión belüli szoros
gazdasági és költségvetési koordináció szükségességére. A bizalom
helyreállításához elengedhetetlen volt a szabályok megléte és betartása. Az EU,
csupán néhány évvel azután, hogy számos országban a költségvetési hiány és az
államadósság gyors növekedésével volt kénytelen szembenézni, jelentős
haladást ért el államháztartása rendezettségének javítása terén. A
Paktum alkalmazásának középpontjában a tagállamokkal szembeni azonos bánásmód
elvének kell állnia. A Paktum szabályalapú rendszer: egy közös, minden tagállam
által alkalmazott keret, amelyben a Bizottság tesz javaslatot és a Tanács
határoz. Az azonos bánásmód azonban nem jelent
egyenmegoldásokat – minden helyzetben el kell végezni a szükséges gazdasági
értékelést is. A Paktum szándékosan irányoz elő rugalmasságot szabályai
alkalmazási módját illetően, mind a különböző időpontok, mind
pedig az országok tekintetében. Ugyancsak szándékos, hogy a közösen elfogadott
szabályokon belül bizonyos mozgásteret tartottak fenn a Bizottság és a Tanács
részére az államháztartások rendezettségének országspecifikus körülmények
fényében történő értékelésére, annak érdekében, hogy a legfrissebb fejlemények
és információk alapján a legjobb intézkedéseket tudják ajánlani. A rugalmasság mértéke annak függvényében változik, hogy
egy tagállam a Paktum prevenciós vagy korrekciós ágába tartozik-e. A prevenciós
ág célja, hogy minden tagállamban biztosítsa a rendezett költségvetési
helyzetet: középpontjában az áll, hogy középtávon minden tagállam érje el a
közösen elfogadott alapelvekkel összhangban számára megállapított, rendezett
költségvetési helyzetet (az ún. középtávú költségvetési célkitűzést)[8]. A középtávú költségvetési célkitűzés strukturális jellegű: a konjunktúraciklus figyelembevétele
érdekében kiigazított és az egyszeri intézkedések kiszűrése érdekében
korrigált, vagyis minden egyes ország esetében egyedi. A mögöttes logika szerint
a tagállamoknak olyan költségvetési pozíciót kell elérniük és fenntartaniuk,
amely lehetővé teszi az automatikus stabilizátorok számára, hogy a
lehetséges gazdasági sokkok csillapítása terén teljes mértékben kifejtsék
hatásukat. Ez az államadósság prudens szintre csökkentését is szolgálja
azáltal, hogy figyelembe veszi az egyes országok demográfiai profilját és a
népesség elöregedésének költségvetési terheit. A Paktum
korrekciós ága azokkal a helyzetekkel foglalkozik, amikor az államháztartás
hiánya vagy adóssága meghaladja a Szerződésben rögzített
referenciaértéket: ebben az esetben a tagállamok túlzott hiány esetén
követendő eljárás (a továbbiakban: túlzotthiány-eljárás) alá kerülnek,
amely szigorúbb feltételekkel és monitoringgal jár[9]. Jelen iránymutatás a Paktum
szabályainak megfelelő, vagyis a hatályos jogszabályok módosítása nélkül
is a Bizottság rendelkezésére álló értelmezési mozgástérre összpontosít.
Világossá teszi, hogy a szabályok alkalmazása során miként lehet a legjobban
figyelembe venni három konkrét szakpolitikai dimenziót. E dimenziók: i. beruházások,
különös tekintettel az Európai beruházási terv részeként újonnan létrehozott
Európai Stratégiai Beruházási Alapra; ii. strukturális reformok; és iii. a
konjunkturális körülmények. Jelen
értelmező közlemény a növekedést jobban ösztönző költségvetési
irányvonal kialakítására is szolgál az euróövezetben[10]. Része továbbá azon erőfeszítéseknek, amelyekkel a Bizottság a
felelősségi körébe tartozó – esetenként szükségszerűen összetett –
szabályok megértését és betartását kívánja javítani. Az egyes szereplők
felelős magatartásának biztosításához elengedhetetlen a szabályok
átláthatósága és kiszámíthatósága.
2. A
beruházásokkal kapcsolatos kérdések tisztázása
2.1. Az új Európai
Stratégiai Beruházási Alap
A
Bizottság által javasolt Európai beruházási terv egyik központi aspektusa az új
Európai Stratégiai Beruházási Alapnak (ESBA) a Bizottság és az Európai
Beruházási Bank (EBB) általi, közösen történő létrehozása. Az Európai
Tanács 2014. december 18–19-i ülésén kapott jóváhagyást követően a
Bizottság az ESBA létrehozásáról szóló rendeletre vonatkozó javaslatot nyújtott
be [11]. Az
Alap új kockázatviselési kapacitást kínál, ami lehetővé teszi az EBB
számára a tőkebefektetést, az alárendelt hitelekbe, illetve elsőhelyi
hitelek kockázatosabb részleteibe való befektetést, valamint – támogatható
projektek esetében – a hitelkeret növelését. E kockázatviselési kapacitáshoz a
kezdeti hozzájárulást egy új garanciaalap formájában az uniós
költségvetésből, valamint az EBB saját forrásaiból nyújtják. Az európai
uniós garancia és az EBB-források felhasználása nincs hatással a tagállamok
államháztartási hiányának vagy államadósságának szintjére. Az
ESBA kapacitása a tagállamoktól származó további pénzügyi hozzájárulással tovább
növelhető. Az Európai beruházási tervben a Bizottság bejelentette azon
szándékát, hogy az Alaphoz való (ilyen)
tőke-hozzájárulásokat az államháztartásoknak a Paktum keretében végzett
vizsgálata során kedvezően fogja megítélni. Az Európai Tanács 2014. december 18‑19-i
ülésén nyugtázta ezt a szándékot[12]. Az
ESBA-hoz nyújtott hozzájárulás mellett a tagállamoknak lehetőségük lesz
arra is, hogy az ESBA által társfinanszírozott egyes projekteket
társfinanszírozzanak. Ez a szakasz arról szolgál iránymutatással, hogy a Paktum
keretében végzett vizsgálat során hogyan kerülnek megítélésre e különböző
hozzájárulások. 2.1.1. A tagállamok által az ESBA
felé teljesített pénzügyi hozzájárulások Két szempontot kell szétválasztani: i. azt, hogy a
számlák európai rendszerében (ESA) rögzített fogalommeghatározásokkal
összhangban a hozzájárulások statisztikai szempontból hiányként és/vagy
adósságként kerülnek-e számbavételre; és ii. azt, hogy a Bizottság milyen módon
veszi figyelembe e hozzájárulásokat a Paktumnak való megfelelés értékelése
során. Statisztikai számbavétel A
statisztikai számbavétel a hozzájárulások sajátos jellegétől és azoknak az
Európai Statisztikai Hivatal (Eurostat) általi besorolásától függ, tiszteletben
tartva az Eurostat függetlenségét. További információkkal – konkrét példák
alapján – az 1. melléklet szolgál. A Paktum alkalmazása Jogi keret A Paktum rögzíti, hogy a prevenciós, illetve korrekciós ágában szükséges költségvetési kiigazítás értékelése során a Tanács „strukturális” célokat határoz meg. Prevenciós ág Az 1466/97/EK rendelet 5. cikke szerint „A Bizottság és a Gazdasági és Pénzügyi Bizottság értékelése alapján a Tanács […] értékeli, hogy [a tagállam által] […] tett vagy javasolt intézkedések elegendőek-e a középtávú költségvetési célkitűzésnek a ciklus alatt történő eléréséhez. A középtávú költségvetési célkitűzéshez vezető korrekciós pálya értékelése során a Tanács és a Bizottság megvizsgálja, hogy az érintett tagállam elérte-e a középtávú költségvetési célkitűzésének teljesítéséhez szükséges, az egyszeri és egyéb átmeneti intézkedésektől mentes, ciklikusan kiigazított költségvetési egyenlegre vonatkozó megfelelő éves javulást, a GDP 0,5 %-át véve viszonyítási alapul […].” Korrekciós ág Az 1467/97/EK rendelet 3. cikke szerint „[…] a Bizottság, amennyiben úgy ítéli meg, hogy túlzott hiány áll fenn, […] véleményt és javaslatot intéz a Tanácshoz, és erről tájékoztatja az Európai Parlamentet. A Tanács a túlzott hiány fennállásáról […] határoz. Amennyiben úgy határoz, hogy a túlzott hiány fennáll, a Tanács […] egyidejűleg ajánlásokat is tesz az érintett tagállamnak. A Tanács […] ajánlásában legfeljebb hat hónapos határidőt állapít meg az érintett tagállam által meghozandó eredményes intézkedésre […]. A Tanács ajánlásában a túlzott hiány megszüntetésére is határidőt állapít meg, amit a túlzott hiány fennállásának megállapítását követő évben kell teljesíteni, kivéve, ha különleges körülmények állnak fenn. Az ajánlásban a Tanács felkéri a tagállamot, hogy teljesítsen olyan éves költségvetési célokat, amelyek – az ajánlást alátámasztó előrejelzés alapján – megfelelnek az egyszeri és átmeneti intézkedésektől mentes, ciklikusan kiigazított egyenlegben elérendő, a GDP legalább 0,5 %-át mint küszöbértéket kitevő éves minimális javulásnak, és ezáltal az ajánlásban szereplő határidőn belül szüntesse meg a túlzott hiányt […].” Az
ESBA felé teljesített hozzájárulások Eurostat általi statisztikai
számbavételének sérelme nélkül a Bizottság már most iránymutatást tud nyújtani
arra vonatkozóan, hogyan alkalmazandók a Paktum hatályos szabályai ezekben az
esetekben. A
prevenciós, illetve korrekciós ágban szükséges költségvetési kiigazítás
értékelése során a Tanács strukturális célokat határoz meg. E célok nem
tartalmazzák az egyszeri intézkedéseket, amelyek az alapul szolgáló
költségvetési pozíció szempontjából nem bírnak jelentőséggel. Tipikusan
ide tartoznak az Alaphoz való kezdeti, pénzbeli hozzájárulások[13]. A Bizottság különösen a
következőket mérlegeli: § A Paktum
prevenciós ágában a középtávú költségvetési célkitűzés elérése és az ahhoz
vezető, szükséges költségvetési kiigazítás sem érintett, mivel mindkét
irányszám strukturális természetű. A strukturális egyenleget
jellegéből adódóan nem érintik az egyszeri kiadások, így az Alaphoz való
hozzájárulás sem. § A Paktum
korrekciós ágában (túlzotthiány-eljárás) a Tanács által ajánlott költségvetési
kiigazítási erőfeszítésnek való megfelelés sem érintett, mivel az is
strukturális természetű. Az ESBA felé teljesített hozzájárulás tehát nem vezethet
ahhoz, hogy valamely tagállam esetében a túlzotthiány-eljárás szerinti
ajánlások teljesítésének elmulasztását állapítsák meg. § A hiányra
vonatkozó referenciaérték nemteljesítése esetén a Bizottság az EUMSZ 126.
cikkének (3) bekezdésében előirányzott jelentés elkészítése során az
1467/97/EK rendelet 2. cikkének (3) bekezdésével összhangban „érdemleges
tényezőnek” tekinti az ESBA felé teljesített hozzájárulásokat. Vagyis nem
indul túlzotthiány-eljárás, ha a nemteljesítés a hozzájárulásnak tudható be, és
ha a referenciaérték túllépése kis méretű és várhatóan átmeneti. § Az
adósságra vonatkozó referenciaérték nemteljesítése esetén a Bizottság az EUMSZ
126. cikkének (3) bekezdésében előirányzott jelentés elkészítése során az
1467/97/EK rendelet 2. cikkének (3) bekezdésével összhangban „érdemleges
tényezőnek” tekinti az ESBA felé teljesített hozzájárulásokat. Vagyis nem
indul túlzotthiány-eljárás, ha a nemteljesítés a hozzájárulásnak tudható be. 2.1.2. Az ESBA által
társfinanszírozott beruházási projektek tagállami társfinanszírozása Az ESBA beruházási projektek széles köréhez nyújt
majd hozzájárulást, hogy ezzel további magán- és/vagy állami beruházásokat
ösztönözzön e projektek vonatkozásában. Az egyedi projektek, köztük lehetséges
beruházási platformok tagállami társfinanszírozása többnyire innovatív pénzügyi
eszközök, például kölcsönök, adósságinstrumentumok vagy tőkerészesedés
formáját ölti majd. A statisztikai számbavétel az eszközöktől függően
változik (lásd az 1. mellékletet). A Paktum végrehajtása szempontjából a Bizottság a
2.2. szakaszban bemutatásra kerülő, úgynevezett „beruházási záradék”
alkalmazása során veszi figyelembe az ESBA által társfinanszírozott beruházási
projektekhez nyújtott nemzeti társfinanszírozást. Összefoglaló az Európai Stratégiai Beruházási Alapról A Bizottság nem veszi figyelembe az ESBA felé teljesített nemzeti hozzájárulásokat a Paktum prevenciós, illetve korrekciós ága szerinti költségvetési kiigazítás meghatározása során. A hiányra vonatkozó referenciaérték túllépése esetén a Bizottság nem indít túlzotthiány-eljárást, ha a túllépés csak a hozzájárulásnak tudható be, kis mértékű és várhatóan átmeneti. Az adósságra vonatkozó referenciaérték túllépésének értékelésekor a Bizottság az ESBA-hoz való hozzájárulásokat nem fogja figyelembe venni.
2.2. Egyéb beruházások a Paktum prevenciós
ágában
Jogi
keret Az
1466/97/EK rendelet 5. cikke szerint „[…] a Tanács és a Bizottság […]
figyelembe veszi azon jelentős strukturális reformok végrehajtását,
amelyek, többek között a potenciális fenntartható növekedés fokozása révén,
közvetlen hosszú távú pozitív költségvetési hatásokat eredményeznek […].” E
cikket a 3.1. szakasz Jogi keret című bekeretezett szövegrésze
részletesebben idézi. A Paktum prevenciós ágában a jelentős
strukturális reformmal egyenértékűnek tekintett beruházások bizonyos
körülmények között indokolhatják az érintett tagállam középtávú költségvetési
célkitűzésétől vagy az ahhoz vezető kiigazítási pályától való
átmeneti eltérést. A Bizottság a múltban kezdeti iránymutatást adott ki
arról, hogyan alkalmazandók ezek a rendelkezések a növekedésre és az
államháztartás fenntarthatóságára pozitív, közvetlen és igazolható hosszú távú
költségvetési hatásokat gyakorló állami beruházásokra[14]. Ezen (általában
„beruházási záradékként” emlegetett) iránymutatást e közlemény pontosítja és
formalizálja annak érdekében, hogy – a Paktum betűjével és szellemével
összhangban – jobban figyelembe vegye az országspecifikus sajátosságokat. Mostantól
a tagállamok a következő feltételek teljesülése esetén élvezhetik a
„beruházási záradék” előnyét: i. GDP-jük növekedése negatív, vagy a
GDP jóval elmarad a potenciálistól (ami a GDP 1,5%-át meghaladó negatív
kibocsátási rést eredményez); ii. a középtávú költségvetési céltól
vagy az ahhoz vezető, jóváhagyott költségvetés-kiigazítási pályától való
eltérés nem vezet a hiányra vonatkozóan a GDP 3 %-ában meghatározott
felső határ túllépéséhez és megfelelő biztonsági tartalékot tartanak
fenn; iii. az eltérés az EU által a
strukturális és kohéziós politika[15], a transzeurópai hálózatok, illetve az Európai Hálózatfinanszírozási
Eszköz keretében társfinanszírozott projektekhez nyújtott nemzeti kiadásokhoz,
valamint az ESBA által társfinanszírozott beruházási projektek nemzeti
társfinanszírozásához kapcsolódik, amely projektek pozitív, közvetlen és
igazolható hosszú távú költségvetési hatásokkal járnak; iv. annak érdekében, hogy az állami
beruházások teljes volumene ne csökkenjen, a társfinanszírozott kiadások nem
helyettesíthetik a nemzeti szinten finanszírozott beruházásokat; v. a tagállamoknak minden átmeneti
eltérést kompenzálniuk kell, és a középtávú költségvetési célt a jelenlegi
stabilitási vagy konvergenciaprogramjuk négyéves időhorizontján belül el
kell érniük. A korábbi iránymutatással összevetve ez azt jelenti,
hogy a Bizottság a „beruházási záradékot” az euróövezet, ill. az EU egészének
gazdasági állapotától függetlenül alkalmazza majd annak érdekében, hogy azt
csak az adott ország által tapasztalt konjunkturális körülményekhez kösse. Az,
hogy a tagállamok akkor is igénybe vehetik az említett záradékot, amikor saját
növekedésük negatív vagy kibocsátásuk jóval elmarad a potenciálistól,
lehetővé teszi a záradék korábbinál szélesebb körű és az
országspecifikus feltételeket jobban tükröző alkalmazását[16]. Összefoglaló a Paktum prevenciós ágába tartozó „beruházási záradékról” A Paktum prevenciós ágába tartozó tagállamok a beruházások előmozdítása érdekében átmenetileg eltérhetnek középtávú költségvetési célkitűzésüktől vagy az ahhoz vezető kiigazítási pályától, feltéve, hogy: GDP-jük növekedése negatív, vagy jelentősen elmarad az elvárható mértéktől; az eltérés nem eredményezi a hiányra vonatkozó 3 %-os referenciaérték túllépését és megfelelő biztonsági tartalékot tartanak fenn; az eltérés eredményeként ténylegesen nő a beruházások szintje; a tagállam stabilitási vagy konvergenciaprogramjának időkeretén belül kompenzálja az eltérést. A támogatható beruházások körébe az EU által a strukturális és kohéziós politika, a transzeurópai hálózatok, illetve az Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz keretében társfinanszírozott projektekre teljesített nemzeti kiadások, valamint az Európai Stratégiai Beruházási Alap által társfinanszírozott projektek nemzeti társfinanszírozása tartozik.
3. A strukturális
reformokkal kapcsolatos kérdések tisztázása
3.1. Strukturális reformok a
Paktum prevenciós ágában
Jogi keret Az 1466/97/EK rendelet 5. cikke meghatározza, hogyan kell a tagállamoknak a rendezett költségvetési helyzet felé haladniuk. Konkrétan rögzíti, hogy „[…] Azon tagállamoknak a középtávú költségvetési célkitűzés eléréséhez vezető korrekciós pályája meghatározásakor, amelyek még nem érték el ezt a célt, valamint a középtávú célkitűzést már elért országoknak ezen célkitűzéstől való átmeneti eltérésének lehetővé tételekor a Tanács és a Bizottság – azzal a feltétellel, hogy a hiányra vonatkozó referenciaérték tekintetében megfelelő biztonsági tartalék áll rendelkezésre, illetve a költségvetés helyzete az elvárások szerint a program időtartama alatt visszatér a középtávú költségvetési célkitűzéshez – figyelembe veszi azon jelentős strukturális reformok végrehajtását, amelyek, többek között a potenciális fenntartható növekedés fokozása révén, közvetlen hosszú távú pozitív költségvetési hatásokat eredményeznek, és ezáltal az államháztartás hosszú távú fenntarthatóságára igazolhatóan hatással vannak. Különleges figyelmet kell fordítani a több pilléren alapuló – egy kötelező, tőkefedezeti pillért is magában foglaló – rendszer bevezetésére irányuló nyugdíjreformokra. Az ilyen reformokat végrehajtó tagállamok számára lehetővé kell tenni a középtávú költségvetési célkitűzésükhöz vezető korrekciós pályától vagy magától a célkitűzéstől történő olyan mértékű eltérést, amely megfelel a reformok által az államháztartási egyenlegre gyakorolt közvetlen inkrementális hatásnak, azzal a feltétellel, hogy a hiányra vonatkozó referenciaértéktől megfelelő távolság maradjon.” Ugyanezen rendelet 9. cikke előírja e szabálynak az euróövezeten kívüli tagállamokra történő alkalmazását. Ez
a szakasz iránymutatást nyújt arra vonatkozóan, hogyan vehetők figyelembe
a strukturális reformok a Paktum prevenciós ágában (az úgynevezett
„strukturálisreform-záradék”)[17].
A
Paktum hatályos szabályaival összhangban a jelentős strukturális
reformokat végrehajtó tagállamok átmenetileg eltérhetnek a középtávú
költségvetési célkitűzésüktől vagy az ahhoz vezető kiigazítási
pályától. Ez lehetővé teszi számukra, hogy fedezzék a hosszú távú pozitív
költségvetési hatással járó (többek között a potenciális fenntartható
növekedést fokozó) strukturális reformok végrehajtásából eredő rövid távú
költségeket. A
Paktum keretében figyelembe vehető „strukturális
reformok” A
„strukturálisreform-záradék” teljes körű alkalmazhatóságához meg kell
határozni a strukturális reformok támogathatóságára vonatkozó alapelveket. A
Bizottság a következő követelményekre alapozza értékelését: i. A reformoknak jelentőseknek
kell lenniük. Bár vannak olyan egyedi reformok, például a nyugdíjreform,
amelyek jelentős pozitív hatást gyakorolnak a növekedésre és az államháztartás hosszú távú fenntarthatóságára – emellett a strukturális
gyengeségek orvoslását célzó, megfelelően megtervezett és átfogó
reformcsomagok is jelentős pozitív hatást gyakorolhatnak. Különösen akkor
áll elő ez a helyzet, ha a politikák megfelelő kombinációjának
megválasztása és a megfelelő végrehajtási sorrend révén a reformok
erősítik egymás hatását. ii. A reformoknak – többek között a
potenciális fenntartható növekedés fokozása révén – közvetlen, hosszú távú
pozitív költségvetési hatással kell járniuk, igazolható hatást gyakorolva
ezáltal az államháztartás hosszú távú fenntarthatóságára. A fenntarthatóságra
gyakorolt hatás származhat a reformokból (például a nyugdíjak vagy az
egészségügy területén) eredő közvetlen költségvetési megtakarításokból
vagy a (például az alacsonyabb strukturális munkanélküliségnek vagy a
megnövekedett munkaerőnek köszönhetően) nagyobb potenciális
teljesítményű, hatékonyabb gazdaságból közép- és hosszú távon származó
magasabb bevételekből vagy e két hatás kombinációjából[18]. iii. A reformokat teljes egészében
végre kell hajtani. Bár magától értetődő, hogy minden reformot el
kell fogadni, mielőtt a záradék tekintetében támogathatónak
minősülnének, az is igaz, hogy az elfogadott reformok tényleges
végrehajtása időbe telik, késhet vagy akár el is akadhat. Emiatt meg kell
fontolni a végrehajtás meghiúsulásának kockázatát kezelő erőteljes
biztosítékok bevezetését. Bár a Paktum nem biztosítja a strukturális reformok
végrehajtásának nyomon követésére szolgáló eszközöket, működésének jogi
kerete, nevezetesen az európai szemeszter és a túlzott egyensúlyhiány esetén
követendő új eljárás (túlzottegyensúlyhiány-eljárás)[19]
lehetővé teszi a Bizottság és a Tanács számára a strukturális reformokat
igénylő kihívások és egyensúlyhiányok értékelését, valamint a tagállamok
által hozott intézkedések nyomon követését. A
„strukturálisreform-záradék”
aktiválása A
Bizottság úgy ítéli meg, hogy a reformok végrehajtására vonatkozó feltétel előzetesen
teljesül, amennyiben: § A
tagállam átfogó és részletes középtávú strukturálisreform-tervet nyújt be
(például a stabilitási, illetve konvergenciaprogrammal együtt közzétett nemzeti
reformprogram részeként), amely világosan meghatározott intézkedéseket,
valamint azok elfogadásának és megvalósításának reális ütemezését is
tartalmazza. A reformok végrehajtásának szoros nyomon követésére az európai szemeszter
keretében kerül sor. § A
túlzott egyensúlyhiány esetén követendő eljárás
(túlzottegyensúlyhiány-eljárás) alatt álló tagállam a szükséges információkat
tartalmazó kiigazító intézkedési tervet nyújtott be. A reformok végrehajtásának
nyomon követésére a túlzottegyensúlyhiány-eljárás keretében kerül sor. A
tagállamoktól mindkét esetben elvárják, hogy részletes és átlátható
dokumentációt nyújtsanak be, és a reformokat mind a középtávú költségvetési
hatásuk, mind a potenciális növekedésre gyakorolt középtávú hatásuk
tekintetében számszerűsítsék. A dokumentációnak a reformok végrehajtásának
ütemtervéről is részletes adatokat kell tartalmaznia. A
„strukturálisreform-záradék”
alkalmazása Azon
nyugdíjreformok esetében, amelyek kötelező tőkefedezeti pillért
tartalmazó, többpilléres rendszert vezetnek be, a Paktum prevenciós ágában való
figyelembevétel módszertanát az 1466/97/EK rendelet 5. cikke rögzíti (lásd a
szakasz elején lévő bekeretezett szövegrészt)[20]. Más strukturális reformok esetében a Bizottság a célzott
strukturálisreform-tervben (vagy a kiigazító intézkedési tervben) foglalt
információkat veszi alapul. Ez esetben a Bizottság javasolni fogja, hogy a
támogatható tagállamok kapjanak több időt a középtávú költségvetési célkitűzés
elérésére, vagyis legyen lehetőség a középtávú költségvetési célkitűzés
felé vezető strukturális kiigazítási pályától, illetve azon tagállamok
esetében, amelyek már elérték a középtávú költségvetési célkitűzést, a
középtávú költségvetési célkitűzéstől való átmeneti eltérésre,
feltéve, hogy: i. a reformok megfelelnek a fenti
kritériumoknak; ii. az átmeneti eltérés nem haladja meg
a GDP 0,5 %-át, és a középtávú költségvetési célkitűzést a záradék
aktiválásának évére vonatkozó stabilitási vagy konvergenciaprogram négyéves
időhorizontján belül elérik; iii. folyamatosan megfelelő
biztonsági tartalék áll rendelkezésre, így a középtávú költségvetési célkitűzéstől
vagy az ahhoz vezető, jóváhagyott költségvetés-kiigazítási pályától való
eltérés nem vezet a GDP 3 %-ában meghatározott hiánycél túllépéséhez. Amennyiben
valamely tagállam elmulasztja a jóváhagyott reformok végrehajtását, a középtávú
költségvetési célkitűzéstől vagy az ahhoz vezető kiigazítási
pályától való eltérés nem minősül indokoltnak. Amennyiben a mulasztás a
középtávú költségvetési célkitűzéstől vagy az ahhoz vezető
pályától való jelentős eltérést eredményez, a Bizottság az 1466/97/EK
rendelet 6. cikkének (2) bekezdésében és 10. cikkének (2) bekezdésében meghatározott
eljárást alkalmazza. Ennek keretében a Bizottság figyelmeztetésben részesíti az
érintett tagállamot, amit egy tanácsi ajánlásra vonatkozó ajánlás követ annak
biztosítása érdekében, hogy a tagállam öt hónapon belül megfelelő
szakpolitikai intézkedéseket hozzon az eltérés kezelésére. Az euróövezeti
tagállamok esetében a megfelelés folyamatos elmulasztása végső soron
kamatozó letét elhelyezésének előírásához vezethet[21].
Összefoglaló a Paktum prevenciós ágába tartozó „strukturálisreform-záradékról” A Bizottság a Paktum prevenciós ágában figyelembe veszi majd a strukturális reformok pozitív költségvetési hatását, amennyiben ezek a reformok i. jelentősek; ii. igazolható, közvetlen és hosszú távú pozitív költségvetési hatásokkal járnak, többek között növelik a fenntartható potenciális növekedést; és iii. teljes egészében végrehajtották őket. Ahhoz, hogy a reformintézkedéseket már előzetesen figyelembe lehessen venni, a tagállamoknak részletes és igazolható információkat tartalmazó és az elfogadás, illetve végrehajtás hiteles ütemezését meghatározó célzott strukturálisreform-tervet kell bemutatniuk. A Bizottság értékeli a vonatkozó reformtervet, mielőtt a középtávú költségvetési célkitűzéstől vagy az ahhoz vezető kiigazítási pályától való átmeneti eltérés engedélyezését ajánlaná. A Bizottság szorosan nyomon követi majd a reformok végrehajtását. A végrehajtás elmulasztása esetén a Bizottság megteszi a szükséges intézkedéseket.
3.2. Strukturális
reformok a Paktum korrekciós ágában
Jogi keret Az 1467/97/EK rendelet 2. cikke értelmében „[...] A Bizottság az EUMSZ 126. cikke (3) bekezdése szerinti jelentés elkészítésekor [vagyis amikor valamely tagállam nem teljesíti a hiány- vagy az adósságkritériumot vagy mindkettőt] a cikkben feltüntetett valamennyi érdemleges tényezőt figyelembe veszi, amennyiben jelentős mértékben befolyásolják az érintett tagállam hiány- és adósságkritériumoknak való megfelelésének értékelését. A Bizottság jelentésének megfelelő módon tükröznie kell: a) a középtávú gazdasági helyzet alakulását [...]; b) a középtávú költségvetési helyzet alakulását, ideértve különösen a középtávú költségvetési célkitűzéshez vezető korrekció eredményeiről szóló jelentés, az elsődleges mérleg szintje és az elsődleges mind folyó, mind tőkekiadások alakulása, a túlzott makrogazdasági egyensúlyhiány megelőzésével és kiigazításával összefüggő szakpolitikák végrehajtása, a közös uniós növekedési stratégiával összefüggő szakpolitikák végrehajtása és az államháztartás általános színvonala, mindenekelőtt a nemzeti költségvetési keretek hatékonysága vonatkozásában; c) [...] a középtávú államadósság-állomány alakulását [...]. A Bizottság kellő és kifejezett figyelmet fordít minden olyan egyéb tényezőre, amely az érintett tagállam véleménye szerint érdemleges a hiány- és adósságkritériumoknak való megfelelés átfogó értékelése szempontjából, és amelyet az adott tagállam a Tanács és a Bizottság elé terjesztet. [...]. A Tanács és a Bizottság kiegyensúlyozott, átfogó értékelést ad valamennyi érdemleges tényezőről [...]. Ha az államadósságnak a GDP-hez viszonyított aránya meghaladja a referenciaértéket, a hiánykritériumnak való megfelelés értékelésekor ezeket a tényezőket csak akkor kell figyelembe venni a túlzott hiány fennállásáról szóló határozathoz vezető, az EUMSZ 126. cikkének (4), (5) és (6) bekezdése szerinti lépések során, ha az átfogó elv kettős feltétele – miszerint az említett érdemleges tényezők figyelembevétele előtt az államháztartási hiány közel volt a referenciaértékhez és a referenciaérték túllépése csak átmeneti – teljes mértékben teljesül [...]. Amennyiben a Tanács [...] úgy határoz, hogy valamely tagállamban túlzott hiány áll fenn, a Tanács és a Bizottság az EUMSZ említett cikke szerinti további eljárási lépések során is figyelembe veszi az e cikk (3) bekezdésében említett érdemleges tényezőket [...], nevezetesen a túlzott hiány megszüntetésére vonatkozó határidő megállapítása és annak esetleges kiterjesztése tekintetében[...].” A Paktum korrekciós ágának fő célja
a túlzott hiány gyors megszüntetésének biztosítása. A vonatkozó szabályok nem
tartalmaznak részletes rendelkezéseket a strukturális reformok (illetve
beruházások) figyelembevételéről annak értékelése során, hogy valamely
tagállam a Tanács ajánlására reagálva eredményes intézkedést hozott-e a túlzott
hiány megszüntetése érdekében. A strukturális reformoknak azonban elismert
helyük van a Paktum korrekciós ágában, amikor a túlzotthiány-eljárás során a különböző
lépésekről születik döntés[22].
Először is, annak vizsgálata során,
hogy valamely tagállam vonatkozásában túlzotthiány-eljárást kell-e indítani, a
Bizottság gondosan elemzi a gazdasági és költségvetési helyzettel, valamint az
adósságállománnyal kapcsolatos összes érdemleges középtávú fejleményt. Az
európai szemeszter, valamint a túlzott egyensúlyhiány esetén követendő
eljárás keretein belül a strukturális reformok végrehajtása az „érdemleges
tényezők” közé tartozik. A Bizottság megítélése szerint a strukturális
reformok végrehajtásának elmulasztása súlyosbító érdemleges tényező. Másodsorban
az érdemleges tényezőket a túlzott hiány megszüntetésére vonatkozó
határidő meghatározásakor is figyelembe veszik. A túlzott hiányt
alapesetben az azonosításától számított egy éven belül kell megszüntetni; ha
ehelyett a megszüntetés többéves pályájának alkalmazását mérlegeli a Bizottság,
ennek során központi tényezőként veszi figyelembe a jelentős strukturális
reformok végrehajtását. Annak
érdekében, hogy e rendelkezés a teljes egészében még végre nem hajtott reformok
esetében is működőképes legyen, a Bizottság mérlegeli a
reformintézkedések előzetes figyelembevételét, feltéve, hogy a
tagállam a kormánya és/vagy a nemzeti parlament által elfogadott, részletes és
igazolható információkat tartalmazó és a végrehajtás, illetve megvalósítás
ütemezését meghatározó, célzott strukturálisreform-tervet mutat be ugyanazon
feltételek mellett, amelyek a „strukturálisreform-záradék” 3.1. szakaszban
bemutatott aktiválásához szükségesek. Ez nem sérti az 1467/97/EK rendelet 3.
cikkének (4) bekezdésében előírt, a GDP 0,5 %-át mint
küszöbértéket kitevő éves minimális javulást. Amennyiben
valamely tagállam elmulasztja a jóváhagyott reformok végrehajtását, a Bizottság
ezt súlyosbító érdemleges tényezőnek tekinti a túlzotthiány-eljárás
keretében adott ajánlásra válaszul hozott eredményes intézkedések értékelésekor
és a túlzott hiány megszüntetésére vonatkozó határidő megállapításakor. Az
eredményes intézkedés hiánya az eljárásban való továbblépéshez és az európai strukturális
és beruházási alapok kötelezettségeinek/kifizetéseinek lehetséges
felfüggesztéséhez vezet[23].
Az euróövezeti tagállamok esetében ez azt jelenti, hogy a Bizottság bírság
kiszabására tesz javaslatot a Tanácsnak[24]. Harmadsorban,
a túlzotthiány-eljárás lezárásakor a Bizottság kellőképpen mérlegeli a
kötelező tőkefedezeti pillért tartalmazó, többpilléres rendszert
bevezető nyugdíjreformok közvetlen költségét. Konkrétan ez azt jelenti,
hogy a túlzotthiány-eljárás a GDP 3 %-át meghaladó hiány esetén is lezárható,
feltéve, hogy a túllépés teljes egészében a nyugdíjreform végrehajtási
költségeinek tudható be, és a hiány jelentős mértékben és folyamatosan
csökkent és a referenciaértéket megközelítő szintet ért el. Összefoglaló a Paktum korrekciós ágába tartozó strukturális reformokról A túlzott hiány megszüntetésére vonatkozó határidőre vagy e határidő meghosszabbításának mértékére vonatkozó ajánlás megfogalmazásakor a Bizottság figyelembe veszi a részletes és igazolható információkat tartalmazó és az elfogadás, illetve megvalósítás reális ütemezését meghatározó, célzott strukturálisreform-terv meglétét. A Bizottság szorosan nyomon követi majd a reformok végrehajtását. A végrehajtás elmulasztása esetén a Bizottság megteszi a szükséges intézkedéseket.
4. A konjunkturális körülményekkel
kapcsolatos kérdések tisztázása
4.1. A
költségvetési erőfeszítések modulációja a gazdasági ciklus során a Paktum
prevenciós ágában
Jogi keret Az 1466/97/EK rendelet 5. cikke meghatározza, hogyan kell a tagállamoknak a rendezett költségvetési helyzet felé haladniuk. Az 5. cikk különösen úgy rendelkezik, hogy „[...] A középtávú költségvetési célkitűzéshez vezető korrekciós pálya értékelése során a Tanács és a Bizottság megvizsgálja, hogy az érintett tagállam elérte-e a középtávú költségvetési célkitűzésének teljesítéséhez szükséges, az egyszeri és egyéb átmeneti intézkedésektől mentes, ciklikusan kiigazított költségvetési egyenlegre vonatkozó megfelelő éves javulást, a GDP 0,5 %-át véve viszonyítási alapul. A GDP 60 %-a feletti adósságszinttel vagy kifejezett átfogó adósságfenntarthatósági kockázattal rendelkező tagállamok esetében a Tanács és a Bizottság megvizsgálja, hogy az egyszeri és egyéb átmeneti intézkedésektől mentes, ciklikusan kiigazított költségvetési egyenleg éves javulása magasabb-e a GDP 0,5 %-ánál. A Tanács és a Bizottság figyelembe veszi, hogy a gazdaságilag kedvező időszakokban a kiigazító erőfeszítések erőteljesebbek-e, míg gazdaságilag kedvezőtlen időszakokban az erőfeszítések korlátozottabbak lehetnek. Figyelembe kell venni különösen a váratlan bevételeket és bevételkieséseket [...].” Az
egyes tagállamok középtávú költségvetési célkitűzéséhez vezető,
megfelelő korrekciós pálya értékeléséhez a Paktum előírja a
gazdasági helyzet és a fenntarthatósági feltételek megfelelő
figyelembevételét. Alapelvként a középtávú költségvetési célkitűzésüket
még el nem ért tagállamok esetében előírás a strukturális költségvetési
egyenlegnek a GDP 0,5 %-át mint küszöbértéket kitevő éves javulása. A
szabályok azt is rögzítik, hogy a Bizottságnak figyelembe kell vennie, hogy a
gazdaságilag kedvező időszakokban a kiigazító erőfeszítések
erőteljesebbek-e; gazdaságilag kedvezőtlen időszakokban az
erőfeszítések korlátozottabbak lehetnek. A
Bizottság ezért kidolgozott egy mátrixot (lásd a 2. mellékletet), amely
egyértelművé teszi és pontosítja a költségvetési kiigazításra vonatkozó
követelményeket a Paktum prevenciós ágában. A mátrix szimmetrikus és
különbséget tesz a gazdaságilag kedvező időszakokban megkövetelt
erőteljesebb kiigazító erőfeszítések és a gazdaságilag
kedvezőtlen időszakokban megkövetelt korlátozottabb
erőfeszítések között. Ezáltal jobban megragadhatók a konjunkturális
körülmények, hosszabb távon pedig kiegyenlítődik az előírt
költségvetési erőfeszítés és elkerülhetővé válnak a gazdasági
körülmények változásakor bekövetkező, indokolatlan megszakítások. Összefoglaló a költségvetési erőfeszítésnek a gazdasági ciklus során történő modulációjáról a prevenciós ágban Mostantól a Bizottság (a 2. mellékletben rögzített) mátrix alapján pontosítja a megfelelő költségvetési kiigazítást és jobban figyelembe veszi a Paktum prevenciós ágába tartozó egyes tagállamok konjunkturális körülményeit.
4.2. A
gazdasági tevékenység váratlan visszaesésének kezelése a Paktum korrekciós
ágában
Jogi keret A Paktum korrekciós ága rendelkezik atagállam szintjén bekövetkező, előre nem látható negatív gazdasági körülményekről. Az 1467/97/EK rendelet 3. cikke úgy rendelkezik, hogy a Tanács – amennyiben úgy ítéli meg, hogy a túlzott hiány fennáll – ajánlást ad ki a meghozandó eredményes intézkedésről. Az ajánlás emellett tartalmazza a túlzott hiány megszüntetésének határidejét és a tagállam éves költségvetési célját. Az érintett tagállam köteles a Tanács által szabott határidőn belül eredményes intézkedést tenni. Az 1467/97/EK rendelet 3. cikke különösen így rendelkezik: „Amennyiben az EUMSZ 126. cikkének (7) bekezdése szerinti ajánlásnak megfelelően eredményes intézkedésekre került sor, de az ajánlás elfogadását követően az államháztartásra jelentős negatív hatást gyakorló, előre nem látható kedvezőtlen gazdasági események következnek be, a Tanács a Bizottság ajánlása alapján határozhat úgy, hogy az EUMSZ 126. cikke (7) bekezdése szerinti felülvizsgált ajánlást fogad el. Az e rendelet 2. cikkének (3) bekezdésében említett érdemleges tényezőket figyelembe vevő felülvizsgált ajánlás főszabályként egy évvel hosszabbíthatja meg a túlzott hiány megszüntetésére kitűzött határidőt […].” Elismerve
annak szükségességét, hogy különbséget tegyünk a költségvetési konszolidációs
intézkedések és a költségvetési konszolidációs eredmények között – ahol
utóbbiakat gyakran az érintett hatóságok ellenőrzésén kívül álló
fejlemények befolyásolják –, a szabályok lehetővé teszik a gazdasági
helyzet előre nem látható romlásának figyelembevételét. Amennyiben
valamely ország eredményes intézkedést tett, és ezzel teljesítette a Tanács
által ajánlott strukturális költségvetési erőfeszítést, pénzügyi szankciók
kiszabása (euróövezeti tagállamok), illetve az európai strukturális és
beruházási alapok kötelezettségeinek/kifizetéseinek felfüggesztése (valamennyi
tagállam) nélkül kaphat hosszabb határidőt a túlzott nominális hiány
megszüntetésére[25]. A
Bizottság szisztematikus megközelítést dolgozott ki az előírt strukturális
költségvetési erőfeszítés teljesítésének értékelésére, a megközelítést a
Tanács nemrég hagyta jóvá[26].
Ezzel a megközelítéssel bizonyos mértékig lehetővé válik a kormány
ellenőrzése alatt állónak tekinthető, illetve a gazdasági
tevékenységek előre nem látható visszaesésének betudható költségvetési
fejlemények elválasztása. Összefoglaló a gazdasági ciklus korrekciós ágban történő kezeléséről A Bizottság a Paktum korrekciós ágában továbbra is értékelése tárgyává teszi az eredményes intézkedések meghozatalát a strukturális költségvetési erőfeszítés mértéke alapján, kizárva a kormányok által nem befolyásolható költségvetési fejleményeket.
4.3. Az euróövezetet vagy az
Unió egészét érintő súlyos gazdasági visszaesés
Jogi keret A Paktum mind prevenciós, mind korrekciós ágában rendelkezik az euróövezetet vagy az Unió egészét érintő, szokatlanul negatív gazdasági körülmények kezeléséről. Prevenciós ág Amint azt a 2.1.1., a 3.1. és a 4.1. pontok Jogi keret című bekeretezett szövegrészeiben bemutattuk, a Tanács megvizsgálja, hogy a Paktum prevenciós ágába tartozó tagállamok elegendő intézkedést hoznak-e ahhoz, hogy a ciklus során elérjék középtávú költségvetési célkitűzésüket. Ennek során kellően figyelembe veszi az érdemleges tényezőket és a végrehajtott strukturális reformokat. Emellett az 1466/97/EK rendelet 5. cikke rendelkezik a szokatlan, negatív gazdasági körülmények esetére vonatkozóan. Az 5. cikk különösen úgy rendelkezik, hogy „[...] Amennyiben az érintett tagállam által nem befolyásolható olyan szokatlan esemény következik be, amely jelentős hatással van az államháztartás pénzügyi helyzetére, illetve az euróövezetet vagy az Unió egészét érintő súlyos gazdasági visszaesés időszakaiban a tagállamok számára engedélyezhető a harmadik albekezdésben említett, a középtávú költségvetési célkitűzéshez vezető korrekciós pályától való átmeneti eltérés, azzal a feltétellel, hogy ez nem veszélyezteti az államháztartás középtávú pénzügyi fenntarthatóságát […].” Korrekciós ág Amint azt a 2.1. és a 4.2. pontok Jogi keret című bekeretezett szövegrészeiben bemutattuk, az 1467/97/EK rendelet 3. cikke úgy rendelkezik, hogy a Tanács – amennyiben úgy ítéli meg, hogy a túlzott hiány fennáll – ajánlást ad ki a meghozandó eredményes intézkedésről. Az ajánlás emellett tartalmazza a túlzott hiány megszüntetésének határidejét és a tagállam éves költségvetési célkitűzését. Az érintett tagállam köteles a Tanács által szabott határidőn belül eredményes intézkedést tenni. A 3. cikk rendelkezik a szokatlanul negatív gazdasági körülmények figyelembevételének lehetőségéről is. Különösen úgy rendelkezik, hogy: „[...] A Tanács – a Bizottság ajánlása alapján – az euróövezetet vagy az Unió egészét érintő súlyos gazdasági visszaesés esetén is határozhat úgy, hogy az EUMSZ 126. cikke (7) bekezdése szerinti felülvizsgált ajánlást fogad el, feltéve, hogy ez nem veszélyezteti az államháztartás középtávú fenntarthatóságát.” 2011
óta a Paktum előírja, hogy az euróövezetet vagy az Unió egészét
érintő súlyos gazdasági visszaesés esetén a költségvetési konszolidáció
ütemét minden tagállam esetében ki kell igazítani, amíg ez középtávon nem
veszélyezteti a költségvetés fenntarthatóságát. E rendelkezés
mindeddig nem került alkalmazásra, bár gyakorlatilag a 2008-as pénzügyi válság
idején alkalmazott logikát tükrözi, amikor számos tagállam esetében átdolgozták
a kiigazítási pályát. E rendelkezés aktiválása nem a költségvetési kiigazítás
felfüggesztését jelentené, sokkal inkább a kiigazítási pálya országspecifikus
alapon történő átdolgozását mind a kiigazítási erőfeszítés, mind
pedig a célok elérésre kitűzött határidők tekintetében, az
euróövezetet vagy az Unió egészét érintő súlyos gazdasági visszaesés
kivételes körülményeinek figyelembevétele érdekében. Az erkölcsi kockázat
minimalizálása érdekében e rendelkezés alkalmazását a kivételes, gondosan
körülírt helyzetekre kell korlátozni. Összefoglaló a súlyos gazdasági
visszaesés kezeléséről A Bizottság úgy ítéli
meg, hogy a Paktumnak az euróövezetet vagy az Unió egészét érintő súlyos
gazdasági visszaesés kezelésére szolgáló rendelkezéseit szükség esetén kell
alkalmazni.
5. Következtetés
Jelen értelmező közlemény további iránymutatást
ad arról, hogyan alkalmazza a Bizottság értelmezési mozgásterét a Paktum
hatályos szabályainak végrehajtása során. A Bizottság haladéktalanul megkezdi ezen
iránymutatás alkalmazását. Együttműködik a tagállamokkal és a Tanáccsal az
esetleg szükséges felvilágosítások megadása érdekében a következő
főbb lépések, nevezetesen a stabilitási, ill. konvergenciaprogramok és a
nemzeti reformprogramok 2015 tavaszára várható benyújtása előtt. A
Bizottság ezt a közleményt az Európai Parlamentnek is benyújtja. E közlemény világossá teszi a tagállamok számára,
hogyan biztosítsák, hogy a közös költségvetési keret támogassa az EU
munkahely-teremtési és növekedési menetrendjét, különösen a beruházások és
strukturális reformok tekintetében, miközben jobban tükrözi az egyes tagállamok
konjunkturális körülményeit. A közlemény nem lép a Paktum hatályos szabályai
helyébe, és a Bizottságnak és a Tanácsnak – a Szerződés szellemével és
rendezett államháztartások biztosítására vonatkozó átfogó célkitűzésével
összhangban – továbbra is el kell végeznie az egyes tagállamok, az euróövezet
és az EU egésze tágabb értelemben vett gazdasági és költségvetési helyzetére
vonatkozó általános értékelést. Sőt, megfelelő biztosítékok és
feltételek gondoskodnak arról, hogy a hatályos szabályok rugalmasságának
kiaknázása ne csökkentse e szabályok hitelességét és hatékonyságát a
költségvetési felelősség biztosítása tekintetében. A Bizottság e közleményen túl is minden szinten
együttműködik majd az érdekeltekkel, hogy meghatározza a szorosabb
gazdaságpolitikai koordinációhoz és a gazdasági és monetáris unió
elmélyítéséhez vezető további lépéseket. Az Európai Tanácsban született megállapodás alapján
a Bizottság elnöke – az euróövezeti csúcstalálkozó elnökével, az eurócsoport
elnökével és az Európai Központi Bank elnökével szorosan együttműködve –
az Európai Tanács 2015. júniusi ülésén számol be e kérdésekről. 2015. évi munkaprogramjának[27]
részeként a Bizottság olyan javaslatok kidolgozása iránt kötelezte el magát,
amelyek további lépéseket jelentenek a gazdasági kormányzáson belüli közös
szuverenitásgyakorlás felé.
1. melléklet - Az Európai
Stratégiai Beruházási Alaphoz
nyújtott hozzájárulások statisztikai számbavétele
Az
alábbiakban bemutatunk néhány szemléltető példát arra vonatkozóan,
statisztikai szempontból hogyan veheti számba az Eurostat a hozzájárulások
különböző típusait. E statisztikai számbavétel különálló lépés és nem
sérti e hozzájárulásoknak a Paktum vonatkozó rendelkezései szerinti, bizottsági
értékelését. 1. példa: A tagállamok
pénzbeli hozzájárulása az ESBA szintjén Azt,
hogy a tagállamok ESBA-nak nyújtott pénzbeli hozzájárulása statisztikai
hatással van-e hiányukra, teljes biztonsággal csak akkor lehet megállapítani,
ha az Alap részletes jogi és irányítási szabályai életbe léptek. Ha valamely
tagállam nem rendelkezik a hozzájáruláshoz szükséges forrásokkal és azokat
kölcsönzi, ez növelni fogja az államadósságot. 2. példa A tagállamok
által az ESBA-nak nyújtott garanciák Amennyiben
a tagállamok garanciát nyújtanak az ESBA-nak, az a garancia lehívásának
pillanatáig nincs hatással a hiányra, illetve az adósságállományra, lehívás
esetén a lehívott összeg van hatással. 3.
példa: Egyedi projektek tagállami
társfinanszírozása A
projektekhez, köztük lehetséges beruházási platformokhoz nyújtott tagállami
hozzájárulás különböző formákat ölthet, ide tartozik például a
tőkerészesedés, a kölcsön és a garancia. A statisztikai számbavétel az
instrumentumok formájától függően változik: § A
garanciák esetében a statisztikai számbavétel a 2. példában bemutatott elvet
követi. § A
tőkerészesedések esetében attól függ, várható-e (magánbefektetőéhez
hasonló) piaci megtérülési ráta. Ha igen, a tőkerészesedés nem lesz
hatással a hiányra. Az államadósság szintjére akkor lehet hatással, ha
finanszírozása állami hitelfelvétellel történik. § A
kölcsönök csak akkor lesznek hatással a hiányra, ha bizonyítható, hogy a
kölcsön nem kerül visszafizetésre. Az államadósság szintjére akkor lehetnek
hatással, ha finanszírozásuk állami hitelfelvétellel történik. § A
vissza nem térítendő támogatások közvetlen hatással lesznek a hiányra és
közvetett hatással az adósságállományra, ha finanszírozásuk állami
hitelfelvétellel történik. § Ha
a tagállam az európai strukturális és beruházási alapoktól származó forrásokat
használ, a nemzeti társfinanszírozási rész lesz hatással a hiányra. Az
államadósság szintjére akkor lehet hatással, ha finanszírozása állami
hitelfelvétellel történik. Az uniós társfinanszírozási rész pénzügyi
tranzakcióként kerül számbavételre, így nincs hatással a tagállam számláira. 4.
példa: Hozzájárulások a nemzeti fejlesztési bankokon keresztül A
tagállam mérlegelheti, hogy nemzeti fejlesztési bankon keresztül nyújtson
hozzájárulást, akár az ESBA szintjén, akár egyedi projektek szintjén, beleértve
a beruházási platformokat is. A hatás mindenekelőtt attól függ, hogy a
nemzeti fejlesztési bankokat a kormányon belülre vagy kívülre sorolják. Ha a bankokat
a kormányon belülre sorolják, a hatás ugyanaz lesz, mint ha maga a kormány
hajtaná végre a beruházást. Ha a bankokat a kormányon kívülre sorolják, a
számbavétel attól függ, hogy a nemzeti fejlesztési bankok a kormány nevében hajtják-e
végre a maguk a beruházást vagy járulnak-e hozzá a projekthez. Esetben a
műveletet az állam számláinak részeként veszik figyelembe, vagyis a
kormány nevében elköltött pénzt állami kiadásként kezelik, a pénz
előteremtése során keletkezett kötelezettségeket pedig államadósságként
kezelik.
2. melléklet -
Mátrix a középtávú költségvetési célkitűzés
felé vezető éves költségvetési kiigazítás meghatározásához
a Paktum prevenciós ágában
|| || Előírt éves költségvetési kiigazítás* || Körülmény || Államadósság 60 alatt és nincs fenntarthatósági kockázat || Államadósság 60 felett vagy fenntarthatósági kockázat Kivételesen kedvezőtlen időszak || Reál növekedés < 0 vagy kibocsátási rés < -4 || Nincs szükség kiigazításra Nagyon kedvezőtlen időszak || -4 ≤ kibocsátási rés < -3 || 0 || 0,25 Kedvezőtlen időszak || -3 ≤ kibocsátási rés < -1,5 || 0, ha a növekedés a potenciál alatt, 0,25, ha a növekedés a potenciál felett || 0,25, ha a növekedés a potenciál alatt, 0,5, ha a növekedés a potenciál felett Semleges időszak || -1,5 ≤ kibocsátási rés < 1,5 || 0,5 || > 0.5 Kedvező időszak || kibocsátási rés ≥ 1,5 || > 0,5, ha a növekedés a potenciál alatt, ≥ 0,75, ha a növekedés a potenciál felett || ≥ 0,75, ha a növekedés a potenciál alatt, ≥ 1, ha a növekedés a potenciál felett * minden
adat a GDP százalékpontjában Fogalommeghatározások: § Költségvetési
kiigazítás: az államháztartás költségvetési egyenlegének strukturális (azaz
ciklikusan kiigazított és az egyszeri intézkedésektől megtisztított)
javulása. § Növekedési
potenciál: becsült növekedési ráta, ha a gazdaság elérte potenciális
kibocsátását. § Kibocsátási
rés: a tényleges és a potenciális kibocsátás szintje közötti különbség (a
potenciális kibocsátáshoz viszonyítva, százalékpontban kifejezve). § Potenciális
kibocsátás: a gazdaság azon képességének összefoglaló mutatója, hogy
fenntartható, inflációt nem gerjesztő kibocsátást generáljon. Magyarázatok: A mátrix biztosítja, hogy a tagállamok a gazdasági
ciklus során költségvetési konszolidációs igényeiket figyelembe véve
módosíthassák költségvetési kiigazításukat. Minél nagyobb a pozitív (negatív) kibocsátási rés,
annál nagyobb (kisebb) az előírt kiigazítási erőfeszítés. A mátrix
figyelembe veszi, milyen irányba tart a gazdaság, vagyis hogy a gazdasági
helyzet javul vagy romlik, megkülönböztetve azt a helyzetet, amikor a reál GDP
meghaladja az országspecifikus potenciális növekedési rátát és azt, amikor
elmarad attól. Az előírt erőfeszítés nagyobb a
kedvezőtlen általános költségvetési helyzetű tagállamok esetében,
vagyis ahol a költségvetés fenntarthatósága veszélyben van vagy a GDP-arányos
államadósság meghaladja a Szerződésben a GDP 60 %-ában rögzített
referenciaértéket. Minden tagállammal szemben elvárás, hogy a kedvező
időszakokban tartalékokat halmozzanak fel, így elegendő mozgástérrel
rendelkezzenek az úgynevezett automatikus stabilizátorok (pl. magasabb jóléti
kiadások és alacsonyabb adóbevételek) működtetésére visszaesések idején.
Kedvező időszakokban az élénkebb gazdasági tevékenységnek
köszönhetően nőnek az állam bevételei, és csökkennek a
munkanélküliséghez kapcsolódó kiadások. Ezért a mátrix nagyobb mértékű
költségvetési kiigazítást irányoz elő a kedvező időszakban
lévőként azonosított tagállamok esetében, vagyis ha kibocsátási résük
legalább 1,5 %. Ez különösen fontos azon tagállamok esetében, ahol a
költségvetés fenntarthatósága veszélyben van vagy az államadósság GDP-hez viszonyított
aránya meghaladja a 60 %-ot, ezért e tagállamok számára – attól
függően, hogy kedvező gazdasági helyzetük tovább javul-e vagy sem – az előírás a GDP legalább 0,75 %-át vagy
legalább 1 %-át kitevő strukturális költségvetési kiigazítás
teljesítése. Semleges időszakokban (vagyis –1,5 % és
+1,5 % közötti kibocsátási rés esetén) minden olyan tagállamnak, amelynek
GDP-arányos államadóssága 60 % alatt van, a GDP 0,5 %-át kitevő
erőfeszítést kell tennie, míg azon tagállamoknak, amelyeknek GDP-arányos
államadóssága meghaladja a 60 %-ot, a GDP 0,5 %-át meghaladó
erőfeszítést kell tenniük. Kedvezőtlen időszakokban (–3 % és
–1,5 % közötti kibocsátási rés esetén) az előírt kiigazítás
alacsonyabb. Minden olyan tagállamnak, amelynek GDP-arányos államadóssága 60 %
alatt van, a GDP 0,25 %-át kitevő erőfeszítést kell
biztosítania, ha gazdaságuk növekedése a potenciál felett van, és átmenetileg
engedélyezett a zéró kiigazítás, ha a gazdasági növekedésük a potenciál alatt
van. Nagyon kedvezőtlen
időszakokban (–4 % és –3 % közötti kibocsátási rés esetén)
minden olyan tagállamnak, amelynek GDP-arányos államadóssága 60 % alatt
van, átmenetileg engedélyezett a zéró kiigazítás, vagyis nincs előírt
költségvetési konszolidáció, míg a 60 % feletti GDP-arányos
államadósságú tagállamoknak a GDP 0,25 %-át kitevő éves kiigazítást
kell teljesíteniük. Kivételesen
kedvezőtlen időszakokban (–4 % alatti kibocsátási rés vagy a
reál GDP csökkenése esetén) államadóssága szintjétől függetlenül
átmenetileg minden tagállam mentesül a költségvetési konszolidáció
kötelezettsége alól. A kibocsátási
rés –3 %-ban és –4 %-ban megállapított küszöbértékeit múltbeli adatok
támasztják alá: az 1980-as évek óta az uniós országok kibocsátási rése húszból
csupán egyetlen évben volt –4 % alatt, míg a –3 %-ot tízből egy
évben érte el, vagyis ezek az értékek valóban nagyon kedvezőtlen, illetve
kivételesen kedvezőtlen időszakokat jelölnek. [1] COM(2014)
902, 2014. november 28. [2] COM(2014)
903, 2014. november 26. [3] A Paktumot az Európai
Unió működéséről szóló Szerződés (EUMSZ) rögzíti, és az
1466/97/EK tanácsi rendeletből (az EUMSZ 121. cikkén alapuló
prevenciós ág) és az 1467/97/EK tanácsi rendeletből (az EUMSZ 126.
cikkén alapuló korrekciós ág), valamint azok későbbi módosításaiból és a
kapcsolódó jogszabályokból áll. A dokumentumok a következő címen
érhetők el:
http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/index_en.htm. [4] „A
nemzeti költségvetéseknek a növekedés és a beruházás tekintetében való
felhasználását illetően tiszteletben kell tartanunk – az Európai Tanács
2014. június 27-i megerősítésének megfelelően – a Stabilitási és
Növekedési Paktumot, mindeközben a lehető legjobban kihasználva a 2005-ben
és 2011‑ben megreformált paktum hatályos szabályaiban rejlő
rugalmasságot. Az ambiciózus munkahely-teremtési, növekedési és beruházási
csomagom részeként konkrét iránymutatást szándékozok közzétenni.”
Jean-Claude Juncker: Új kezdet Európa számára: a munkahelyteremtés, a
növekedés, a méltányosság és a demokratikus változás programja – Politikai
iránymutatás a hivatalba lépő következő Európai Bizottság számára,
2014. július 15., 4. o. Elérhető a következő címen: http://ec.europa.eu/priorities/docs/pg_hu.pdf. [5] „Tiszteletben tartjuk
a Stabilitási és Növekedési Paktumot. Nincs olyan tagállam, amelynek gazdasága
ne kívánna további strukturális reformokat. A napnál is világosabb, hogy
sikerünk az egyes országok sikerének függvénye. Az Uniónak ezért határozott
lépéseket kell tennie a növekedés előmozdítása, a beruházások növelése, a
több és jobb munkahely teremtése és a versenyképességet elősegítő
reformok ösztönzése érdekében. Ehhez arra is szükség van, hogy a lehető
legjobban kiaknázzuk a Stabilitási és Növekedési Paktum jelenlegi szabályaiban
rejlő rugalmasságot.” Az Európai Tanács 2014. június 27-i ülésének
következtetései. Elérhető a következő címen:
http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-79-2014-INIT/hu/pdf. [6] Lásd
különösen az Európai Parlament „A gazdaságpolitikai koordináció európai
szemesztere: a 2014. év prioritásainak végrehajtása” című, 2014.
október 22-i állásfoglalását (A8-0019/2014). [7] Az
értelmező közleményekre egy másik példa a „határok nélküli
televíziózásról” szóló irányelv televíziós reklámra vonatkozó rendelkezéseinek
bizonyos vonatkozásairól szóló bizottsági értelmező közlemény,
HL C 102., 2004.4.28., 2. o. [8] A
középtávú költségvetési célkitűzés a potenciális növekedés, az
államadósság és a népesség elöregedésével járó költségek függvényeként kerül
kiszámításra. [9] Jelenleg
11 tagállam tartozik a Paktum korrekciós ágába (áll túlzotthiány-eljárás
alatt); ez a szám 2011‑ben még 24 volt. [10] Erről
lásd az EKB elnöke, Mario Draghi által Jackson Hole-ban tartott, 2014.
augusztus 22-i beszédet: „[Hasznos] lehet vitát tartani az euróövezet
általános költségvetési irányvonaláról. Más jelentősebb fejlett gazdaságoktól
eltérően ugyanis a mi költségvetési irányvonalunk nem egyetlen parlament
által megszavazott, egységes költségvetésen alapul, hanem tizennyolc [2015.
január 1-től 19] nemzeti költségvetés és az uniós költségvetés
összesítésén. A különböző nemzeti költségvetési irányvonalak
erőteljesebb koordinációja elvben lehetővé tenné, hogy a növekedést
jobban ösztönző általános költségvetési irányvonalat valósítsunk meg az
euróövezetben.” [11] COM(2015)
10, 2015. január 13. [12] „Az
Európai Tanács nyugtázza, hogy a Bizottság jelezte, hogy ezeket a
tőke-hozzájárulásokat az államháztartásoknak a Stabilitási és Növekedési
Paktum keretében végzett vizsgálata során kedvezően fogja megítélni,
mindenképpen az annak meglévő szabályaiba beépített rugalmassággal
összhangban”. Az Európai Tanács 2014. december 18-19-i ülésének
következtetései megtalálhatók az alábbi címen: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-237-2014-INIT/hu/pdf. [13] A hiányra
és/vagy adósságra gyakorolt hatásuk mértékéig ugyanezen elbánásban részesülnek
a garanciák is. [14] A Bizottság korábbi
alelnöke, Olli Rehn 2013. július 3-i levele az EU pénzügyminisztereihez az
1466/97/EK rendelet 5. cikke (1) bekezdésének végrehajtásáról. E megközelítést
alkalmazták 2013-ban Bulgária, 2014-ben pedig Bulgária, Románia és Szlovákia
esetében. [15] Ideértve az
ifjúsági foglalkoztatási kezdeményezés révén társfinanszírozott projekteket is.
[16] Lásd még az
alábbi 4. szakaszt. [17] Erről
lásd az EKB elnöke, Mario Draghi által Jackson Hole-ban tartott, 2014.
augusztus 22-i beszédet: „[A] szabályok keretén belül meglévő
rugalmasságot ki lehetne használni a gyenge fellendülés jobb kezelésére,
valamint a szükséges strukturális reformok költségeinek fedezésére.” [18] A reformok
hatásairól szóló vitát lásd: European Economy, Economic Papers 541, 2014.
december: „The potential growth impact of structural reforms in the EU – a
benchmarking exercise” (A strukturális reformok potenciális növekedésre
gyakorolt hatása az EU-ban – összehasonlító értékelés), kiadta: Gazdasági és
Pénzügyi Főigazgatóság, Európai Bizottság. [19] Lásd az
1176/2011/EU rendeletet. [20] E
módszertant alkalmazták például a Lettországban 2013-ban végrehajtott
nyugdíjreform figyelembevételére. [21] Az
1173/2011/EU rendelet 4. cikke. [22] Emellett
minden, túlzotthiány-eljárás alatt álló euróövezeti tagállamnak a túlzott hiány
hatékonyan tartós kiigazításának biztosításához szükséges szakpolitikai
intézkedések és szerkezeti reformok leírását tartalmazó gazdasági partnerségi
programot kell benyújtania. Lásd a 473/2013/EU rendelet 9. cikkét. [23] Az
1303/2013/EU rendelet 23. cikke. [24] Az
1173/2011/EU rendelet 6. cikke. [25] Az
1303/2013/EU rendelet 23. cikke. [26] Az ECOFIN Tanács 2014. június 20-i ülésének következtetéseit lásd:
http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11124-2014-INIT/hu/pdf. [27] COM(2014)
910, 2014. december 16.