52012DC0671

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A TANÁCSNAK ÉS AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK

Megfelelő kapcsolatok kiépítése az EU és az Európai Űrügynökség között

A hatályba lépett Lisszaboni Szerződés értelmében az Európai Unió hatáskörébe tartoznak a világűrrel kapcsolatos ügyek. Az űrpolitika az uniós célkitűzések elérésének eszközévé és teljes értékű, önálló uniós szakpolitikává nőtte ki magát.

Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 189. cikke felszólítja az EU-t, hogy építsen ki megfelelő kapcsolatokat az Európai Űrügynökséggel (ESA).

Ez a közlemény „Az Európai Uniónak a polgárok szolgálatában álló űrstratégiája felé” című, 2011. áprilisi közleményre[1] épül, amelyben a Bizottság felvázolta az EU és az ESA közötti kapcsolatok alakítására vonatkozó elképzeléseit.

1.           Előzmények

Az utóbbi tíz évben az Európai Unió a világűr kutatásának és kiaknázásának meghatározó szereplőjévé vált. Az EGNOS és a Galileo, a GMES, valamint a hetedik keretprogram részét képező űrkutatási tevékenységek az európai űrpolitika meghatározó elemeivé váltak.

A következő többéves pénzügyi keretbe illeszkedő űrpolitikai intézkedésekre vonatkozó bizottsági javaslatok értelmében az Európai Unió tovább fogja növelni szerepét a világűrkutatásban és annak hasznosításában.

A világűr kiaknázásában való növekvő uniós szerepvállalás keretében az EU egyre szorosabbá fűzi kapcsolatait a tagállamokkal és az ESA-val, az európai űrpolitika e két másik főszereplőjével. Ezzel összhangban a Bizottság bizonyos, az uniós űrprogram végrehajtását célzó feladatokkal bízta meg az ESA-t. Ami a globális navigációs műholdrendszereket (GNSS) illeti, az ESA jelenleg a földi és a világűrbe telepített elemek tervezéséért, fejlesztéséért és beszerzéséért felelős, a rendszerek üzemeltetésével kapcsolatos operatív igazgatás pedig a tervek szerint az Európai GNSS Ügynökség feladata lesz[2]. Az ESA-val fennálló kapcsolatok szorosabbá tétele lehetővé tenné a feladatmegosztás tökéletesítését.

Az ESA világszínvonalú szervezet, amely jelentősen hozzájárult az Európai Unió által az utóbbi négy évtizedben elért sikerekhez. Az ESA tevékenységének és a tagállamok által a nemzeti űrprogramjaik keretében végzett tevékenységeknek köszönhetően Európa ma szilárd technológiai és ipari alappal rendelkezik, és elismert, megbízható partnerként működik közre a nemzetközi űrprogramokban.

Az EU jelentős mértékben hagyatkozik az ESA technikai kiválóságára, és az ESA jelentős mértékben részesedik az EU űrprogramjának megvalósítását célzó uniós költségvetési keretből – olyannyira, hogy az EU ma már az ESA egyik legjelentősebb finanszírozója.

Annak ellenére azonban, hogy az űrpolitika uniós szintre emelkedett és az EU űrprogramja egyre nagyobb jelentőségre tesz szert, továbbá az Európai Unió nagymértékben támaszkodik az ESA technikai szakértelmére, a világűrrel kapcsolatos feladatok uniós szintű egységes irányítása egyelőre nem valósult meg kellőképpen. A 189. cikkel összhangban ez a közlemény felvázolja azokat a rövid, illetve hosszú távú lehetőségeket, amelyek nyitva állnak az EU és az ESA közötti kapcsolatok szorosabbra fűzése és az eredményes együttműködésük folytatása terén. A közlemény kezdeti elképzelésekkel szolgál. Az ezekre épülő további javaslatokat alapos költséghatékonysági elemzéssel és hatásvizsgálattal kell alátámasztani.

2.           Strukturális akadályok az EU és az ESA jelenlegi kapcsolataiban

2.1.        Eltérő pénzügyi szabályok

Az uniós források ESA általi kezelése túlságosan bonyolult, ami abból ered, hogy egyrészt az Európai Unió, másrészt az ESA eltérő szabályokat alkalmaz, melyek egymás mellett érvényesek az ügynökségen belül. Az ESA legfontosabb programjainak finanszírozása elsősorban tagállami forrásokból történik. Az említett programok részét képező ipari megrendelések a földrajzi visszatérítés elvén alapulnak, és az ESA pénzügyi eljárásai is elsődlegesen ehhez a szabályhoz igazodnak. Az uniós programok végrehajtása tekintetében az ESA-nak az uniós előírásokkal, főképp az EU költségvetési rendeletében[3] foglalt értékarányossági elvvel összhangban kell eljárnia. Ez nehézségeket eredményezett, különösen azoknál a programoknál, amelyek finanszírozása részben az ESA költségvetéséből, részben uniós forrásokból történik.

2.2.        Aszimmetria a tagságban

Jelenleg 17 uniós tagállam tagja az ESA-nak[4]. Az ESA tagjai között van két nem uniós tagállam, Norvégia és Svájc is. Kanada és az ESA között kétoldalú együttműködési megállapodás van érvényben. Ami az EU és az ESA közötti együttműködést illeti, ez az aszimmetria és az ügynökségen belüli szavazási rend – mely szerint mindegyik tagállamnak egy szavazata van az ESA Tanácsában és a testületen belüli kulcsfontosságú döntéseket egyhangúsággal kell elfogadni – aránytalanul nagy befolyást biztosít a nem uniós ESA-tagállamoknak az EU-t esetlegesen érintő ügyekben. Ráadásul ez az aszimmetria megnehezíti a megbeszéléseket, kiváltképp a biztonság és a védelem témájában.

2.3.        Aszimmetria biztonsági és védelmi ügyekben

Az EU szerepe erősödött a biztonság és a védelem területén a Lisszaboni Szerződés elfogadása és az Európai Külügyi Szolgálat létrehozása révén. Számottevő lehetőségek rejlenek a világűr polgári és védelmi célú hasznosításában. Annak érdekében, hogy hozzájáruljon a közös biztonság- és védelempolitika céljainak eléréséhez, az EU-nak egyre szorosabb és erősebb köteléket és szinergiákat kell létrehoznia a világűrkutatás polgári és védelmi vetülete között. A tagállamok és az ESA közötti együttműködésnek kulcsszerepe van ennek a törekvésnek a megvalósításában. Az EU és az ESA közötti kapcsolatok szempontjából akadályt jelent, hogy az ESA tagjai között nem uniós tagállamok is vannak. Ez nyilvánvalóan nehézségeket okoz, különösen a biztonságot és a védelmet érintő kérdésekben.

2.4.        A szakpolitikák összehangolására szolgáló mechanizmusok hiánya

Az ESA világűrrel kapcsolatos tevékenységei nem illeszkednek kellőképpen az Európai Unió tágabb szakpolitikai döntéshozatalába: nincsen strukturális kapcsolat és hiányoznak az intézkedések kölcsönös összehangolására szolgáló mechanizmusok is. Az EU és az ESA közötti 2004. évi keretmegállapodás[5] – átfogó hatálya ellenére – nem rendelkezik ezekről. Minden egyes program kapcsán, időigényes tárgyalások útján külön koordinációs és együttműködési mechanizmusokról kell megállapodni. Nincs olyan szakpolitikai szintű, hivatalos mechanizmus, amely biztosítaná, hogy az ESA által tett kezdeményezések következetesek legyenek az uniós intézkedésekkel. A nemzetközi kapcsolatokat illetően ez különösen aggodalomra ad okot.

2.5.        A politikai elszámoltathatóság hiánya

Végezetül pedig az EU és az ESA közötti kapcsolatokat a politikai elszámoltathatóság aszimmetriája is jellemzi. Az ESA-nak mint európai ügynökségnek nincs hivatalos kapcsolata az Európai Parlamenttel, így – ellentétben az EU szakpolitikáival – nem áll fenn közvetlen kapcsolat az ügynökség és az uniós polgárok között.

3.           Az előttünk álló út

Az EU legitimitást és (egyebek mellett nemzetközi szintű) politikai dimenziót kölcsönözhet, valamint gondoskodhat arról, hogy kapcsolat jöjjön létre más szakpolitikai területekkel. A műveleti hatékonyságot csak úgy lehet növelni, a védelem és a biztonság, valamint a politikai koordináció és elszámoltathatóság terén pedig a szimmetriát csak úgy lehet hosszú távon helyreállítani, ha az ESA szervezetileg közeledik az Európai Unióhoz.

A Bizottság úgy véli, hogy ennek a hosszú távú célkitűzésnek a megvalósítására világos, 2020 és 2025 közötti céldátumot kell meghatározni. A Bizottság az ESA-val szorosan egyeztetve 2013 vége előtt több lehetséges alternatívát terjeszthet elő a tagállamoknak erre a közeledésre vonatkozóan. Ezek az alternatívák a következők lennének: a jelenlegi állapoton alapuló fokozott együttműködés, amely keretében az ESA mint kormányközi szervezet az Európai Unió ellenőrzése alá kerülne (bizonyos mértékig az Európai Védelmi Ügynökség mintájára) vagy az ESA átalakítása uniós ügynökséggé (a jelenleg is működő szabályozó ügynökségek mintájára). A Bizottság az ESA-val szorosan egyeztetve el fogja végezni a lehetséges alternatívák részletes költséghatékonysági és kockázatelemzését annak érdekében, hogy a lehető legnagyobb szinergia jöjjön létre a felek között, ideértve az Európai GNSS Ügynökséget.

A felvázolt alternatívák eredményeképpen az ESA legfőbb jellemzői (pl. a tagállamok által finanszírozott opcionális programok) fennmaradnának, az ügynökség működése ugyanakkor fontos uniós elemekkel gazdagodna – ilyen például a minőségi többségi szavazással történő döntéshozatal, illetve az Európai Parlamenttel szembeni elszámoltathatóság.

Addig is lehetőség van arra, hogy az EU és az ESA egymással összhangban létezzen, és egymással olajozottan együttműködjön, ami elősegítheti a két fél egymáshoz való szervezeti közelítésére vonatkozó hosszú távú célkitűzés megvalósítását. Az EU és az ESA közötti, hatáskör-átruházásra vonatkozó megállapodások révén az ESA már eddig is közelebb került az EU-hoz, és erre a legjobb példa az ESA navigációs igazgatósága a Galileo keretében.

2011. áprilisi közleményében[6] a Bizottság azt javasolta, hogy az ESA-nak továbbra is egy olyan szervezeti modellé kell fejlődnie, amely lehetővé teszi, hogy egymás mellett létezzenek egyrészt a katonai és polgári programok, másrészt egy kormányközi és egy uniós dimenzió. A Bizottság úgy véli, hogy az ügynökségnek a jövőben is fejlesztenie kell a kizárólag az uniós programoknak szánt irányítási struktúrákat. A modellnek végül rugalmas struktúrájúnak kellene lennie, hogy – az EU-val kötött megállapodás alapján – lehetővé tegye Svájc és Norvégia részvételét bizonyos programokban

Ezekre a kezdeti elképzelésekre alapozva a Bizottság azt javasolja, hogy az EU:

– az EU Tanácsán keresztül, adott esetben a nyitott koordinációs módszer alkalmazásával törekedjen egyrészt az EU-n belüli koherencia biztosítására, másrészt arra, hogy az uniós tagállamok ESA-n belüli álláspontjai következetesek legyenek az uniós szakpolitikákkal;

– rendszerszerűen vegye igénybe az ESA kapacitásait és szakértelmét az európai űrinfrastruktúrák tervezésére és kifejlesztésére, míg az üzemeltetés más szervezetek, többek között az Európai GNSS Ügynökség feladata lesz;

– gondoskodjon arról, hogy az uniós űrprogrammal kapcsolatos feladatok ESA-ra történő átruházása az EU költségvetési rendeletével összhangban lévő – az ESA-t az uniós keretek közötti működésre felkészítő – egységes megközelítés alapján történjen, és hogy a tagállamokkal esetlegesen létrehozandó partnerségek szintén egységes megközelítésen alapuljanak.

Az ESA:

– elvégezhetné a szükséges strukturális (pénzügyi és belső döntéshozatali) kiigazításokat annak biztosítására, hogy a Bizottság által az ESA-ra bízott tevékenységek irányítása megfeleljen az uniós környezetnek (például úgy, hogy az ügynökségen belül az uniós programok irányítására külön igazgatóság jön létre);

– elvégezhetné azok a szükséges változtatásokat, amelyek révén az Európai Bizottság korlátlan hozzáférést kapna az ESA igazgatási testületeihez (például az ESA Tanácsához és az annak alárendelt szervekhez) annak érdekében, hogy a Bizottságnak lehetősége legyen hozzászólni és – az ESA létező mechanizmusainak felhasználásával – biztosítani az uniós szakpolitikákkal való összhangot.

4.           Összegzés

A Bizottság felkéri a Tanácsot és az Európai Parlamentet, hogy fejtse ki álláspontját az EU és az ESA közötti kapcsolatokra vonatkozó, itt ismertetett javaslatokról, valamint az ESA-nak az uniós keretrendszerhez való közelítését célzó hosszú távú elképzelésről. Ennek alapján a Bizottság el tudná készíteni a lehetséges alternatívák részletes költséghatékonysági elemzését.

[1]               COM(2011) 152.

[2]               COM(2011) 814.

[3]               Az 1081/2010/EK, Euratom rendelettel módosított 1605/2002/EK, Euratom rendelet

[4]               Ausztria, Belgium, a Cseh Köztársaság, Dánia, az Egyesült Királyság, Finnország, Franciaország, Görögország, Hollandia, Írország, Luxemburg, Németország, Olaszország, Portugália, Románia, Spanyolország és Svédország. Lengyelország a jelenleg zajló ratifikációs folyamat befejezését követően fog csatlakozni az ESA-hoz, annak huszadik tagállamaként.

[5]               HL L 261., 2004.8.6., 64.o. (magyar különkiadás: 13. fejezet, 34. kötet, 876. o.)

[6]               COM(2011) 152.