EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014DC0635
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE COUNCIL AND THE EUROPEAN PARLIAMENT On the application of Directive 2004/81 on the residence permit issued to third-country nationals who are victims of trafficking in human beings or who have been the subject of an action to facilitate illegal immigration, who cooperate with the competent authorities.
A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A TANÁCSNAK ÉS AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK a harmadik országok emberkereskedelem áldozatává vált vagy az illegális bevándorlás megkönnyítésére irányuló cselekményektől érintett, a hatáskörrel rendelkező hatóságokkal együttműködő állampolgárai részére kiállított tartózkodási engedélyről szóló 2004/81/EK tanácsi irányelv alkalmazásáról
A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A TANÁCSNAK ÉS AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK a harmadik országok emberkereskedelem áldozatává vált vagy az illegális bevándorlás megkönnyítésére irányuló cselekményektől érintett, a hatáskörrel rendelkező hatóságokkal együttműködő állampolgárai részére kiállított tartózkodási engedélyről szóló 2004/81/EK tanácsi irányelv alkalmazásáról
/* COM/2014/0635 final */
EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2014.10.17.
COM(2014) 635 final
A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A TANÁCSNAK ÉS AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK
a harmadik országok emberkereskedelem áldozatává vált vagy az illegális bevándorlás megkönnyítésére irányuló cselekményektől érintett, a hatáskörrel rendelkező hatóságokkal együttműködő állampolgárai részére kiállított tartózkodási engedélyről szóló 2004/81/EK tanácsi irányelv alkalmazásáról
{SWD(2014) 318 final}
1.BEVEZETÉS
Az emberkereskedelem kezelése felöleli egyrészt a bűnmegelőzést és a bűnözés elleni küzdelmet, másrészt pedig az emberkereskedelem áldozatainak védelmét és támogatását. A Tanács e célok előmozdításának, valamint az illegális bevándorlás elleni küzdelem megerősítésének szándékával fogadta el a 2004/81/EK irányelvet 1 , amely szabályozza az ideiglenes tartózkodási engedélyek kiadását az emberkereskedelem áldozatává vált vagy az illegális bevándorlás megkönnyítésére irányuló cselekményekkel érintett, harmadik országbeli azon állampolgárok részére, akik együttműködnek a kapcsolódó nyomozást és a gyanúsítottak büntetőjogi felelősségre vonását végző hatóságokkal.
Az irányelv elfogadását követő tíz év folyamán jelentős lépések születtek az emberkereskedelemmel kapcsolatos európai uniós szakpolitikában. A jelen közlemény összegzi az elért eredményeket, és naprakész áttekintést nyújt a 2004/81/EK irányelv alkalmazásával összefüggő legfontosabb jogi és gyakorlati kérdésekről 2 .
2011. április 5-én elfogadták az emberkereskedelem megelőzéséről és az ellene folytatott küzdelemről, valamint az áldozatok védelméről szóló 2011/36/EU irányelvet 3 . Míg a 2004/81/EK irányelv kimondottan a hatóságokkal együttműködő harmadik országbeli állampolgárok tartózkodási engedélyére és kezelésére vonatkozó konkrét szabályokat határozza meg, a 2011/36/EU irányelv horizontális keretként az uniós és nem uniós polgárokra egyaránt alkalmazandó. Ez utóbbi jogszabály megerősíti a 2004/81/EK irányelvben foglalt rendelkezések némelyikét, például megszilárdítja a gyermekek védelmére és támogatására vonatkozó keretet. A két szöveg ezért együttesen értelmezendő 4 . Ezen túlmenően a Bizottság 2012-ben bemutatta a 2012–2016 közötti időszakra szóló, az emberkereskedelem felszámolására irányuló európai uniós stratégiát 5 , amelynek félidős jelentését e közleménnyel együtt hozzák nyilvánosságra.
A 2004/81/EK irányelv végrehajtásáról szóló első, 2010. évi jelentésben 6 a Bizottság említést tett az emberkereskedelem áldozatává vált személyek jogainak megerősítését célzó, akkor még folyamatban lévő kezdeményezésekről, amelyek végrehajtása időközben befejeződött. Így például 2012-ben elfogadták a bűncselekmények áldozatainak jogaira, támogatására és védelmére vonatkozó irányelvet 7 , 2013 júniusában pedig teljes körűen megvalósult a menedékkérőkkel szembeni igazságos bánásmód biztosítását célzó közös normákat és fokozott együttműködést bevezető közös európai menekültügyi rendszer 8 .
A Bizottság 2010. évi jelentésében bemutatott kihívások egyike az összehasonlítható adatok korlátozott elérhetősége. Az Eurostat azóta két új munkadokumentumot tett közzé az emberkereskedelemről 9 . Emellett az Európai Migrációs Hálózat az emberkereskedelem témájában 2010 óta nyolc ad hoc kérdőívet és egy célzott tanulmányt („Az emberkereskedelem áldozatainak azonosítása a nemzetközi védelemben és a kitoloncolási eljárások során”) tett közzé 10 .
A rendelkezésre álló legfrissebb adatok szerint az Unióban 2013-ban 856 első tartózkodási engedélyt adtak ki, míg 2012-ben 1 124-et, 2011-ben pedig 1 194-et 11 . Az Eurostat emberkereskedelemmel foglalkozó legutóbbi munkadokumentuma szerint az adatot szolgáltató 23 tagállamban 2012 során 2 171 nem uniós polgárról, 2011 során pedig 2 002 nem uniós polgárról állapították meg/feltételezték, hogy emberkereskedelem áldozatává vált. A 2011. és a 2012. év tekintetében 19 tagállam szolgáltatott adatot azon áldozatokról, akik gondolkodási időt kaptak; számuk 2012-ben 1 110 fő, 2011-ben 1 011 fő volt.
2.FOGALOMMEGHATÁROZÁSOK ÉS ALKALMAZÁSI KÖR
A 2011/36/EU irányelv hatálybalépését követően a 2004/81/EK irányelv alkalmazásában az „emberkereskedelem” érvényes meghatározása a 2011/36/EU irányelv 2. cikkében szereplő meghatározás.
A 2004/81/EK irányelvet minden tagállam köteles alkalmazni valamennyi érintett harmadik országbeli állampolgárra, az adott tagállam területére való illegális belépés esetében is.
A 3. cikk (2) bekezdése értelmében a tagállam dönthet úgy, hogy az embercsempészettel – vagyis a 2002/90/EK irányelv meghatározása szerint a jogellenes be- és átutazáshoz, valamint a jogellenes tartózkodáshoz történő segítségnyújtással – érintett személyekre is alkalmazza az irányelvet. Tíz tagállam 12 élt ezzel a lehetőséggel.
A 3. cikk (3) bekezdése lehetővé teszi a tagállamoknak, hogy a gyermekekre is kiterjesszék az irányelv hatályát. Szlovákia kivételével valamennyi tagállam így tett, Litvániában pedig a gyermekekre bizonyos feltételek teljesülése esetén vonatkozik az irányelv.
3.AZ ÁLDOZATOK AZONOSÍTÁSA ÉS TÁJÉKOZTATÁS
Az irányelv hatékony alkalmazása szempontjából kulcsfontosságú az áldozatok korai azonosítása, hiszen lehetővé teszi, hogy az áldozatok haladéktalanul tájékozódjanak jogaikról, megkezdjék a felépülési folyamatot és mérlegeljék a hatóságokkal való együttműködés lehetőségét.
Az 5. cikk szerint az áldozatokat tájékoztatni kell az irányelv által felkínált lehetőségekről, „amennyiben a tagállamok hatáskörrel rendelkező hatóságai azon álláspontra jutnak, hogy egy harmadik ország állampolgára ezen irányelv hatálya alá tartozhat”. A tájékoztatási kötelezettséget ezen túlmenően a 2011/36/EU irányelv 11. cikkének (6) bekezdése is rögzíti, és egyértelműen utal a 2004/81/EK irányelvre.
Annak az időpontnak az értelmezését, amelytől fogva a hatóságok tájékoztatási kötelezettsége fennáll, a 2011/36/EU irányelv 11. cikkének (2) bekezdése tisztázza, mivel kimondja, hogy „attól fogva, hogy a hatáskörrel rendelkező hatóságok megalapozottan következtethetnek arra”, hogy az adott személy áldozat lehet, a tagállamoknak segítséget és támogatást kell nyújtaniuk.
Tíz tagállam 13 jogszabályban határozta meg a tájékoztatás konkrét időpontját. Egyes tagállamok 14 jogában nem egyértelmű, hogy feltételezett áldozatoknak is nyújtanak-e tájékoztatást, vagy tájékoztatásra csupán a hivatalos azonosítást követően vagy a büntetőjogi eljárások kezdetekor kerül sor. Néhány tagállamban 15 a jogalkotás során további feltételeket szabtak meg – például hogy az áldozat haladéktalanul szolgáltasson hasznos információt a feltételezett bűncselekményről, vagy csupán a hatóságokkal együttműködő harmadik országbeli állampolgárok jogosultak tájékoztatásra –, ami aggályokat vethet fel az irányelv helyes végrehajtását illetően.
Romániában nincs jogilag szabályozva sem az, hogy melyik hatóság feladata a tájékoztatás, sem pedig a tájékoztatás tartalma és formája. Ausztriában a jelek szerint a gyakorlatban megvalósul a tájékoztatás, ám az 5. cikket nem ültették át egyértelműen a nemzeti jogba, csupán a közigazgatási jog általános szabályai révén. Horvátországban és Lengyelországban a nemzeti jog nem tartalmaz világos kitételt arra nézve, hogy a tájékoztatás az irányelv által felkínált összes lehetőségre vonatkozik-e.
A tartózkodási engedélyek viszonylag alacsony száma alátámasztja, hogy javítani kell az emberkereskedelem áldozatainak azonosításán – amint azt az emberkereskedelem felszámolására irányuló európai uniós stratégia is felismerte. Mostanáig legalább 15 tagállam 16 alakított ki nemzeti vagy regionális áldozatkezelési mechanizmust. A 2011/36/EU irányelv 11. cikke továbbá arra kötelezi a tagállamokat, hogy tegyék meg „az ahhoz szükséges intézkedéseket, hogy [...] megfelelő mechanizmusokat hozzanak létre az áldozatok kilétének korai megállapítása, segítése és támogatása érdekében” 17 .
A tájékoztatás formáját csupán kevés tagállam 18 szabályozza jogilag. A tagállamok zöme 19 a gyakorlatban szóbeli és írásbeli tájékoztatást egyaránt nyújt. Néhány tagállam 20 arról rendelkezett jogszabályaiban, hogy olyan nyelven kell tájékoztatást adni, amelyet az érintett személy ért. Általánosan elterjedt gyakorlat többek között a nyomtatott tájékoztató füzetek 21 , a honlapok 22 és az e célból működtetett telefonos segélyvonalak 23 alkalmazása.
Végül egyes tagállamokban 24 a hivatalos azonosítást végző hatóság egyúttal a tájékoztatásnyújtásért is felelős, bár ez nem zárja ki más hatóságok bevonását. Sok esetben 25 civil szervezetek is végeznek tájékoztató tevékenységet.
4. GONDOLKODÁSI IDŐ
A felépülés és a megalapozott döntéshozatal érdekében az áldozatoknak gondolkodási időt kell biztosítani, amely során (és amíg az illetékes hatóság döntésére várnak) támogató intézkedések igénybe vételére jogosultak, és védelmet élveznek a kitoloncolási határozat végrehajtásával szemben.
Valamennyi tagállam átültette nemzeti jogába a 6. cikket, kivéve Ausztriát és Olaszországot. E két tagállam vonatkozásában azonban úgy tűnik, hogy a gyakorlatban biztosított a gondolkodási idő, vagy van arra lehetőség, hogy az áldozat – a hatóságokkal való együttműködésétől függetlenül – azonnal tartózkodási engedélyhez jusson 26 . Az esetek többségében a tagállami jog egyértelműen tiltja a kitoloncolási határozatok végrehajtását 27 .
Természetéből és céljaiból adódóan a gondolkodási idő nem tehető függővé az áldozat együttműködési hajlandóságától. Ezt a rendelkezést a 2011/36/EU irányelv (18) preambulumbekezdése is megerősíti, amely szerint legalább a gondolkodási idő alatt feltételek nélküli segítséget és támogatást kell nyújtani, még ha az áldozat jogellenesen tartózkodik is az adott tagállamban. A tagállamok csak akkor nem kötelesek további segítséget nyújtani, ha az azonosítási eljárás befejezését vagy a gondolkodási idő leteltét követően „azt állapítják meg, hogy az áldozat nem jogosult tartózkodási engedélyre, vagy nem rendelkezik egyéb módon jogszerű tartózkodási hellyel az adott tagállamban, vagy ha az áldozat elhagyta e tagállam területét”.
Az irányelv nem rendelkezik sem a gondolkodási idő kezdeti időpontjáról (az áldozatok észlelése vagy hivatalos azonosítása), sem annak időtartamáról 28 , mindazonáltal előírja a tagállamok számára, hogy nemzeti jogukban határozzák meg ezeket. A gyakorlatban a tagállamok mintegy fele 29 hivatalosan csak a formális azonosítást követően biztosítja a gondolkodási időt. Tizenhárom tagállamban 30 a gondolkodási idő hossza legalább 30 nap, és ez egyes esetekben – a kiszolgáltatott kategóriák esetében vagy az áldozat személyes körülményeire való tekintettel – meghosszabbítható, míg más tagállamok eleve hosszabb (45 napos 31 , 60 napos 32 vagy 90 napos 33 ) időszakot állapítanak meg. A maximális időtartamot illetően lényeges különbségek figyelhetők meg: a hosszabbítási lehetőség nélküli egy hónaptól 34 több hónapig 35 terjedhet, sőt akár eseti alapon 36 , illetve a megítélt tartózkodási jogállás típusától függően is van lehetőség hosszabbításra 37 .
Végül a tagállam bármikor megszüntetheti a gondolkodási időt, ha az érintett személy ténylegesen, saját akaratából és saját kezdeményezésére újra érintkezésbe lép az elkövetőkkel, vagy a közrenddel, valamint a nemzetbiztonság védelmével kapcsolatos okok folytán (6. cikk (4) bekezdés). A tagállamok többsége 38 átültette ezt a rendelkezést. Bizonyos esetekben 39 a gondolkodási idő megszüntetésének indokai túlmutatnak az irányelvben rögzített feltételeken és akár túlságosan széles körűek is lehetnek.
5. A TARTÓZKODÁSI ENGEDÉLY KIÁLLÍTÁSA ELŐTT BIZTOSÍTOTT BÁNÁSMÓD
A 7. cikk az áldozatok számára a gondolkodási idő során és az illetékes hatóság döntésére való várakozás ideje alatt biztosított bánásmódot szabályozza. Tartalmát tovább egyértelműsíti a 2011/36/ EU irányelvvel együtt történő értelmezés.
Először is a 2011/36/EU irányelv hangsúlyozza, hogy a gondolkodási idő alatt valamennyi áldozatnak feltételek nélküli támogatást és segítséget kell nyújtani, tartózkodási jogállásuktól függetlenül. Ugyanakkor a gondolkodási idő lejárta vagy az azonosítási folyamat befejezése után a 2011/36/EU irányelv „a 2004/81/EK irányelv vagy a hasonló nemzeti szabályok sérelme nélkül” alkalmazandó (11. cikk (3) bekezdés). Ezért, amennyiben megállapítást nyer, hogy az áldozat nem jogosult tartózkodási engedélyre, vagy nem jogszerűen tartózkodik az adott tagállamban, vagy elhagyta az adott tagállam területét, a tagállam a 2011/36/EU irányelv (18) preambulumbekezdése alapján a továbbiakban nem köteles támogatást vagy segítséget nyújtani.
Másodszor, az áldozatoknak biztosított segítség, támogatás és védelem mibenlétét illetően a 2011/36/EU irányelv 11–16. cikke megerősíti a 2004/81/EK irányelvben rögzítetteket.
5.1. A megélhetést biztosító anyagi eszközök
A tagállamok a tartózkodási engedély kibocsátását megelőzően kötelesek gondoskodni arról, hogy a harmadik országok nem elegendő anyagi eszközökkel rendelkező érintett állampolgárai a saját megélhetésük biztosítását lehetővé tevő anyagi eszközökhöz jussanak, és igénybe vehessék a sürgősségi egészségügyi ellátást. Emellett figyelmet kell fordítaniuk a fokozott védelemre szoruló személyek különleges igényeire, ideértve adott esetben a pszichológiai segítségnyújtást is.
A tapasztalat szerint a legtöbb tagállamban 40 a gyakorlatban biztosított a lakhatás, főként különleges létesítmények révén. Magyarország esetében ugyanakkor nem egyértelmű, hogy nem feltételez-e már eleve bizonyos mértékű együttműködést az áldozatok arra való kötelezése, hogy nyújtsák be a nemzeti hatóságok által számukra a kérelmezéskor kiállított igazolást, még mielőtt a hatóságok támogatást és lakhatást biztosíthatnak. Bulgáriában és Romániában a menedékotthonokban való elszállásolás időtartama 10 napban van meghatározva, ami kevesebb a gondolkodási időnél, és az áldozatok vagy az igazságügyi hatóságok kérésére meghosszabbítható.
A 7. cikk (1) bekezdésében előírt egészségügyi ellátás úgy tűnik, valamennyi tagállamban biztosított, és gyakran túlmutat a sürgősségi ellátáson 41 . A gyakorlatban a tagállamok zöme a jelek szerint figyelembe veszi a legkiszolgáltatottabb személyek különleges igényeit, köztük a pszichológiai segítségnyújtásra és a tanácsadásra vonatkozó igényeket, bár néhány tagállam 42 nem ültette át egyértelműen ezt a követelményt nemzeti jogába.
A legtöbb tagállam 43 a leginkább rászoruló áldozatok mindegyike vagy többsége számára valamilyen formában pénzügyi támogatást is biztosít.
5.2. Biztonsági és védelmi szükségletek
A kockázatok és a szükségletek megfelelő értékelése kulcsfontosságú az áldozatok biztonságának és a hatóságokkal való hatékony együttműködésnek a garantálása szempontjából (7. cikk (2) bekezdés). A tagállamok többségében a biztonsági és védelmi szükségletek 44 és/vagy a kockázatok és a szükségletek értékelésének elvégzése 45 tekintetében kifejezetten erre vonatkozó jogszabályokat, jegyzőkönyveket vagy iránymutatásokat fogadtak el.
A 2011/36/EU irányelvben (12. cikk (3) és (4) bekezdés) előírt kötelezettség, miszerint el kell végezni az áldozat személyes körülményeinek és kockázatainak egyedi értékelését, tovább erősíti az áldozatok védelmét.
5.3. Fordítás, tolmácsolás és térítésmentes jogi segítségnyújtás
A 7. cikk (3) bekezdése előírja a tagállamoknak, hogy adott esetben biztosítsanak fordítási és tolmácsolási szolgáltatásokat a harmadik országok érintett állampolgárai számára. Csehországban nem világos, hogy a tolmácsolást ingyenesen és a büntetőeljárások kezdete előtt is biztosítják-e. Bulgáriában úgy tűnik, hogy a tolmácsolást és a fordítást kizárólag a büntetőeljárások alatt garantálják jogilag.
Összességében a tagállamok zöme előirányozza a fordítást és tolmácsolást, viszont ennek gyakorlati megvalósítása lényeges eltéréseket mutat, és az áldozatok számára való hozzáférés – különösen a büntetőeljárásokon kívül – problémákat vethet fel.
A 7. cikk (4) bekezdése szerinti, opcionális jogi segítségnyújtást a tagállamok nagy része 46 átültette. A 2011/36/EU irányelv 12. cikke megerősíti ezt a követelményt azáltal, hogy térítésmentes jogi tanácsadást, valamint adott esetben jogi képviseletet ír elő, amennyiben az áldozat nem rendelkezik megfelelő pénzforrásokkal.
6. TARTÓZKODÁSI ENGEDÉLY: KIADÁS, MEGÚJÍTÁS MEGTAGADÁSA ÉS VISSZAVONÁS
Tartózkodási engedély kiadásakor a tagállamoknak együttesen meg kell vizsgálniuk, hogy a nyomozás vagy a bírósági eljárás szempontjából célszerű-e az érintett személy saját területükön való tartózkodásának meghosszabbítása, az érintett személy hajlandó-e együttműködni az illetékes hatóságokkal, és hogy megszakította-e a kapcsolatot a feltételezett elkövetőkkel. Ezeket a feltételeket a közrenddel, valamint a nemzetbiztonság védelmével kapcsolatos indokok sérelme nélkül kell teljesíteni 47 .
Néhány tagállamban 48 csak akkor adnak ki tartózkodási engedélyt az áldozat számára, ha már megkezdődött az állítólagos elkövető elleni jogi eljárás. A hatóságokkal való együttműködés értelmezése ugyancsak eltérő: a kötelező információszolgáltatástól a hivatalos panasz benyújtásáig vagy bíróság előtti tanúskodásig terjedhet. A 2011/36/EU irányelv 12. cikke azonban megerősítette az áldozatok védelmét azáltal, hogy a 2012/29/EU irányelv által a bűncselekmények áldozatainak biztosított garanciákon túl egyértelmű intézkedéseket vezetett be a bűnügyi nyomozásokban és büntetőeljárásokban érintett személyek védelmére.
Egyes tagállamok az engedélyek kiadását vagy nem kötik az együttműködéshez 49 , vagy az áldozat személyes körülményei alapján kivételes esetekben engedélyezik az e követelménytől való eltekintést 50 . Ezzel szemben más tagállamok 51 az irányelvben szereplőkön túl kiegészítő feltételeket szabtak meg a tartózkodási engedély kibocsátása kapcsán, ilyen például a szálláshelyre vagy a díjfizetésre vonatkozó igazoló okmány bemutatása. A további követelményekre vonatkozó rendelkezés kiterjedt mérlegelési jogkörrel ruházza fel a hatóságokat, és ez – különösen, ha nincs lehetőség kivételekre – indokolatlanul hátráltathatja az engedély megszerzését, ebből eredően aggályokat vet fel az irányelv helyes alkalmazását illetően.
Az irányelv az engedély minimális érvényességi időtartamát hat hónapban állapítja meg. Bulgária, Észtország, Horvátország, Magyarország és Hollandia jogszabályai nem tesznek eleget ennek a követelménynek 52 . Három tagállam 53 közvetlenül egyéves engedélyt biztosít jogában, míg mások 54 egyedi alapon döntenek, az eljárások hosszára vagy az egyéni körülményekre való tekintettel.
A 8. cikk (2) bekezdésében szereplő feltételek változatlan teljesülése esetén a 8. cikk az engedély megújítására kötelezi a tagállamokat. Ezt a megújíthatóságot azonban Lengyelország nem rögzíti egyértelműen jogszabályaiban, Litvánia esetében pedig úgy tűnik, hogy a megújítás opcionális. Néhány tagállamban az engedély – bizonyos körülmények között – állandó tartózkodást tehet lehetővé 55 .
Végül a 14. cikk rögzíti, hogy a tartózkodási engedély bármikor visszavonható, amennyiben már nem teljesülnek a kiállítás feltételei. A tagállamok egy kisebb csoportja 56 kiterjedtebb visszavonási indokokat fogadott el – például közegészségügyi okok –, amelyek gyakran valamennyi tartózkodási engedélyre vonatkoznak. Néhány esetben ezek túlléphetnek az irányelv hatókörén.
7. A TARTÓZKODÁSI ENGEDÉLY BIRTOKOSAIVAL VALÓ BÁNÁSMÓD
A 9. cikk előírja, hogy azok a tartózkodási engedéllyel rendelkező áldozatok, akik nem rendelkeznek elegendő anyagi eszközökkel, legalább a 7. cikk szerinti elbánásban részesüljenek.
Továbbá a tartózkodási engedély érvényességi időtartama alatt az áldozatok a nemzeti jogban meghatározott szabályok alapján jogosultak hozzáférni a munkaerőpiachoz, a szakképzéshez és az oktatáshoz (11. cikk).
A jelek szerint a munkaerőpiachoz, a szakképzéshez és az oktatáshoz való hozzáférés a tagállamok nagy többségében biztosított, mindazonáltal egyes esetekben a munkavállalás problematikus lehet 57 .
A 12. cikk olyan meglévő programokhoz biztosít hozzáférést az áldozatoknak, amelyek célja a megszokott társadalmi életbe való visszatérés előmozdítása, ideértve például a szakismeretek továbbfejlesztését is. Az áldozatokra irányuló célzott programokat végrehajtó tagállamokban 58 az érintettek általában kedvező tapasztalatokról számoltak be. Horvátországban az emberkereskedelem áldozataira irányuló segítségnyújtási és védelmi programban való részvétel a tartózkodási engedély kiadásának és megújításának feltétele.
8. GYERMEKEK
Abban az esetben, mikor a tagállamok gyermekekre alkalmazzák az irányelvet, figyelembe kell venniük a gyermek mindenek felett álló érdekét, garantálniuk kell a megfelelő eljárásokat és biztosítaniuk kell, hogy a gyermekek a saját állampolgárokra vonatkozókkal megegyező feltételek mellett vehessék igénybe az oktatási rendszert, adott esetben ezt a közoktatási rendszerre korlátozva (10. cikk). Az oktatáshoz való hozzáférés valamennyi tagállamban biztosított.
Egyes tagállamok 59 külön rendelkezéseket fogadtak el a gyermek mindenek felett álló érdekének elvéről, míg mások úgy vélték, hogy ez már a nemzeti jogból, illetve a gyermekek jogairól szóló ENSZ-egyezmény ratifikálásából adódóan is érvényesül, ezért nincs szükség további jogalkotásra. Ez utóbbi megközelítés azonban nem minden esetben egyértelműsíti kellőképpen az ENSZ-egyezmény alkalmazhatóságának mértékét az irányelv különleges rendelkezései tekintetében 60 . Akárhogy is, az uniós jog alkalmazásakor valamennyi tagállam köteles tiszteletben tartani a gyermek mindenek felett álló érdekének elvét 61 .
A 10. cikk c) pontja a kísérő nélküli kiskorúakkal foglalkozik, és arra kötelezi a tagállamokat, hogy a nemzeti joggal összhangban biztosítsanak számukra jogi képviseletet, állapítsák meg a kiskorú személyazonosságát, állampolgárságát és kísérő nélküli jogállását, továbbá a legrövidebb időn belül kutassák fel családját. Nem mindegyik tagállam ültette át egyértelműen ezeket a követelményeket nemzeti jogába 62 . A Bizottság 2012 szeptemberében félidős jelentést fogadott el a kísérő nélküli kiskorúakra vonatkozó cselekvési terv (2010–2014) 63 végrehajtásáról, amelyben megerősítette, hogy a gyermek mindenek felett álló érdeke elsőbbséget élvez migráns jogállásához képest. Az Európai Parlament egy 2013. szeptemberi határozatában 64 üdvözölte a jelentést.
A 10. cikk gyakorlati alkalmazásával kapcsolatban felmerülő aggályok között szerepel a helyes azonosítás, a gyermek mindenek felett álló érdekét tiszteletben tartó, megfelelő eljárások meghatározása – különösen a kísérő nélküli gyermekek esetében –, valamint a gyermekgondozási létesítményekből elszökő gyermekek jelentette probléma. Ugyanakkor a büntetőeljárásokban részt vevő gyermekek védelmét biztosító különleges eljárásokat illetően jó gyakorlatokra is van példa (pl. FI, IT).
Egyes tagállamok kedvezőbb feltételeket biztosítanak a gyermekek számára, például hosszabb gondolkodási időt 65 , feltétel nélküli tartózkodási engedélyt 66 vagy kijelölt menedékszállást 67 .
Végül a 2011/36/EU irányelv 13–16. cikke kifejezetten a gyermek áldozatokra irányul, és a segítségnyújtással, a támogatással és a védelemmel foglalkozik. A végrehajtás kedvező hatással lesz a harmadik országbeli állampolgárságú gyermekek helyzetére és a 2004/81/EK irányelv őket érintő alkalmazására.
9.KÖVETKEZTETÉSEK
Az elmúlt években tapasztalt némi előrelépés ellenére az irányelv alkalmazásával kapcsolatos adatok hozzáférhetősége további javításra szorul. Az elérhető adatokból azonban már most is kitűnik, hogy nincs kellően kihasználva az a lehetőség, hogy a hatóságokkal való együttműködésért cserébe tartózkodási engedélyt állítsanak ki a harmadik országbeli állampolgároknak. Az ideiglenes tartózkodási engedély, amelynek érvényessége csupán a nyomozás vagy a büntetőeljárás időtartamára terjed ki, nem feltétlenül jelent elég erős ösztönzőt a kiszolgáltatott személyek számára, akiknek időre van szükségük a traumatikus élmény utáni felépüléshez, mielőtt mérlegelnék, hogy vállalják-e a hivatalos együttműködést a bűnüldöző és igazságügyi hatóságokkal. Néhány tagállam már jelenleg is feltétel nélkül állít ki tartózkodási engedélyt az áldozatok mindegyike vagy némelyike számára, személyes körülményeikre vagy kiszolgáltatottságukra való tekintettel. Az esetek többségében mindazonáltal ezek csak kivételek az együttműködés esetén kiadott engedélyek rendszerében, tehát az áldozatok nem tudják, hogy meg fogják-e kapni az engedélyt vagy sem. Ezen túlmenően az sem világos, hogy az engedélyeket milyen gyakorisággal adják ki, és milyen alapon történik a kiszolgáltatottság és a személyes körülmények értékelése. Az együttműködési kritérium lazítása és más, kedvezőbb feltételek – mint például az engedély érvényességének függetlenítése az eljárások időtartamától, vagy a minimális érvényességi idő növelése – hozzájárulhatnának az áldozatok felépüléséhez is, így erősítve együttműködési hajlandóságukat.
A 2004/81/EK irányelv több rendelkezése szoros kapcsolatban áll és megerősítést fog nyerni a 2011/36/EU irányelv alkalmazásával, valamint az emberkereskedelem felszámolására irányuló európai uniós stratégia végrehajtásával. Ezen eszközök eredményeként a nemzeti jog módosítása már folyamatban van vagy hamarosan megkezdődik. A Bizottságnak ezért csupán a 2011/36/EU irányelv átültetésére vonatkozó, 2015-ben esedékes elemzés ismeretében lesz lehetősége teljes körűen értékelni az alkalmazásra vonatkozó iránymutatások kibocsátásának vagy a 2004/81/EK irányelv módosításának szükségességét és hozzáadott értékét. A Bizottság fel fogja térképezni az emberkereskedelemre vonatkozó uniós jog egységes szerkezetbe foglalásának lehetséges módjait, többek között a harmadik országbeli állampolgárságú áldozatoknak kiadott tartózkodási engedélyek vonatkozásában.
A Bizottság addig is kétoldalú eszmecserét kíván folytatni a tagállamokkal annak érdekében, hogy megvalósuljon a 2004/81/EK irányelv maradéktalan és helyes végrehajtása. Ez a folyamat egyúttal a mediterrán térséggel foglalkozó munkacsoport által meghatározott fellépések végrehajtását is elő fogja mozdítani. A 2013 októberében létrehozott munkacsoport célja annak megakadályozása, hogy a migránsok halálukat leljék a tengeren, és ezt többek között az emberkereskedelem és migránscsempészet elleni küzdelem fokozása révén kívánja elérni.
A jogalkotáson túl a gyakorlati intézkedések – mint például az azonosítási folyamatok erősítése, minden áldozat tekintetében egyéni kockázatértékelés elvégzése az együttműködésük előtt és alatt, valamint az eljárások javítása a gondolkodási idő és a tartózkodási engedély időben történő odaítélése érdekében – számottevően befolyásolják az irányelv alkalmazásának eredményességét. A Bizottság a meglévő struktúrák keretében, a tagállamok, a civil társadalom, az uniós ügynökségek és a nemzetközi szervezetek bevonásával szorgalmazhatja az információk és a bevált gyakorlatok további megosztását, hogy még eredményesebben lehessen fellépni az emberkereskedelemmel szemben.
Némely tagállam kedvezőbb feltételeket biztosít a gyermekeknek a gondolkodási idő meghosszabbításának időtartamát vagy az erre az időszakra biztosított jogállást tekintve. Lásd alább a 8. fejezetet.
AT, BE, CY, CZ, EL, ES, FI, HR, LT, NL, PT, RO, SE, SK.
BE, BG, CZ, EL, FR, NL, HU, LT, LU, LV, PL, SI.
