—

za Deutsche Parkinson Vereinigung eV, T. Diekmann, Rechtsanwalt, K. Nordlander, advokat i M. Meulenbelt, advocaat, kao i D. Costesec, solicitor,

—

za Zentrale zur Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs eV, C. Dechamps, Rechtsanwalt, i J. Schwarze,

—

za njemačku vladu, T. Henze i A. Lippstreu, u svojstvu agenata,

—

za talijansku vladu, G. Palmieri, u svojstvu agenta, uz asistenciju M. Russo, avvocato dello Stato,

—

za nizozemsku vladu, M. Bulterman i M. de Ree, u svojstvu agenata,

—

za švedsku vladu, A. Falk, C. Meyer‑Seitz, U. Persson i N. Otte Widgren, kao i E. Karlsson i L. Swedenborg, u svojstvu agenata,

—

za Europsku komisiju, E. Manhaeve, J. Herkommer i A. Sipos, u svojstvu agenata,

1

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članaka 34. i 36. UFEU‑a.

2

Ovaj zahtjev upućen je u okviru spora između Deutsche Parkinson Vereinigung eV (u daljnjem tekstu: DPV) i Zentrale zur Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs eV (Udruga za borbu protiv nepoštenog tržišnog natjecanja, u daljnjem tekstu: ZBUW), u vezi s određivanjem ujednačenih cijena u njemačkom pravu u pogledu prodaje lijekova za humanu primjenu na recept u ljekarnama.

3

Člankom 78. stavkom 1. prvom rečenicom Gesetza über den Verkehr mit Arzneimitteln (Arzneimittelgesetz) (Zakon o lijekovima) propisano je:

„Ovlašćuje se Savezno ministarstvo gospodarstva i tehnologije [...] da utvrdi [...]

4

Zakonom od 19. listopada 2012. (BGBl. I, str. 2192.), dodana je sljedeća rečenica u članak 78. stavak 1. Zakona o lijekovima:

„Uredba o cijenama lijekova, usvojena na temelju prve rečenice, primjenjuje se i na lijekove koji su obuhvaćeni područjem primjene ovoga Zakona na temelju članka 73. stavka 1. prve rečenice točke 1.a.”

5

Članak 73. stavak 1. prva rečenica točka 1.a Zakona o lijekovima, na koji se upućuje u članku 78. stavku 1. tog zakona, odnosi se na lijekove koje ljekarna sa sjedištem u drugoj državi članici Europske unije isporučuje poštanskom prodajom konačnom potrošaču u Njemačkoj. Zajedničko vijeće visokih saveznih sudova donijelo je 22. kolovoza 2012. rješenje prema kojem, poput izmijenjene verzije Zakona o lijekovima, i stariju verziju tog zakona treba tumačiti na način da se Arzneimittelpreisverordnung (Uredba o cijenama lijekova) primjenjuje na takve prodaje.

6

Člankom 78. stavkom 2. Zakona o lijekovima određeno je:

„Cijene i rasponi cijena moraju voditi računa o opravdanim interesima potrošača lijekova, veterinara, ljekarni i trgovaca na veliko. Treba jamčiti ujednačenu cijenu u ljekarnama u pogledu izdavanja lijekova koji se ne mogu kupiti izvan ljekarni [...]”

7

Člankom 1. Uredbe o cijenama lijekova predviđeno je da proizvođač mora odrediti cijenu lijeka koja prema članku 2. te uredbe mora biti uvećana za marže trgovaca na veliko i, sukladno članku 3. navedene uredbe, ljekarničke marže. Ta se uredba ne primjenjuje na lijekove koji se ne izdaju na recept.

8

Iz spisa koji je dostavljen Sudu proizlazi da je člankom 7. stavkom 1. točkom 2. Heilmittelwerbegesetza (Zakon o reklamiranju ljekovitih pripravaka) zabranjeno nagrađivanje u novcu, poput rabata ili popusta, kao i davanje reklamnih poklona za lijekove koji se izdaju na recept.

9

DPV je organizacija za uzajamnu pomoć kojoj je cilj poboljšati životne uvjete pacijenata oboljelih od Parkinsonove bolesti i njihovih obitelji. Dopisom iz srpnja 2009. DPV je u želji da reklamira svoju suradnju s nizozemskom ljekarnom DocMorris koja prima narudžbe poštom, svojim članovima predstavio sustav popusta prema kojem su članovi DPV‑a za kupovine kod DocMorrisa mogli ostvariti popust na različite lijekove za liječenje Parkinsonove bolesti koji se izdaju na liječnički recept i koji se mogu nabaviti samo u ljekarnama (u daljnjem tekstu: sustav popusta).

10

ZBUW smatra, među ostalim, da taj sustav popusta krši njemački propis prema kojem se za lijekove koji se izdaju na recept u ljekarnama određuju ujednačene cijene.

11

Iz spisa koji je dostavljen Sudu proizlazi da je Landgericht Düsseldorf (Zemaljski sud u Düsseldorfu, Njemačka) usvojio ZBUW‑ovu tužbu za propuštanje i da je DPV‑u zabranio da preporučuje sustav popusta na sličan način kao što je to učinio dopisom iz srpnja 2009. DPV je pred sudom koji je uputio zahtjev uložio žalbu protiv presude Landgerichta Düsseldorf (Zemaljski sud u Düsseldorfu).

12

Taj sud ističe da sustav popusta krši mjerodavne nacionalne odredbe ne samo kad ljekarnik izdaje lijek po drukčijoj cijeni od one koja se mora primijeniti prema Uredbi o cijenama lijekova, nego i onda kada se prilikom kupnje lijeka po obveznoj cijeni klijentu odobravaju pogodnosti zbog kojih mu kupnja ispada ekonomski isplativija.

13

Sud koji je uputio zahtjev dvoji oko toga stvara li u situaciji poput one u glavnom postupku članak 78. stavak 1. Zakona o lijekovima, kako u svojoj izvornoj verziji tako i u izmijenjenoj, ograničenje zabranjeno člankom 34. UFEU‑a.

14

U slučaju da su pretpostavke predviđene tim člankom ispunjene, Oberlandesgericht Düsseldorf (Visoki zemaljski sud u Düsseldorfu, Njemačka) pita se može li se određivanje obveznih cijena opravdati na temelju članka 36. UFEU‑a zaštitom zdravlja i života ljudi. Prema mišljenju tog suda, ispitivanje mogućeg opravdanja povlači za sobom pitanje može li se sudska praksa Suda, kako osobito proizlazi iz najnovije presude od 13. veljače 2014., Sokoll‑Seebacher (C‑367/12, EU:C:2014:68), barem relativizirati time što seosko stanovništvo odnedavno ima mogućnost nabavljati lijekove poštanskim narudžbama.

15

Sud koji je uputio zahtjev smatra da će za ishod glavnog postupka vrlo vjerojatno biti bitna ocjena pitanja je li određivanje obveznih cijena za lijekove koji se izdaju na recept jedini način da se jamči ravnomjerna i sveobuhvatna opskrba stanovništva lijekovima koji se izdaju na recept na cijelom državnom području. Taj sud ističe da ZBUW dosad nije predočio nikakvu konkretnu argumentaciju u tom pogledu kao ni dokaze koji bi je potkrijepili. Obrazloženje nacionalnog propisa o kojemu je riječ u glavnom postupku također samo upućuje na navodne opasnosti koje sustav obveznih cijena o kojemu je riječ u glavnom postupku želi otkloniti.

16

U tom pogledu, sud koji je uputio zahtjev usto ima dvojbe o tome treba li možda, s obzirom na mogućnost dostave poštom, prihvatiti moguće rizike koji pogađaju klasične ljekarne, posebice u ruralnim područjima.

17

Što se tiče ostalih razloga koji se navode u obrazloženju Zakona od 19. listopada 2012., sud koji je uputio zahtjev smatra da oni a priori nisu dovoljno opravdanje za ograničavanje slobodnog kretanja robe.

18

U tim je okolnostima Oberlandesgericht Düsseldorf (Visoki zemaljski sud u Düsseldorfu) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

19

Prvim pitanjem, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 34. UFEU‑a tumačiti na način da je nacionalni propis poput onoga o kojemu je riječ u glavnom postupku – prema kojem se za prodaju lijekova za humanu primjenu na recept u ljekarnama određuju ujednačene cijene – mjera s istovrsnim učinkom kao količinsko ograničenje uvoza u smislu tog članka.

20

Uvodno valja podsjetiti da je slobodno kretanje robe temeljno načelo UFEU‑a koje svoj izričaj nalazi u zabrani količinskih ograničenja uvoza među državama članicama i svih mjera s istovrsnim učinkom, navedenoj u članku 34. UFEU‑a (presuda od 5. lipnja 2007., Rosengren i dr., C‑170/04, EU:C:2007:313, t. 31.).

21

U predmetu u glavnom postupku, nesporno je da se sustav obveznih cijena primjenjuje i na ljekarne sa sjedištem u Njemačkoj i na one sa sjedištem u drugim državama članicama. Stoga treba ispitati može li se taj sustav smatrati „mjerom s istovrsnim učinkom kao količinsko ograničenje” u smislu članka 34. UFEU‑a.

22

U tom pogledu, valja podsjetiti na ustaljenu sudsku praksu Suda prema kojoj se zabrana mjera s istovrsnim učinkom kao količinska ograničenja, propisana člankom 34. UFEU‑a, odnosi na svaku mjeru država članica koja može, izravno ili neizravno, stvarno ili potencijalno, ograničiti uvoz među državama članicama (vidjeti presudu od 9. rujna 2008., Komisija/Njemačka, C‑141/07, EU:C:2008:492, t. 28. i navedenu sudsku praksu).

23

Sud je također u pogledu njemačkim pravom propisane zabrane poštanske prodaje lijekova koji se smiju prodavati samo u ljekarnama u dotičnoj državi članici presudio da takva zabrana više smeta ljekarnama sa sjedištem izvan Njemačke nego onima u Njemačkoj. Iako potonjima ta zabrana nedvojbeno oduzima dodatno ili alternativno sredstvo za osvajanje njemačkog tržišta krajnjih potrošača lijekova, to ne mijenja činjenicu da oni i dalje imaju mogućnost prodavati lijekove u svojim prodavaonicama. Nasuprot tomu, internet je ljekarnama sa sjedištem izvan Njemačke važnije sredstvo za izravno osvajanje navedenog tržišta. Zabrana koja više pogađa ljekarne sa sjedištem izvan Njemačke mogla bi proizvodima podrijetlom iz drugih država članica više ometati pristup tržištu nego nacionalnim proizvodima pa zato čini mjeru s istovrsnim učinkom kao količinsko ograničenje u smislu članka 34. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 11. prosinca 2003., Deutscher Apothekerverband, C‑322/01, EU:C:2003:664, t. 74. do 76.).

24

U ovom slučaju, kao što je to naglasio ZBUW, ali i njemačka i švedska vlada, važno je, utvrditi da su klasične ljekarne sa svojim stručnim osobljem načelno prije u stanju dati pojedinačni savjet pacijentima i jamčiti opskrbu lijekovima u hitnim slučajevima nego što je to slučaj s dopisnim ljekarnama. Budući da dopisne ljekarne zbog svoje ograničene ponude usluga ne mogu primjereno zamijeniti takve usluge, valja zaključiti da im tržišno natjecanje cijenama može biti važniji parametar konkurentnosti nego klasičnim ljekarnama, s obzirom na to da im taj parametar uvjetuje mogućnost da izravno pristupe njemačkom tržištu i da ondje ostanu konkurentne.

25

Slijedom toga i s obzirom na to da je ljekarnama sa sjedištem u drugim državama članicama, za razliku od ljekarni sa sjedištem u Njemačkoj, poštanska prodaja važniji, pa možda čak i jedini način izravnog pristupa njemačkom tržištu, ako se uzmu u obzir posebne značajke tog tržišta kako proizlaze iz spisa koji je dostavljen Sudu, nacionalni propis o kojemu je riječ u glavnom postupku ne utječe jednako na prodaju nacionalnih lijekova i onih podrijetlom iz drugih država članica.

26

Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, valja utvrditi da propisivanje ujednačenih cijena, predviđeno njemačkim propisom, više pogađa ljekarne sa sjedištem u drugim državama članicama, nego one u Saveznoj Republici Njemačkoj, što bi proizvodima podrijetlom iz drugih država članica moglo više ometati pristup tržištu nego nacionalnim proizvodima.

27

Slijedom toga, na prvo pitanje valja odgovoriti tako da članak 34. UFEU‑a treba tumačiti na način da je nacionalni propis poput onoga o kojemu je riječ u glavnom postupku – prema kojem se za prodaju lijekova za humanu primjenu na recept u ljekarnama određuju ujednačene cijene – mjera s istovrsnim učinkom kao količinsko ograničenje uvoza u smislu tog članka, s obzirom na to da taj propis više pogađa prodaju lijekova na recept putem ljekarni sa sjedištem u drugim državama članicama nego prodaju tih lijekova u ljekarnama sa sjedištem u tuzemstvu.

28

Drugim i trećim pitanjem koja treba ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 36. UFEU‑a tumačiti na način da nacionalni propis poput onoga o kojemu je riječ u glavnom postupku – prema kojem se za prodaju lijekova za humanu primjenu na recept u ljekarnama određuju ujednačene cijene – može biti opravdan zaštitom zdravlja i života ljudi u smislu tog članka.

29

Uvodno valja podsjetiti na ustaljenu sudsku praksu Suda prema kojoj članak 36. UFEU‑a, kao iznimku od pravila o slobodnom kretanju robe unutar Unije, treba usko tumačiti (vidjeti u tom smislu presude od 10. siječnja 1985., Association des Centres distributeurs Leclerc i Thouars Distribution, 229/83, EU:C:1985:1, t. 30.; od 11. rujna 2008, Komisija/Njemačka,C‑141/07, EU:C:2008:492, t. 50. i od 9. prosinca 2010., Humanplasma, C‑421/09, EU:C:2010:760, t. 38.).

30

Kada je riječ o nacionalnoj mjeri koja ulazi u područje javnog zdravlja, Sud je mnogo puta izrazio stajalište da su zdravlje i život ljudi na prvom mjestu s obzirom na dobra i interese koje Ugovor štiti i da je na državama članicama da se odluče za razinu zaštite javnog zdravlja koju žele postići kao i za način na koji je žele doseći. Budući da se to može razlikovati od jedne države članice do druge, državama članicama valja priznati marginu prosudbe (vidjeti presudu od 12. studenoga 2015., Visnapuu, C‑198/14, EU:C:2015:751, t. 118. i navedenu sudsku praksu).

31

Konkretno, nužnost osiguranja stalne opskrbljenosti zemlje za bitne medicinske svrhe može prema članku 36. UFEU‑a opravdati prepreku trgovini među državama članicama, s obzirom na to da je taj cilj obuhvaćen zaštitom zdravlja i života ljudi (vidjeti presudu od 28. ožujka 1995., Evans Medical i Macfarlan Smith, C‑324/93, EU:C:1995:84, t. 37.).

32

Iako je u glavnom postupku nesporno da poštanska prodaja lijekova koji se izdaju na liječnički recept više nije zabranjena u Njemačkoj, ZBUW i njemačka i švedska vlada tvrde da je sustav ujednačenih cijena koji se primjenjuje na prodaju takvih lijekova opravdan jamstvom sigurne i kvalitetne opskrbe njemačkog stanovništva lijekovima.

33

Konkretno, prema mišljenju njemačke vlade, cilj je navedenog sustava da dopisne ljekarne ne započnu s destruktivnim tržišnim natjecanjem cijenama što bi dovelo do nestanka klasičnih ljekarni, posebice u ruralnim ili slabo naseljenim područjima koja su im manje privlačna kao mjesto poslovanja. Ta vlada naglašava činjenicu da samo takve ljekarne mogu jamčiti sigurnu i kvalitetnu opskrbu, osobito u hitnim slučajevima, kao i pojedinačno savjetovanje i učinkovitu kontrolu izdanih lijekova.

34

Iako je cilj jamčenja sigurne i kvalitetne opskrbe lijekovima na čitavom nacionalnom državnom području načelno obuhvaćen člankom 36. UFEU‑a, isto tako propis koji može ograničiti temeljnu slobodu zajamčenu Ugovorom, poput slobodnog kretanja robe, može se valjano opravdati samo ako je prikladan za jamčenje ostvarenja legitimnog zadanog cilja i ako ne prekoračuje ono što je nužno da bi ga se postiglo (vidjeti u tom smislu presude od 9. prosinca 2010., Humanplasma, C‑421/09, EU:C:2010:760, t. 34. kao i od 23. prosinca 2015., Scotch Whisky Association i dr., C‑333/14, EU:C:2015:845, t. 33.).

35

Kao što je Sud već ocijenio, nacionalna su tijela dužna u svakom pojedinom slučaju pružiti dokaze koji su za to potrebni. U tom pogledu, opravdavajući razlozi na koje se država članica može pozvati moraju dakle biti popraćeni analizom prikladnosti i proporcionalnosti mjere koju je donijela ta država kao i preciznim elementima kojima se potkrjepljuje njezina argumentacija (vidjeti, u tom smislu, presudu od 23. prosinca 2015., Scotch Whisky Association i dr., C‑333/14, EU:C:2015:845, t. 54. i navedenu sudsku praksu).

36

Prema tome, nacionalni sud, prilikom ispitivanja nacionalnog propisa s obzirom na opravdanje povezano sa zaštitom zdravlja i života ljudi u smislu članka 36. UFEU‑a, dužan je – na temelju preciznih statističkih podataka ili na drugi način – objektivno ispitati može li se na temelju dokaza koje je podnijela država članica o kojoj je riječ razumno zaključiti da su odabrana sredstva prikladna za ostvarenje predviđenih ciljeva kao i mogu li se ti ciljevi ostvariti mjerama koje su manje ograničavajuće za slobodno kretanje robe (vidjeti, u tom smislu, presudu od 23. prosinca 2015., Scotch Whisky Association i dr., C‑333/14, EU:C:2015:845, t. 59.).

37

Što se tiče prikladnosti nacionalnog propisa o kojemu je riječ u glavnom postupku za postizanje navedenih ciljeva, valja utvrditi da argument prema kojem je nužno osigurati ravnomjernu opskrbu lijekovima koji se izdaju na recept na čitavom području Njemačke nije potkrijepljen nijednim elementom koji bi ispunjavao uvjete navedene u točki 35. ove presude. Konkretno, kao što je to u biti istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 51. svojeg mišljenja, općenitim tvrdnjama koje su istaknute s tim u vezi u ovom predmetu nije dokazano na koji način propisivanje ujednačenih cijena za takve lijekove pruža mogućnost održavanja bolje zemljopisne raspodjele klasičnih ljekarni u Njemačkoj.

38

Sasvim suprotno, određeni elementi na koje se oslanja Komisija prije upućuju na to da bi jače tržišno natjecanje cijenama među ljekarnama imalo pozitivne učinke na ravnomjernu opskrbu lijekovima jer bi potaknulo otvaranje ljekarni na područjima na kojima bi se zbog njihova malog broja moglo primjenjivati veće cijene.

39

U pogledu argumenta koji se tiče kvalitetne opskrbe lijekovima koji se izdaju na recept, protivno onomu što tvrdi njemačka vlada, valja utvrditi da nijedan element koji je podnesen Sudu ne dokazuje da bi bez uređenja poput onoga o kojemu je riječ u glavnom postupku dopisne ljekarne mogle započeti s tržišnim natjecanjem cijenama koje bi dovelo do toga da se u Njemačkoj bitne usluge, poput hitnog liječenja, ne bi više mogle jamčiti zbog posljedičnog smanjenja broja klasičnih ljekarni. U tom pogledu, treba naglasiti i ostale parametre tržišnog natjecanja, osim cijene, kako su izloženi u točki 24. ove presude, a koji bi možda mogli omogućiti klasičnim ljekarnama da ostanu konkurentne na njemačkom tržištu u odnosu na konkurenciju koja im dolazi od poštanske prodaje.

40

Isto tako, elementi podneseni Sudu u ovom predmetu nisu dovoljan dokaz da bi tržišno natjecanje cijenama za lijekove koji se izdaju na recept negativno utjecalo na obavljanje određenih djelatnosti od općeg interesa u ljekarnama, poput izrade magistralnih lijekova sukladno uputi liječnika ili na održavanje određenih zaliha i asortimana lijekova. Naprotiv, kao što je to u biti istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 47. svojeg mišljenja, moglo bi doći do toga da klasične ljekarne zbog tržišnog natjecanja cijenama dopisnih ljekarni dobiju poticaj za razvoj takvih djelatnosti.

41

Također, prema uvjetima navedenim u točki 35. ove presude, nije utvrđen navodni odnos između propisanih prodajnih cijena u glavnom postupku i posljedičnog smanjenja opasnosti od toga da pacijenti vrše pritisak na liječnike kako bi dobili neutemeljene recepte.

42

Što se tiče tvrdnje koju su istaknuli ZBUW i njemačka vlada, prema kojoj se od pacijenta u stanju narušenog zdravlja ne smije očekivati da mora provesti analizu tržišta kako bi odredio koja ljekarna nudi traženi lijek po najpovoljnijoj cijeni, valja podsjetiti da se stvarna opasnost za zdravlje ljudi mora ocijeniti na temelju odgovarajućih znanstvenih istraživanja, a ne vodeći računa o općim razmatranjima (vidjeti u tom smislu presudu od 14. srpnja 1994., van der Veldt, C‑17/93, EU:C:1994:299, t. 17.). Međutim, toliko općenita razmatranja koja su u tom pogledu istaknuta uopće ne dokazuju da zbog mogućnosti da se potrošač želi opskrbiti lijekovima na recept po nižoj cijeni doista postoji rizik za zdravlje ljudi.

43

Konačno, valja poput DPV‑a i nizozemske vlade primijetiti da bi u ovom slučaju tržišno natjecanje cijenama moglo koristiti pacijentu, s obzirom na to da bi ono, ovisno o slučaju, omogućilo ponudu lijekova na recept u Njemačkoj po povoljnijim cijenama od onih koje ta država članica trenutačno propisuje. Naime, kao što je Sud već presudio, učinkovita zaštita zdravlja i života ljudi zahtijeva, među ostalim, da se lijekovi prodaju po razumnim cijenama (vidjeti presudu od 20. svibnja 1976., de Peijper, 104/75, EU:C:1976:67, t. 25.).

44

Na kraju, valja dodati da to što postoje druge nacionalne mjere, poput pravila prema kojem samo farmaceuti imaju pravo biti nositelji i voditelji poslovanja ljekarni, što prema spisu kojim raspolaže Sud ima za cilj sigurnu i kvalitetnu opskrbljenost Njemačke lijekovima koji se izdaju na recept, nema utjecaja na ocjenu Suda u pogledu sustava određivanja cijena o kojemu je riječ u glavnom postupku.

45

Uzimajući u obzir sva prethodna razmatranja, valja zaključiti da ograničenje poput onoga do kojeg dolazi na temelju propisa o kojemu je riječ u glavnom postupku, kako proizlazi, nije prikladno za postizanje navedenih ciljeva pa se ne može smatrati da je opravdano njihovim ostvarivanjem.

46

Slijedom toga, na drugo i treće upućeno pitanje valja odgovoriti tako da članak 36. UFEU‑a treba tumačiti na način da nacionalni propis poput onoga o kojemu je riječ u glavnom postupku – prema kojem se za prodaju lijekova za humanu primjenu na recept u ljekarnama određuju ujednačene cijene – ne može biti opravdan zaštitom zdravlja i života ljudi u smislu tog članka, s obzirom na to da taj propis nije prikladan za postizanje zadanih ciljeva.

47

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (prvo vijeće) odlučuje: