1

Europska komisija tužbom od Suda zahtijeva da utvrdi da zbog odbijanja iznosa službeničkih mirovina iz drugih država članica od malteških starosnih mirovina Republika Malta nije ispunila obveze koje ima na temelju članka 46.b Uredbe Vijeća (EEZ) br. 1408/71 od 14. lipnja 1971. o primjeni sustava socijalne sigurnosti na zaposlene osobe i njihove obitelji koji se kreću unutar Zajednice, u izmijenjenoj i ažuriranoj verziji na temelju Uredbe Vijeća (EZ) br. 118/97 od 2. prosinca 1996. (SL 1997., L 28, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 7., str. 7.), kako je izmijenjena Uredbom (EZ) br. 592/2008 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. lipnja 2008. (SL L 177, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 118., u daljnjem tekstu: Uredba br. 1408/71) kao i članka 54. Uredbe (EZ) br. 883/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o koordinaciji sustava socijalne sigurnosti (SL L 166, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 3., str. 160.), kako je izmijenjena Uredbom (EU) br. 465/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 22. svibnja 2012. (SL L 149, str. 4.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 6., str. 328., u daljnjem tekstu: Uredba br. 883/2004).

2

Članak 1. točka (j) Uredbe br. 1408/71, pod naslovom „Definicije“, propisuje:

„Za potrebe ove Uredbe:

[…]

[…]“

3

Članak 4. stavak 1. točka (c) te uredbe, pod naslovom „Materijalno područje primjene“, određuje:

„Ova se Uredba primjenjuje na cjelokupno zakonodavstvo koje se odnosi na sljedeće grane socijalne sigurnosti:

[…]

[…]“

4

Članak 5. iste uredbe predviđa obvezu država članica da podnesu izjavu o području primjene te uredbe. Navedeni članak glasi:

„Države članice određuju zakonodavstvo i sustave na koje se odnosi članak 4. [stavak] 1.[…] u izjavama koje se moraju notificirati i objaviti u skladu s člankom 97.“

5

U skladu s člankom 46.b iste uredbe, pod naslovom „Posebne odredbe koje se primjenjuju u slučaju preklapanja istih davanja u skladu sa zakonodavstvom dviju ili više država članica“:

„1.   Odredbe o smanjenju, obustavi ili ukidanju predviđene zakonodavstvom države članice ne primjenjuju se na davanje čija je svota određena u skladu s člankom 46. stavkom 2.

2.   Odredbe o smanjenju, obustavi ili ukidanju predviđene zakonodavstvom države članice primjenjuju se na davanja čiji je iznos određen u skladu s člankom 46. stavkom 1. točkom (a) podtočkom i. samo ako se radi o:

Davanja iz točaka (a) i (b) kao i sporazumi navedeni su u Prilogu IV. dijelu D.“

6

Članak 97. Uredbe br. 1408/71, pod naslovom „Notifikacija u skladu s određenim odredbama“ propisuje:

„1.   Notifikacije iz […] članka 5. […] naslovljene su na predsjednika Vijeća [Europske unije]. One navode datum stupanja na snagu zakona i predmetnih sustava […].

2.   Notifikacije primljene u skladu s odredbama stavka 1. objavljuju se u Službenom listu Europskih zajednica.“

7

Uredbu br. 1408/71 zamijenila je Uredba br. 883/2004 koja je, sukladno članku 91. potonje i članku 97. Uredbe (EZ) br. 987/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. rujna 2009. o utvrđivanju postupka provedbe Uredbe (EZ) br. 883/2004 (SL L 284, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 171.), stupila na snagu 1. svibnja 2010., datum od kojega je Uredba br. 1408/71 stavljena izvan snage.

8

Čanak 1. Uredbe br. 883/2004 pojam „zakonodavstvo“ definira na sljedeći način:

„U smislu ove Uredbe:

[…]

[…]“

9

Članak 3. te uredbe, pod naslovom „Materijalno područje primjene“, u stavku 1. točki (d) određuje:

„Ova se Uredba primjenjuje na sve zakonodavstvo s obzirom na sljedeće grane socijalne sigurnosti:

[…]

[…]“

10

Članak 9. navedene uredbe, pod naslovom „Izjave država članica o području primjene ove Uredbe“, glasi:

„1.   Države članice dostavljaju obavijest [K]omisiji […] u pisanom obliku o […] zakonodavstv[u] i sustav[ima] iz članka 3. […]. U tim obavijestima treba naznačiti […] datum od kojeg se ova Uredba primjenjuje na sustave određene u izjavama država članica.

2.   Te se obavijesti šalju [K]omisiji svake godine te im se pridaje potreban publicitet.“

11

U skladu s člankom 54. iste uredbe, pod naslovom „Preklapanje istovrsnih davanja“:

„1.   Ako se istovrsna davanja koja pripadaju na osnovi zakonodavstva dviju ili više država članica preklapaju, pravila za sprečavanje preklapanja utvrđena zakonodavstvom države članice ne primjenjuju se na razmjerni dio davanja.

2.   Pravila za sprečavanje preklapanja davanja primjenjuju se na samostalno davanje samo ako je navedeno davanje:

Davanja i sporazumi navedeni u točkama (a) i (b) popisani su u Prilogu IX.“

12

Članak 1. Direktive Vijeća 98/49/EZ od 29. lipnja 1998. o zaštiti prava na dopunsku mirovinu zaposlenih i samozaposlenih osoba koje se kreću unutar Zajednice (SL L 209, str. 46.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 3., str. 138.). glasi:

„Cilj je ove Direktive zaštititi prava članova dopunskog mirovinskog sustava koji se kreću iz jedne države članice u drugu te na taj način doprinijeti otklanjanju prepreka slobodnom kretanju zaposlenih i samozaposlenih osoba unutar Zajednice. Ta se zaštita odnosi na mirovinska prava iz dobrovoljnih, kao i iz obveznih dopunskih mirovinskih sustava, uz iznimku sustava koji su obuhvaćeni Uredbom (EEZ) br. 1408/71.“

13

Članak 56. malteškog Zakona o socijalnom osiguranju (Maltese Social Security Act) propisuje:

„Ako osoba ima pravo na posebnu mirovinu, osim posebne mirovine koja je u bilo kojem trenutku prenesena u sustav, iznos mirovina na koje je stekla pravo u skladu s odredbama članaka 53. do 55. ovoga dijela umanjuje se za iznos te posebne mirovine.“

14

U Ujedinjenoj Kraljevini postoje tri sustava mirovinskog osiguranja koji su na snazi i primjenjuju se na ovaj predmet, a to su sustav mirovinskog osiguranja za djelatnike u javnom zdravstvu (National Health Service Pension Scheme), glavni sustav mirovinskog osiguranja državnih službenika (Principal Civil Service Pension Scheme) i sustav mirovinskog osiguranja oružanih snaga iz 1975. (Armed Forces Pension Scheme 1975), u dijelu u kojem se potonji tiče članova osoblja Kraljevskih zračnih snaga (Royal Air Force) koji su u službu ušli prije 6. travnja 2005. (u daljnjem tekstu zajedno: predmetni sustavi mirovinskog osiguranja). Glavni sustav mirovinskog osiguranja državnih službenika i sustav mirovinskog osiguranja za djelatnike u javnom zdravstvu uspostavljeni su na temelju Zakona o posebnim mirovinama iz 1972. (Superannuation Act 1972). Odredbe koje se tiču sustava mirovinskog osiguranja koji se primjenjuje na članove osoblja Kraljevskih zračnih snaga u sklopu sustava mirovinskog osiguranja oružanih snaga iz 1975. donesene su na temelju ovlasti dodijeljenih na temelju Zakona o zračnim snagama (osnivanje) iz 1917. (Air Force (Constitution) Act 1917).

15

Nakon što su građani Malte podnijeli tri pritužbe Europskom parlamentu u vezi s tim što im se u skladu s člankom 56. malteškog Zakona o socijalnom osiguranju iznos mirovina koje primaju na temelju predmetnih sustava mirovinskog osiguranja odbija od njihove malteške, zakonske starosne mirovine, Komisija je 25. studenoga 2010. uputila pismo opomene Republici Malti u kojem je toj državi članici skrenula pažnju na moguću nespojivost te nacionalne odredbe s člankom 46.b Uredbe br. 1408/71 i člankom 54. Uredbe br. 883/2004.

16

Republika Malta odgovorila je na to pismo opomene dopisima od 27. siječnja i 28. prosinca 2011.

17

Dopisom od 28. veljače 2012., Komisija je Republici Malti uputila obrazloženo mišljenje u kojem je ponovila svoje stajalište i pozvala tu državu članicu da se uskladi s tim obrazloženim mišljenjem u roku od dva mjeseca od dana njegova primitka. Republika Malta izjavila je u dopisu od 25. srpnja 2012. da ustraje na svojem ranijem stajalištu.

18

Budući da nije bila zadovoljna odgovorom Republike Malte, Komisija je odlučila podnijeti predmetnu tužbu.

19

Odlukama predsjednika Suda od 4. kolovoza 2014., Republici Austriji i Ujedinjenoj Kraljevini Velike Britanije i Sjeverne Irske dopušteno je intervenirati u postupak u potporu zahtjevu Republike Malte.

20

Republika Malta osporava dopuštenost tužbe jer smatra da Komisija tužbu nije trebala podnijeti protiv nje, nego protiv Ujedinjene Kraljevine.

21

Republika Malta tvrdi da predmetni sustavi mirovinskog osiguranja nisu navedeni u izjavama Ujedinjene Kraljevine na temelju članka 5. Uredbe br. 1408/71 i članka 9. stavka 1. Uredbe br. 883/2004, s obzirom na to da Ujedinjena Kraljevina smatra da te mirovine ne ulaze u materijalno područje primjene tih uredbi. Prema mišljenju Republike Malte, ako se Komisija protivi izjavi države članice u pogledu davanja koja ulaze u područje primjene uredbe o socijalnoj sigurnosti, ona treba nastaviti ispitivanje tog predmeta izravno s dotičnom državom članicom. U konkretnom slučaju, jedina država članica koja može pružiti argumente i dokaze je Ujedinjena Kraljevina. Stoga se tužbom protiv Republike Malte krši pravo na pravičan postupak.

22

Ujedinjena Kraljevina, koja u argumentaciji podržava Republiku Maltu, tvrdi da Komisija zlorabi svoje ovlasti time što postupak iz članka 258. UFEU‑a upotrebljava za osudu mjera druge države članice. Prema mišljenju Ujedinjene Kraljevine, država članica koja je na taj način optužena lišena je zaštite koju joj pruža postupak zbog povrede obveze i, bez obzira što joj je dopušteno intervenirati u postupak, ona u toj ulozi ima samo ograničena postupovna prava.

23

Komisija od Suda zahtijeva da odbije prigovor nedopuštenosti koji su istaknule Republika Malta i Ujedinjena Kraljevina.

24

Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, kad Komisija smatra da je država članica povrijedila svoje obveze, ona je dužna ocijeniti oportunitet postupanja protiv te države članice zbog povrede obveze i odabrati trenutak kada će protiv nje pokrenuti postupak zbog povrede obveze, pri čemu razmatranja o kojima se vodi računa pri tom odabiru ne mogu utjecati na dopuštenost njezine tužbe (presuda Komisija/Poljska, C‑311/09, EU:C:2010:257, t. 19. i navedena sudska praksa).

25

Uzimajući u obzir navedenu marginu prosudbe, to što tužba zbog povrede obveze nije podnesena protiv neke države članice nije bitno za ocjenu dopuštenosti tužbe zbog povrede obveze koja je podnesena protiv druge države članice. Stoga dopuštenost predmetne tužbe ne može dovesti u pitanje to što Komisija nije podnijela tužbu zbog povrede obveze protiv Ujedinjene Kraljevine.

26

U pogledu razloga koji se tiče navodne zlouporabe ovlasti, dovoljno je naglasiti da u skladu sa sudskom praksom Suda Komisija nije dužna dokazati pravni interes i navesti razloge zbog kojih je odlučila podnijeti tužbu zbog povrede obveze. Međutim, u ovom slučaju, budući da predmet postupka opisan u tužbi kojom je isti pokrenut odgovara predmetu spora kako je određen u pismu opomene i obrazloženom mišljenju, nije opravdano tvrditi da je Komisija zlorabila svoje ovlasti (vidjeti u tom smislu presudu Komisija/Španjolska, C‑562/07, EU:C:2009:614, t. 25. i navedenu sudsku praksu).

27

Kao što je nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 40. svojeg mišljenja, dopuštenost tužbe zbog povrede obveze protiv države članice ne može se dovesti u pitanje zbog toga što bi Sud u sklopu tog postupka trebao pobliže ocijeniti sustav druge države članice u skladu s pravom Unije. Takvo pobliže određenje ne može povrijediti postupovna prava potonje države članice koja je intervenijent u istom postupku.

28

Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da je tužba dopuštena.

29

Komisija u tužbi, kao prvo, tvrdi da predmetni sustavi mirovinskog osiguranja ulaze u područje primjene uredbi br. 1408/71 i 883/2004.

30

Prema mišljenju te institucije, mirovinski sustavi za državne službenike Ujedinjene Kraljevine s jedne strane predviđaju davanja za slučaj starosti u smislu članka 4. stavka 1. točke (c) Uredbe br. 1408/71 i članka 3. stavka 1. točke (d) Uredbe br. 883/2004 i, s druge strane, temelje se na „zakonodavstvu“ u smislu članka 1. točke (j) prvog podstavka i članka 1. točke (l) prvog podstavka navedenih uredbi.

31

Kao drugo, Komisija navodi da se članak 46.b Uredbe br. 1408/71 i članak 54. Uredbe br. 883/2004 protive odredbi nacionalnog prava poput članka 56. malteškog Zakona o socijalnom osiguranju, s obzirom na to da predviđa smanjenje starosne mirovine koja se isplaćuje na temelju malteškog zakonodavstva za iznos službeničke mirovine Ujedinjene Kraljevine.

32

U odgovoru na tužbu, Republika Malta, zajedno s Republikom Austrijom i Ujedinjenom Kraljevinom koje ju u tom pogledu podržavaju, posebno ističe da je vezana činjenicom da se britanski sustavi ne navode ni u jednoj od izjava koje je Ujedinjena Kraljevina dala u skladu s člankom 5. Uredbe br. 1408/71 i člankom 9. Uredbe br. 883/2004. Smatra da države članice ne mogu biti dužne samostalno ocijeniti vrstu davanja koje dodjeljuju druge države članice, zanemarujući pritom njihove izjave u skladu s tim odredbama. Takav navod narušio bi pravni učinak i ulogu tih izjava dotične države članice, ugrozio bi cjelokupni sustav koordinacije socijalne sigurnosti uspostavljen tim uredbama i izazvao bi praktične i administrativne poteškoće.

33

Republika Malta, koju u tom pogledu Ujedinjena Kraljevina podržava, također tvrdi da se sustavi mirovinskog osiguranja za državne službenike Ujedinjene Kraljevine mogu smatrati dopunskim mirovinskim sustavima koji su obuhvaćeni područjem primjene Direktive 98/49. Ako država članica nije podnijela izjavu na temelju Uredbe br. 1408/71 ili Uredbe br. 883/2004 i ako ta država članica, kako se čini, smatra da su ti mirovinski sustavi obuhvaćeni područjem primjene Direktive 98/49, valja smatrati da su te mirovine isključene iz područja primjene uredbi br. 1408/71 i 883/2004.

34

Naprotiv, Komisija, koja smatra da se Direktiva 98/49 ne primjenjuje u ovom slučaju, tvrdi da to što se predmetni sustavi mirovinskog osiguranja ne spominju u izjavama Ujedinjene Kraljevine, Republika Malta ne može uzeti kao dokaz činjenice da ti sustavi nisu obuhvaćeni dotičnim odredbama. Prema Komisijinu mišljenju, iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da Republika Malta pitanje primjenjivosti uredbi 1408/71 i 883/2004 na britanske mirovinske sustave nije trebala ocijeniti s obzirom na to smatra li se neko davanje prema nacionalnom zakonodavstvu „davanjem iz socijalne sigurnosti“, nego na temelju sastavnih elemenata dotičnog davanja.

35

Komisija svojim prigovorima želi utvrditi, najprije, da su države članice dužne provjeriti zakonodavstvo druge države članice kako bi ispitale ulazi li to zakonodavstvo u materijalno područje primjene tih uredbi, iako u pogledu njega ta druga država članica nije dala izjavu u skladu s člankom 5. Uredbe br. 1408/71 ili člankom 9. stavkom 1. Uredbe br. 883/2004, zatim, da bi takva provjera, da ju je Republika Malta provela, dovela do zaključka da predmetni sustavi mirovinskog osiguranja predviđaju davanja za slučaj starosti i da se temelje na zakonodavstvu koje ulazi u područje primjene uredbi br. 1408/71 i 883/2004 i, na kraju, da je stoga primjena članka 56. malteškog Zakona o socijalnom osiguranju nespojiva s člankom 46.b Uredbe br. 1408/71 i člankom 54. Uredbe br. 883/2004, s obzirom na to da zabranjuje preklapanje davanja koja proizlaze iz predmetnih sustava mirovinskog osiguranja sa starosnom mirovinom na temelju malteškog zakonodavstva.

36

Što se tiče članka 5. Uredbe br. 1408/71 i članka 9. stavka 1. Uredbe br. 883/2004, oni propisuju obvezu da države članice moraju prijaviti zakonodavstvo i sustave koji se odnose na davanja iz socijalne sigurnosti obuhvaćene materijalnim područjem primjene tih uredbi i kojih se države članice moraju pridržavati, uz poštovanje zahtjeva koji proizlaze iz članka 4. stavka 3. UEU‑a.

37

Naime, u skladu s načelom lojalne suradnje iz članka 4. stavka 3. UEU‑a, svaka država članica dužna je za potrebe davanja izjava iz članka 5. Uredbe br. 1408/71 i članka 9. stavka 1. Uredbe br. 883/2004 pažljivo ispitati vlastite sustave socijalne sigurnosti i, ako je nakon ispitivanja potrebno, prijaviti ih tako da budu obuhvaćeni područjem primjene tih uredbi (vidjeti analogijom presude FTS, C‑202/97, EU:C:2000:75, t. 51. i Herbosch Kiere, C‑2/05, EU:C:2006:69, t. 22.). Iz tog načela također proizlazi da druge države članice s pravom mogu očekivati da će se dotična država članica pridržavati tih obveza.

38

Stoga, te izjave stvaraju pretpostavku da nacionalno zakonodavstvo prijavljeno na temelju članka 5. Uredbe br. 1408/71 ili članka 9. Uredbe br. 883/2004 ulazi u materijalno područje primjene tih uredbi i one načelno obvezuju druge države članice. Nasuprot tomu, ako država članica nije prijavila određeno nacionalno zakonodavstvo na temelju tih uredbi, druge države članice na temelju toga načelno mogu zaključiti da to zakonodavstvo ne ulazi u materijalno područje primjene navedenih uredbi.

39

Usto, sve dok država članica ne izmijeni ili ne povuče svoje izjave, druge države članice moraju ih uzimati u obzir. Država članica koja je dala izjavu dužna je preispitati njezinu osnovanost i po potrebi je izmijeniti ako druga država članica izrazi sumnju u pogledu točnosti tih izjava (vidjeti u tom smislu presudu Banks i dr., C‑178/97, EU:C:2000:169, t. 43.).

40

To, međutim, ne znači da država članica uopće ne može ništa učiniti ako je saznala za informacije koje stvaraju sumnju u pogledu točnosti izjava druge države članice.

41

Kao prvo, ako izjava stvara dvojbe i ako države članice ne postignu dogovor, među ostalim, u pogledu toga ulaze li zakonodavstvo i sustavi u područje primjene uredbi br. 1408/71 i 883/2004, one se mogu obratiti Administrativnoj komisiji iz članaka 80. i 81. Uredbe br. 1408/71 odnosno članaka 71. i 72. Uredbe br. 883/2004. Kao drugo, ako Administrativna komisija ne uspije pomiriti stajališta država članica u pogledu mjerodavnog zakonodavstva u tom slučaju, država članica koja sumnja u točnost neke izjave druge države članice po potrebi se treba obratiti Komisiji ili, u krajnjem slučaju, pokrenuti postupak na temelju članka 259. UFEU‑a, kako bi Sud povodom takve tužbe mogao razmotriti pitanje mjerodavnog zakonodavstva (vidjeti u tom smislu presudu Banks i dr., C‑178/97, EU:C:2000:169, t. 44.).

42

Uzimajući u obzir Komisijine argumente, valja dodati da stajalište prema kojem država članica mora uzeti u obzir izjavu druge države članice nije u suprotnosti sa sudskom praksom Suda (vidjeti osobito presude Beerens, 35/77, EU:C:1977:194, t. 9. kao i Hliddal i Bornand, C‑216/12 i C‑217/12, EU:C:2013:568, t. 46.), u skladu s kojom to što je država članica nacionalni zakon ili propis uključila u izjavu na temelju članka 5. Uredbe br. 1408/71 ili članka 9. Uredbe br. 883/2004 treba uzeti kao dokaz da su davanja koja se dodjeljuju na temelju tog zakona davanja iz socijalne sigurnosti u smislu tih uredbi, dok to što neki zakon ili propis nije u toj izjavi nije samo po sebi dokaz da taj zakon ili propis ne ulaze u područje primjene navedenih uredbi.

43

Naime, iako države članice nisu općenito dužne provjeriti ulazi li zakonodavstvo drugih država članica u materijalno područje primjene uredbi br. 1408/71 i 883/2004, uvijek je moguće zahtijevati da nacionalni sud pred kojim se vodi postupak u vezi s takvim zakonom ili propisom razmotri pitanje kvalifikacije dotičnog sustava u predmetu o kojem treba odlučiti i da u tom pogledu po potrebi uputi prethodno pitanje Sudu.

44

Međutim, ni iz jednog od dvaju članaka o kojima je riječ ne proizlazi da su i druge države članice, pored one koja je donijela taj zakon ili propis, ali ga nije prijavila, dužne samostalno utvrditi da ih ipak treba smatrati obuhvaćenima materijalnim područjem primjene dotičnih uredbi.

45

Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, Komisija je pogrešno utemeljila ovu tužbu na tvrdnji o postojanju opće obveze država članica da provjere je li zakonodavstvo drugih država članica, iako ih one nisu prijavile u skladu s člankom 5. Uredbe br. 1408/71 ili člankom 9. stavkom 1. Uredbe br. 883/2004, ipak obuhvaćeno materijalnim područjem primjene dotičnih uredbi.

46

Slijedom navedenog, tužbu valja odbiti u cijelosti.

47

Na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je Republika Malta postavila zahtjev da se Komisiji naloži snošenje troškova i da ona nije uspjela u postupku, Komisiji se nalaže snošenje troškova. U skladu s člankom 140. Poslovnika, Republika Austrija i Ujedinjena Kraljevina snose vlastite troškove.

Slijedom navedenoga, Sud (četvrto vijeće) proglašava i presuđuje: