—

za Swm Costruzioni 2 SpA i Mannocchi Luigino DI, C. Famiglini, avvocato,

—

za talijansku vladu, G. Palmieri, u svojstvu agenta, uz asistenciju P. Gentilija, avvocato dello Stato,

—

za Europsku komisiju, C. Zadra i A. Tokár, u svojstvu agenata,

1

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 47. stavka 2. Direktive Europskog parlamenta i Vijeća 2004/18/EZ od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama (SL L 134, str. 114. i ispravak SL L 351, str. 44.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 156.).

2

Navedeni zahtjev upućen je u sporu između Swm Costruzioni 2 SpA (u daljnjem tekstu: Swm) i Mannocchi Luigino DI, poduzetnika koji su uspostavili privremenu zajednicu poduzetnika (Raggruppamento Temporaneo di Imprese, u daljnjem tekstu: RTI), s jedne strane, i Provincia di Fermo, s druge strane, zbog njezine odluke da isključi navedeni RTI iz postupka za sklapanje ugovora o javnim radovima.

3

U skladu s uvodnom izjavom 32. Direktive 2004/18:

„Kako bi se potaklo uključivanje malog i srednjeg poduzetništva u tržište ugovora o javnoj nabavi, preporučljivo je uključiti odredbe o podugovaranju.”

4

Prema uvodnoj izjavi 45. navedene direktive:

„Ova Direktiva omogućava državama članicama da sastave službene liste izvoditelja, dobavljača ili pružatelja usluga, ili sustav potvrđivanja od strane javnih ili privatnih tijela i predviđa odredbe za učinke takve registracije ili takvih potvrđivanja u postupcima sklapanja ugovora u drugoj državi članici. Što se tiče službenih lista ovlaštenih gospodarskih subjekata važno je uzeti u obzir sudsku praksu Suda u slučajevima gdje gospodarski subjekt, član skupine, traži priznavanje ekonomske, financijske ili tehničke sposobnosti drugih društava u zajednici kao potporu svojoj prijavi za registraciju. U ovom slučaju, na gospodarskom je subjektu da dokaže kako će mu ti resursi biti stvarno na raspolaganju tijekom trajanja razdoblja valjanosti registracije. Za potrebe registracije država članica može odrediti razinu zahtjeva koji se trebaju ispuniti i posebno, npr. ako gospodarski subjekt polaže pravo na financijsku sposobnost nekog drugog društva u zajednici, može tražiti da se to društvo smatra odgovornim, ako je potrebno zajedno ili pojedinačno.”

5

Članak 1. stavak 2. točka (b) i stavak 8. podstavak 1. Direktive 2004/18 sadrže sljedeće definicije:

„2.   [...]

[...]

8.   Izraz 'izvoditelj radova', 'dobavljač' i 'pružatelj usluga' znači bilo koja ili fizička ili pravna osoba ili javno tijelo ili zajednice tih osoba i/ili tijela koja na tržištu nude izvođenje radova i/ili posla, isporuku robe ili pružanje usluga.”

6

Prema članku 4. stavku 2. navedene direktive:

„Skupine gospodarskih subjekata mogu podnijeti ponude ili nastupiti kao natjecatelji [...]”

7

Članak 25. alineja 1. navedene direktive propisuje:

„U ugovornim dokumentima javni naručitelj može zahtijevati, ili država članica može od njega tražiti da zahtijeva, da ponuditelj u svojoj ponudi navede dio ugovora koji namjerava dati u podugovor trećim stranama i sve predložene podizvoditelje”.

8

Člankom 44. navedene direktive propisuje se:

„1.   Ugovori se sklapaju […] nakon što su javni naručitelji provjerili sposobnost gospodarskih subjekata koji nisu isključeni […] u skladu s kriterijima ekonomske i financijske sposobnosti, stručnog i tehničkog znanja ili sposobnosti navedenima u člancima 47. do 52. […]

2.   Javni naručitelji mogu tražiti od natjecatelja i ponuditelja da zadovolje minimalne razine sposobnosti u skladu s člancima 47. i 48.

Opseg informacija navedenih u člancima 47. i 48. i minimalne razine sposobnosti koje se zahtijevaju za određeni ugovor moraju biti vezani uz predmet ugovora te biti razmjerni predmetu ugovora.

[...]”

9

U članku 47. Direktive 2004/18, pod naslovom „Ekonomska i financijska sposobnost”, navodi se kako slijedi:

„1.   Dokaz o ekonomskoj i financijskoj sposobnosti gospodarskog subjekta može, kao opće pravilo, biti popraćen s jednom ili više sljedećih potvrda:

[...]

2.   Gospodarski subjekt može se, po potrebi i za određene ugovore [određeni ugovor], osloniti na sposobnost drugih subjekata, bez obzira na pravnu prirodu njihova međusobna odnosa. U tom slučaju mora javnom naručitelju dokazati da će imati na raspolaganju nužne resurse, primjerice, prihvaćanjem obveze drugih subjekata u tu svrhu.

3.   Pod istim uvjetima, zajednica gospodarskih subjekata navedena u članku 4. može se osloniti na sposobnost članova zajednice ili drugih subjekata.

[...]”

10

U članku 48. navedene direktive, pod naslovom „Tehnička i/ili stručna sposobnost”, propisuje se:

„1.   Tehničke i/ili stručne sposobnosti gospodarskih subjekata procjenjuju se i pregledavaju u skladu sa stavcima 2. i 3.

2.   Dokaz o tehničkim sposobnostima gospodarskog subjekta može biti popraćen s jednim ili više sljedećih sredstava ovisno o prirodi, količini ili važnosti, i namjeni radova, robe ili usluga:

[...]

[...]

[...]

3.   Gospodarski subjekt može se, po potrebi i za određene ugovore [određeni ugovor], osloniti na sposobnost drugih subjekata, bez obzira na pravnu prirodu njihova međusobna odnosa. U tom slučaju mora dokazati javnom naručitelju da će imati na raspolaganju resurse nužne za izvršenje ugovora, primjerice, prihvaćanjem obveze tih subjekata da će te resurse staviti na raspolaganje gospodarskom subjektu.

4.   Pod istim uvjetima, zajednica gospodarskih subjekata navedena u članku 4. može se osloniti na sposobnost članova zajednice ili drugih subjekata.

[...]”

11

Članak 52. Direktive 2004/18, pod naslovom „Službene liste odobrenih gospodarskih subjekata i potvrđivanje od tijela osnovanih sukladno javnom ili privatnom pravu”, u stavku 1. određuje:

„Države članice mogu uvesti ili službene liste odobrenih izvođača radova, dobavljača ili pružatelja usluga ili potvrđivanje od tijela za potvrđivanje osnovanih sukladno javnom ili privatnom pravu.

Države članice prilagođavaju uvjete za upis na ove liste i za izdavanje potvrda od strane tijela za potvrđivanje odredbama članka 45. stavka 1., članka 45. stavka 2. točaka (a) do (d) i (g), članka 46., članka 47. stavaka 1., 4. i 5., članka 48. stavaka 1., 2., 5., i 6., članka 49. i po potrebi članka 50.

Države članice također ih prilagođavaju članku 47. stavku 2. i članku 48. stavku 3. u pogledu prijava za upis koje podnose gospodarski subjekti koji pripadaju zajednici i polažu prava na resurse koje im dostupnima čine druga poduzeća u grupi. U tom slučaju, ovi gospodarski subjekti moraju dokazati tijelu koje sastavlja službeni popis da će imati te resurse na raspolaganju tijekom perioda valjanosti potvrde koja potvrđuje njihov upis u službenu listu i da će tijekom istog perioda ta poduzeća nastaviti ispunjavati zahtjeve kvalitativnog odabira, utvrđene u člancima navedenima u drugom podstavku, i na koje se gospodarski subjekti oslanjaju za svoj upis.”

12

U skladu s Dekretom Predsjednika Republike br. 34. od 25. siječnja 2000. o pravilniku kojim se uvodi sustav za utvrđivanje osposobljenosti subjekata koji izvode javne radove u skladu s člankom 8. Zakona br. 109. od 11. veljače 1994. i kasnijim izmjenama i dopunama (decreto del Presidente della Repubblica 25 gennaio 2000, n. 34 – Regolamento recante istituzione del sistema di qualificazione per gli esecutori di lavori pubblici, ai sensi dell’articolo 8 della legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni, GURI br. 49 od 29. veljače 2000., redovni prilog), a koji je mjerodavan u glavnom postupku, ugovore o javnim radovima čija vrijednost prelazi 150.000,00 eura mogu izvršavati samo poduzetnici koji imaju tzv. „SOA” potvrde.

13

Ove potvrde odgovaraju kategorijama osposobljenosti ovisno o naravi potrebnih radova i razredima koji određuju vrijednost ugovorâ za koje potvrda omogućuje pristup.

14

Navedene potvrde izdaju tijela za potvrđivanje ‐ società organismi di attestazione – čiji je zadatak, među ostalim, potvrđivati da svaki poduzetnik kojem su izdali potvrdu ispunjava niz općih, gospodarskih, financijskih, kao i tehničkih i organizacijskih kriterija koji se smatraju nužnima za izvođenje javnih radova.

15

Iz spisa kojim Sud raspolaže proizlazi da se odgovarajuća ekonomska i financijska sposobnost dokazuju, među ostalim, prometom koji se odnosi na radove, a čiji je iznos jednak ili prelazi 100 % iznosa za traženu osposobljenost u različitim kategorijama. Vezano za tehničku sposobnost, za svaku kategoriju koja je predmet zahtjeva za utvrđenje osposobljenosti potrebno je, među ostalim, dokazati da je poduzetnik, s jedne strane, izveo radove u iznosu koji odgovara ili prelazi 90 % iznosa traženog razreda te, s druge strane, da je ostvario jedan, dva ili tri građevinska projekta čija je vrijednost jednaka ili prelazi, redom kako se prethodno navodi, 40 %, 55 % odnosno 65 % navedenog iznosa.

16

Članak 49. Zakonodavnog dekreta br. 163. od 12. travnja 2006. o usvajanju Zakonika o ugovorima o javnim radovima, javnim uslugama i javnoj nabavi robe radi provedbe Direktive 2004/17/EZ i Direktive 2004/18/EZ (decreto legislativo n. 163 ‐ Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE, GURI br. 100 od 2. svibnja 2006., redovni dodatak), kako je izmijenjen i dopunjen Zakonodavnim dekretom br. 152. od 11. rujna 2008. (GURI br. 231. od 2. listopada 2008., redovni dodatak, u daljnjem tekstu: Zakonodavni dekret br. 163/2006) glasi:

„1.   Ponuditelj, sam ili kao član konzorcija ili zajednice u smislu članka 34., u okviru određenog postupka nadmetanja za isporuku radova, robe ili usluga, može ispuniti zahtjeve koji se odnose na gospodarske, financijske, tehničke i organizacijske kriterije, odnosno dobiti SOA […] potvrdu, oslanjajući se na kriterije koje ispunjava drugi subjekt ili na SOA potvrdu drugog subjekta.

[...]

6.   Vezano uz radove, ponuditelj se može oslanjati samo na jednog pomoćnog poduzetnika za svaku pojedinu kategoriju osposobljenosti. Pozivom na nadmetanje može se dopustiti oslanjanje na više pomoćnih poduzetnika uzimajući u obzir vrijednost nabave ili posebnosti predmeta nabave, […]”

17

Provincia di Fermo pokrenula je postupak javne nabave radi sklapanja ugovora o javnim radovima modernizacije i proširenja ceste čija procijenjena vrijednost prelazi prag koji je člankom 7. Direktive 2004/18 određen kao prag od kojeg se ona primjenjuje. U okviru ovog postupka, od ponuditelja je zatraženo da dokažu svoje tehničke i profesionalne sposobnosti podnošenjem SOA potvrde koja odgovara naravi i vrijednosti radova koji su predmet nabave.

18

U navedenom postupku je posredstvom Swm‑a sudjelovao RTI koji se sastojao od Swm‑a i Mannocchi Luigino DI. Kako bi ispunio zahtjev koji se odnosi na traženi razred SOA potvrde, Swm se pozvao na SOA potvrde dvojice trećih poduzetnika.

19

Odlukom od 2. kolovoza 2011. navedeni RTI isključen je iz postupka javne nabave na temelju opće zabrane oslanjanja na sposobnosti više poduzetnika za istu kategoriju osposobljenosti, propisane člankom 49. stavkom 6. Zakonodavnog dekreta br. 163/2006.

20

Protiv navedene odluke podnesena je tužba na Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Upravni sud regije Marche).

21

Navedeni se sud poziva na određene odluke koje je u tom području donio Consiglio di Stato (Državno vijeće). Prema tom navodu, potonji sud smatra da se, s jedne strane, navedena zabrana ne primjenjuje na poduzetnike koji su članovi RTI‑ja kada je on sam natjecatelj ili ponuditelj. Ta odluka se temelji na svrsi (ratio legis) mogućnosti pozivanja na sposobnosti trećih subjekata, a to je sudjelovanje što šireg kruga poduzetnika u postupcima javne nabave. S druge strane, Consiglio di Stato također smatra da ponuditelj ne može kumulirati svoju SOA potvrdu s potvrdom koja pripada trećem subjektu kako bi postigao razred koji se traži za konkretan predmet nabave. Ta se odluka temelji na cilju propisa Unije u području javne nabave prema kojem se što većom razinom tržišnog natjecanja želi postići što pouzdanije i učinkovitije izvršenje ugovora o javnoj nabavi.

22

U navedenim je okolnostima Tribunale amministrativo regionale per le Marche odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeće prethodno pitanje:

„Treba li članak 47. stavak 2. Direktive [2004/18] tumačiti na način da se on načelno protivi [propisu] države članice, poput odredbe članka 49. stavka 6. Zakonodavnog dekreta br. 163/2006 koji, osim u iznimnim slučajevima, [gospodarskim subjektima koji sudjeluju u postupku za sklapanje ugovora o javnim radovima] zabranjuje oslanjati se na više od jednog pomoćnog poduzetnika […] za svaku pojedinu kategoriju osposobljenosti [, uz iznimku da] poziv na nadmetanje može dopustiti pozivanje na više pomoćnih poduzetnika uzimajući u obzir vrijednost [nabave] ili posebnosti predmeta nabave […] [?]”

23

Najprije valja istaknuti da se nacionalna odredba na koju se odnosi prethodno pitanje primjenjuje kako na kriterije ekonomske i financijske sposobnosti tako i na kriterije tehničke i organizacijske sposobnosti. Međutim, članak 47. stavak 2. Direktive 2004/18, na koji se prethodno pitanje jedino poziva, odnosi se samo na ekonomsku i financijsku sposobnost gospodarskih subjekata koji sudjeluju u postupku javne nabave dok članak 48. navedene direktive, koji se odnosi na tehničke i/ili profesionalne sposobnosti navedenih subjekata, sadrži i stavak 3. čiji je sadržaj u bitnom identičan navedenom članku 47. stavkom 2.

24

Okolnost da je nacionalni sud na formalnoj razini postavio prethodno pitanje pozivajući se na određene odredbe prava Unije ne sprječava Sud da mu pruži sve elemente tumačenja prava Unije koji mogu biti korisni za rješavanje predmeta koji se pred njim vodi, bez obzira je li se nacionalni sud u tekstu svog ili svojih pitanja na njih pozvao (vidjeti u tom smislu presudu od 22. ožujka 2012., Nilaş i dr., C‑248/11, točku 31. kao i tamo navedenu sudsku praksu).

25

Slijedom navedenog, treba uzeti da sud koji je uputio zahtjev zapravo postavlja pitanje treba li članak 47. stavak 2. i članak 48. stavak 3. Direktive 2004/18 tumačiti na način da se protive nacionalnom propisu, poput ovoga koji je predmet glavnog postupka, a koji gospodarskim subjektima koji sudjeluju u postupku za sklapanje ugovora o javnim radovima općenito zabranjuje oslanjati se na sposobnost više poduzetnika za istu kategoriju osposobljenosti.

26

Na temelju članka 44. stavka 1. Direktive 2004/18, javni naručitelj je dužan provjeriti sposobnost natjecatelja ili ponuditelja u skladu s kriterijima navedenim u člancima 47. do 52. navedene direktive.

27

S tim u svezi, s jedne strane valja istaknuti da prema navedenom članku 47. stavku 1. točki (c), javni naručitelj od natjecatelja ili ponuditelja može osobito tražiti da dokažu svoju ekonomsku i financijsku sposobnost izjavom o ukupnom prometu poduzeća, kao i o prometu u području koje je predmet nabave za razdoblje do najviše tri posljednje dostupne financijske godine. S druge strane, u navedenom članku 48. stavku 2. točka (a) i., propisano je da se od gospodarskih subjekata može tražiti da dokažu svoje tehničke sposobnosti popisom radova izvedenih tijekom posljednjih pet godina.

28

Na temelju članka 44. stavka 2. podstavka 1. Direktive 2004/18, javni naručitelj može tražiti od natjecatelja ili ponuditelja da zadovolje minimalne razine ekonomske i financijske te tehničke i profesionalne sposobnosti u skladu s člancima 47. i 48. navedene direktive.

29

U tu svrhu, javni naručitelj mora uzeti u obzir pravo koje članak 47. stavak 2. i članak 48. stavak 3. Direktive 2004/18 priznaju svakom gospodarskom subjektu, da se za određeni ugovor može osloniti na sposobnost drugih subjekata, bez obzira na pravnu prirodu njihovog međusobnog odnosa, pod uvjetom da dokaže javnom naručitelju da će imati na raspolaganju resurse nužne za izvršenje ugovora.

30

S tim u svezi valja istaknuti, kao što je nezavisni odvjetnik primijetio u točki 18. svog mišljenja, da sustavna upotreba množine u navedenim odredbama upućuje na to da one natjecateljima ili ponuditeljima načelno ne zabranjuju osloniti se na sposobnosti više trećih subjekata kako bi dokazali da zadovoljavaju minimalnu razinu sposobnosti. A fortiori, navedene odredbe ne propisuju nikakvu zabranu s obzirom na mogućnost da se natjecatelj ili ponuditelj povrh vlastitih sposobnosti pozovu na sposobnosti jednog ili više trećih subjekata kako bi ispunili kriterije koje je odredio javni naručitelj.

31

Ovaj zaključak potvrđuje i više odredaba Direktive 2004/18. Tako, članak 48. stavak 2. točka (b) predviđa pozivanje na tehničke stručnjake ili tehnička tijela, bilo da pripadaju izravno gospodarskom subjektu ili ne, ali koji su mu na raspolaganju za izvršenje posla. Također, u točki (h) navode se alati, uređaji i tehnička oprema koja je na raspolaganju izvođaču radova u svrhu izvršenja ugovora, bez ikakvog ograničenja broja subjekata koji će ih pružiti. Nadalje, u istom smislu, članak 4. stavak 2. navedene direktive ovlašćuje skupine gospodarskih subjekata da sudjeluju u postupku javne nabave i pritom ne propisuje ograničenja vezano uz kumuliranje sposobnosti, kao što članak 25. navedene direktive predviđa pozivanje na podizvoditelje bez navođenja ograničenja s tim u svezi.

32

Napokon, Sud je izričito ukazao na ovlaštenje gospodarskog subjekta da za izvršenje ugovora eventualno povrh vlastitih resursa upotrijebi resurse koji pripadaju jednom ili više drugih subjekata (vidjeti u tom smislu presudu od 2. prosinca 1999., Holst Italia C‑176/98, Recueil., str. I‑8607., točke 26. i 27., kao i presudu od 18. ožujka 2004., Siemens i ARGE Telekom, C‑314/01, Receuil, str. I‑2549., točku 43.).

33

Stoga treba zaključiti da Direktiva 2004/18 dopušta kumuliranje sposobnosti više gospodarskih subjekata radi ispunjenja minimalnih zahtjeva sposobnosti koje je utvrdio javni naručitelj pod uvjetom da mu natjecatelj ili ponuditelj, koji se oslanjaju na sposobnosti jednog ili više drugih subjekata, dokažu da će stvarno raspolagati njihovim resursima, a koji su nužni za izvršenje ugovora.

34

Takvo tumačenje je u skladu s ciljem otvaranja tržišta javne nabave što većem tržišnom natjecanju, a koji se želi postići direktivama u tom području, ne samo u korist gospodarskih subjekata, nego i javnih naručitelja (vidjeti, u tom smislu presudu od 23. prosinca 2009., CoNISMa, C‑305/08, Recueil, str. I‑12129., točku 37.). Osim toga, kao što je nezavisni odvjetnik istaknuo u točkama 33. i 37. svog mišljenja, ono također olakšava malim i srednjim poduzetnicima pristup tržištu javne nabave, čemu teži i Direktiva 2004/18, a što se navodi u uvodnoj izjavi 32.

35

Naravno, ne može se isključiti da postoje radovi s posebnostima koje zahtijevaju određene sposobnosti koje nije prikladno ostvariti kumuliranjem manjih sposobnosti nekoliko subjekata. U tom slučaju, javni naručitelj bi opravdano mogao tražiti da minimalnu razinu sposobnosti mora ispuniti jedan gospodarski subjekt sam ili eventualno pozivanjem na ograničen broj gospodarskih subjekata na temelju članka 44. stavka 2. podstavka 2. Direktive 2004/18, s time da takav uvjet mora biti vezan uz predmet ugovora i razmjeran predmetu ugovora.

36

Međutim, budući da takav slučaj predstavlja iznimku, Direktiva 2004/18 protivi se tome da nacionalno pravo takav uvjet podigne na razinu općeg pravila, kao što je propisano člankom 49. stavkom 6. Zakonodavnog dekreta br. 163/2006.

37

Okolnost da je u konkretnom slučaju ocjena razine sposobnosti gospodarskog subjekta u pogledu vrijednosti ugovora o javnim radovima za koje se navedeni subjekt može prijaviti prethodno općenito određena u okviru nacionalnog sustava potvrđivanja ili upisa na liste, nije značajna. Naime, ovlaštenje koje je državama članicama priznato člankom 52. Direktive 2004/18, da predvide takav sustav, može se provoditi samo uz poštivanje drugih odredaba navedene direktive, posebice članka 44. stavka 2., članka 47. stavka 2. i članka 48. stavka 3.

38

Uzimajući u obzir cjelokupna, prethodno navedena razmatranja, valja odgovoriti na postavljeno pitanje da članak 47. stavak 2. i članak 48. stavak 3. Direktive Europskog parlamenta i Vijeća 2004/18/EZ od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama, zajedno s člankom 44. stavkom 2. navedene direktive, treba tumačiti na način da se oni protive nacionalnom propisu, poput ovoga koji je predmet glavnog postupka, a koji gospodarskim subjektima koji sudjeluju u postupku za sklapanje ugovora o javnim radovima općenito zabranjuje oslanjati se na sposobnost više poduzetnika za istu kategoriju osposobljenosti.

39

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (peto vijeće) odlučuje:

Članak 47. stavak 2. i članak 48. stavak 3. Direktive Europskog parlamenta i Vijeća 2004/18/EZ od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama, zajedno s člankom 44. stavkom 2. navedene direktive, treba tumačiti na način da se oni protive nacionalnom propisu, poput ovoga koji je predmet glavnog postupka, koji gospodarskim subjektima koji sudjeluju u postupku za sklapanje ugovora o javnim radovima općenito zabranjuje oslanjati se na sposobnost više poduzetnika za istu kategoriju osposobljenosti.