18.1.2017   

HR

Službeni list Europske unije

C 17/20

1.

smatra da je višegodišnji financijski okvir (VFO) ponajprije politički instrument za utvrđivanje i ostvarivanje europskih strateških ciljeva i da, uzevši u obzir da VFO osigurava sredstva za rad Europske unije, njegova revizija predstavlja ponajprije političku, a ne tehničku raspravu;

2.

naglašava važnost VFO-a u osiguravanju da dugoročni troškovi EU-a budu predvidljivi i da se provode u skladu sa zajednički dogovorenim zajedničkim politikama. Ta sveobuhvatna načela ključna su za regionalne i lokalne vlasti i druge korisnike sredstava EU-a;

3.

napominje da je VFO od osobite važnosti za regionalne i lokalne vlasti jer one imaju ključnu ulogu u provedbi ciljeva europske politike; u svjetlu toga ističe da su regije i lokalne vlasti uključene, izravno i/ili neizravno, u upravljanje ili potrošnju 75 % proračuna EU-a;

4.

žali što su gornje granice u trenutačnom VFO-u prvi put niže nego u prethodnome, čime se Europsku uniju prisiljava da preuzme više odgovornosti s manje financijskih sredstava; ponovno izražava svoju zabrinutost u pogledu gornjih granica VFO-a navedenu u prethodnim mišljenjima (1);

5.

ponavlja činjenicu da učinkovitost europske politike ovisi o ispravnoj primjeni načela višerazinskog upravljanja, koje se smatra općim načelom upravljanja strukturnim fondovima (2) te prema kojem sve razine vlasti, svaka u skladu sa svojim ovlastima, surađuju na učinkovit način kako bi postigle ciljeve politike; u tom smislu upozorava na smanjenje zajedničkog upravljanja programima i pokušaje centraliziranja sredstava na europskoj razini; ističe da je pristup usmjeren na konkretno područje također bitan za učinkovitost politika EU-a, a on podrazumijeva uključivanje raznih razina vlasti, sektora i dionika u suradnički proces u kojem se rješavaju problemi koji se javljaju na određenom zemljopisnom području;

6.

primjećuje da se EU suočava s neprestanim snižavanjem razina ulaganja, što dovodi do investicijskog jaza u EU-u, koji prema procjeni Komisije iznosi do 370 milijardi EUR ispod povijesne norme. Podržava nastojanja Komisije da doprinese rješavanju tog jaza i uz pomoć tješnje suradnje s privatnim sektorom te nastojanjem da se pokrene privatni kapital, odnosno uz pomoć Plana ulaganja za Europu i Europskog fonda za strateška ulaganja (EFSU).

7.

pozdravlja namjeru Komisije da u jesen 2016. iznese zakonodavni prijedlog za osnaženi EFSU za razdoblje nakon 2018. godine, u kojem bi se posebno trebala podrobnije razraditi sinergija između europskih strukturnih i investicijskih fondova (ESIF) i Europskog fonda za strateško ulaganje (EFSU). U tom kontekstu poziva Komisiju da odredi jasne kriterije za utvrđivanje toga donose li projekti EFSU-a dodatna financijska sredstva te da se posveti problemu geografske neravnoteže projekata EFSU-a, kao i problemu nedostatka prekograničnih projekata te nedovoljnih održivih ulaganja u infrastrukturu za širokopojasnu tehnologiju, energetsku učinkovitost i promet. Povrh toga, ističe da je prije svega nužno provesti reviziju VFO-a koja bi obuhvatila povećanje proračunskih stavki koje bi mogle osigurati financijsku osnovu za osnaživanje EFSU-a (EFSU 2.0);

8.

smatra da je potrebno ispitati je li moguće potaknuti više ulaganja uz pomoć prilagodbe klauzule o ulaganjima koja državama članicama dozvoljava da u određenim uvjetima odstupaju od srednjoročnih ciljeva, odnosno od dogovorene proračunske prilagodbe u okviru Pakta o stabilnosti i rastu. Kao ulaganja u obzir dolaze, između ostalog, nacionalni izdaci za projekte koje sufinancira EU u okviru strukturne i kohezijske politike (uključujući Inicijativu za zapošljavanje mladih) i EFSU-a.

9.

pozdravlja napore za poticanje većih privatnih ulaganja i njihovo kombiniranje s javnim ulaganjima radi otvaranja radnih mjesta i postizanje rasta u europskim regijama i općinama;

10.

ukazuje na to da je trenutačni VFO već dosegao svoje granice iskorištavajući gornje granice u nekim područjima i upotrebljavajući onoliko instrumenata fleksibilnosti koliko je trenutačno moguće;

11.

naglašava potrebu za sveobuhvatnom revizijom VFO-a sredinom provedbenog razdoblja. Prijeko je potrebna istinska revizija gornjih granica VFO-a i posebnih odredbi Uredbe o VFO-u sredinom provedbenog razdoblja. Pritom se moraju uzeti u obzir rezultati pregleda i omogućiti Uniji održiv proračunski okvir za rješavanje njezinih političkih prioriteta i izazova;

12.

ističe da će, ako se utvrde novi prioriteti, institucije morati preuzeti odgovornost za osiguravanje financiranja novih zadaća utvrđivanjem područja politika koja više neće biti među prioritetima Unije ili pristajanjem na povisivanje gornjih granica VFO-a;

13.

podsjeća institucije da oskudna sredstva ne bi trebala dovesti do smanjenja općih prioriteta EU-a;

14.

poziva institucije da što brže zaključe reviziju VFO-a kako bi se omogućilo dovoljno vremena za pripremu prijedloga Komisije za VFO za razdoblje nakon 2020., koji bi trebali biti predstavljeni do 1. siječnja 2018.;

15.

iako shvaća hitne potrebe, unaprijed upozorava da uporaba nekih mehanizama financiranja i uzajamnih fondova ne može biti izgovor za držanje inicijativa Unije (djelomično) izvan proračuna EU-a, čime se izbjegava demokratski nadzor Europskog parlamenta, i za prebacivanje njihovog upravljanja pod nadležnost država članica;

16.

naglašava da je u drugoj polovici VFO-a potrebno obratiti pozornost na sljedeće političke prioritete i izazove koji imaju izravan ili neizravan utjecaj na dobrobit europskih građana:

17.

napominje da su Obzor 2020. i Instrument za povezivanje Europe simptomatični za loše funkcioniranje proračuna: postoji velik jaz između ciljeva i dodjele sredstava raspoloživih za cijelo programsko razdoblje 2014. – 2020., unatoč proračunskim rezovima u korist novoosnovanog Europskog fonda za strateška ulaganja (EFSU);

18.

napominje, međutim, da projekti koji se financiraju iz Obzora 2020. i Instrumenta za povezivanje Europe imaju značajnu europsku dodanu vrijednost;

19.

smatra da je prerano procjenjivati je li uspostava EFSU-a dovela do mogućeg gubitka sveukupnih sredstava za europske istraživačke i infrastrukturne projekte;

20.

ponavlja potrebu za jačanjem Obzora 2020. i Instrumenta za povezivanje Europe kroz godišnji proračunski postupak kako bi se što više nadoknadili rezovi dogovoreni tijekom pregovora o EFSU-u i kako bi se omogućilo ispunjavanje njihovih ciljeva dogovorenih prije nešto više od dvije godine;

21.

pozdravlja korake koje su Europska komisija i proračunsko tijelo poduzeli za isplatu cijele financijske omotnice za Inicijativu za zapošljavanje mladih već 2014. i 2015. godine jer se time poslala jasna poruka o presudnoj važnosti cijele inicijative za mlade u najpogođenijim regijama;

22.

poziva na nastavak Inicijative za zapošljavanje mladih nakon temeljite procjene njezine provedbe i naknadnih prilagodbi u svrhu prevladavanja postojećih prepreka za provedbu, uključujući pružanje novih odobrenih sredstava za preuzete obveze počevši od 2017.;

23.

poziva institucije da ispune svoje obveze preuzete tijekom pregovora o proračunu EU-a za 2016. te poziva Europsku komisiju da izvuče pouku iz rezultata ocjenjivanja Inicijative za zapošljavanje mladih te, prema potrebi, iznese prijedloge za nastavak inicijative do 2020.;

24.

nadovezujući se na Inicijativu za zapošljavanje mladih, Odbor traži od Komisije da u sklopu revizije VFO-a pokrene izvanrednu inicijativu za poticanje uključivanja dugotrajno nezaposlenih osoba na tržište rada.

25.

podržava fleksibilnost u VFO-u i godišnjim proračunima radi reagiranja na neočekivane događaje ili nove izazove, ali upozorava na prevelika očekivanja u tom području. Veća fleksibilnost nije rješenje za nedostatna financijska sredstva za postizanje europskih ciljeva;

26.

poziva Europsku komisiju da procijeni sve odredbe o fleksibilnosti u Uredbi o VFO-u radi otklanjanja svih prepreka koje bi mogle otežati njihovu potpunu primjenu te radi poboljšanja njihove učinkovitosti;

27.

Europskoj komisiji i proračunskom tijelu ponovno skreće pozornost na to da postoji nekoliko mogućnosti, koje se razlikuju prema složenosti i izvedivosti, te da se o njima mora raspravljati na prikladan način i bez ikakvih predrasuda ili sumnji;

28.

navodi da se pri razmatranju mogućnosti za veću fleksibilnost i predvidljivost mora poštovati načelo dobre vjere i stabilnosti u okvirnim uvjetima za države članice i gospodarske subjekte, dok se istodobno moraju uzeti u obzir prethodno izvršene preraspodjele iz jedne u drugu kategoriju;

29.

smatra da bi gore navedene mogućnosti mogle obuhvaćati sljedeće:

30.

skreće pozornost Vijeću na to da bi se odobrena sredstva za plaćanja za posebne instrumente (Instrument fleksibilnosti, Fond solidarnosti EU-a, Europski fond za prilagodbu globalizaciji i Pričuvu za pomoć u nuždi) trebala računati iznad gornjih granica VFO-a, kao što je slučaj kod obveza;

31.

ističe da omotnice kohezijske politike nisu prikladne za istinsko rješavanje trenutačnih kriza uz dovoljno fleksibilnosti, a među razlozima za to su njihovo dugoročno planiranje, usmjerenost na strukturna ulaganja i tematska koncentracija; poziva Europsku komisiju da iznese rješenja za rješavanje tog problema izvan omotnica kohezijske politike;

32.

iako se prethodno dodijeljene nacionalne omotnice, uključujući one u okviru kohezijske politike, ne smiju smanjiti uslijed revizije sredinom provedbenog razdoblja, poziva Europsku komisiju da u okviru svojih prijedloga predstavi točan algoritam o načinu na koji će ove godine omotnice kohezijske politike biti prilagođene u skladu s člankom 7. Uredbe o VFO-u i o tome kako će to utjecati na postojeće mehanizme fleksibilnosti (3);

33.

napominje da će, ako se njegove bojazni ostvare, VFO za razdoblje 2014. – 2020. dovesti do daljnjeg manjka u europskom proračunu (4); Komisija neće moći ispuniti svoje obveze zbog manjka odobrenih sredstava za plaćanja. To je vrlo zabrinjavajući trend (5);

34.

naglašava da zaostaci u plaćanjima imaju negativne posljedice na regije i različite dionike kao korisnike proračuna EU-a, primjerice rizik od gubitka investicija, smanjenje broja aktivnosti, povlačenje iz projekata, kratkoročni krediti i kašnjenja u provedbi operativnih programa. Time se zbog niske razine financijske održivosti također ograničava interes korisnika;

35.

upozorava na trenutačne zaostatke u plaćanjima i pretjerano optimistična predviđanja Europske komisije o smanjenju zaostataka na kraju 2016.;

36.

ističe da je jedan od elemenata koji pridonose njihovu smanjenju stopa apsorpcije programā kohezijske politike u programskom razdoblju 2007. – 2013. Stopa apsorpcije danas iznosi oko 88,9 % (završni zahtjevi za plaćanje nisu uključeni) i sigurno neće dosegnuti 100 % nakon što se stvarno izvrše svi završni zahtjevi za plaćanje. Stoga će znatan dio programa kohezijske politike biti opozvan, što će pak imati negativne učinke na gospodarsku, teritorijalnu i društvenu koheziju EU-a;

37.

izražava bojazan da bi neki aspekti mogli dovesti do novih zaostataka u plaćanjima u drugoj polovici VFO-a i time ugroziti ili odgoditi plaćanja svim dionicima. To obuhvaća sljedeće: trenutačna gornja granica za plaćanja bit će dodatno smanjena od 2018. zbog prebijanja nakon uporabe rezerve za nepredviđene izdatke 2014. godine; dio odobrenih sredstava za plaćanja za 2014. i 2015. upotrebljava se za plaćanje zaostataka iz prošlosti; u okviru dodatnih obveza za migracije predviđeno je da se Grčkoj 2015. i 2016. unaprijed isplati 2 milijarde EUR iz ESIF-a, bez povećanja odobrenih sredstava za plaćanja i bez povećanja u plaćanjima;

38.

izražava zabrinutost zbog kasnog usvajanja operativnih programa ESIF-a i rizika od nakupljanja novih zaostataka neplaćenih računa tijekom druge polovice, a posebice na kraju VFO-a; stoga od Europske komisije traži izradu plana isplata za kohezijsku politiku do kraja programskog razdoblja 2014. – 2020. kako bi se osigurala dovoljna količina sredstava za isplate državama članicama;

39.

poziva na ukidanje povrata proračunskog viška u nacionalne proračune država članica i odbitka od doprinosa država članica proračunu EU-a za sljedeću godinu;

40.

primjećuje da u pregovorima o sadašnjem VFO-u institucije nisu uspjele ispravno procijeniti moguće posljedice nepredviđenih kriza i da su trebale uvesti više fleksibilnosti u VFO. Jedan od odgovora na ovaj problem, uz veću fleksibilnost, može biti i donošenje proračuna na temelju dokaza o uspješnosti;

41.

pozdravlja inicijativu Europske komisije da predstavi „Proračun usmjeren na rezultate”, u kojem će se pratiti kako se troše proračunska sredstva, u kojim se područjima troši, kako se procjenjuje potrošnja te kako se priopćavaju rezultati, također i u svrhu utvrđivanja kriterija za nagrađivanje država članica i regija koje najučinkovitije upravljaju svojim resursima;

42.

poziva Europsku komisiju da poboljša financijsko izvješćivanje. To posebice podrazumijeva ažurno izvješćivanje u redovitim intervalima i u standardiziranom obliku o odgovarajućim ključnim brojkama za sve instrumente/naslove VFO-a;

43.

tvrdi da bi rashodi EU-a trebali biti više povezani s izazovima gospodarske politike država članica i usklađivanjem gospodarske politike EU-a; traži od Europske komisije da stvori učinkovitiju vezu između sredstava EU-a i usklađivanja gospodarske politike u EU-u kako bi se ulaganja pobliže uskladila sa zahtjevima gospodarske politike, politike zapošljavanja i fiskalne politike. Taj bi se pristup trebao pravilno unaprijed analizirati, i u odnosu na njegova postignuća u kohezijskoj politici, kako bi se spriječilo da regije i njihovi građani trpe zbog makroekonomskih politika država članica i snose posljedice aktivnosti na nacionalnoj razini;

44.

ističe da se o konceptu europske dodane vrijednosti još uvijek treba održati odgovarajuća rasprava u kojoj će se razmatrati posebne potrebe i interesi europskih regionalnih i lokalnih vlasti;

45.

upućuje na to da je potrebno razviti zajedničke standarde ocjenjivanja koji će se upotrebljavati za mjerenje europske dodane vrijednosti za operacije koje se sufinanciraju iz proračuna EU-a, na temelju ostvarenih rezultata. Supsidijarnost treba biti jasan kriterij ocjenjivanja tih dodanih vrijednosti jer postoje ulaganja EU-a koja se zbog njihovih razmjera bolje provode putem programa raspoređenih diljem EU-a, dok bi druga ulaganja imala bolji učinak ako se njima upravlja na lokalnoj ili regionalnoj razini. Ti bi standardi mogli, osim za usporedbu dodane vrijednosti različitih europskih programa, poslužiti kao osnova ili opravdanje za buduće intervencije, raspodjelu financijskih sredstava između programa i kvalitetnije usmjerenih politika; preporučuje da se Europska komisija savjetuje s Odborom regija u pogledu tog koncepta;

46.

napominje da će se u pregovorima o sljedećem VFO-u ponoviti beskrajna bitka između država članica i Europske komisije oko izravnog ili zajedničkog upravljanja programima. Iako države članice uglavnom zagovaraju prethodne raspodjele sredstava na nacionalnoj razini jer je njima jednostavnije upravljati, u skladu s načelom supsidijarnosti morat će se poštovati i lokalne i regionalne potrebe i ovlasti. No europska dodana vrijednost postići će se samo strogom primjenom odgovarajućeg načela; zaključuje da su se programi u okviru podijeljenog upravljanja pokazali kao pravi pristup za kombiniranje tih snaga;

47.

predlaže da se ljestvica nacionalnih stopa sufinanciranja ne temelji samo na kapacitetima financiranja država članica, već i na razini gospodarske razvijenosti određene regije i doprinosu koji rashodi EU-a čine u sveobuhvatnim ciljevima Unije ili na njihovoj europskoj dodanoj vrijednosti: više stope sufinanciranja EU-a za europske prioritete i niže stope sufinanciranja EU-a za pretežno nacionalne prioritete;

48.

poziva na bolje iskorištavanje makroregionalnih strategija i europske teritorijalne suradnje kao instrumenta kojim se omogućuje suradnja sličnih područja izvan administrativnih granica te na uzimanje u obzir konkretnih potreba europskih građana i poduzeća.

49.

primjećuje, u skladu s mišljenjima OR-a o VFO-u za razdoblje 2014. – 2020., usvojenima 2011. (6) i 2012. (7), i o proračunu EU-a za 2014. (8), snažnu sklonost prema produljenom desetogodišnjem proračunskom razdoblju, uz obveznu reviziju sredinom provedbenog razdoblja nakon prvih pet godina;

50.

smatra da bi ta opcija najbolje odgovarala višegodišnjem programiranju jer, s jedne strane, osigurava veću stabilnost i predvidljivost, osobito za programe u sustavu zajedničkog upravljanja u području kohezijske politike i ruralnog razvoja te bi, s druge strane, postojala dovoljna fleksibilnost u slučaju revizije sredinom provedbenog razdoblja;

51.

napominje da bi se preporučeno trajanje VFO-a u obliku 5 + 5 godina savršeno uklopilo u mandate Europskog parlamenta, Europske komisije i Europskog odbora regija, što bi dovelo do pojačane demokratske legitimnosti i odgovornost sljedećeg VFO-a;

52.

smatra da je reforma vlastitih sredstava ključna za demokratsko i odgovorno upravljanje europskim fondovima te žali što u tom području nije postignut nikakav značajan napredak;

53.

poziva na uvođenje novih vlastitih sredstava u sljedeći VFO, čime bi se smanjili nacionalni doprinosi proračunu EU-a temeljeni na BND-u. O tome je potrebno razmišljati u okviru revizije VFO-a kako bi se otvorio put za političko odobravanje novih inicijativa za vlastita sredstva i kako bi one mogle biti primjenjive u sljedećem VFO-u;

54.

naglašava ključnu važnost Skupine na visokoj razini za vlastita sredstva i zahtijeva odgovarajuću uključenost nacionalnih parlamenata te lokalnih i regionalnih vlasti u predstojećim razgovorima o novim vlastitim sredstvima EU-a;

55.

poziva na to da se trenutačni posebni instrumenti, kao što su Europski fond za razvoj, Pričuva za pomoć u nuždi, Europski fond za prilagodbu globalizaciji, Fond solidarnosti EU-a i Instrument fleksibilnosti, ugrade u VFO kako bi se zajamčila demokratska legitimnost i odgovornost proračuna EU-a;

56.

napominje da bi se EU trebao usredotočiti na svoje stvarne potrebe, a ne na gornju granicu BND-a od 1 %, što je jedan od glavnih razloga zbog kojeg države članice stvaraju satelitske instrumente izvan proračuna EU-a i izvan demokratskog nadzora Europskog parlamenta kako bi se borile s izazovima koji su nepremostivi uz takav nedovoljno financirani proračun;

57.

traži da se, prije nego što Europska komisija donese prijedlog za sljedeći VFO, provede temeljita analiza uporabe financijskih instrumenata u trenutačnom VFO-u. Iako se ne može zanijekati njihova jedinstvena uloga u mobilizaciji privatnih ulaganja i stvaranju rasta i radnih mjesta, postoji nekoliko područja u kojima njihova uporaba nije tako učinkovita zbog pukog nedostatka tržišnih prilika;

58.

naglašava potrebu za postizanjem istinske ravnoteže između tradicionalnih bespovratnih sredstava i inovativnih financijskih instrumenata. To podrazumijeva veću uporabu financijskih instrumenata koji se pokažu korisnima u praksi i, u suprotnome, predlaganje alternativnih rješenja. Općenito, uporaba financijskih instrumenata trebala bi ostati neobvezna za države članice, posebice u slučaju programa kohezijske politike. Prikladna kombinacija bespovratnih sredstava s nižim stopama sufinanciranja EU-a za prvenstveno nacionalne prioritete i više stope sufinanciranja za europske i regionalne prioritete, bolje korištenje učinkovitih financijskih instrumenata te usmjerenost na europsku dodanu vrijednost zajedno čine skup sredstava koji će omogućiti da proračun EU-a bude učinkovit i da polučuje više rezultata s manje sredstava;

59.

zaključuje da presudan izazov za današnji EU nije nedostatak ideja i rješenja, nego sporost i nefleksibilnost postupka donošenja odluka. Pojednostavljenje postupaka i veća fleksibilnost moraju stoga biti prvi aspekt o kojemu će se odlučivati kada se krene s pregovorima o predstojećem VFO-u;

60.

pozdravlja javno savjetovanje o reviziji Financijske uredbe koja se primjenjuje na opći proračun Unije te je spreman na suradnju kako bi se osmislili prijedlozi za pojednostavljenje postupaka na temelju problema utvrđenih u tom području;

61.

ističe potrebu da se u idućem višegodišnjem financijskom razdoblju u novu generaciju europskih strukturnih i investicijskih fondova uključe mjere koje nadopunjuju BDP, kao što je navedeno u nedavnom mišljenju OR-a pod nazivom „Pokazatelji teritorijalnog razvoja – BDP i šire”;

62.

smatra da bi se više pozornosti u sljedećem VFO-u trebalo posvetiti ruralnom i lokalnom razvoju te donijeti posebne mjere za rijetko naseljena područja, jer ulaganje u lokalne i ruralne programe održava gospodarsko i socijalno tkivo živim te stvara dokazani učinak umnožavanja, dajući uključenim regijama ključnu ulogu u upravljanju ulaganjima. Premda činjenice ukazuju na to da je povrat ulaganja potencijalno veći u perifernim nego u središnjim regijama, podsjeća na to da kriteriji ekonomske učinkovitosti sami po sebi nisu dovoljni za odlučivanje o raspodjeli financijskih sredstava te da su nužni politički i socijalni kriteriji. Programe za europsku teritorijalnu suradnju također bi trebalo bolje iskoristiti i uključiti ih u sveukupne kohezijske politike s obzirom na njihovu dodanu vrijednost za izgradnju zajedničkog europskog identiteta;

63.

želi skrenuti pozornost na važnost programa LIFE i njegova odgovarajućeg financiranja u novom VFO-u. Program LIFE predstavlja važan instrument u poticanju financiranja i mobilizacije lokalnih i regionalnih politika u području zaštite okoliša i klimatskih promjena te projekata s europskom dodanom vrijednosti. Pokazalo se da projekti u okviru programa LIFE imaju važnu pokretačku ulogu u mobilizaciji drugih fondova EU-a;

64.

potrebno je posvetiti više pozornosti demografskim promjenama u Europskoj uniji. U tom pogledu od Komisije zahtijeva da iskoristi višegodišnji financijski okvir nakon 2020. za rješavanje demografskih izazova, uzimajući u obzir lokalnu i regionalnu demografsku situaciju i njezin razvoj u izradi novih instrumenata i donošenju odluka o politikama;

65.

u tom pogledu podsjeća da postoji najmanje 20 različitih instrumenata EU-a za financiranje lokalnog razvoja iz proračuna EU-a. Odredbe o integriranom lokalnom razvoju i zajednički strateški okvir postojećih uredbi o ESIF-u nedostatni su za izbjegavanje preklapanja i za osiguranje stvarnog integriranog financiranja između pet fondova ESI-ja. Stoga treba istražiti mogućnosti: