EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 20.10.2015.
COM(2015) 509 final
IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU
o članku 503. Uredbe (EU) br. 575/2013
Kapitalni zahtjevi za pokrivene obveznice
EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 20.10.2015.
COM(2015) 509 final
IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU
o članku 503. Uredbe (EU) br. 575/2013
Kapitalni zahtjevi za pokrivene obveznice
IZVJEŠĆE o članku 503. Uredbe (EU) br. 575/2013
KAPITALNI ZAHTJEVI ZA POKRIVENE OBVEZNICE
KONTEKST
Pokrivene obveznice dužnički su instrumenti koje izdaju kreditne institucije i koji su osigurani odvojenim skupom imovine („skup za pokriće” ili „imovina koja služi kao pokriće”) na koji imatelji obveznica imaju izravno pravo kao povlašteni vjerovnici. Imatelji obveznica imaju istovremeno, kao obični vjerovnici, pravo na potraživanje od subjekta izdavatelja ili subjekta povezanog s izdavateljem svih preostalih iznosa koji nisu u potpunosti isplaćeni likvidacijom imovine koja služi kao pokriće. To dvostruko potraživanje koje se odnosi na skup za pokriće i na izdavatelja naziva se mehanizmom „dvostruke zaštite”. Nadalje, skup za pokriće obuhvaća visokokvalitetnu imovinu, obično, ali ne isključivo, kredite osigurane nekretninama i javni dug. Izdavatelj je obično obvezan osigurati da je vrijednost imovine u skupu za pokriće u svakom trenutku barem jednaka vrijednosti pokrivenih obveznica te zamijeniti imovinu koja postane loša ili zbog drugih razloga ne zadovoljava relevantne kriterije prihvatljivosti.
Prethodno opisane značajke doprinose tome da su pokrivene obveznice niskorizični dužnički instrumenti, čime se objašnjava njihov povlašteni tretman u pogledu regulatornih kapitalnih zahtjeva iz članka 129. Uredbe 575/2013 (dalje u tekstu: „Uredba o kapitalnim zahtjevima”). Kreditnim institucijama koje ulažu u pokrivene obveznice koje ispunjuju uvjete iz članka 129. dozvoljeno je imati niže razine regulatornog kapitala u odnosu na one instrumente koji bi se inače primjenjivali na nadređeni neosigurani dug banke (npr. ponder rizika od 10 % za pokrivenu obveznicu „1. stupnja kreditne kvalitete” u usporedbi s 20 % za drugu vrstu izravnog izlaganja kreditnoj instituciji istog stupnja). Ti razmjerno niži kapitalni zahtjevi u Uredbi o kapitalnim zahtjevima nazivaju se „povlašteni ponderi rizika”.
Ti su povlašteni ponderi rizika, međutim, dostupni samo za „pokrivene obveznice koje ispunjuju uvjete”, odnosno one osigurane visokokvalitetnom imovinom utvrđenom u članku 129. Uredbe o kapitalnim zahtjevima. Skupovi za pokriće mogu uključivati među ostalim nadređene tranše koje ispunjuju uvjete i koje su izdali francuski fondovi Fonds Communs de Creances (dalje u tekstu: „FCC”) ili istovrijedne sekuritizacijske instrumente do najviše 10 % preostalog iznosa izdanja pokrivenih obveznica, a nadležna tijela mogu do 31. prosinca 2017. u skladu s člankom 496. Uredbe o kapitalnim zahtjevima odstupati od te granice.
Člankom 503. Uredbe o kapitalnim zahtjevima određeno je da Komisija suzakonodavcima podnosi izvješće o više točaka povezanih s tretmanom regulatornog kapitala pokrivenih obveznica u okviru Uredbe o kapitalnim zahtjevima, uzevši u obzir preporuke Europskog nadzornog tijela za bankarstvo (dalje u tekstu: „EBA”) o svim pitanjima navedenima u Odjeljku 10. EBA-inog „Izvješća o okviru EU-a za pokrivene obveznice i kapitalno postupanje” (dalje u tekstu: „Izvješće EBA-e”).
TOČKA BR. 1.: JESU LI POVLAŠTENI PONDERI RIZIKA PRIMJERENI ZA POKRIVENE OBVEZNICE?
Člankom 503. stavkom 1. Uredbe o kapitalnim zahtjevima određeno je da Komisija podnosi izvješće o tome jesu li povlašteni ponderi rizika iz članka 129. i kapitalni zahtjevi za specifičan rizik iz članka 336. stavka 3. Uredbe o kapitalnim zahtjevima primjereni za pokrivene obveznice koje ispunjuju uvjete, uzimajući u obzir različite vrste imovine koja služi kao pokriće, razinu transparentnosti skupa za pokriće i utjecaj izdavanja pokrivenih obveznica na neosigurane vjerovnike izdavatelja (opterećenost imovine).
U vezi s općim pitanjem o primjerenosti povlaštenih pondera rizika EBA je iznijela mišljenje da „zbog dobrih rezultata pokrivenih obveznica u EU-u u prošlosti u pogledu neispunjenja obveza i gubitaka, načela dvostruke zaštite obuhvaćenog okvirima za pokrivene obveznice [..], posebnog javnog nadzora [..] i postojanja kriterija prihvatljivosti u članku 129. Uredbe o kapitalnim zahtjevima EBA smatra tretman povlaštenog pondera rizika iz članka 129. Uredbe o kapitalnim zahtjevima u načelu primjerenim bonitetnim tretmanom” 1 .
Uzevši u obzir prethodno navedeno, Komisija u skladu sa člankom 503. stavkom 1. Uredbe o kapitalnim zahtjevima iznosi sljedeće mišljenje:
iako se odlukom vlada država članica o potpori ili čak sanaciji određenih izdavatelja pokrivenih obveznica moglo u potpunosti izbjeći formalno neispunjenje obveza, Komisija priznaje da je ukupna kreditna učinkovitost europskih pokrivenih obveznica bila vrlo visoka tijekom nedavnog razdoblja tržišnog stresa između 2008. i 2012., posebno u usporedbi s drugim financijskim instrumentima (osobito vrijednosnim papirima osiguranim imovinom). Tri programa kupnje pokrivenih obveznica u okviru Eurosustava također su imala važnu ulogu u osiguravanju likvidnosti na europskim tržištima pokrivenih obveznica;
izvješće EBA-e pokazuje da je načelo dvostruke zaštite učinkovito uključeno u zakone država članica povezane s pokrivenim obveznicama u skladu sa zahtjevima iz članka 52. stavka 4. Direktive 2009/65/EZ te da ti zakoni uvelike poštuju norme utvrđene u članku 129. Uredbe o kapitalnim zahtjevima o kreditnoj kvaliteti, preuzimanju rizika i transparentnosti. Iako je stupanj usklađenosti zakonâ o pokrivenim obveznicama koji proizlaze iz tih odredbi samo neizravan i na visokoj razini, Komisija priznaje da su one ipak doprinijele jačanju financijske stabilnosti na ukupnom tržištu i stvaranju referentnog mjerila kvalitete na koje se ulagači žele osloniti.
Stoga se Komisija slaže s EBA-inom preporukom da povlašteni ponderi rizika trenutačno utvrđeni u članku 129. i kapitalni zahtjevi za specifičan rizik iz članka 336. stavka 3. Uredbe o kapitalnim zahtjevima i dalje čine primjeren bonitetni tretman za pokrivene obveznice koje ispunjuju uvjete.
Ne dovodeći u pitanje prethodno navedeno, Izvješće EBA-e pokazuje da se zakoni država članica o pokrivenim obveznicama u značajnoj mjeri razlikuju u nekim ključnim tehničkim aspektima, posebno onima koji se odnose na sigurnost i transparentnost tih instrumenata. Kako bi se opravdao trenutačan povlašteni bonitetni tretman, EBA preporučuje veću konvergenciju među zakonima država članica o pokrivenim obveznicama na temelju načela najbolje prakse utvrđenih u Izvješću. Ta se konvergencija ne može postići samo promjenom kriterija prihvatljivosti utvrđenih u članku 129. Uredbe o kapitalnim zahtjevima jer je područje primjene tog članka ograničeno na bonitetni tretman podskupa tih instrumenata. Komisija stoga namjerava od dionika zatražiti povratne informacije o prikladnosti i obliku integriranog europskog okvira za pokrivene obveznice putem posebnog Savjetodavnog dokumenta o pokrivenim obveznicama (dalje u tekstu: „Savjetodavni dokument”), kako je 18. veljače najavljeno u Zelenoj knjizi Unije tržišta kapitala (CMU).
U pogledu posebnih pitanja navedenih u članku 503. stavku 2. Uredbe o kapitalnim zahtjevima, Komisija iznosi sljedeće mišljenje:
trebalo bi nastaviti jednako primjenjivati povlaštene pondere rizika na sve pokrivene obveznice koje ispunjuju uvjete, bez obzira na kategorije imovine ili državu članicu podrijetla. Komisija bi međutim htjela razgovarati s dionicima o tome bi li bilo primjereno: i. zamijeniti uvjete na visokoj razini iz članka 129. Uredbe o kapitalnim zahtjevima skupom sveobuhvatnijih kriterija prihvatljivosti i ii. priznati osigurane instrumente koji upotrebljavaju strukture slične pokrivenim obveznicama i koji su osigurani kreditima za financiranje nefinancijskih aktivnosti u svrhu eventualnog Europskog pravnog regulatornog okvira (vidi točku br. 2. ovog Izvješća);
zahtjevi za objavljivanje upućeni ulagačima, koji čine dio kriterija prihvatljivosti iz članka 129. Uredbe o kapitalnim zahtjevima, ne bi se trebali mijenjati u ovoj fazi. Ipak, Komisija namjerava od dionika zatražiti povratne informacije o prikladnosti i načinu nametanja detaljnih i dosljednih zahtjeva za objavljivanje izdavateljima u pogledu kreditnih i tržišnih rizika te rizika likvidnosti europskih pokrivenih obveznica i odnosne imovine koja služi kao pokriće;
u ovoj fazi ne bi trebalo mijenjati članak 129. Uredbe o kapitalnim zahtjevima uzimajući u obzir rizik kojem su izloženi drugi vjerovnici institucije izdavatelja. Iako opterećenost imovine u korist imatelja pokrivenih obveznica utječe na rizik koji snose drugi vjerovnici izdavatelja, to je pitanje riješeno minimalnim zahtjevom za regulatorni kapital i prihvatljive obveze (MREL) utvrđenim u Direktivi 2014/59 („Direktiva o oporavku i sanaciji banaka”) te ga i dalje nadziru nadzorna i makrobonitetna tijela.
TOČKA BR. 2.: JESU LI POVLAŠTENI PONDERI RIZIKA PRIMJERENI ZA ZAJMOVE OSIGURANE ZRAKOPLOVIMA?
U članku 503. prvome dijelu stavka 3. Uredbe o kapitalnim zahtjevima određeno je da Komisija podnosi izvješće o tome bi li pokrivene obveznice osigurane kreditima osiguranima zrakoplovima (založnim pravom na zrakoplovu) trebalo pod određenim uvjetima smatrati prihvatljivom imovinom u skladu s člankom 129. Uredbe o kapitalnim zahtjevima. Ta vrsta pokrivenih obveznica nije među onima koje su trenutačno prihvatljive u skladu s tim člankom.
U vezi s tim EBA je zaključila da „na temelju kvalitativnih i kvantitativnih dokaza uključenih u ovo izvješće EBA smatra da ne bi bilo primjereno uključiti kredite osigurane založnim pravom na zrakoplovu u kategorije odnosne imovine prihvatljive za povlašteni tretman pondera rizika predviđen u članku 129. Uredbe o kapitalnim zahtjevima” 2 .
Uzevši u obzir EBA-inu analizu i preporuku u vezi s tim pitanjem, Komisija u ovoj fazi ne namjerava predlagati izmjene članka 129. Uredbe o kapitalnim zahtjevima kako bi se kredite osigurane zrakoplovima uključilo kao prihvatljivu imovinu. Ipak, Komisija namjerava od dionika zatražiti povratne informacije o primjerenom tretmanu vrijednosnih papira osiguranih kreditima kojima se financiraju nefinancijske aktivnosti (što ne bi uključivalo samo kredite osigurane zrakoplovima nego i brodovima i MSP-ovima). Komisija želi naći ravnotežu između prikladnog bonitetnog tretmana za pokrivene obveznice i druge oblike osiguranog kreditiranja te moguće koristi u smislu gospodarskog rasta koji se može ostvariti poticanjem zdravog kreditiranja realnog gospodarstva na temelju struktura sličnih pokrivenim obveznicama upotrebom te imovine kao kolaterala.
TOČKA BR. 3.: JESU LI POVLAŠTENI PONDERI RIZIKA PRIMJERENI ZA STAMBENE KREDITE OSIGURANE JAMSTVIMA?
U članku 503. drugome dijelu stavka 3. Uredbe o kapitalnim zahtjevima određeno je da Komisija podnosi izvješće o tome bi li trebalo pokrivene obveznice osigurane jamstvom stambenih kredita pod određenim uvjetima smatrati prihvatljivom imovinom u skladu s člankom 129. Uredbe o kapitalnim zahtjevima. Na stambene kredite osigurane jamstvima trenutačno se primjenjuju zahtjevi prihvatljivosti utvrđeni u stavku 1. točki (e) navedenog članka.
EBA je u vezi s tim zaključila da: „Na temelju kvalitativnih i kvantitativnih dokaza uključenih u ovo izvješće EBA smatra da je primjereno stambene kredite osigurane jamstvima zadržati u okviru tretmana povlaštenog pondera rizika. Ipak, EBA smatra da je uz kriterije prihvatljivosti koji su trenutačno uključeni u članak 129. stavak 1. točku (e) Uredbe o kapitalnim zahtjevima primjereno razmotriti uključivanje sljedećih dodatnih kriterija:
nacionalnim pravnim/regulatornim okvirom za pokrivene obveznice zajmoprimcima bi se trebao onemogućiti upis založnog prava na nekretninama na kredite uključene u skup za pokriće;
nacionalni pravni/regulatorni okvir za pokrivene obveznice trebao bi biti takav da ne postoje pravne prepreke za rukovoditelja programa pokrivenih obveznica da upiše založno pravo na nekretninama na kredite uključene u skup za pokriće u slučaju kada izdavatelj pokrivene obveznice prestane ispunjivati svoje obveze ili uđe u postupak sanacije i kada jamstvo, zbog bilo kojeg razloga, prestane postojati” 3 .
Komisija smatra da je primjereno i dalje stambene kredite osigurane jamstvima koji ispunjuju uvjete tretirati kao prihvatljivu imovinu. U pogledu dodatnih kriterija koje preporučuje EBA, prvi je već uključen u zahtjeve prihvatljivosti u članku 129. Uredbe o kapitalnim zahtjevima. Komisija namjerava od dionika zatražiti povratne informacije o drugom dodatnom kriteriju.
TOČKA BR. 4.: PREISPITIVANJE ODSTUPANJA IZ ČLANKA 496.
Podtočka br. 4.1.: Odstupanje za pokrivene obveznice osigurane sekuritizacijskim instrumentima
U članku 503. stavku 4. Uredbe o kapitalnim zahtjevima određeno je da Komisija preispita je li odstupanje navedeno u članku 496. Uredbe o kapitalnim zahtjevima primjereno i treba li ga primijeniti na druge vrste pokrivenih obveznica. Konkretno, upućuje se na odstupanje od ograničenja od 10 % za nadređene tranše koje su izdali francuski fondovi FCC ili ekvivalentni sekuritizacijski instrumenti navedeni u članku 129. stavku 1. točkama (d) i (f) Uredbe o kapitalnim zahtjevima koje nadležna tijela mogu do 31. prosinca 2017. odobriti kreditnim institucijama. Kako bi se izbjegle sve dvojbe, upućivanje na „sekuritizacijske instrumente” u ovom Izvješću treba shvatiti kao nadređene tranše koje su izdali fondovi FCC.
EBA izražava općenitu zabrinutost u pogledu boniteta u vezi s upotrebom sekuritizacijskih instrumenata kao imovine koja služi kao pokriće iznad prethodno navedenog praga od 10 %, uglavnom zbog: i. dodatne pravne i operativne složenosti zbog dvoslojne strukture koju čine pokrivene obveznice i tranša sekuritizacijskih instrumenata koji ih osiguravaju; ii. mogućnosti sukoba interesa koji mogu nastati kao rezultat odredbe u okviru odstupanja iz članka 496. kojom se od člana grupe izdavatelja pokrivene obveznice zahtijeva da, u slučaju da izdavatelj ne ispuni obveze, zadrži cijelu sekuritizacijsku tranšu prvog gubitka kojom se osiguravaju nadređene sekuritizacijske tranše i iii. mogućih suprotstavljenih zahtjeva u vezi s transparentnošću i dubinskom analizom između programa pokrivenih obveznica i odnosnih sekuritizacijskih instrumenata. S obzirom na spomenute probleme, EBA „smatra da je nakon 31. prosinca 2017. odstupanje od ograničenja od 10 % za nadređene sekuritizacijske tranše koje je trenutačno predviđeno u članku 496. Uredbe o kapitalnim zahtjevima primjereno ukloniti” 4 .
Iako ove strukture zbog dvoslojnog karaktera koji uključuje sekuritizacijske instrumente mogu u odnosu na jednoslojne strukture postati donekle manje transparentne i složenije za upravljanje u smislu smanjenja rizika, neki problemi koje je iznijela EBA mogu se riješiti upotrebom jednostavnih i transparentnih struktura. Komisija bi s dionicima htjela razgovarati o širem pitanju prihvatljivosti sekuritizacijskih instrumenata kao imovine koja služi kao pokriće, o kriterijima i ograničenjima koji bi se trebali na njih primijenjivati te interakciji s inicijativom Komisije o jednostavnim, transparentnim i standardnim sekuritizacijama u kontekstu projekta unije tržišta kapitala.
Podtočka br. 4.2.: Odstupanje za pokrivene obveznice osigurane drugim pokrivenim obveznicama
EBA primjećuje da je u bar jednoj državi članici odstupanje iz članka 496. Uredbe o kapitalnim zahtjevima odobreno unutargrupnim strukturama pokrivenih obveznica: u njima su pokrivene obveznice koje su izdali članovi iste grupe udružene u zasebnom pravnom subjektu koji izdaje pokrivene obveznice krajnjim ulagačima. U vezi s tim strukturama, EBA „preporučuje da Komisija dodatno razmotri mogućnost uvođenja posebne odredbe u članak 129. Uredbe o kapitalnim zahtjevima čime bi se dozvolili posebni unutargrupni prijenosi pokrivenih obveznica koje zadovoljavaju uvjete iz Uredbe o kapitalnim zahtjevima kao priznati kolateral. Sa stajališta boniteta čini se da se tom odredbom ne uvode dodatni rizici, pod uvjetom da je subjekt dovoljno integriran u grupu” 5 .
Komisija priznaje da strukture koje uključuju pokrivene obveznice kojima se osiguravaju druge pokrivene obveznice ne dovode do istih problema složenosti kao kod transakcija osiguranih sekuritizacijskim instrumentima, u mjeri u kojoj su značajke pokrivenih obveznica u oba sloja transakcije možda bolje usklađene. Osim toga, moguće je da u udruživanju pokrivenih obveznica od različitih izdavatelja kao imovine koja služi kao pokriće općenito, a ne samo u svrhu unutargrupnog financiranja, ima konkretnih prednosti. Primjerice, tu vrstu struktura obično su upotrebljavali manji izdavatelji pokrivenih obveznica u različitim državama članicama kako bi dobili veći obujam izdavanja zahvaljujući većoj kombiniranoj veličini njihovih skupova za pokriće i kako bi stoga mogli pristupiti tržištima kapitala po boljim gospodarskim uvjetima od onih koji bi bili dostupni svakom pojedinačnom izdavatelju.
Stoga se Komisija namjerava nadalje savjetovati s dionicima o primjerenom pravnom i regulatornom postupanju sa strukturama pokrivenih obveznica u kojima se udružuje imovina koja služi kao pokriće koju su izdali drugi izdavatelji ili koja potječe od njih. Strukture koje uključuju pokrivene obveznice izdane u svrhu unutargrupnog financiranja, kako se trenutačno upotrebljavaju, treba smatrati dijelom ove rasprave.
ZAKLJUČCI
Točke br. 1. do 3.
Komisija u ovoj fazi ne predlaže izmjenu članka 129. Uredbe o kapitalnim zahtjevima u vezi s pitanjima iz točaka br. 1. do 3. Ta izmjena ne bi bila od velike koristi prije nego dionici imaju priliku iznijeti svoja stajališta o relativnim prednostima sviju relevantnih opcija politike predstavljenih u Savjetodavnom dokumentu.
Nakon pregleda zaprimljenih povratnih informacija Komisija može podnijeti zakonodavne prijedloge koji se mogu sastojati od ciljanih izmjena članka 129. Uredbe o kapitalnim zahtjevima ili njegova stavljanja izvan snage ako ga se zamijeni okvirom za pokrivene obveznice.
Točka br. 4
Komisija će pregledati povratne informacije dionika u vezi sa Savjetodavnim dokumentom prije donošenja odluke je li primjereno pustiti da odstupanje iz članka 496. prestane važiti, učiniti ga trajnim ili zamijeniti ga okvirom za pokrivene obveznice koji može uključivati odredbe o strukturama pokrivenih obveznica osiguranim sekuritizacijskim instrumentima.
Isto vrijedi i za pitanje primjene odstupanja iz članka 496. na druge oblike pokrivenih obveznica, posebno na strukture udruženih pokrivenih obveznica iz podtočke br. 4.2.