1. Definicija problema

Iako se gospodarenje otpadom u EU-u nastavlja poboljšavati, gospodarstvo EU-a trenutačno gubi znatnu količinu mogućih sekundarnih sirovina. Ukupna proizvodnja otpada u EU-u 2010. iznosila je 2 520 milijuna tona. Recikliran je ograničeni udjel te količine (36 %), a ostatak je odložen na odlagališta ili spaljen, od čega se 600 milijuna tona moglo reciklirati ili ponovno upotrijebiti. EU stoga propušta znatnu priliku za poboljšanje učinkovitosti resursa te stvaranje više kružnog gospodarstva, gospodarskog rasta i radnih mjesta, provođenje isplativih mjera za smanjenje emisija stakleničkih plinova i za smanjenje vlastite ovisnosti o uvoznim sirovinama.

Bez novih inicijativa za poboljšanje gospodarenja otpadom u EU-u, znatne količine vrijednih resursa i dalje će se gubiti sljedećih godina. Bez jasne srednjoročne perspektive, uključujući postavljanjem konkretnih ciljeva, za EU postoji rizik od povećanja ulaganja u nefleksibilne projekte širokih razmjera usmjerene na obradu „preostalog” otpada, što bi moglo biti prepreka dugoročnijim ambicijama za poboljšanje djelotvornosti resursa.

Širenje najbolje prakse među državama članicama ostat će ograničeno, a zbog gospodarskih uvjeta neće se dovoljno poticati sprečavanje nastanka otpada, ponovna uporaba ili recikliranje što će dovesti do dugotrajnih velikih razlika u smislu uspješnosti u gospodarenju otpadom među državama članicama. Osim toga, kvaliteta potrebnih alata za praćenje kao što su statistički podaci o stvaranju otpada i gospodarenju otpadom ostat će niža od optimalne te će niz obveza izvješćivanja i dalje biti složene, a bez znatne dodane vrijednosti.

2. Analiza supsidijarnosti

Prijedlogom se izravno pridonosi strategiji EU-a 2020., posebno glavnoj inicijativi za„Europu koja učinkovito gospodari resursima”, te je usko povezan s EU-ovim Planom za učinkovitu uporabu resursa i Inicijativom za sirovine. Njime se izravno odgovara i na zajedničke ambicije EU-a u pogledu okoliša i otpada kako je utvrđeno u okviru sedmog Akcijskog plana za okoliš.

Nadležnost unije za poduzimanje mjera u pogledu gospodarenja otpada proizlazi iz članka 191. Ugovora o funkcioniranju Europske unije koji se odnosi na zaštitu okoliša, prema kojem „politika Unije u području okoliša doprinosi, među ostalim, zaštiti i poboljšanju kvalitete okoliša, zaštiti ljudskog zdravlja, osiguranju razboritog i racionalnog korištenja prirodnih bogatstava i borbi protiv klimatskih promjena”.

Točnije, prijedlog je odgovor na posebne klauzule o preispitivanju iz triju dokumenata iz zakonodavstva EU-a o otpadu (Okvirna direktiva o otpadu, Direktiva o odlagalištima otpada i Direktiva o ambalaži i ambalažnom otpadu) na temelju kojih se od Komisije zahtijeva da preispita postojeće konkretne ciljeve gospodarenja otpadom. Prethodno iskustvo pokazalo je da su konkretni ciljevi za gospodarenje otpadom na razini cijelog EU-a do sad bili ključni pokretač za bolje gospodarenje resursima i otpadom u velikoj većini država članica. Zajedničkim općenitim i konkretnim ciljevima pomaže se i poboljšati funkcioniranje tržišta otpada u EU-u, npr. pružanjem smjernica za odluke o ulaganjima te osiguranjem suradnje među državama članicama i usklađenosti među nacionalnim programima za odgovornost proizvođača. Konkretni ciljevi na razini cijelog EU-a potrebni su i za stvaranje najmanjeg mjerila za ulaganje industrije EU-a u nove tehnike recikliranja.

Prijedlogom se nastoje riješiti problemi okoliša s međunarodnim utjecajem uključujući utjecaj neprimjerenog gospodarenja otpadom na emisije stakleničkih plinova, zagađenje zraka i odbacivanje otpada u okoliš, posebno u morskom okolišu.

3. Ciljevi

Glavni je općeniti cilj prijedloga osigurati da se vrijedni materijal sadržan u otpadu učinkovito ponovno upotrijebi, reciklira i ponovno uključi u europsko gospodarstvo, tj. da se pomogne napretku u smjeru kružnog gospodarstva u okviru kojeg se otpad postupno rabi kao resurs i stvaraju nove gospodarske prilike i radna mjesta.

Posebni su ciljevi prijedloga:

· pojednostavniti zakonodavstvo EU-a o otpadu pojašnjavanjem i pojednostavnjenjem metoda mjerenja koje se odnose na konkretne ciljeve, prilagođavanjem i pojašnjavanjem ključnih definicija, povećanjem dosljednosti u postavljanju konkretnih ciljeva, ukidanjem zastarjelih zahtjeva i pojednostavnjenjem obveza izvješćivanja.

· poboljšati praćenje povećanjem kvalitete statističkih podataka o otpadu, posebno u pogledu konkretnih ciljeva, i predviđanjem mogućih poteškoća s provedbom s pomoću postupka „ranog upozoravanja”.

· osigurati optimalno gospodarenje otpadom u svim državama članicama promicanjem širenja najbolje prakse i ključnih instrumenata kao što su gospodarski instrumenti te osiguranjem najmanje razine usklađenosti programa proširene odgovornosti proizvođača (EPR).

· odrediti konkretne srednjoročne ciljeve povezane s otpadom u skladu s ambicijama EU-a u pogledu djelotvornosti resursa i pristupa sirovinama.

U predloženim se operativnim ciljevima odražavaju ambicije iz nedavno donesenog Sedmog programa djelovanja EU-a za okoliš (EAP):

­ potrebno je smanjiti stvaranje otpada i odvojiti ga od razvoja BDP-a;

­ ponovna uporaba i recikliranje trebali bi biti na najvišoj izvedivoj razini;

­ spaljivanje bi trebalo ograničiti na otpad koji se ne može reciklirati;

­ odlaganje oporabivog otpada na odlagališta trebalo bi ukinuti;

­ odbacivanje otpada u morski okoliš trebalo bi znatno smanjiti.

Ciljevi za pojednostavnjenje zakonodavstva i smanjenje regulatornog opterećenja (uključujući za MSP-ove) te za osiguravanje svrsishodnosti konkretnih ciljeva potpuno su u skladu s naporima Komisije za osiguravanje prikladnosti propisa. Osim toga, u okviru prijedloga detaljno se vodi računa o „provjeri prikladnosti” (ex-post evaluacija) pet direktiva EU-a o tokovima otpada (uključujući Direktivu o ambalaži i ambalažnom otpadu) koja je provedena usporedno s preispitivanjem konkretnih ciljeva EU-a povezanih s otpadom.

4. Opcije politike

Na temelju temeljite analize učinkovitosti i neučinkovitosti ranije primjenjivanih postupaka i nakon opsežnog savjetovanja s dionikom, za detaljniju analizu odabrane su sljedeće tri opcije (i niz podopcija i posebnih mjera):

Opcija 1. – Osiguravanje potpune provedbe:

•        bez dodatnih mjera EU-a osim promicanja usklađenosti

Opcija 2. – Pojednostavnjenje, poboljšano praćenja, širenje najbolje prakse:

• usklađivanje definicija ključnih pojmova (npr. „recikliranje” i „ponovna uporaba”) i ukidanje zastarjelih zahtjeva

• pojednostavnjivanje metoda mjerenja (samo jedna metoda za mjerenje „kućanskog i sličnog otpada”) i obveza izvješćivanja

• uspostava nacionalnih registara o prikupljanju otpada i gospodarenju otpadom te zahtijevanje provjere ključnih podataka i statističkih podataka koju izvršava treća strana

• uvođenje postupka ranog upozorenja za praćenje uspješnosti država članica i zahtijevanje pravovremenih popravnih mjera kada su one potrebne

• određivanje minimalnih uvjeta za odvijanje programa EPR

Opcija 3. – Ažuriranje konkretnih ciljeva EU-a:

Trenutačna uspješnost najnaprednijih država članica i vrijeme koje je bilo potrebno za ispunjavanje tih ciljeva uzeti su u obzir kako bi se predložili ostvarivi konkretni ciljevi i rokovi za sve države članice, a da se pritom ispune glavni ciljevi Sedmog programa djelovanja za okoliš (EAP).

Opcija 3.1. – Povećanje konkretnog cilja povezanog s recikliranjem / ponovnom uporabom komunalnog otpada:

­ Niska razina: 60 % konkretnog cilja povezanog s recikliranjem / ponovnom uporabom do 2030., 50 % do 2025.

­ Visoka razina: 70 % konkretnog cilja povezanog s recikliranjem / ponovnom uporabom do 2030., 60% do 2025.

Opcija 3.2. – Povećanje konkretnih ciljeva povezanih s recikliranjem / ponovnom uporabom ambalažnog otpada:

­ Povećanje konkretnih ciljeva koji se temelje na materijalu između 2020. i 2030. (80 % ukupne ponovne uporabe / ukupnog recikliranja)

­ varijanta: poseban i zaseban konkretan cilj za neobojene metale („podjela po metalima”)

Opcija 3.3. – Ukidanje odlaganja oporabivog komunalnog otpada na odlagalištima

­ zabrana za plastiku/papir/staklo/metale do 2025. (najviše 25 % odlaganja na odlagalištima), općenita zabrana do 2030. (najviše 5 %)

Opcija 3.4. – Kombinacija opcija 3.1., 3.2. i 3.3.

Opcija 3.5. – Jednaka opciji 3.4. s različitim rokovima za različite skupine zemalja

Opcija 3.6. – Jednaka opciji 3.4. s kraćim rokom za sve države članice, uz mogućnost vremenskog odstupanja za neke od njih

Opcija 3.7. – Jednaka opciji 3.4. s proširenjem zabrane odlaganja otpada na odlagalištima za sav otpad sličan komunalnom otpadu

5. Ocjena učinaka

Utjecaji utvrđenih opcija politike odnose se na sljedeće glavne aspekte:

Troškovi i uštede od poboljšanja prikupljanja i obrade otpada (npr. češća ponovna uporaba i recikliranje). Radi smanjenja stopa recikliranja sustavi za prikupljanje otpada morat će se razviti s vremenom, npr. od donošenja otpada na ciljno mjesto do prikupljanja od vrata do vrata. Dodatni troškovi ulaganja koje to uključuje postupno će se ublažiti time što se očekuje da će se troškovi za prikupljanje i obradu mješovitog preostalog otpada smanjiti, a prihodi od recikliranih materijala povećati. Koristi povezane s većom dostupnosti (sekundarnih) sirovina, čime se ublažava rizik od budućih porasta cijena primarnih sirovina s kojima će se proizvodna industrija EU-a vjerojatno suočiti. Koristi od poboljšanih mogućnosti za oporabu i recikliranje otpada na unutarnjem tržištu EU-a (bolje korištenje postojeće i razvoj nove, inovativne infrastrukture za obradu otpada, čime se pogoduje sektoru EU-a za gospodarenje otpadom) Troškovi i koristi koji se odnose na poboljšanje praćenja, smanjenje administrativnih opterećenja i pojednostavnjenje. Stvaranje radnih mjesta, zahvaljujući tome što se zna da su gornji slojevi hijerarhije otpada (uključujući odvojeno prikupljanje, ponovnu uporabu i recikliranje) radno intenzivniji nego zbrinjavanje i spaljivanje otpada. Koristi u smislu društvenog prihvaćanja. Infrastruktura potrebna za ponovnu uporabu i recikliranje otpada općenito je bolje društveno prihvaćena nego zbrinjavanje otpada i postrojenja za spaljivanje. Pozitivni utjecaji na okoliš, izravni (bolje gospodarenje otpadom, smanjene stope odbacivanja otpada u okoliš uključujući morski okoliš) i posredni (smanjene razine emisija stakleničkih plinova i zagađenja zraka zahvaljujući izbjegavanju korištenja prethodno nekorištenih sirovina i energije). Kao rezultat toga, učinci na zdravlje ljudi bit će jednako tako pozitivni.

Iako se niz tih utjecaja (posebno onih koji se odnose na poboljšanje prikupljanja otpada, koristi za okoliš i stvaranje radnih mjesta) mogu kvantificirati i izraziti u novčanoj vrijednosti, drugi se aspekti mogu opisati samo u kvalitativnom smislu (npr. smanjena ovisnost o uvoznim sirovinama).

Budući da su utjecaji koji proizlaze iz opcije 1. („potpuna provedba”) ocijenjeni u usporedbi s uobičajenim poslovnim scenarijem, utjecaji opcija 2. i 3. utvrđeni su u odnosu na „potpunu provedbu” kao početnu točku.

Opcija 1. – Potpuna provedba postojećeg zakonodavstva

Godišnji neto troškovi (veći troškovi prikupljanja/obrade umanjeni za koristi za okoliš) ove opcije procjenjuju se na 1 500 milijuna EUR do 2020. uz postupno smanjivanje na manje od 600 milijuna EUR do 2035. diljem 28 država članica EU-a. Procijenjeno povećanje izravne zaposlenosti iznosi 36 761 ekvivalenata punog radnog vremena.

Opcija 2. – Pojednostavnjenje, poboljšanje praćenja, širenje najbolje prakse

Za poboljšanje statističkih podataka npr. uz pomoć nacionalnih registara bit će potrebni dodatni napori nekih država članica, ali će se time istovremeno pomoći smanjenju troškova izvješćivanja. Za predloženi „sustav ranog upozoravanja” bit će potrebni napori i Komisije i država članica, ali njime bi se mogla smanjiti potreba za postupke zbog kršenja propisa u kasnijoj fazi te spriječiti loša ulaganja. Znatno pojednostavnjenje zahtjeva za izvješćivanje s kojima su suočene države članice za posljedicu će imati uštedu troškova. Ta se sredstva mogu upotrijebiti za pokrivanje svih neto troškova proizišlih iz mjera za poboljšanje praćenja. Konačno, utvrđivanje minimalnih uvjeta za rad programa proširene odgovornosti proizvođača povećat će, među ostalim, njihovu isplativost.

Opcija 3. – Ažuriranje konkretnih ciljeva EU-a:

Za godine od 2014. do 2030. ključni utjecaji raznih podopcija opcije 3. iz prethodnog stavka 4. sažeti su u tablici u nastavku teksta. Kako je vidljivo iz tablice, kombinacijom podopcija 3.1., 3.2. i 3.3. (tj. podopcijama od 3.4 do 3.7.) pruža se najveći omjer troškova i koristi, stvara više radnih mjesta i smanjuje veći postotak emisija stakleničkih plinova:

Opcija || Financijski troškovi (neto sadašnja vrijednost 2014. – 2030.), 1 mlrd. EUR || Financijski troškovi (neto sadašnja vrijednost 2014. – 2030.), 2 mlrd. EUR || Neto socijalni troškovi (1+2) || Radna mjesta (ERV-ovi 2030.) || Staklenički plinovi, milijuna tona CO2eq (2030.) || Staklenički plinovi, milijuna tona CO2eq (2014. – 2030.)

Opcija 3.1. – niska razina || – 3,73 || – 3,96 || – 7,69 || 78 519 || – 23 || – 107

Opcija 3.1. – visoka razina || – 8,41 || -8,49 || – 16,91 || 137.585 || – 39 || – 214

Opcija 3.2. || – 11,2 || – 8,45 || – 19,66 || 107.725 || – 20 || – 183

Opcija 3.2. – podjela po metalima || – 13,48 || – 10,05 || – 23,53 || 107.643 || – 24 || – 250

Opcija 3.3. || 5,64 || – 0,65 || 4,99 || 46.165 || – 13 || – 49

Opcija 3.4. || – 12,65 || – 13 || – 25,65 || 177 637 || – 44 || – 308

(1) Opcije 3.5. i 3.6. || – 13,62 || – 13,58 || – 27,2 || 177 628 || – 44 || – 320

(2) Opcija 3.7. || – 10,7 || – 18,3 || – 29 || || – 62 || – 443

Napomena, negativni troškovi znače korist

Opcijama od 3.4. do 3.7. daje se stabilna perspektiva gospodarenja otpadom u EU-u na temelju dosadašnjih iskustava najnaprednijih država članica: postupno se uvode ograničenja odlaganja otpada na odlagalištima usporedno s postupnim povećanjem konkretnih ciljeva za recikliranje. Zahvaljujući tome sve je lakše izbjegavati nastanak prekomjernog kapaciteta za postrojenja za obradu preostalog otpada kao što su spalionice ili ostala postrojenja koja postižu slabe rezultate.

U usporedbi s „potpunom provedbom” opcijama od 3.4. do 3.7. postići će se i dodatno smanjenje odbacivanja otpada u morski okoliš za 7 % do 2020. i za 23 % do 2030. Dodatne uštede od smanjenja tijekova otpada odbačenog u morski okoliš procjenjuju se na 136 milijuna EUR do 2030., uglavnom kao rezultat smanjenja čišćenja plaža i izbjegnute štete za ribarska plovila i opremu.

6. Usporedba opcija

U tablici u nastavku sažeti su relativni doprinosi svake opcije glavnim ciljevima kako je opisano u odjeljku 3. Na temelju toga može se zaključiti sljedeće:

Opcija 2. bila bi korisna kao potpora provedbi postojećih konkretnih ciljeva, ali se čini neophodnom ako se primijene predloženi novi konkretni ciljevi. Mjerama predloženima u okviru opcije 2. pridonosi se većini utvrđenih ciljeva te bi se one trebale smatrati „popratnim mjerama” za pomoć poboljšanju usklađenosti sa zakonodavstvom i postizanju konkretnih ciljeva. Opcijama 3.1., 3.2. i 3.3., razmatra li ih se zasebno, neće se postići najbolji rezultati u smislu usklađenosti između predloženih konkretnih ciljeva i omjera troškova i koristi. Opcija 3.4. s proširenom zabranom odlaganja otpada na odlagalištima (tj. opcija 3.7.) čini se najprivlačnijom.

Ne postoji jasna prednost između opcije 3.4. i opcija 3.5. i 3.6.: utvrđivanje različitih konkretnih ciljeva za države članice dovodi do povećanja neto sadašnje vrijednosti s obzirom na to da neke države članice brže ostvaruju korist od poboljšanog gospodarenja otpadom, ali time zakonodavstvo postaje složenije.

|| Cilj 1. – Pojednostavnjenje || Cilj 2. – Poboljšanje praćenja || Cilj 3. – Širenje najbolje prakse || Cilj 4. – Djelotvornost resursa

Opcija 1. || 0  || 0 || 0 || 0

Opcija 2. || + + + || + + + || + + || +

Opcija 3. Opcija 3.1. – niska razina Opcija 3.1. – visoka razina Opcija 3.2. Opcija 3.3. Opcija 3.4.  Opcija 3.5. Opcija 3.6. Opcija 3.7. || + + + + + + + + + + + + + + || + + + + + + + + + + + + + || + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + || + + + + +  + + +  + + + + + + + + +

Stoga se predlaže kombinacija opcija 2. i 3.7. U usporedbi s potpunom provedbom (opcija 1.), tom će se kombinacijom pružiti nekoliko koristi u smislu:

smanjenja administrativnog opterećenja, posebno za MSP-ove, pojednostavnjenja i bolje provedbe, uključujući održavanje konkretnih ciljeva svrsishodnima; stvaranja radnih mjesta: do 2030. moglo bi se izravno stvoriti preko 180 000 radnih mjesta, a većinu njih ne bi se moglo premjestiti izvan EU-a; smanjenja emisija stakleničkih plinova: moglo bi se izbjeći emisije oko 443 milijuna tona između 2014. i 2030.; sekundarne sirovine ponovno će se uključiti u gospodarstvo, čime će se i više nego udvostručiti reciklirane količine komunalnog i ambalažnog otpada iz 2011. predložene mjere služit će kao poticaj za osiguranje provedbe svih konkretnih ciljeva EU-a kojom će se pridonijeti zadovoljenju ukupne potražnje EU-a za sirovinama u rasponu između 10 % i 40 % (ovisno o materijalu). pozitivni učinci na konkurentnost gospodarenja otpadom i reciklažnih sektora u EU-u te na proizvodni sektor EU-a (bolja proširena odgovornost proizvođača, smanjenje rizika u smislu pristupa sirovinama i cijena sirovina). razine odbacivanja opada u morski okoliš 7 % niže do 2020. i do 24 % niže do 2030.

Predloženim konkretnim srednjoročnim ciljevima pružit će se jasan znak koji je potreban državama članicama i subjektima za gospodarenje otpadom kako bi se nove strategije i ulaganja prilagodili na vrijeme i s potrebnom sigurnošću. Prethodno iskustvo pokazalo je da će poboljšanje gospodarenja komunalnim i ambalažnim otpadom uz zabranu odlaganja otpada na odlagalištima djelovati kao poticaj za gospodarenje svim ostalim vrstama otpada.

7. Praćenje i procjena

Države članice već su prikupile većinu statističkih podataka koji se odnose na stvaranje i obradu otpada (recikliranje, oporaba, odlaganje na odlagalištima) i poslale ih Komisiji (Eurostat/GU ENV). Ne predlažu se novi konkretni ciljevi, postojeći konkretni ciljevi ažurirali bi se i pojasnili, a za neke od njih ukinuli bi se zastarjeli konkretni ciljevi.

Uz potporu Europske agencije za okoliš u trogodišnjim intervalima uspostavit će se „udaljenost od konkretnog cilja” kako se odražava u najnovijim dostupnim statističkim podacima i predviđenim podacima, posebno u kontekstu predloženog postupka „ranog upozoravanja”. Europska agencija za okoliš namjerava i redovito ažurirati svoju ex-ante (po modelu) i ex-post procjenu uspješnosti država članica u gospodarenju komunalnim otpadom. U budućnosti se mogu osmisliti i druge vrste pokazatelja kao što su moguća masa u tonama izgubljenog otpada za gospodarstvo EU-a svake godine ili korištenje sekundarnih sirovina u proizvodima i na tržištu..