RADNI DOKUMENT SLUŽBI KOMISIJE

SAŽETAK PROCJENE UTJECAJA

Popratni dokument uz

Komunikaciju Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija

Okvir za klimatsku i energetsku politiku u razdoblju 2020. – 2030.

1.           Prethodna iskustva i utvrđivanje problema

1. EU je na dobrom putu da ostvari, pa čak i premaši, svoj cilj smanjenja emisije stakleničkih plinova za 20 % do 2020. Međutim trinaest država članica treba uložiti dodatne napore za ostvarenje svojih nacionalnih ciljeva za 2020. određenih na temelju Odluke o raspodjeli tereta[1]. Zbog gospodarske recesije i ubrzanog priljeva međunarodnih emisijskih jedinica u sustav Unije za trgovanje emisijskim jedinicama (EU ETS)[2] stvorio se višak od otprilike 2 milijarde emisijskih jedinica. Ne pronađe li se odgovarajuće rješenje, taj će višak proizvoditi dugotrajne učinke na sposobnost sustava Unije za trgovanje emisijskim jedinicama da potiče niskougljična ulaganja na cijelom području EU-a. Prisutan je sve veći rizik od prevlasti različitih nacionalnih pristupa, što bi imalo štetan učinak na unutarnje tržište i ekonomičnost. Zasad nisu pronađeni dokazi koji bi upućivali na premještanje emisija ugljika. Čini se da je to uspješno spriječeno postojećim mjerama, a osobito dodjelom besplatnih emisijskih jedinica, iako dosadašnje iskustvo nije dostatno za donošenje odlučujućih zaključaka za 2020.

2. EU je ostvario svoje privremene ciljeve u pogledu energije iz obnovljivih izvora, ali države članice morat će uložiti dodatne napore za postizanje cilja od 20 % u 2020.[3] Mnoge države članice trebaju uložiti dodatne napore i u ostvarenje svojih nacionalnih ciljeva utvrđenih na temelju Direktive o energiji iz obnovljivih izvora, a nedavna događanja, primjerice retroaktivne izmjene programa potpora, izazivaju zabrinutost u vezi s ostvarenjem općeg cilja EU-a. Porast obnovljivih izvora energije pridonio je održavanju veleprodajnih cijena električne energije na mnogim tržištima, ali se to još nije odrazilo na maloprodajne cijene niti je donijelo opipljivu korist potrošačima, djelomično zato što trošak programa potpora za obnovljive izvore energije (koji se često prenosi na krajnje korisnike) premašuje učinak koji ti izvori imaju na smanjenje veleprodajne cijene na mnogim tržištima. Istodobno smanjenje veleprodajnih cijena na nekim tržištima stvara pritisak na konvencionalne načine proizvodnje i njihovu primjerenost. Osim toga postojanje različitih programa potpora država članica, koji su usmjereni na nacionalnu proizvodnju, veliki je izazov za daljnju integraciju unutarnjeg energetskog tržišta.

3. Što se tiče energetske učinkovitosti, cilj smanjenja potrošnje primarne energije EU-a za 20 % do 2020. u usporedbi s predviđanjima nije pravno obvezujući za države članice. Usprkos tome potrošnja primarne energije nakon godina rasta dosegla je svoj vrhunac u 2005. i 2006., a od 2007. u blagom je padu, što je djelomično posljedica gospodarske krize, ali i poboljšanja energetske učinkovitosti. Iako cilj koji se odnosi na uštedu energije od 20 % nije pravno obvezujući za države članice, zahvaljujući njemu znatno su se povećali napori za smanjenje potrošnje energije i energetskog intenziteta, a pridonio je i postizanju dogovora o strogim mjerama (to se osobito odnosi na Direktivu o energetskoj učinkovitosti). Usprkos tome EU u okviru trenutačnih politika vjerojatno neće postići cilj za 2020.

4. Iako se postupnom uspostavom unutarnjeg energetskog tržišta pridonijelo održavanju veleprodajnih cijena električne energije i plina u EU-u pod kontrolom, cijene za krajnje korisnike koje plaćaju poduzeća i kućanstva tijekom zadnjeg su se desetljeća znatno povećale i nominalno i realno. Analiza upućuje na nastavak tog trenda i u odsutnosti novih politika te se naglašava da je nužno ograničiti potencijalne negativne učinke klimatskih i energetskih politika.

5. Promjene na međunarodnim tržištima i iskorištavanje nekonvencionalnih ugljikovodika uzrok su rastuće razlike u cijenama, posebice što se tiče cijena prirodnog plina u EU-u u usporedbi sa SAD-om, gdje je plin iz škriljevca sve važniji izvor energije i smatra se da pozitivno utječe na konkuretnost gospodarstva SAD-a.

6. Kao što je i predviđeno u trenutku pripreme i donošenja paketa mjera za 2020., postoji jasno međudjelovanje između glavnih ciljeva. Mjerama za promicanje energetske učinkovitosti i energije iz obnovljivih izvora općenito se pridonosi, primjerice, smanjenju emisije stakleničkih plinova, a te se mjere dopunjuju posebnim klimatskim politikama jer su usmjerene na različite tržišne nedostatke. Što se tiče električne energije, može se očekivati smanjenje cijena ugljika u sustavu za trgovanje emisijskim jedinicama iako je trenutačni višak emisijskih jedinica u tom sustavu većinski uzrokovan drugim čimbenicima. Nadalje, mjerama za smanjenje emisije stakleničkih plinova može se u načelu poticati razvoj obnovljivih izvora energije i ušteda energije, ali bi, primjerice, za postizanje znatnog učinka bile potrebne veće razine cijena u ETS-u od onih zabilježenih prethodnih nekoliko godina. Napokon, ušteda energije omogućuje napredak ususret većem udjelu obnovljivih izvora energije jer se cilj u tom području mjeri kao udio konačne bruto potrošnje energije, a većim udjelom učinkovitih obnovljivih izvora energije smanjuje se potrošnja primarne energije na svim razinama krajnje potrošnje energije zahvaljujući nižim gubitcima pri pretvaranju energije.

7. Trenutačne politike nisu dostatne za postizanje dugoročnog cilja klimatske politike EU-a u kontekstu potrebnih smanjenja koje razvijene zemlje trebaju zajednički ostvariti radi smanjenja emisije stakleničkih plinova za 80 – 95 % u 2050. u odnosu na 1990. U kontekstu međunarodnih pregovora o klimi EU treba zauzeti stav kojim potvrđuje svoje ambicije prije konferencije o klimi UNFCCC-a, koja će se 2015. održati u Parizu.

8. Srednjoročna i dugoročna sigurnost energetskih zaliha EU-a i dalje izaziva zabrinutost koja je uzrokovana trajnom ovisnošću o uvozu energije iz katkad politički nestabilnih regija i oslanjanjem na uporabu fosilnih goriva, što će dugoročno biti neuskladivo s ciljevima EU-ove klimatske i energetske politike. Postupno iscrpljivanje konvencionalnih resursa fosilnih goriva u EU-u i predviđanja stalno visokih i promjenjivih cijena uvoza fosilnog goriva dovodi do pritiska na dijelove industrije EU-a.

9. Potrebna su znatna ulaganja u energetsku infrastrukturu i proizvodnju energije kako bi se osigurala srednjoročna i dugoročna održivost energetskog sustava EU-a. Infrastruktura u koju će se ulagati u bliskoj budućnosti upotrebljavat će se i u 2030. i kasnije. Postoje i druge negospodarske prepreke i tržišni nedostatci povezani, primjerice, s obnovljivim izvorima energije i energetskom učinkovitošću. Hitno je potreban jasan i usklađen okvir kojim će se osigurati predvidljivost i smanjiti pravni rizik.

10. Iako mogu dugoročno omogućiti smanjenje troškova i izbjegavanje šteta, trenutačne politike čiji je cilj postizanje održivijeg gospodarstva i energetskog sustava vjerojatno će pridonijeti kratkoročnom do srednjoročnom porastu troškova, što izaziva zabrinutost u pogledu dostupnosti energije kućanstvima i konkurentnosti cijena energije u EU-u. U okviru budućih politika tu je zabrinutost potrebno smanjiti.

11. U EU-u ne postoje dovoljno jasni energetski i klimatski ciljevi za razdoblje nakon 2020. ni sveobuhvatni regulatorni okvir kojim bi se osiguralo da se prijelaz na konkurentniji, sigurniji i održiviji energetski sustav i gospodarstvo provede u skladu s dugoročnim ciljevima. U nedostatku tih ciljeva i regulatornog okvira trenutačna predviđanja upućuju na to da energetska tržišta i odluke o ulaganju donesene na komercijalnoj osnovi neće omogućiti potrebni prijelaz.

12. Stoga se ovom posebnom inicijativom želi riješiti problem nepostojanja ciljeva ili konačnog političkog okvira za usmjeravanje klimatskih i energetskih politika u smislu planova za 2030.

2.           Supsidijarnost

13. Klimatske promjene prekogranični su problem te je stoga usklađenost mjera za zaštitu klime potrebna na globalnoj i europskoj razini. Člancima 191. do 193. UFEU-a potvrđuju se i dodatno određuju nadležnosti EU-a u području klimatskih promjena. Politike često sadržavaju dimenziju unutarnjeg tržišta, dok potrebna infrastruktura često ima europsku dimenziju. 

14. U području energije države članice sve su ovisnije jedna o drugoj u osiguravanju sigurnog, održivog i konkurentnog pristupa energiji, a i trošak prijelaza energetskog sustava bit će niži ako države članice budu surađivale. Osim toga člankom 194. UFEU-a utvrđuje se pravo EU-a da djeluje u području energije. Jasno je da će djelovanje država članica u ovom području i dalje biti ključno te da je odgovornost za stalan napredak ususret ostvarenju ciljeva utvrđenih za 2030. podijeljena, kao što se pokazalo, primjerice, u paketu klimatskih i energetskih mjera za 2020. Svako buduće djelovanje EU-a u tom pogledu bit će u skladu s člancima 191. do 194. UFEU-a.

3.           Područje primjene i ciljevi

15. Politička inicijativa na kojoj se temelji ova procjena učinka samo je prvi korak ususret sveobuhvatnom i detaljnom rješavanju energetskih i klimatskih problema u smislu planova za 2030. Stoga je težište političke inicijative na širokim ciljevima okvira za 2030. i nekim ključnim vidovima provedbe, pri čemu je pažnja posebno usmjerena na pitanje ciljeva u području klime i energetike u planovima za 2030. i njihovo međudjelovanju, a njome se predlaže i opći smjer razvoja politike u ovom području. Zasnivajući se na tome, političke opcije ocijenjene u okviru ove procjene učinka usmjerene su na postavljanje ciljeva i u manjoj mjeri na druga sredstva koja je potrebno primijeniti kako bi se osigurao napredak u rješavanju prethodno spomenutih izazova.

16. Operativni ciljevi zadani u okviru za energetske i klimatske politike za 2030. su sljedeći:

· predložiti koherentne ciljeve u području klime i energetike na razini EU-a u cilju usmjeravanja klimatske i energetske politike u smislu planova za 2030.     

· predložiti ključne pokazatelje za konkurentnost energetskog sustava i sigurnost u opskrbi energijom, eventualno povezane s ciljevima kojima se teži, kako bi se pratio napredak kroz vrijeme i izgradio jasan temelj za politički odgovor

· predložiti opći smjer u razvoju odgovarajućih budućih konkretnih politika potrebnih za ostvarenje ciljeva za 2030.

4.           Opis političkih opcija i metodologija

Političke opcije za glavne ciljeve i mjere

17. Novi referentni scenarij polazišna je točka analize. U njemu se polazi od pretpostavke da se prethodno donesene politike provode u cijelosti, uključujući postizanje ciljeva u pogledu energije iz obnovljivih izvora i smanjenja emisije stakleničkih plinova za 2020. te provedbu Direktive o energetskoj učinkovitosti, zahvaljujući čemu će do 2020. i kasnije biti moguće ostvariti veliku uštedu iako će se ona nakon te godine postupno smanjivati. Nema promjena u postojećem linearnom smanjenju gornje granice u sustavu za trgovanje emisijskim jedinicama, koje će se nastaviti i nakon 2020. Novim se referentnim scenarijem za 2030. predviđa smanjenje razine stakleničkih plinova u EU-u za 32 % u odnosu na 1990., udjel energije iz obnovljivih izvora koji iznosi 24 % krajnje potrošnje energije i ušteda primarne energije od 21 % u odnosu na referentnu vrijednost iz 2030. (u skladu s referentnom vrijednošću iz modela PRIMES 2007.)

18. Referentni scenarij upućuje na to da se potpunom provedbom postojećih ciljeva i politika Komisije u području klime i energetike učinkovito postiže smanjenje emisije stakleničkih plinova i pridonosi poboljšanju sigurnosti opskrbe, što se odražava na troškove energetskog sustava i cijene električne energije. S druge je strane analizom utvrđeno da bi promjene u okviru referentnog scenarija već dovele do porasta cijena u ETS-u, troškova energetskog sustava i cijene električne energije.

19. U okviru referentnog scenarija predviđen je porast cijena električne energije za 31 % u razdoblju 2011. – 2030., dok se troškovi energetskog sustava realno povećavaju za 34 %. Izražen kao omjer troškova energetskog sustava i BDP-a, to je porast od 2 postotna boda u razdoblju 2011. – 2020., ali je taj porast u cijelom razdoblju 2011. – 2030. ograničen na 1,3 postotna boda.  Važni su pokretači u tom pogledu učinak rasta cijena uvoza energije u području svih fosilnih goriva za 40 %, potreba za velikim ulaganjem u infrastrukturu radi zamjene zastarjelih kapaciteta i proširenja mreže te politike koje su donesene radi postizanja energetskih i klimatskih ciljeva u okviru paketa. Približno 60 % porasta ukupnog troška energetskih sustava do 2020. uzrokovano je povećanom potrebom za ulaganjem, dok je drugi važan faktor porasta troškova sustava rast troškova goriva.

20. Razmatraju se sljedeće opcije za kombiniranje glavnih ciljeva:

1.          jedinstveni cilj za smanjenje emisije stakleničkih plinova koji obuhvaća elemente potpore obnovljivim izvorima energije i politikama o energetskoj učinkovitosti

2.          cilj za smanjenje emisije stakleničkih plinova kombiniran s jasnim mjerama za energetsku učinkovitost (dodatno uz referentni scenarij) i elementima potpore politikama u području obnovljivih energija

3.          cilj za smanjenje emisije stakleničkih plinova kombiniran s prethodno definiranim ciljem u području obnovljivih izvora energije i jasnim dodatnim mjerama za energetsku učinkovitost.

Kada je to primjenjivo, za svaku od tih opcija razmatraju se podopcije:

A.         ciljevi smanjenja emisije stakleničkih plinova između 35 % i 45 % (smanjenje u usporedbi s razinama emisije stakleničkih plinova iz 1990.)

B.         prethodno utvrđeni ciljevi povezani s obnovljivim izvorima energije koji iznose 30 % i 35 % krajnje bruto potrošnje energije (ili nema prethodno utvrđenih ciljeva)

C.         različite razine ambicioznosti (umjerena, ambiciozna i vrlo ambiciozna) politika o energetskoj učinkovitosti (uz one već prisutne u referentnom scenariju).

21. Kako bi se procijenile navedene opcije, analiziran je velik broj scenarija u kojima se kombiniraju ciljevi i ambicije, a sedam ih je odabrano za detaljniju procjenu prikazanu u tablici 1Table 1.

22. Scenariji se zasnivaju na istim uvjetima kao referentni scenarij (uvjeti iz referentnog scenarija ili „®”) ili povoljnim uvjetima. Pod povoljnim uvjetima misli se na pretpostavke povezane, primjerice, s razvojem energetske infrastrukture, razvojem i istraživanjem i inovacijama, smanjenjem emisija ugljika (posebice elektrifikacijom) u sektoru prijevoza i javnim prihvaćenjem (primjerice u pogledu izdvajanja i skladištenja CO2), za čije je ostvarenje preduvjet brzo tržišno usklađivanje određenih tehnologija i koje su nužne za provedbu dugoročnog prijelaza na niskougljično gospodarstvo. Iako spomenuti povoljni uvjeti osobito utječu na promjene u energetskom sustavu nakon 2030., njihov je učinak vidljiv i prije te godine, a s određenim ulaganjima, primjerice onima povezanima s infrastrukturom, treba početi prije 2030. kako bi se povoljni uvjeti mogli ostvariti. Svi scenariji u kojima se predviđa smanjenje emisije stakleničkih plinova za najmanje 40 % podrazumijevaju povećanje faktora godišnjeg smanjenja u sustavu za trgovanje emisijskim jedinicama nakon 2020.

Tablica 1: Scenariji za procjenu najvažnijih političkih opcija u odnosu na ciljeve

Scenarij || Staklenički plinovi (GHG) 2030. vs 1990. || Obnovljivi izvori energije (RES) 2030. (% konačne potrošnje energije) || Energetski intenzitet (EE) 2030. (promjena u odnosu na pretpostavke za 2030.[4])

Referentni scenarij || -32.4 % || 24.4 % || -21.0 %

Uvjeti referentnog scenarija

GHG35/EE® || -35 % || nema prethodno postavljenog cilja (25,5 %) || nema prethodno postavljenog cilja (-24.4 %)

GHG37® || -37 % || nema prethodno postavljenog cilja (24,7 %) || nema prethodno postavljenog cilja (-22,9 %)

GHG40® || -40 % || nema prethodno postavljenog cilja (25,5 %) || nema prethodno postavljenog cilja (-24,4 %)

Povoljni uvjeti

GHG40 || -40 % || nema prethodno postavljenog cilja (26,5 %) || nema prethodno postavljenog cilja (-25,1 %)

GHG40/EE || -40 % ||  nema prethodno postavljenog cilja (26,4 %) || nema prethodno postavljenog cilja (-29,3 %)

GHG40/ EE/RES30 || -40 % || 30 % || nema prethodno postavljenog cilja (-30,1 %)

GHG45/EE/RES35 || -45% || 35% || nema prethodno postavljenog cilja (-33,7 %)

Ostali ciljevi i pokazatelji

23. Na osnovi odgovora dobivenih u okviru javnog savjetovanja jasno je da mnogi dionici smatraju da su ciljevi u pogledu smanjenja stakleničkih plinova, udjela energije iz obnovljivih izvora i energetske učinkovitosti možda dostatni za osiguranje napretka u smjeru ekološki održivog energetskog sustava, ali ne i za napredak u području konkurentnosti energetskog sustava EU-a i sigurnosti opskrbe energijom te da je stoga potrebno utvrditi druge ciljeve ili pokazatelje za to područje.

24. U tom se smislu mogu razmotriti tri glavne mogućnost:

· nisu utvrđeni takvi ciljevi ili indikatori

· utvrđeni su drugi ciljevi za 2030. za druge vidove konkurentnosti i sigurnosti opskrbe energijom i pridaje im se jednaka važnost kao potencijalnim ciljevima u pogledu smanjenja emisije stakleničkih plinova, obnovljivih izvora energije i energetske učinkovitosti

· nisu utvrđeni drugi ciljevi, ali su određeni odgovarajući pokazatelji kako bi se pratio napredak kroz vrijeme i izgradila baza znanja za političko djelovanje, a moguća je i povezanost s ciljevima kojima se teži u planovima za 2030. 

Međudjelovanje međunarodnih klimatskih politika

25. Analizirane su brojne političke opcije povezane s načinom na koji bi okvir za 2030. mogao obuhvaćati promjene povezane s međunarodnim sporazumom, a posebice one koje se odnose na:

· nastavak mjera povezanih s premještajem emisija CO2

· moguće postavljanje viših ciljeva u slučaju međunarodnog sporazuma (razmotrene su dvije opcije: porast s 35 % na 45 % i porast s 40 % na 50 %)

· ulogu međunarodnih kredita u općem okviru.

Strukturne mjere za sustav za trgovanje emisijskim jedinicama

26. U pogledu strukturnih mjera za sustav za trgovanje emisijskim jedinicama u ovoj su procjeni učinka za razdoblje nakon 2020. razmotrene dvije opcije: (1) revizija faktora godišnjeg smanjenja i (2) pristup međunarodnim emisijskim jedinicama. U prilog je uključena i kvalitativna procjena opsega područja primjene sustava za trgovanje emisijskim jedinicama. Svi detaljno analizirani politički scenariji u kojima se podrazumijeva smanjenje emisije stakleničkih plinova za najmanje 40 % u 2030. sadržavaju povećanje godišnjeg linearnog faktora smanjenja u sustavu za trgovanje emisijskim jedinicama. Izrađena je dodatna procjena učinka povezana s opcijom u kojoj se predviđa uspostava pričuve za stabilnost tržišta ili trajno povlačenje nekih emisijskih jedinica.

Korištenje zemljišta, prenamjena zemljišta i šumarstvo

27. Emisije i apsorpcije iz ovog sektora nisu sastavni dio ciljeva za smanjenje u okviru trenutačne odluke o raspodjeli tereta kojom se uređuju sektori izvan sustava za trgovanje emisijskim jedinicama, a nisu dio ni samog sustava. U kontekstu okvira za 2030. potrebno je procijeniti načine za uključivanje ovog sektora.

Provedba potencijalnih ciljeva za energiju iz obnovljivih izvora i energetsku učinkovitost

28. Dok se očekuje postizanje dogovora o određenom cilju, glavne opcije za opći pristup koji je potrebno slijediti radi postizanja cilja za energiju iz obnovljivih izvora procijenjene su na horizontalniji način. Te opcije obuhvaćaju: 

· nastavak posebnih ciljeva i programa potpora država članica 

· nastavak posebnih ciljeva i programa potpora država članica, ali uz nediskriminirajući pristup obnovljivim izvorima energije iz ostalih država članica u okviru nacionalnih programa potpora ili snažnu koordinaciju među državama članicama, možda uz uvjet da među uključenim državama članicama postoji odgovarajući kapacitet prijenosa

· postupna europeizacija pristupa kako bi se osigurao napredak u postizanju cilja za 2030.

29. Budući da će 2014. biti provedena revizija pristupa energetskoj učinkovitosti/uštedi energije u smislu plana za 2020., u okviru trenutačne procjene učinka potencijalni se pristupi provedbi ne definiraju ni ne ocjenjuju detaljno. Međutim, razne procijenjene opcije obuhvaćaju posebne mjere za energetsku učinkovitost, a njezin je doprinos i učinak uključen u opći okvir.

5.           Procjena učinka

5.1.        Učinci povezani s opcijama koje se odnose na ciljeve i mjere

30. Ako nije drugačije navedeno, sve se vrijednosti u odjeljku 5. odnose na 2030. (više informacija o učincima u smislu plana za 2050. moguće je pronaći u potpunoj verziji procjene rizika, Planu za prijelaz na konkurentno niskougljično gospodarstvo do 2050. i Energetskom planu do 2050.).

Učinci na okoliš

31. U usporedbi s 2005. smanjenje emisija u sektorima unutar sustava za trgovanje emisijskim jedinicama i dalje je veće nego u sektorima izvan njega (smanjenjem emisija u 2030. za 37 % do 49 % unutar sustava i za 26 % do 35 % izvan sustava u usporedbi s 2005.) U usporedbi s referentnim scenarijem, prema koje se znatno smanjenje emisija očekuje unutar sustava za trgovanje emisijskim jedinicama, veće smanjenje ostvaruje se u sektorima izvan sustava.

32. Predviđa se da će energetski sektor (uključujući daljinsko grijanje i postrojenja za kombiniranu proizvodnju topline i električne energije) doživjeti najveće smanjenje emisije stakleničkih plinova (smanjenje od približno 48 % do 66 % u odnosu na 2005.), što upućuje na potencijal za ekonomično smanjenje emisija u tom sektoru. Emisije u sektoru prijevoza i emisije koje ne sadržavaju CO2 u poljoprivrednom sektoru doživjet će najmanji pad u usporedbi s 2005. (u sektoru prijevoza smanjenje emisija za 12 % do 20 %, a u poljoprivrednom sektoru za 13 % do 28 %). U razvoju okvira za 2030. bit će potrebni daljnji napori za procjenu potencijala opcija za umanjenje i praktične provedbe u kontekstu politike.

33. Veći naglasak na politike o energetskoj učinkovitosti za sve razine smanjenja emisije stakleničkih plinova omogućuje veće smanjenje emisija izvan sustava za trgovanje emisijskim jedinicama i manje unutar njega. Visoke razine energije iz obnovljivih izvora, naprotiv, dovode do većeg smanjenja unutar sustava za trgovanje emisijskim jedinicama i manjeg izvan njega.

34. Najveći potencijal za smanjenje emisija koje ne sadržavaju CO2 do 2030. uočen je u nepoljoprivrednim sektorima, a znatan dio tog smanjenja već je postignut u okviru referentnog scenarija.

35. Emisije i apsorpcije koje potječu od korištenja i prenamjene zemljišta i šumarstva trenutačno čine neto ponor koji se, međutim, postupno smanjuje. Sve u svemu, povećana proizvodnja i potrošnja energije iz obnovljivih izvora (a tako i povećana potražnje za bioenergijom) imaju ograničen učinak na taj ponor ako se na povećanu potražnju za bioenergijom odgovara uglavnom povećanom upotrebom trajnih energetskih usjeva što bi međutim značilo znatan porast poljoprivrednih zemljišta koja se upotrebljavaju za proizvodnju bioenergije (10 % u usporedbi s 2005.). Ako se međutim na povećanu potražnju odgovori povećanim uvozom ili većim stopama sječe šumskog drva, negativni učinak na ponor, izravan ili neizravan (u slučaju neizravnih prenamjena zemljišta), mogao bi biti veći. Mogući učinak na emisiju stakleničkih plinova ovisio bi djelomično i o upotrijebljenim usjevima i načinima obrađivanja zemlje te prenamjenama zemljišta izvan Europe, a potrebne su daljnje analize u tom području.

36. Smanjenje upotrebe fosilnih goriva dovodi do znatnog smanjenja onečišćenja zraka. Smanjenje smrtnosti također se može promatrati s ekonomske točke gledišta, s procijenjenim smanjenjem štete koju onečišćenje zraka nanosi zdravlju s 2,9 na 35,5 milijarde EUR, ovisno o scenariju i pretpostavljenoj „vrijednosti izgubljene godine života”. Zahvaljujući promjeni kombinacije izvora energije i nižim emisijama u kontekstu onečišćenja zraka, manji su i troškovi za njihovu kontrolu (smanjenje od 0,9 do 7 milijardi EUR godišnje). Scenariji s ambicioznim mjerama za energetsku učinkovitost i ciljevima u pogledu izvora obnovljive energije imaju veći pozitivni učinak na okoliš i zdravlje, a posebice na smanjenje emisija čestica i dušikovih oksida.

Učinci na energetski sustav (uključujući gospodarske učinke)

37. Kako bi se postiglo smanjenje emisije stakleničkih plinova za 40 % u EU-u, bili bi potrebni dodatni troškovi za prilagodbu energetskog sustava koji ne bi premašivali 0,15 – 0,54 % BDP-a[5] u 2030. u usporedbi s referentnim scenarijem. Ti troškovi ne znače smanjenje BDP-a u usporedbi s onim što bi se moglo očekivati u drugim okolnostima, nego odražavaju povećane troškove za sve krajnje korisnike (industriju, potrošače, korisnike prijevoza) koji proizlaze iz promjene modela ulaganja i povezanih ušteda goriva radi primanja potrebnih energetskih usluga. Dodatni troškovi niži su za scenarije u kojima dolazi do smanjenja emisije stakleničkih plinova za 35 % ili 37 % u 2030. (0,03 % do 0,13 %), a viši za scenarije u kojima se kombinira smanjenje emisije stakleničkih plinova za 45 % s ciljem za 35 % energije iz obnovljivih izvora i snažnim politikama o energetskoj učinkovitosti (0,84 %). Ovisno o specifičnom scenariju ta su predviđanja troškova u većoj ili manjoj mjeri zasnovana na ekonomičnim pristupima na razini EU-a za smanjenje emisije stakleničkih plinova, primjenu izvora obnovljive energije i poboljšanje energetske učinkovitosti te se tako podcjenjuju troškovi u slučaju da se u stvarnosti ta ekonomičnost ne postigne.

38. Troškovni učinci najmanje su izraženi u scenarijima bez politika o energetskoj učinkovitosti i ciljeva povezanih s izvorima obnovljive energije s pomoću kojih se želi postići više nego u scenarijima sa jedinstvenim ciljem za smanjenje stakleničkih plinova.

39. Međutim, u scenarijima koji se zasnivaju na konkretnim mjerama za energetsku učinkovitost pokušava se odraziti potreba za konkretnim politikama kojima se uklanjaju prepreke energetskoj učinkovitosti uzrokovane tržišnim nedostatcima, fragmentiranim poticajima i nepotpunim informacijama među dionicima. Zasnivajući se na tome, upotrebom vrijednosti povezanih s ugljikom, izvorima obnovljive energije i energetskom učinkovitošću, umjesto konkretnih politika, mogu se podcijeniti troškovi postizanja zadanih ciljeva, osim ako se teoretska optimizacija troškova postigne u stvarnosti.

40. U kontektsu ulaganja i ušteda na troškovima goriva svi scenariji odražavaju povećana kapitalna ulaganja (dodatna u odnosu na referentni scenarij, prosječno 17 do 93 milijardi EUR godišnje između 2011. i 2013.) i povećanu uštedu u području kupnje energije (prosječno od 8 do 34 milijarde EUR u razdoblju od 2011. do 2030. u usporedbi s referentnim scenarijem). Povećana ulaganja u učinkovitije niskougljične tehnologije prisutna su u svim sektorima, a najizraženija su u građevinskom. Potreba za dodatnim ulaganjima najviša je u scenarijima s ambicioznim politikama o energetskoj učinkovitosti i ciljevima povezanima s izvorima obnovljive energije. Smanjenje troškova za gorivo najviše je u scenarijima s ambicioznim politikama o energetskoj učinkovitosti.

41. U svim političkim opcijama energetska učinkovitost EU-a znatno bi se povećala, što bi imalo pozitivne učinke i na energetsku sigurnost, povezane posebice s manjom uporabom fosilnih goriva i smanjenjem uvoza. U svim je scenarijima očit pozitivan učinak na ključne pokazatelje povezane s energetskom sigurnošću kao što su, primjerice, ukupna potrošnja primarne energije (između -2 i -15 %), krajnja potrošnja energije i neto uvoz energije (između -2 i -19 %) u smislu planova za 2030. Pozitivni učinci izraženiji su u scenarijima s ambicioznim politikama o energetskoj učinkovitosti i ciljevima povezanima s obnovljivim izvorima energije. 

42. Promjene prosječne cijene električne energije u 2030. kreću se od -1,1% do +11,3 % u usporedbi s referentnim scenarijem, a cijene su najniže u scenariju u kojem se kombinira cilj smanjenja emisije stakleničkih plinova za 40 % s ambicioznim mjerama za energetsku učinkovitost. U svim scenarijima s ciljem smanjenja emisije stakleničkih plinova za 40 % dolazi do relativno malog porasta cijena električne energije u usporedbi s referentnim scenarijem.

43. U svim je scenarijima porast cijena ETS-a do 2020. vrlo malen, što je posljedica velikog akumuliranog viška emisijskih jedinica na tržištu i stalnih smanjenja emisija na temelju političkih instrumenata kao što su Direktiva o obnovljivim izvorima energiju i Direktiva o energetskoj učinkovitosti. Za razliku od cijena električne energije, u pogledu cijena ETS-a postoje velike razlike između političkih scenarija jer se one, u skladu s pretpostavkama, kreću između 11 i 53 EUR po emisijskoj jedinici u 2030. (ovisno o scenariju). Scenariji s ambicioznim politikama o energetskoj učinkovitosti i ciljevima koji se odnose na obnovljive izvore energije odlikuju se najnižim cijenama ETS-a, a scenarij koji se temelji na cilju smanjenja emisije stakleničkih plinova i na vrijednostima ugljika karakterizira najviša cijena ETS-a.  

Makroekonomski i socijalni učinci (BDP, zapošljavanje, dostupnost energije) 

44. Učinak na BDP u 2030. procijenjen je na osnovi scenarija s ciljem smanjenja emisije stakleničkih plinova za 40 % i, kada je to bilo moguće i prikladno, na osnovi scenarija s izričitim politikama o energetskoj učinkovitosti i ciljevima povezanima s izvorima obnovljive energije. U toj se procjeni polazi od pretpostavke da treće zemlje neće poduzeti druge mjere osim onih na koje su se već obvezale u okviru UNFCCC-a.

45. U okviru modela GEM E3 predviđa se negativan učinak smanjenja emisije stakleničkih plinova za 40 % na BDP (od -0.10 do -0.45 % u 2030. u usporedbi s referentnim scenarijem), koji je posljedica ostvarenja cilja smanjenja emisije stakleničkih plinova i određivanja cijene ugljika. U okviru modela E3MG i E3ME predviđa se pozitivan doprinos (do 0,55 %) u scenariju koji sadržava ambiciozne politike o energetskoj učinkovitosti, a u obzir se uzima i pozitivan učinak ulaganja u energetsku učinkovitost na BDP. Scenariji s manjim smanjenjem emisije stakleničkih plinova imaju slabiji učinak na BDP u usporedbi s referentnim scenarijem. Na osnovi modela dolazi se do zaključka da se pozitivniji učinci na BDP mogu postići aukcijom emisijskih jedinica u okviru sustava trgovanja i primjenom poreza na CO2 u sektorima izvan sustava, uz ponovnu upotrebu prihoda za smanjenje troškova rada (bez utjecaja na prihod proračuna). Tim se potvrđuje zaključak prethodnih procjena[6] da se određivanjem cijene ugljika mogu postići pozitivniji makroekonomski rezultati ako se prihod ostvaren upotrebom tih alata za određivanje cijene ugljika vrati u gospodarstvo i upotrijebi na način koji će donijeti koristi cijelom gospodarstvu. Pozitivniji učinci na BDP mogli bi se postići i većim razinama energetske učinkovitosti i energije iz obnovljivih izvora koji zahtijevaju veću razinu ulaganja.

46. U području zapošljavanja očekuje se relativno mali pozitivan ili negativan učinak osnovnih strukturnih promjena na opću razinu zaposlenosti (ovisno o metodologiji koja se rabi pri procjeni), ali i znatne promjene u zaposlenosti između između ili unutar sektora. Zbog takvih će učinaka biti potrebno provesti odgovarajuće politike na tržištu rada. Konkretnije, sektorske analize upućuju na porast razine zaposlenosti u inženjerskom sektoru, sektoru osnovne proizvodnje, sektoru prijevozne opreme, građevinskom sektoru i sektoru poslovnih usluga, dok do najvećeg pada dolazi u sektoru povezanom s vađenjem fosilnih goriva. Scenariji s ambicioznim politikama o energetskoj učinkovitosti obično imaju pozitivan učinak na ukupnu neto zaposlenost.

47. Očekuje se porast cijena fosilnih goriva neovisno o pristupu koji će EU odabrati u pogledu ciljeva za 2030., a u okviru referentnog scenarija očekuje se znatan porast cijena energije, što će uzrokovati pritisak na dostupnost energije. Udjel troškova povezanih s energijom (operativni i kapitalni troškovi) u izdatcima kućanstva povećava se u referentnom scenariju do 2030., a dodatni porast u političkim scenarijima relativno je malen. Očekuje se da će se težište premjestiti s operativnih troškova na kapitalne. Ambiciozne politike o energetskoj učinkovitosti imale bi pozitivan učinak na cijenu električne energije za kućanstva i razinu potrošnje, a dovele bi i do smanjenja troškova energije i povećanja kapitalnih troškova koji proizlaze iz ulaganja potrebnih za postizanje smanjenja potrošnje.

Konkurentnost energetski zahtjevnih sektora i premještaja emisija CO2

48. Makroekonomski modeli upotrijebljeni su i za procjenu učinka cilja smanjenja emisije stakleničkih plinova za 40 % na proizvodnju energetski zahtjevnih industrijskih sektora izloženih međunarodnoj konkurenciji. Osim toga procijenjena je i uloga besplatne dodjele ili aukcije emisijskih jedinica. I u ovom se slučaju polazi od pretpostavke da treće zemlje neće poduzeti druge mjere osim onih na koje su se već obvezale u okviru UNFCCC-a.

49. Rezultati ukazuju na porast razlike u cijeni energije između EU-a i ostalih važnih svjetskih regija ako se EU obveže na smanjenje emisije stakleničkih plinova za 40 %, a ostatak svijeta ne poduzme odgovarajuće napore.

50. U usporedbi s referentnim scenarijem opći gubitci u proizvodnji mogu se za industrijske sektore ograničiti s pomoću cilja smanjenja emisije stakleničkih plinova za 40 %.

51. Analizom se potvrđuje korist koju bi energetski zahtjevni sektori imali od učinkovitih međunarodnih mjera za zaštitu klime, što bi možda dovelo do povećanja proizvodnje u usporedbi sa scenarijem u kojem EU djeluje samostalno, posebice ako su postavljeni ciljevi vrlo ambiciozni.

52. Ukupno gledano analizom je potvrđeno da, u slučaju nedostatno jakog djelovanja na globalnoj razini, sustav kontinuiranih besplatnih dodjela popraćen redovitim preispitivanjem čimbenika na kojima se ona temelji, omogućuje znatno višu razinu zaštite energetski zahtjevnih industrija izloženih riziku od premještaja emisija CO2 u usporedbi sa situacijom u kojoj bi ti sektori emisijske jedinice trebali kupovati. Besplatna dodjela osobito uspješno funkcionira u sektorima u kojima oportunitetni trošak besplatne dodjele nije uključen u cijenu proizvoda. Ako se unutar sektora oportunitetni trošak besplatne dodjele uključuje ili može uključiti u cijenu, razlika u učinku između besplatne dodjele ili aukcije je manja.

53. Što se tiče „odljeva ulaganja”, bilo bi korisno da sustav dodjele dugoročno jasnije funkcionira u pogledu besplatne dodjele (dok djelovanje trećih zemalja ne dostigne istu razinu) i da se njime potiče maksimalno povećanje proizvodnje. U tom kontekstu treba napomenuti da se pravilima o zatvaranju, novim sudionicima, povećanju/smanjenju već postojećih kapaciteta i redovitim ažuriranjima referentnih godina potiče maksimalno povećanje proizvodnje za razliku od situacije u kojoj bi se priznavala već stečena prava u području besplatne dodjele emisijskih jedinica.

54. Kako bi se nakon 2020. poboljšao sustav besplatne dodjele, potrebno je ažurirati referentne vrijednosti kako bi se odredio najveći iznos besplatne dodjele i procijenilo koji kriteriji najbolje odražavaju stvarni rizik od premještaja emisija CO2. Prihod od aukcija ili drugi oblici prihoda povezani s ETS-om (primjerice trenutačno u okviru programa NER 300) također bi se mogli usmjerenije upotrebljavati za promicanje demonstracije novih tehnologija, uključujući energetski zahtjevne industrije. Posebni program EU-a mogao bi biti učinkovitiji.

55. U scenarijima s ambicioznim politikama o energetskoj učinkovitosti i izvorima obnovljive energije primjećuju se niže cijene ETS-a, dok se u scenarijima s politikama o energetskoj učinkovitosti primjećuje smanjenje potrošnje energije, cijena električne energije i troška goriva. Istodobno takve politike dovode do većih kapitalnih troškova.

56. Neizravni učinci cijena ugljika na cijene električne energije mogu se kompenzirati s pomoću državnih potpora, ali je potrebno razmotriti jesu li poboljšanja potrebna kako ne bi došlo do narušavanja tržišta.

57. U slučaju snažnog globalnog djelovanja nastavak tih mjera treba se razmotriti.

5.2.        Učinci ostalih ciljeva ili pokazatelja

58. Glavni nedostatak neutvrđivanja ostalih ciljeva ili pokazatelja (primjerice za konkurentnost cijena i sigurnost opskrbe energijom) znatno je smanjenje vidljivosti i važnosti onih vidova sigurnosti opskrbe i konkurentnosti koji se ne spominju u ciljevima i politikama povezanima s energijom iz obnovljivih izvora i energetskom učinkovitošću te činjenica da to nije u skladu sa snažnim naglaskom koji Europski parlament i Vijeće stavljaju na te ciljeve.

59. Glavni nedostatak utvrđivanja ciljeva bez pokazatelja leži u činjenici da bi to učinilo složenijim sam okvir, a zatim i međudjelovanje i usklađenost različitih energetskih i klimatskih područja. Zbog složenih međudjelovanja osobito bi teško bilo osigurati istodobni napredak ususret širem skupu ciljeva, a mogla bi se javiti i potreba za teškim političkim odlukama ako bi napredak u ostvarenju jednog cilja ometao ostvarenje drugoga. Osim toga ciljeve bi trebalo utvrditi samo u područjima u kojima su moguće konkretne politike za njihovo ostvarenje i samo ako je moguće složene ciljeve objediniti u jedan cilj ili ograničeni skup ciljeva. Nije lako utvrditi jednostavne, ali i sveobuhvatne ciljeve za konkuretnost i sigurnost opskrbe na razini EU-a čije bi ostvarenje bilo moguće u okviru konkretnih politika EU-a. 

60. Glavna prednost utvrđivanja pokazatelja (koji mogu biti povezani s ciljevima kojima se teži) leži u činjenici da bi se time prepoznala važnost onih vidova sigurnosti opskrbe i konkurentnosti koji se ne spominju u ciljevima i politikama povezanima s energijom iz obnovljivih izvora i energetskom učinkovitošću, a da se pritom ne utvrde obvezujući ciljevi koje bi moglo biti teško provesti i u potpunosti uklopiti u ostale obvezne mjere. Osim toga praćenjem razvoja tih pokazatelja kroz vrijeme stvaratelji politika stekli bi dobar temelj za razvoj i/ili utvrđivanje smjerova politika ako se to pokaže potrebnim. Kako bi se osiguralo da se takvo političko djelovanje provodi na osnovi realnih događanja, u određenom bi se trenutku u odnosu na te pokazatelje moglo utvrditi ciljeve kojima se teži. U izvješću Komisije o troškovima i cijenama energije moguće je u tom pogledu pronaći korisne informacije za daljnja djelovanja.

5.3.        Strukturne mjere za sustav trgovanja emisijskim jedinicama nakon 2020. 

Prilagodba faktora linearnog smanjenja

61. Analizom je utvrđeno da bi se, u slučaju općeg smanjenja emisije stakleničkih plinova u EU-u za 35 %, doprinos sustava trgovanja emisijskim jedinicama mogao postići zadržavanjem linearnog faktora od 1,47 %, kako je i predviđeno postojećim zakonodavstvom (smanjenje od približno 38 % u 2030. u usporedbi s 2005.).

62. Smanjenje emisije stakleničkih plinova za 40 % u 2030. moglo bi se bez promjene godišnjeg linearnog faktora smanjenja u ETS-u postići s pomoću ostalih vrlo ambicioznih politika, ali je potrebna promjena kako bi se osigurala odgovarajuća razina ekonomičnosti i održala relevantnost ETS-a u smislu planova za 2030. Postizanje općeg smanjenja emisije stakleničkih plinova za 40 % do 2030. (u usporedbi s 1990.) na ekonomičan način značilo bi smanjenje emisija za 43 % u 2030. u okviru sustava trgovanja emisijskim jedinicama (u usporedbi s 2005.). Ako se gornja granica u sustavu za trgovanje emisijskim jedinicama u 2030. postavi na tu razinu, bit će potrebna promjena linearnog faktora smanjenja na 2,2 % nakon 2021. Ako se kao cilj odredi smanjenje emisije stakleničkih plinova za 35 %, promjena linearnog faktora smanjenja neće biti potrebna.

63. Međutim, očekuje se da će u okviru sustava za trgovanje emisijskim jedinicama i dalje postojati veliki višak na tržištu koji će se početi postupno smanjivati tek nakon 2020., a do 2030. zadržat će se višak od približno 2 milijarde ili više emisijskih jedinica, čak i u okviru političkih scenarija u kojima se postiže veće smanjenje emisije stakleničkih plinova. Potrebno je naglasiti da bi to i dalje bila situacija u kojoj bi tržište moralo nastaviti funkcionirati s velikim viškovima, a snažan poticaj dolazio bi od dugoročnih razmatranja povezanih s nestašicom i troškovima.  Ako dugoročna razmatranja nisu dostatna za stvaranje tržišne sigurnosti, cijene ETS-a mogle bi biti niže, a emisije više od gornje granice u 2030. Međutim, i dalje će se poštovati kumulativna gornja granica u okviru sustava trgovanja emisijskim jedinicama.

64. Promjena linearnog faktora tek bi postupno dovela do znatnog utjecaja na povećanje manja. Ta se činjenica odražava u kretanjima cijena ugljika u okviru scenarija s vrlo niskim cijenama ugljika, čiji je brz rast ipak moguć nakon 2020., osim ako se provedu puno snažnije politike povezane s udjelom energije iz obnovljivih izvora i energetskom učinkovitošću. Toliko niskim cijenama u kratkoročnom do srednjoročnom razdoblju povećava se rizik od nepotpune provedbe potrebnih ulaganja, što bi moglo dovesti do zatvaranja u infrastrukturu s većom emisijom ugljika.

65. Na osnovi toga može se zaključiti da se prilagodbom linearnog faktora smanjenja ne može doći do kratkoročnog rješenja za poboljšano funkcioniranje sustava trgovanja emisijskim jedinicama u sljedećem desetljeću. Komisija je kratkoročno predložila odgađanje aukcije 900 milijuna emisijskih jedinica i njihovo prebacivanje u drugi dio faze 2.

66. Osim toga Komisija je provela i posebnu procjenu izravnijih strukturnih mjera kojima bi se poboljšalo funkcioniranje tržišta s pomoću uspostave pričuve za stabilnost tržišta ili trajnog povlačenja nekih emisijskih jedinica. Više informacija o toj procjeni može se naći u procjeni učinka uspostavljanja strukturne mjere u cilju jačanja sustava trgovanja emisijskim jedinicama EU-a.

Upotreba međunarodnih jedinica

67. Mehanizam čistog razvoja (CDM) i zajednička provedba (JI) trenutačni su instrumenti za uvođenje međunarodnih jedinica. S njima su povezane određene poteškoće, a često ih osporavaju i sami dionici, primjerice u pogledu referentnih vrijednosti, aditivnosti, pretjeranih renti i suprotnih poticaja. U okviru mehanizma čistog razvoja prodavatelju nije obvezan pridonijeti umanjenju. Kao prvi korak u rješavanju ih problema EU je zabranio međunarodne jedinice koje potječu od projekata pošumljivanja i ponovnog pošumljivanja, a zatim je i ograničio određene projekte u području industrijskog plina.

68. U predviđanjima iz referentnih scenarija ne spominje se potražnja za međunarodnim jedinicama u sustavu Unije za trgovanje emisijskim jedinicama nakon 2020. jer bi to samo pridonijelo ionako velikom višku emisijskih jedinica (i međunarodnih jedinica koje su u sustavu dopuštene do 2020.). Situacija je ista i u slučaju da se kao cilj za 2030. postavi smanjenje emisije stakleničkih plinova za 40 %. Ako je potrebno smanjiti opće emisije za 40 % do 2030. u odnosu na 1990., čak i uz cilj smanjenja za 43 % (u usporedbi s 2005.) u okviru sustava Unije za trgovanje emisijskim jedinicama, u tom će sustavu i dalje postojati višak od približno 2 milijarde emisijskih jedinica u 2030. To dovodi do tipične situacije u kojoj se dodatne jedinice više ne upotrebljavaju za ispunjenje propisa nakon 2020. Stoga se ograničenje pristupa međunarodnim jedinicama čini nužnom, ali nedostatnom opcijom za rješavanje problema viška u okviru sustava trgovanja emisijskim jedinicama. Okvir za 2030. s bezuvjetnim ciljem sprječavanja dodatnog velikog priljeva međunarodnih jedinica i veće ambicije koje omogućuju ostvarenje velikog dijela dodatnih napora upotrebom međunarodnih jedinica mogli bi stvoriti veću sigurnost u području smanjenja koja su zaista potrebna unutar EU-a. Ako se velik dio dodatnih napora za postizanje uvjetnih ciljeva ostvari upotrebom međunarodnih jedinica, moguć je daljnji razvoj istinskog međunarodnog tržišta ugljika koje objedinjuje odgovarajuće djelovanje svih strana.

5.4.        Djelovanje EU-a u kontekstu šireg međunarodnog djelovanja

69. Provedena je procjena učinka većeg uvjetnog cilja smanjenja emisije stakleničkih plinova u EU-u i istodobnog dostatnog djelovanja na globalnoj razini u cilju ograničenja globalnog zatopljenja na imanje od 2°C. Za to bi bilo potrebno djelovanje svih strana, usporedivi ciljevi smanjenja u zemljama sa sličnim obvezama i mogućnostima kao EU te znatni napori rastućih gospodarstava u području smanjenja emisija kako bi njihove emisije dosegle vrhunac prije 2030.

70. Radi simulacije učinka (većeg) uvjetnog cilja, ne dovodeći u pitanje buduće stajalište o tome kakav bi mogao biti samostalni i uvjetni cilj, procijenjena su dva primjera na osnovi samostalnog cilja od 35 % i 40 % te uvjetnog cilja smanjenja stakleničkih emisija od 45 % i 50 %. U slučaju uvjetnih ciljeva polazi se od pretpostavke da je djelovanje na globalnoj razini u skladu s ograničenjem od 2°C.

71. Analizom je potvrđeno da je učinak većih uvjetnih ciljeva na BDP u EU-u negativan, ali uz pristup međunarodnim emisijama kako bi se taj učinak smanjio. U tom je slučaju negativan učinak većih uvjetnih ciljeva na BDP ograničen na 0,5 % i 1,2 % u 2030. Međutim, učinci na globalni BDP veći su od učinaka na BDP u EU-u.

72. Osim toga, na osnovi rezultata može se zaključiti da bi većina energetski zahtjevnih industrija u EU-u imala znatne koristi od djelovanja na globalnoj razini, primjerice u okviru obvezujućih međunarodnih sporazuma, a u nekim bi sektorima moglo doći i do porasta proizvodnje u EU-u, što potvrđuje pozitivan učinak djelovanja na globalnoj razini na konkurentni položaj većeg dijela energetski zahtjevne industrije u EU-u.

5.5.        Političke mogućnosti za zemljišni sektor

73. Zemljišni bi se sektor u okviru pristupa politika usmjerenih na emisije i apsorpcije CO2 iz tog sektora mogao i dalje promatrati odvojeno ili bi ga se moglo povezati s drugim emisijama iz poljoprivrednog sektora. Uzimajući u obzir snažnu povezanost gospodarenja zemljom i poljoprivrede, druga opcija djeluje prikladnije. Praktičnom bi se provedbom moglo emisije i apsorpcije CO2 iz zemljišnog sektora uključiti u buduću odluku o raspodjeli tereta (za upravljanje sektorima izvan sustava za trgovanje emisijskim jedinicama) ili bi se učiniti suprotno i izdvojiti emisije iz poljoprivrednog sektora koje ne sadržavaju CO2 iz buduće odluke o raspodjeli tereta i povezati ih s emisijama i apsorpcijama CO2 iz zemljišnog sektora u novi stup klimatske politike EU-a. To bi u okviru Zajedničke poljoprivredne politike nakon 2020. omogućilo šire poticaje za ekološku i pametnu poljoprivredu u odnosu na trenutačnu situaciju.

5.6.        Provedba potencijalnog cilja povezanog s obnovljivih izvorima energije

74. U okviru nove procjene učinka bilo bi potrebno detaljno procijeniti provedbu pristupâ za ostvarenje cilja povezanog s obnovljivim izvorima energije u 2030., ako se postigne dogovor o samom cilju. Ako okvirom za 2030. ne bude obuhvaćen jasan cilj povezan s izvorima obnovljive energije, na važnosti će dobiti ostale potporne mjere, primjerice u pogledu infrastrukture, planiranja i izdavanja dozvola, pristupa mreži, usmjerenog financiranja itd. Moguće je razmotriti određene opće aspekte.

75. Prvo, ciljem na razini EU-a moglo bi se izbjeći postavljanje nacionalnih ciljeva. To bi potencijalno moglo dovesti do razvoja izvora obnovljive energije ondje gdje ima najviše resursa, a na taj bi se način, u teoriji, poboljšala ekonomičnost na cijelom području EU-a. Istodobno bi države članice u nedostatku posebnih ciljeva bile manje sklone uklanjanju administrativnih prepreka i poticanju njezina širenja s pomoću razvoja mreže i izdavanja potrebnih dozvola. Nadalje, određivanjem ciljeva u država članicama pridonosi se uravnoteženom razvoju energije iz obnovljivih izvora u gospodarstvu i društvu EU-a

76. Drugo, postizanje cilja EU-a bez nacionalnih programa potpora i samo s pomoću programa na razini EU-a uzrokovalo bi manje narušavanje konkurencije i tržišne integracije, ali bi istodobno smanjilo fleksibilnost država članica u prilagodbi na posebne okolnosti i u donošenju odluka o načinima financiranja promjena u području cilja povezanoga s izvorima obnovljive energije i njihova financiranja.

77. Treće, neutralnost tehnologije i jednak pristup svim obnovljivim izvorima energije bez posebnih sektorskih ciljeva ili programa potpora doveli bi, bar u teoriji, poboljšanja ekonomičnosti u kratkom i srednjem roku. S druge strane, uistinu tehnološki neutralni pristupi obično donose pretjerane prihode proizvođačima ekonomičnijih izvora obnovljive energije, ali ne jamče razvoj, primjenu i smanjenje troškova koji bi se mogli pokazati nužni za dugoročnu ekonomičnost, a posebice ako se unutar EU-a postigne dogovor o ambicioznijim ciljevima povezanima s energijom iz obnovljivih izvora nakon 2030. Nadalje, mogao bi se omesti razvoj inovativnih i trenutačno skupljih tehnologija povezanih s energijom iz obnovljivih izvora, što bi imalo dugoročan učinak na industrijsko vodstvo poduzeća u EU-u.

5.7.        Provedba potencijalnih ciljeva povezanih s energetskom učinkovitošću/uštedom energije

78. Energetska učinkovitost ključna je za postizanje dugoročnih ciljeva smanjenja emisije stakleničkih plinova, a politike o energetskoj učinkovitosti potrebne su i u odsutnosti jasnog cilja za ispravljanje tržišnih nedostataka i nesavršenstva, što će zajamčiti smanjenje potrošnje energije i emisije stakleničkih plinova i u praksi. Svi analizirani scenariji (osim onih s jedinistvenim ciljem smanjenja emisije stakleničkih plinova) sadržavaju jasne pretpostavke, u različitim mjerama, o vrstama politika o energetskoj učinkovitosti koje se primjenjuju, ali cilj ove procjene rizika nije detaljna ocjena različitih sredstava za ispunjenje potencijalnog cilja energetske učinkovitosti za 2030.

79. Takva će procjena biti dio revizije pristupa uštedi energije u planovima za 2020. koja će se provesti 2014. U okviru te revizije također bi se trebalo razmotriti je li energetska učinkovitost prikladnija osnova za ciljeve nakon 2020. od apsolutne uštede energije u gospodarskim sektorima u kojima je potrošnja energije snažno povezana s gospodarskom aktivnošću, uz uvjet da se izravni ili neizravni sektorski ciljevi smatraju prikladnima i ekonomičnim. Potrebno je razmotriti i kombinaciju dvaju pristupa.

80. Neovisno o potencijalnim ciljevima za 2030. u tom pogledu i bez obzira na reviziju u 2014. bit će važno i u planovima za 2030. nastaviti s politikama na razini EU-a kojima se osigurava visoka razina energetske učinkovitosti, posebice u pogledu, primjerice, građevina, uređaja koji troše energiju, vozila itd., kako bi se osigurala ravnopravnost i održalo unutarnje tržište povezanih proizvoda. Bit će potrebno potaknuti upravljanje i sposobnosti tržišnih dionika i donositelja politika za uvođenje mjera za energetsku učinkovitost i poboljšanje mogućnosti financiranja i profila rizičnosti ulaganja u energetsku učinkovitost.

5.8.        Različiti učinci na području država članica

81. Analiza upućuje na to da, uz pretpostavku ekonomičnih pristupa u pogledu ciljeva za smanjenje emisije stakleničkih plinova, ciljeva povezanih s izvorima obnovljive energije i politika energetske učinkovitosti, države članice s nižim prihodima ulažu veće napore od država s višim prihodima, da ih karakterizira veći porast ulaganja i veći troškovi sustava u odnosu na BDP, ali i da imaju i veće koristi u pogledu uštede goriva i kvalitete zraka. Procjenjuje se da u okviru opcija u kojima se postiže smanjenje emisije stakleničkih plinova za 40 % na cijelom području EU-a, države članice u kojima je BDP po glavi stanovnika niži od prosjeka EU-a doživljavaju veći porast dodatnih troškova energetskog sustava od prosječnog porasta troškova u EU-u, a on godišnje iznosi između 1,7 i 4,6 milijardi EUR u razdoblju 2021. – 2030.

82. Moguće je zamisliti nekoliko distribucijskih mehanizama za ostvarenje ravnomjernijih rezultata, kao što je primjerice diferenciranje ciljeva, raspoređivanje prihoda od aukcija i upotreba pametnih financijskih mehanizama i strukturnih fondova. Važno je osigurati da te opcije ne dovedu do neopravdanog smanjenja opće ekonomičnosti političkih okvira tako što će ih se učiniti fleksibilnijima. Prilikom pripreme zakonodavnih prijedloga potrebno je provesti detaljniju analizu tih opcija.

6.           Usporedba opcija u pogledu glavnih ciljeva i interakcija

83. Težište je procjene glavnih ciljeva i politika za 2030. na uzajamno usklađenim političkim opcijama. Relevantni učinci različitih opcija za glavne ciljeve uspoređeni su u tablicama u nastavku. Analiza upućuje na to da postoje različiti načini da se osigura napredak ususret održivom, konkurentnom i sigurnom energetskom sustavu i gospodarstvu u smislu plana za 2030.

84. Povoljni uvjeti (primjerice istraživanje i razvoj, infrastruktura i javno prihvaćanje) važni su kako bi se postigao dugoročan prijelaz na konkurentno i sigurno niskougljično gospodarstvo, a određena ograničena korist od njih pokazuje se već u 2030.

85. Sa stajališta jedinstvenog cilja za smanjenje stakleničkih plinova u načelu bi se prema opcijama za smanjenje emisije stakleničkih plinova odnosilo na nediskriminatoran i tehnološki neutralan način. Međutim, napori u pogledu energetske učinkovitosti i izvora obnovljive energije veći od onoga što je potrebno za postizanje cilja smanjenja emisije stakleničkih plinova donijeli bi veću korist u području, primjerice, poboljšanja učinkovitosti goriva, sigurnosti opskrbe, smanjenja negativne trgovinske bilance za fosilna goriva, učinaka na okoliš te zdravlja. Posljedica jedinstvenog cilja za smanjenje stakleničkih plinova trebalo bi biti i smanjenje BDP-a i zapošljavanja u usporedbi s okvirom utemeljenim na ambicioznijim ciljevima i u pogledu izvora obnovljive energije i energetske učinkovitosti, dok bi makrogospodarska korist od ponovne upotrebe prihoda od aukcija za smanjenje troškova rada narasla.

86. Ako se postigne na optimalan način, kao što je slučaj s upotrebom vrijednosti ugljika u modelu, jedinstveni cilj za smanjenje stakleničkih plinova doveo bi do manjeg porasta troškova povezanih s energijom i potrebnih ulaganja u usporedbi sa situacijom u kojoj postoje tri cilja, ako su ciljevi povezani s izvorima obnovljive energije i energetskom učinkovitošću postavljeni iznad njihova ekonomičnog potencijala radi postizanja cilja smanjenja stakleničkih plinova.

87. Snažna kontrola cijene u ETS-u postiže se okvirom koji sadržava posebne ambicije ili snažne politike i u pogledu izvora obnovljive energije i energetske učinkovitosti. Istodobno bi veća ulaganja u područje obnovljivih izvora energije i energetske učinkovitosti od onoga što je potrebno za ekonomično postizanje određenog cilja smanjenja emisije stakleničkih plinova uzrokovala dodatne kapitalne troškove i niže operativne troškove samo u srednjem do dugom roku, što bi općenito dovelo do većih troškova energetskog sustava.

88. Cilj smanjenja emisije stakleničkih plinova za 40 % zajamčio bi da se EU nalazi na ekonomičnom putu za ispunjenje cilja smanjenja emisije stakleničkih plinova u 2050. (smanjenje za 80 – 90 % u odnosu na 1990.) koji je prikazan u okviru Plana za gospodarstvo s niskom razinom emisije CO2, u kontekstu potrebnih smanjenja koje provodi skupina razvijenih zemalja. Iako bi se cilj za 2050. u načelu mogao postići i s pomoću cilja smanjenja stakleničkih emisija za 35 % u 2030., Komisijina trenutačna analiza upućuje na to da bi ta opcija uzrokovala dodatne troškove u cijelom razdoblju do 2050., iako bi u smislu planova za 2030. troškovi bili niži.

89. Na osnovi tih podataka ostvarenje cilja za 2020. podrazumijeva smanjenje za 20 % tijekom tri desetljeća, dok bi postizanje smanjenja za 40 % u 2030. značilo isto smanjenje tijekom jednog desetljeća. S druge smo strane već postigli smanjenje od 18 % u 22 godine (1990. – 2012.); postizanje cilja smanjenja za 40 % značilo bi daljnje smanjenje za 22 % u 18 godina (2013. – 2030.).

90. Određivanjem cilja smanjenja za 40 % odaslala bi se snažna poruka međunarodnoj zajednici u postupku koji prethodi međunarodnoj konferenciji o klimi u 2015. Uzimajući u obzir da se cilj EU-a za smanjenje emisije stakleničkih plinova u 2050. može ostvariti samo u okviru međunarodnog klimatskog djelovanja, istodobno se postavlja pitanje bi li početni doprinos EU-a međunarodnom sporazumu trebao biti niži.

91. Što se tiče energije iz obnovljivih izvora, jasno je da bi veće ambicije donijele znatne prednosti u kontekstu veće ovisnosti o domaćim izvorima energije i povezanih pozitivnih učinaka na energetsku trgovinsku bilancu (u mjeri u kojoj izvori obnovljive energije ne zamjenjuju ostale domaće izvore energije). Istodobno ambicije moraju biti usklađene s općom ambicijom u pogledu smanjenja emisije stakleničkih plinova i ne smiju imati neželjeni učinak na nastavak djelovanja u području ostalih izvora niskougljične energije koji se podupiru u okviru ETS-a i njome se ne smije neopravdano ograničavati fleksibilnost država članica u postizanju smanjenja emisije stakleničkih plinova izvan ETS-a.

92. Što se tiče energetske učinkovitosti, odnos između različitih ambicija sličan je onom u području energije iz obnovljivih izvora, odnosno visoka ambicija bi kratkoročno do dugoročno uzrokovala povećanje troškova, što je isplativo samo u srednjoročnom do dugoročnom razdoblju. Istodobno se visokom razinom ambicioznosti stvara potencijal za bolju kontrolu učinka koji veće cijene električne energije imaju na operativne troškove. Nadalje, ako postoji određeni cilj smanjenja emisije stakleničkih plinova koji je potrebno postići, povećava se korist u području zdravstva i učinci na energetsku trgovinsku bilancu, uz višu ambiciju u pogledu energetske učinkovitosti, što bi također trebalo pridonijeti pozitivnijim učincima na BDP i zapošljavanje. Međutim, to je potrebno razmotriti u odnosu na potencijalne učinke u kratkoročnom do srednjoročnom razdoblju.

Tablica 1: Pregled tablice sa glavnim rezultatima procjene učinka različitih scenarija

|| Ref. || GHG35/EE ® || GHG37 ® || GHG40 ® || GHG40 || GHG40/EE || GHG40/ EE/RES30 || GHG45/  EE/RES35

|| Glavna obilježja

Referentni ili povoljni uvjeti || ref. || ref. || ref. || ref. || povoljni || povoljni || povoljni || povoljni

Smanjenje emisije stakleničkih plinova (usporedba s 1990.) || -32,4 % || -35,4 % || -37,0 % || -40,4 % || -40,6 % || -40,3 % || -40,7 % || -45,1 %

Udjel izvora obnovljive energije[7] – ukupno || 24,4 % || 25,5 % || 24,7 % || 25,5 % || 26,5 % || 26,4 % || 30,3 % || 35,4 %

Ušteda energije[8] || -21,0 % || -24,4 % || -22,9 % || -24,4 % || -25,1 % || -29,3 % || -30,1 % || -33,7 %

|| Pokazatelji učinka na okoliš

Smanjenje emisije stakleničkih plinova u sektorima unutar ETS-a (usporedba s 2005.) || -36 % || -37 % || -38 % || -42 % || -43 % || -38 % || -41 % || -49 %

Smanjenje emisije stakleničkih plinova u sektorima izvan ETS-a (usporedba s 2005.) || -20 % || -26 % || -28 % || -31 % || -30 % || -35 % || -33 % || -34 %

Smanjenje kontrole onečišćenja i troškova zbog oštećenja zdravlja (milijarde EUR/godina)[9] || || 3,8 – 7,6 || 4,2 – 8,8 || 8,6 – 17,1 || 7,2 – 13,5 || 17,4 – 34,8 || 16,7 – 33,2 || 21,9 – 41,5

|| Pokazatelji učinka na energetski sustav

Neto uvoz energije (2010=100) || 96 || 90 || 94 || 92 || 89 || 83 || 81 || 78

Energetski intenzitet [10] (2010=100) || 67 || 64 || 66 || 65 || 64 || 60 || 60 || 57

Udjel energije iz obnovljivih izvora[11] u sektoru električne energije, grijanja i hlađenja || 31,0 % || 32,6 % || 31,6 % || 32,9 % || 34,2 % || 34,1 % || 39,7 % || 47,3 %

|| Ref. || GHG35/EE ® || GHG37 ® || GHG40 ® || GHG40 || GHG40/ EE || GHG40/ EE/RES30 || GHG45/ EE/RES35

|| Gospodarski i socijalni učinci

Ukupni troškovi sustava, godišnji prosjek 2011. – 2030. (milijarde EUR) || 2,067 || 2,064 || 2,073 || 2,074 || 2,069 || 2,089 || 2,089 || 2,102

Ukupni trošak sustava kao postotak porasta BDP-a u usporedbi s referentnim scenarijem u 2030. u postotnim bodovima || +0,0 % || +0,03 % || +0,13 % || +0,20 % || +0,15 % || +0,54 % || +0,54 % || +0,84 %

Troškovi ulaganja[12] u referentnom scenariju i promjene u usporedbi s njime (prosjek 2011. – 2030., milijarde EUR) || 816 || +17 || +19 || +30 || +38 || +59 || +63 || +93

Nabava energije u referentnom scenariju i promjene u usporedbi s njime (prosjek 2011. – 2030., milijarde EUR) || 1,454 || -26 || -8 || -8 || -18 || -34 || -31 || -23

Neto uvoz fosilnih goriva u referentnom scenariju i promjene u usporedbi s njime (prosjek 2011. – 2030., milijarde EUR) || 461 || -10 || -2 || -4 || -9 || -20 || -22 || -27

Prosječna cijena električne energije[13] (EUR/MWh) || 176 || 174 || 176 || 181 || 179 || 174 || 178 || 196

Cijena ETS-a (EUR/t CO2) || 35 || 27 || 35 || 53 || 40 || 22 || 11 || 14

[1]               Za više informacija vidi izvješće za 2013. godinu o napretku u postizanju ciljeva utvrđenih u Kyotu i ciljeva postavljenih za 2020. (COM(2013) 698).

[2]               Kako je navedeno u Komisijinu izvješću o tržištu ugljika, COM(2012) 652.

[3]               Vidi Komisijino „Izvješće o napretku u području energije iz obnovljivih izvora” COM(2013) 175.

[4] Isto mjerilo iskorišteno je za cilj uštede energije u 2020.

[5] Taj je raspon odraz različitih scenarija u pogledu cilja smanjenja stakleničkih plinova za 40 %, s dodatnim ciljevima koji se odnose na energije iz obnovljivih izvora i ambicioznim politikama o energetskoj učinkovitosti ili bez njih. Nisu obuhvaćeni troškovi disutiliteta i dražbi.

[6]               Vidi, primjerice, procjenu učinka uz Plan za prijelaz na konkurentno niskougljično gospodarstvo do 2050., SEC(2011) 288 završna verzija.

[7]               Udjel energije iz obnovljivih izvora u krajnjoj bruto potrošnji energije u skladu s Direktivom o obnovljivim izvorima energije

[8]               Ušteda energije u odnosu na procijenjene referentne vrijednosti iz 2007. za 2030.

[9]               Smanjenje troškova za oštećenje zdravlja zahvaljujući manjem onečišćenju zraka u usporedbi s referentnim scenarijem (milijarde EUR/godina) Upotrebljena je „vrijednost izgubljene godine života” iz tematske strategije o onečišćenju zraka, u rasponu od 57 000 do 133 000 EUR za izgubljenu godinu života.

[10]             Primarna energija u odnosu na BDP.

[11]             Doprinos energije iz obnovljivih izvora u bruto krajnjoj potrošnji u sektoru električne energije, grijanja i hlađenja, na temelju pojedinačnih izračuna energije iz obnovljivih izvora u skladu s Direktivom o obnovljivim izvorima energije.

[12]             Troškovi ulaganja obuhvaćaju ukupnu nabavu transportne opreme za domaćinstva i poduzeća (uključujući cestovni i necestovni promet), ali ne i troškove transportne infrastrukture.

[13]             Prosječna cijena električne energije u sektorima krajnje potražnje (€/MWh) u stalnim EUR 2010. Za referentni scenarij odgovarajuća vrijednost iznosila je 134 €/MWh u 2010.