EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 29.1.2016.

COM(2016) 32 final

IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU

o nepoštenim trgovačkim praksama među poduzećima u lancu opskrbe hranom

1.Uvod

U srpnju 2014. Komisija je donijela Komunikaciju o rješavanju problema nepoštenih trgovačkih praksi među poduzećima u lancu opskrbe hranom 1 . Nepoštene trgovačke prakse smatraju se praksama koje uvelike odstupaju od dobrog poslovnog ponašanja, koje su oprečne dobroj vjeri i poštenoj trgovini te koje je jedan trgovinski partner jednostrano nametnuo drugome. U Komunikaciji je objašnjeno zašto je lanac opskrbe hranom zbog svoje tržišne strukture posebno podložan nepoštenim trgovačkim praksama te je opisana šteta koju nepoštene trgovačke prakse mogu nanijeti tržišnim subjektima sa slabijom pregovaračkom snagom. Kako bi riješili problem nepoštenih trgovačkih praksi, subjekte u europskom lancu opskrbe hranom Komunikacijom se potiče da sudjeluju u dobrovoljnim programima usmjerenima na promicanje najboljih praksi i smanjenje nepoštenih trgovačkih praksi te se naglašava važnost djelotvornog i neovisnog provođenja na nacionalnoj razini.

Rasprava se pojačala 2015. ponajprije zbog poteškoća s kojima su se europski poljoprivrednici susreli u vezi s padom cijena određenih poljoprivrednih sirovina, posebno mliječnih proizvoda i svinjskog mesa. Potražnja za velikim brojem proizvoda znatno je oslabjela, čemu je pridonijela i ruska zabrana uvoza poljoprivrednih proizvoda. Istodobno je porasla svjetska proizvodnja, što je dovelo do sveopće prekomjerne ponude. Iako nepoštene trgovačke prakse nisu uzrok nedavnog pada cijena, zbog nižih su cijena poljoprivrednici postali podložniji potencijalnom nepoštenom ponašanju svojih trgovinskih partnera. Kao odgovor na probleme poljoprivrednika, ministri poljoprivrede sedam država članica 2 izdali su zajedničku izjavu u kojoj od Komisije traže da produbi svoju analizu nepoštenih trgovačkih praksi i predloži zakonodavstvo EU-a za njihovo suzbijanje.

Komisija je na poljoprivrednu krizu odgovorila paketom opsežnih mjera. Mnoge od njih usmjerene su na sektor mlijeka i mliječnih proizvoda, na koji je posebno utjecao pad cijena. Ovim se izvješćem ne obuhvaćaju posebne mjere za rješavanje problema nepoštenih trgovačkih praksi koje su već donesene za pojedine sektore. Osnovat će se radna skupina za poljoprivredna tržišta koja će Komisiju savjetovati o posebnim aspektima funkcioniranja poljoprivrednih tržišta i mjestu poljoprivrednika u lancu opskrbe hranom. Davat će i preporuke te predlagati odgovarajuće političke inicijative u tom području.

U ovom je izvješću naglasak na postojećim okvirima za rješavanje problema nepoštenih trgovačkih praksi. Ono se sastoji od dva glavna elementa: 1. procjene postojećeg regulatornog i provedbenog okvira u državama članicama te 2. procjene učinka dobrovoljne inicijative o lancu opskrbe hranom (Supply Chain Initiative – SCI) na razini EU-a i uspostavljenih nacionalnih platformi za provođenje te inicijative.

U izvješću se zaključuje da su se mjere za suzbijanje nepoštenih trgovačkih praksi posljednjih godina znatno razvile. Mnoge su države članice, posebno one u kojima je to pitanje istaknutije, nedavno uvele zakonodavne i provedbene mjere kojima se u širem smislu ispunjavaju kriteriji za djelotvorne okvire protiv nepoštenih trgovačkih praksi. Ukupno je 20 država članica uvelo takvo zakonodavstvo ili to planira u bliskoj budućnosti. Iako je prerano za procjenu ukupnog učinka tog zakonodavstva, ovim se izvješćem utvrđuje niz posebnih područja u kojima ima prostora za napredak. Kad je riječ o dobrovoljnoj inicijativi o lancu opskrbe hranom, u izvješću se prepoznaju dosad ostvarene prednosti, ali i predlaže niz mogućih mjera za poboljšanje kako bi se povećala vjerodostojnost i djelotvornost inicijative.

2.Regulatorni i provedbeni okviri u državama članicama

Na razini EU-a ne postoji zakonodavstvo usmjereno na nepoštene trgovačke prakse među poduzećima u lancu opskrbe hranom 3 . Pravom EU-a o tržišnom natjecanju nastoje se rješavati zloporabe prevladavajućeg položaja i narušavanje tržišnog natjecanja, ali većina prijavljenih nepoštenih trgovačkih praksi ne podliježe pravu o tržišnom natjecanju jer je većina sudionika u jakom, ali ne i prevladavajućem položaju. Neke su države članice proširile primjenu zakonodavstva EU-a o zaštiti potrošača na odnose među poduzećima 4 . To se odnosi na Direktivu 2005/29/EZ o nepoštenoj poslovnoj praksi ili Direktivu 93/13/EEZ o nepoštenim uvjetima u potrošačkim ugovorima. Međutim, prakse o kojima je riječ u toj Direktivi uglavnom se razlikuju od onih o kojima je riječ u ovom izvješću.

Situacija je drugačija na nacionalnoj razini gdje većina država članica rješava problem nepoštenih trgovačkih praksi raznim pristupima, uglavnom regulatornima, ali i nekima koji se temelje na samoregulatornim inicijativama među sudionicima na tržištu. U regulatornom smislu posljednjih nekoliko godina smatra se razdobljem velikih promjena. Točnije, od 20 država članica koje već imaju takvo zakonodavstvo 5 , 15 ih je uvelo to zakonodavstvo u posljednjih pet godina 6 . Nekoliko ih razmatra potencijalno zakonodavstvo u bliskoj budućnosti 7 , a neke države članice unaprijedile su svoje stare okvire u posljednjih pet godina 8 . Slika u nastavku prikazuje trenutačnu situaciju.

Komisija je 2015. organizirala više sastanaka s ministarstvima i provedbenim tijelima država članica kako bi prikupila detaljne podatke o postojećim ili planiranim regulatornim okvirima. Nakon procesa utvrđivanja činjenica uslijedile su bilateralne rasprave.

Kako bi se djelotvornim regulatornim okvirima riješio problem nepoštenih trgovačkih praksi, potrebno je pet ključnih elemenata koji su opisani u odjeljcima u nastavku. Države članice mogu različito urediti tih pet elemenata, no ne čini se da ti različiti pristupi imaju negativne posljedice na jedinstveno tržište 9 . Bez obzira na cjelokupnu procjenu regulatornih okvira na nacionalnoj razini koja je zadovoljavajuća, analizom u nastavku predlažu se područja u kojima bi određene države članice mogle poboljšati svoje regulatorne okvire i utvrđuju mogućnosti suradnje država članica.

1. Pokrivenost u opskrbnom lancu

Mjere protiv nepoštenih trgovačkih praksi usmjerene su na prakse koje su uglavnom rezultat gospodarskih neravnoteža. Većina država članica odredila je jasne kriterije za utvrđivanje situacija koje pridonose nepoštenim trgovačkim praksama. Zakoni u većini država članica primjenjuju se na odnose među poduzećima (B2B) u svim fazama opskrbnog lanca. Neke države članice primjenjuju zakonodavstvo samo na odnose u kojima je jedna strana trgovac na malo 10 .

S obzirom na to da se nepoštene trgovačke prakse mogu pojaviti u svim fazama lanca, države članice koje to još nisu učinile, u budućnosti bi trebale razmotriti uvođenje zakonodavstva koje obuhvaća cijeli lanac opskrbe hranom među poduzećima. To je važno kako bi se osiguralo da svi manji tržišni subjekti budu zaštićeni od nepoštenih trgovačkih praksi na odgovarajući način, s obzirom na to da mnogo malih tržišnih subjekata ne posluje izravno s trgovcima na malo. Države članice trebale bi osigurati i da njihovo zakonodavstvo obuhvaća subjekte iz država koje nisu članice EU-a (primjerice, primarne proizvođače iz Afrike ili Latinske Amerike).

2. Osnovne vrste nepoštenih trgovačkih praksi

Države članice koje imaju zakonodavstvo o nepoštenim trgovačkim praksama definirale su nepoštene prakse koje treba suzbiti na temelju analize stanja na tržištu i praksi u svojim državama.

U analizi koja prethodi ovom izvješću 11 utvrđene su četiri ključne kategorije nepoštenih trgovačkih praksi na koje se treba usmjeriti djelotvoran regulatorni okvir:

-jedna strana ne bi smjela nepropisno ili nepošteno prebaciti svoje troškove ili poduzetničke rizike na drugu stranu,

-jedna strana ne bi od druge strane smjela tražiti nikakve prednosti ili pogodnosti, a da nije obavila uslugu koja je povezana s traženom prednošću ili pogodnošću,

-jedna strana ne bi smjela jednostrano i/ili retroaktivno mijenjati ugovor, osim ako se to ugovorom izričito dopušta uz poštene uvjete,

-ne bi smjelo doći do nepoštenog raskida ugovornog odnosa ili neopravdane prijetnje raskidom ugovornog odnosa.

Iako su države članice odabrale različite zakonodavne pristupe i metode u skladu sa svojim pravnim tradicijama, prethodno navedene osnovne vrste nepoštenih trgovačkih praksi u širem su smislu obuhvaćene svim regulatornim okvirima 12 .

Kako bi poboljšale zajedničko razumijevanje toga koji se posebni oblici poslovne prakse smatraju nepoštenom trgovačkom praksom, države članice trebale bi koordinirano i sustavno razmjenjivati informacije i najbolje prakse u pogledu nacionalnog zakonodavstva i iskustva s provedbom.

3. Fleksibilnost ili strogoća pri definiranju nepoštenih trgovačkih praksi

Države članice odabrale su različite zakonodavne pristupe za suzbijanje zloporabe gospodarskih neravnoteža. Neke države članice, primjerice Njemačka i Austrija, imaju općenite pravne propise kojima se zahtijeva ocjenjivanje na temelju pojedinačnih slučajeva 13 toga postoji li znatna gospodarska neravnoteža između dvaju tržišnih subjekata i je li jači subjekt zlouporabio svoj položaj kako bi slabijoj strani nametnuo nepoštene uvjete.

Druge države članice, primjerice Češka, Slovačka i Mađarska odabrale su uvođenje detaljnijeg zakonodavstva koje se odnosi posebno na nepoštene trgovačke prakse. Neki od tih zakona sadržavaju opširne popise praksi koje se smatraju suštinski nepoštenima te stoga nezakonitima (crne liste) i u kojima se nepoštenost ne procjenjuje na temelju pojedinačnih slučajeva.

Moguća je prednost prvog, općenitijeg, pristupa njegova fleksibilnost i činjenica da se njime mogu obuhvatiti neravnoteže u cijelom opskrbnom lancu te različite vrste postojećih ili čak novonastalih nepoštenih trgovačkih praksi. Međutim, za taj je općeniti pristup potrebna vrlo sveobuhvatna procjena gospodarskih i ugovornih okolnosti u svakom pojedinom slučaju. Kao što je vidljivo iz najnovijeg razvoja događaja u Njemačkoj, nacionalnim provedbenim tijelima može biti prilično teško primijeniti takvo općenito zakonodavstvo 14 .

Prednost je drugog pristupa tj. detaljnijeg zakonodavstva koje se odnosi posebno na nepoštene trgovačke prakse to što njegovo provođenje ne zahtijeva sveobuhvatno istraživanje činjenica koje zahtijeva mnogo resursa i pravnu procjenu za svaki pojedini slučaj. Međutim, u tom pristupu ponekad može biti teško posve uzeti u obzir gospodarski i ugovorni kontekst pojedine klauzule ili prakse pa to može uzrokovati zabrinutost u pogledu proporcionalnosti.

Države članice koje su odabrale općeniti pristup trebale bi osigurati da se njihovi zakoni u praksi mogu provoditi, uvesti prihvatljive uvjete u pogledu dokaza te dodijeliti dovoljna sredstva za aktivnosti provedbe kako bi se osigurale sveobuhvatne i djelotvorne procjene na temelju pojedinačnih slučajeva.

Države članice čiji se pristup odnosi posebno na nepoštene trgovačke prakse trebale bi pažljivo razmotriti jesu li njihove mjere proporcionalne te raspon i prirodu praksi obuhvaćenih njihovim zakonodavstvom. Kako bi osigurale da pristup koji se odnosi na nepoštene trgovačke prakse ostane proporcionalan, države članice trebale bi: i. ograničiti suštinski zabranjene nepoštene trgovačke prakse na određene osnovne kategorije opisane u prethodnom odjeljku te ii. procijeniti ostale potencijalno nepoštene prakse na temelju ugovornog i gospodarskog konteksta pojedinih slučajeva.

4. Povjerljivost pritužbi i mogućnost istraga na vlastitu inicijativu

Djelotvornim bi se sustavom provedbe trebalo odgovoriti na strah slabije strane da će ugroziti svoje poslovne odnose ako se otvoreno žali nadležnim tijelima na nepoštenu trgovačku praksu. Taj takozvani faktor straha lako može omesti nadležna tijela u kažnjavanju tržišnih subjekata koji nameću nepoštene trgovačke prakse jer im je potrebno dovoljno informacija da bi mogla reagirati na pritužbu.

Mnoge države članice omogućuju povjerljive službene pritužbe u kojima je identitet podnositelja pritužbe zaštićen. Neke omogućuju i kolektivne pritužbe kojima se bolje štiti identitet podnositelja pritužbe ili dopušta svakoj zainteresiranoj strani da podnese pritužbu. To znači da podnositelji pritužbe ne moraju djelovati osobno, već ih može primjerice zastupati neka udruga.

Države članice imenovale su razna nacionalna provedbena tijela za rješavanje problema nepoštenih trgovačkih praksi. To je ponekad nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje, a u drugim slučajevima specijalizirano tijelo poput nacionalnog ministarstva, nacionalne agencije za hranu ili nacionalne agencije za borbu protiv prijevara. Ta tijela imaju ovlast pokrenuti istrage na vlastitu inicijativu kad god postoje dovoljne naznake da je poduzeće provodilo nepoštene trgovačke prakse zabranjene nacionalnim zakonodavstvom.

Istrage na vlastitu inicijativu koje pokreće provedbeno tijelo drugi su važan element u uklanjanju faktora straha. Njima se žrtvi nepoštene prakse omogućuje da obavijesti nadležno tijelo o navodnoj nepoštenoj trgovačkoj praksi koju nameće snažnija strana i tako potakne istragu na vlastitu inicijativu ako provedbeno tijelo smatra da postoje dovoljni razlozi.

Gotovo se u svim provedbenim sustavima država članica omogućuju povjerljive pritužbe i istrage na vlastitu inicijativu kako bi se uklonio faktor straha.

Provedbena tijela država članica trebala bi redovito koordinirati i razmjenjivati informacije i najbolje prakse kako bi poboljšala provedbu mjera za borbu protiv nepoštenih trgovačkih praksi i lakše se nosila s potencijalnim prekograničnim nepoštenim trgovačkim praksama.

5. Odvraćajući učinak

Mjere kojima se nastoje suzbiti nepoštene trgovačke prakse moraju služiti kao konkretno sredstvo odvraćanja. Koliko će to sredstvo biti učinkovito, određuje se po vjerojatnosti da provedbeno tijelo istražuje nepoštene prakse te stupnju potencijalnih kazni.

Intenzitet provedbene prakse

Stvaran broj istraga navodnih nepoštenih trgovačkih praksi znatno se razlikuje u državama članicama. Otprilike trećina država članica u kojima tijela javne vlasti provode mjere za suzbijanje nepoštenih trgovačkih praksi nije zabilježila ni jedan slučaj u posljednjih nekoliko godina 15 , druga je trećina istražila samo nekoliko slučajeva 16 , a preostala trećina imala ih je desetke ili čak i više 17 . Do neke bi se mjere to moglo pripisati različitoj uočljivosti problema u pojedinim državama članicama.

Razlike u pristupu provedbi mjera za suzbijanje nepoštenih trgovačkih praksi također su bitne: neka provedbena tijela nastoje riješiti te sporne slučajeve s učinkom na razini tržišta, dok ostali pokušavaju riješiti pojedine sporove. Dakle, samo usporedbom godišnjeg broja istraga ne bi se stvorila točna slika djelotvornosti sustava provedbe mjera. Samo jedna široko promovirana sveobuhvatna istraga na razini tržišta može služiti kao sredstvo odvraćanja. Međutim, države članice u kojima nije bilo slučajeva u novije vrijeme trebale bi preispitati svoju nacionalnu situaciju.

Novčane i druge kazne

Većina država članica uvela je novčane kazne za poduzeća koja primjenjuju nepoštene trgovačke prakse i tako krše nacionalne propise. U većini postoji najveća moguća razina kazne u apsolutnom smislu, ali u nekim državama članicama kazne se računaju kao postotak godišnjeg prometa poduzeća koje je provodilo nepoštene trgovačke prakse u odnosu na svojeg slabijeg poslovnog partnera. Raspon kazne je od 0,05 % u jednom slučaju do 10 % prometa u nekoliko drugih država članica.

Kazna može biti i javno prozivanje, primjerice objavom imena poduzeća za koje se dokazalo da je krivo. Kako bi se njima zaista odvratilo poduzeća od provođenja nepoštenih trgovačkih praksi, kazne bi trebale biti dovoljno visoke da nadjačaju bilo kakav dobitak od toga (iako bi to moglo biti teško izračunati) te da utječu na ponašanje na razini poduzeća. Međutim, morale bi biti i proporcionalne ozbiljnosti takvog ponašanja i njegovoj potencijalnoj šteti za žrtve.

3.Dobrovoljna inicijativa o lancu opskrbe hranom i njezine nacionalne platforme

3.1.Kontekst

Inicijativa o lancu opskrbe hranom razrađena je u okviru Komisijina Foruma na visokoj razini za poboljšano funkcioniranje lanca opskrbe hranom 18 . Cilj je inicijative povećati poštenje poslovnih odnosa u cijelom lancu opskrbe hranom. U tu su svrhu svi predstavnici tržišta koji su bili uključeni u radnu skupinu Foruma o nepoštenim trgovačkim praksama, uključujući predstavnike poljoprivrednika, u studenome 2011. prihvatili skup načela za dobru praksu u vertikalnim odnosima u lancu opskrbe hranom 19 . Međutim, unatoč znatnim naporima svih dionika, dionici uključeni u lanac opskrbe hranom nisu se mogli dogovoriti o dobrovoljnom mehanizmu provedbe jer su poljoprivrednici i prerađivači mesa smatrali da se tim mehanizmom ne štiti povjerljivost podnositelja pritužbe (faktor straha) i ne predviđaju sankcije.

Inicijativa o lancu opskrbe hranom, dobrovoljni okvir za provedbu načela dobre prakse, pokrenuta je u rujnu 2013. 20 Pojedina se poduzeća inicijativi mogu pridružiti ako ispune načela dobre prakse. Na temelju te inicijative sporovi tržišnih subjekata mogu se riješiti posredovanjem ili arbitražom. Naglasak je inicijative na organizacijskim zahtjevima na razini poduzeća za sprječavanje nepoštenih trgovačkih praksi, uključujući obuku osoblja i njihovo sudjelovanje u mehanizmima rješavanja sporova. Kršenje tih organizacijskih zahtjeva može dovesti do isključenja dotičnog poduzeća iz inicijative. Međutim, inicijativom nisu predviđeni drugi oblici sankcija. Članovi inicijative moraju osigurati da slabije strane koje se koriste mehanizmima rješavanja sporova ne budu predmet poslovne odmazde.

Inicijativom o lancu opskrbe hranom upravlja upravljačka skupina koja predstavlja trgovce na malo i dobavljače u lancu opskrbe hranom. Predstavnici poljoprivrednika odlučili su da se neće uključiti u inicijativu jer se po njihovu mišljenju njome ne osigurava dovoljna povjerljivost za stranke koje podnose pritužbu i ne predviđaju se neovisne istrage i sankcije.

Do danas, nešto više od dvije godine nakon pokretanja inicijative, registriralo se 328 grupa i poduzeća za trgovinu na veliko i malo te za proizvodnju koje predstavljaju 1155 poslovnih subjekata iz svih država članica EU-a. Nacionalne platforme inicijative uspostavljene su ili nastaju u Belgiji, Finskoj, Njemačkoj i Nizozemskoj (više detalja o nacionalnim inicijativama u točki 3.2.3.).

3.2.Procjena učinka dobrovoljnih inicijativa

Komisija je povjerila vanjskom poduzeću za istraživanje da procijeni inicijativu i njezine nacionalne platforme. Studija koju je izradilo temeljila se uglavnom na anketi među tržišnim subjektima u lancu opskrbe hranom. Na anketu je odgovorilo 1000 članova i nečlanova inicijative i njezinih nacionalnih platformi. U studiji se zaključilo da je još uvijek prerano za procjenu potpunog učinka inicijativa jer su pokrenute tek u posljednje 2 – 3 godine, uz iznimku belgijske inicijative koja potječe iz 2010. U sljedećim odjeljcima ovog izvješća opisani su glavni rezultati studije.

3.2.1.Procjena inicijative o lancu opskrbe hranom

Sudjelovanje u inicijativi znatno je poraslo u dvije godine otkad je pokrenuta. Međutim, mala i srednja poduzeća, a posebno poljoprivrednici, očito još uvijek nemaju dovoljno predstavnika. To u nekoj mjeri može biti posljedica ograničene osviještenosti o inicijativi u svim državama članicama, posebno među poljoprivrednicima te malim i srednjim poduzećima. Kako je prethodno opisano, niska razina osviještenosti među poljoprivrednicima može biti rezultat manjka potpore predstavnika poljoprivrednika u pogledu inicijative koji su zabrinuti zbog manjka povjerljivosti i neovisnosti u okviru inicijative. Anketa među tržišnim subjektima otkrila je velik kontrast u osviještenosti o inicijativi o lancu opskrbe hranom 21 : samo 11 % poljoprivrednika i 15 % trgovaca na veliko koji su odgovorili na anketu čulo je za inicijativu, dok je taj postotak za trgovce na malo 48 %. Slično tome, osviještenost je manja u malim i srednjim poduzećima (13 %) nego u većim poduzećima (43 %). Troškovi su pridruživanja inicijativi za mala i srednja poduzeća ograničeni pa ih stoga u tome ne sprječavaju.

Ukupna je razina povjerenja u inicijativu velika među poduzećima koja su s njom upoznata. Među ispitanicima koji su upoznati s inicijativom, 72 % tvrdi da imaju prilično visoku ili vrlo visoku razinu povjerenja u nju. Međutim, povjerenje je niže u sektorima poljoprivrede, proizvodnje i trgovine na veliko (63 %) nego u sektoru trgovine na malo (96 %). Neki vanjski dionici izrazili su sumnju, posebno u upravljačku strukturu inicijative. Zbog činjenice da članovi upravljačke skupine predstavljaju grupe dionika može se smatrati da je njihova nepristranost ograničena.

Transparentnost inicijative načelno prepoznaju subjekti koji su upoznati s inicijativom i posebno njezini članovi. To se odnosi na informacije o postupku i uvjetima za pridruživanje inicijativi, poslovniku i razvoju baze članova. Općenito su informacije jasno i djelotvorno prikazane na internetskoj stranici inicijative. Sustav internog praćenja inicijative temelji se uglavnom na godišnjim anketama među članovima. Iako je taj pristup troškovno učinkovit, njime se ne predviđaju provjere na licu mjesta niti omogućuje sustavno praćenje toga kako poduzeća članovi doista ispunjavaju svoje obveze u procesu. Nadalje, podaci o bilateralnim sporovima i njihovu rješavanju u okviru inicijative temelje se na odgovorima iz ankete i stoga mogu biti nepotpuni.

Anketom se potvrdilo da se nepoštene trgovačke prakse mogu pojaviti u bilo kojem dijelu lanca opskrbe hranom. Pokazalo se i da strane koje tvrde da su predmet nepoštene trgovačke prakse često ne pokreću sudske postupke niti pokušavaju pokrenuti arbitražu ili posredovanje iz straha da ne naruše svoj poslovni odnos s jačim trgovinskim partnerom. Na temelju toga vanjskom su se studijom utvrdile sljedeće prednosti i slabosti u pogledu djelotvornosti inicijative pri rješavanju problema nepoštene trgovačke prakse:

Prednosti:

oinicijativom se promiče promjena ponašanja i načina razmišljanja u vezi s nepoštenom trgovačkom praksom u lancu opskrbe hranom,

omogućnosti rješavanja sporova koje se promiču u okviru inicijative načelno su brža i povoljnija alternativa bilo kojem sudskom postupku,

oinicijativa o lancu opskrbe hranom pokrenuta je na razini EU-a i stoga bi se njome moglo olakšati rješavanje nepoštenih praksi prekogranične prirode.

Slabosti:

oiz perspektive niza subjekata inicijativi nedostaju djelotvorna sredstva odvraćanja od nepoštenih poslovnih praksi,

oinicijativom se ne omogućuju individualne povjerljive pritužbe potencijalnih žrtava nepoštenih poslovnih praksi ili istrage na vlastitu inicijativu neovisnog tijela,

oprimjena dostupnih mogućnosti za rješavanje sporova ograničena je samo u prve dvije godine inicijative 22 .

U anketi su prikupljene dodatne informacije o iskustvima gospodarskih subjekata od pokretanja inicijative. Situacija u vezi s nepoštenim poslovnim praksama nije se bitno promijenila od 2013. prema mišljenju 73 % ispitanika ankete. Međutim, u taj su postotak uključeni i ispitanici koji su izjavili da nisu bili predmet nepoštene trgovačke prakse u posljednjih pet godina (53 % svih ispitanika). Većina ispitanika koja je navela da je bila predmet nepoštene trgovačke prakse u posljednjih pet godina smatra da se situacija poboljšala (21 %), dok 6 % smatra da se pogoršala. Udio ispitanika koji smatraju da se situacija poboljšala veći je u sektoru maloprodaje i manji među poljoprivrednicima, ali u svim sektorima više ispitanika smatra da se situacija poboljšala nego što ih smatra da se pogoršala. U svim sektorima članovi inicijative mnogo češće izjavljuju da se situacija poboljšala (56 %) od nečlanova (15 %).

Zaključno, postoje prve naznake da su se inicijativom počele promicati promjene ponašanja i načina razmišljanja u lancu opskrbe hranom i da se time potencijalno povećava poštenje u poslovnim odnosima. Još je prerano za pouzdanu procjenu o djelotvornosti inicijative u rješavanju problema nepoštenih trgovačkih praksi ili suzbijanju takvih praksi. Međutim, analizom se utvrdio niz mogućih poboljšanja inicijative koja su navedena u sljedećem odjeljku.

3.2.2.Kako poboljšati inicijativu o lancu opskrbe hranom

Na temelju prethodno navedenih rezultata i prethodnog rada u Forumu na visokoj razini za poboljšano funkcioniranje lanca opskrbe hranom Komisija predlaže otvaranje dijaloga s relevantnim dionicima o metodama poboljšanja inicijative i proširenja sudjelovanja u njoj na cijeli lanac opskrbe hranom (uključujući primarne proizvođače). Trebalo bi poduzeti sljedeće radnje:

opojačati rad na promidžbi inicijative, posebno među malim i srednjim poduzećima,

oosigurati nepristranost upravljačke strukture, primjerice imenovanjem neovisnog predsjedatelja koji ne pripada ni jednoj grupi dionika,

oomogućiti navodnim žrtvama nepoštene trgovačke prakse da podnesu pritužbu na povjerljiv način. Nominirati neovisno tijelo s ovlastima istrage i uvođenja sankcija,

opoboljšati interne procese radi provjere pridržavaju li se pojedini subjekti svojih obveza u procesu i radi praćenja nastanka bilateralnih sporova i njihovih rezultata na povjerljiv način.

3.2.3.Nacionalne platforme za inicijativu o lancu opskrbe hranom

U okviru inicijative razrađene su smjernice za stvaranje tzv. nacionalnih platformi. U tim se smjernicama obrađuju sastav i poslovnik nacionalnih inicijativa te njihove aktivnosti osvješćivanja. Na temelju toga može se pokrenuti proces međusobnog priznavanja između europske inicijative i nacionalne inicijative za službeno pokretanje platforme. Takve platforme dosad su pokrenute u Belgiji, Nizozemskoj i Finskoj. U Njemačkoj udruge dionika u cijelom lancu opskrbe hranom, uključujući predstavnike poljoprivrednika, planiraju uspostavljanje slične platforme.

Vanjska je studija pokazala da je osviještenost o inicijativi veća u tim zemljama nego drugdje u Europi. Nadalje, gdje postoji nacionalna platforma, osviještenost o toj platformi nije veća od osviještenosti o inicijativi o lancu opskrbe hranom. Postoje i dokazi da su načela dobre prakse na razini EU-a i inicijativa o lancu opskrbe hranom bili katalizatori za razvoj nacionalnih platformi.

Belgijska inicijativa (pokrenuta u svibnju 2010.) prethodi inicijativi na razini EU-a i stoga je bilo više vremena za njezin učinak. U lipnju 2014. ta je inicijativa prepoznata kao nacionalna platforma inicijative o lancu opskrbe hranom. Članovi belgijske platforme i vanjski promatrači uglavnom se slažu da su njome postignuti bitni rezultati. Čini se da je potpora dionika na svim razinama lanca opskrbe hranom, uključujući poljoprivrednike, pomogla većoj djelotvornosti platforme. Budući da nema nacionalnog zakonodavstva o nepoštenoj trgovačkoj praksi, platformom se subjektima u Belgiji omogućuje određena razina zaštite od nepoštene trgovačke prakse. To je jedan od glavnih razloga zašto se ona smatra tako djelotvornom.

Nizozemska je platforma službeno pokrenuta u isto vrijeme kao i inicijativa o lancu opskrbe hranom. Predstavnici nizozemskih poljoprivrednika uključili su se u tu platformu. Platforma je razrađena kao nacionalni pilot-projekt na temelju inicijative na razini EU-a. U početku je zamišljeno da će projekt trajati godinu dana, ali je kasnije produžen na još jednu godinu kako bi bilo više vremena za stvaranje rezultata.

Finska je platforma pokrenuta u siječnju 2014. U skladu s tim imala je malo vremena za konkretan učinak. Izvorno je uključivala dionike iz cijelog lanca opskrbe hranom, uključujući poljoprivrednike. Međutim, u rujnu 2015. nacionalni sindikat poljoprivrednika istupio je uz napomenu da nije zabilježen ni jedan slučaj u prvih godinu i pol njezina postojanja, što znači da inicijativu nisu smatrali učinkovitim alatom za osiguranje poboljšanog funkcioniranja i ravnoteže lanca opskrbe hranom. Taj neuspjeh vjerojatno neće pomoći da se platformom stvore konkretniji rezultati u bliskoj budućnosti.

4.Zaključci

U Komunikaciji Komisije iz srpnja 2014. predložena je kombinacija dobrovoljnih inicijativa i regulatornih mjera za rješavanje problema nepoštenih trgovačkih praksi. U tom je pogledu zabilježen velik napredak u posljednjih nekoliko godina.

Dobrovoljne inicijative: pokrenuta je inicijativa o lancu opskrbe hranom na razini EU-a i njoj su se pridružili brojni dionici. To je potaklo raspravu o najboljim praksama i nepoštenim trgovačkim praksama među subjektima te promjene ponašanja i načina razmišljanja u lancu opskrbe hranom. Uspostavljeno je nekoliko nacionalnih platformi na temelju inicijative na razini EU-a, što je još jedan pozitivan signal. U ovom je izvješću zaključeno da dobrovoljne inicijative funkcioniraju bolje u nekim zemljama nego u drugima. Belgijska inicijativa primjer je slučaja u kojem se dobrovoljna platforma čini učinkovitim pristupom za rješavanje problema nepoštenih trgovačkih praksi, što znači da regulatorni sustav nije nužno potreban. U drugim zemljama, primjerice Ujedinjenoj Kraljevini, dobrovoljne su inicijative bile manje uspješne, čime se potvrdila potreba za regulatornim mjerama i djelotvornom neovisnom provedbom.

Regulatorni okviri: činjenica da je velika većina država članica uvela regulatorne mjere i sustave kojima ih tijela javne vlasti provode vrlo je bitan napredak. Neke države članice otišle su korak dalje od drugih, ali gotovo svi uvedeni sustavi zakonodavne provedbe nadilaze uobičajene sudske postupke, pri čemu se rješava faktor straha potencijalnih žrtava nepoštene trgovačke prakse. Dakle, s obzirom na pozitivan razvoj događaja u nekim dijelovima lanca opskrbe hranom i budući da bi se različitim pristupima djelotvorno mogao riješiti problem nepoštenih trgovačkih praksi, Komisija u ovom trenutku ne vidi dodanu vrijednost posebnog usklađenog regulatornog pristupa na razini EU-a. Međutim, Komisija prepoznaje da, budući da je u mnogim državama članicama zakonodavstvo uvedeno tek vrlo nedavno, rezultate treba pobliže pratiti i po potrebi ponovno ocijeniti.

Belgija i Nizozemska nemaju regulatorni okvir, ali su odabrale nacionalnu dobrovoljnu platformu. Malobrojne preostale države članice koje nemaju zakonodavstvo o nepoštenoj trgovačkoj praksi mogle bi imati koristi od njihova primjera i razmatranja barem nacionalne dobrovoljne platforme.

Kad je riječ o dobrovoljnim inicijativama, Komisija zaključuje da su se inicijativom o lancu opskrbe hranom postigli neki uspjesi, ali još postoji prostor za napredak. Kako bi se povećala vjerodostojnost inicijative i njezina djelotvornost pri rješavanju problema nepoštenih trgovačkih praksi, Komisija predlaže raspravu s relevantnim dionicima o tome kako poboljšati inicijativu u okviru Foruma na visokoj razini za poboljšano funkcioniranje lanca opskrbe hranom. Cilj je poboljšati osviještenost o inicijativi, posebno među malim i srednjim poduzećima, osigurati nepristranost upravljačke strukture inicijative, omogućiti navodnim žrtvama nepoštene trgovačke prakse da podnesu pritužbu na povjerljiv način te neovisnim tijelima odobriti ovlast za istrage i sankcije.

Komisija će i dalje pobliže pratiti situaciju u vezi s dobrovoljnim i regulatornim okvirom. Komisijin Forum na visokoj razini za poboljšano funkcioniranje lanca opskrbe hranom nastavit će dijalog sa subjektima, državama članicama i drugim dionicima kako bi se osigurala promidžba dobrih praksi, uspostavljanje nacionalnih platformi, a posebno poboljšanje inicijative o lancu opskrbe hranom. Komisija će u svakom slučaju prije kraja svojeg mandata ponovno procijeniti potencijalnu dodanu vrijednost mjera EU-a za rješavanje problema nepoštenih trgovačkih praksi s obzirom na novi razvoj događaja, odnosno izostanak dodane vrijednosti.

(1) COM(2014) 472 završna verzija.

(2) Bugarska, Češka, Mađarska, Poljska, Rumunjska, Slovačka, Slovenija.

(3) U okviru zajedničke poljoprivredne politike (ZPP) donesena su posebna pravila na razini EU-a o određenim dijelovima lanca opskrbe hranom, uključujući među ostalim mogućnost da države članice zatraže obvezne pisane ugovore između poljoprivrednika i prerađivača ili distributera s mogućom obvezom prvih otkupljivača da ponude poljoprivrednicima ugovore s minimalnim trajanjem. Nadalje, reformiranom se zajedničkom poljoprivrednom politikom i zajedničkom ribarstvenom politikom jača položaj proizvođača u opskrbnom lancu u odnosu na tržišne subjekte s kraja lanca, posebno potporom osnivanja i razvoja proizvođačkih organizacija. Nova zajednička organizacija tržišta uključuje i elemente kojima se nastoji smanjiti razlika u pregovaračkoj snazi poljoprivrednika i drugih sudionika u lancu opskrbe hranom u nekim odabranim sektorima (mlijeko, maslinovo ulje, govedina i teletina, ratarske kulture). U studenome 2015. Komisija je objavila skup smjernica kojima se tržišnim subjektima želi pomoći u primjeni novih pravila.

(4) Primjerice u Austriji, Danskoj, Francuskoj, Njemačkoj, Italiji i Švedskoj.

(5) AT, BG, CY, CZ, DE, EL, ES, FI, FR, HR, HU, IE, IT, LT, LV, PT, RO, SI, SK, UK.

(6) BG, CY, CZ, ES, FI, HU, IE, IT, LT, LV, PT, RO, SI, SK, UK.

(7) Primjerice Poljska.

(8) DE, EL, FR.

(9)  Općenito gledano, nacionalni regulatorni okviri primjenjuju se i na prekogranične odnose.

(10) FI, HU, LT, LV, RO, UK.

(11) Primjerice, Zelena knjiga Komisije o nepoštenim trgovačkim praksama i savjetovanje javnih dionika koje je uslijedilo.

(12) Osnovne su nepoštene trgovačke prakse definirane u skladu s načelima utvrđenima na Forumu na visokoj razini o poboljšanom funkcioniranju lanca opskrbe hranom te s provedbenim okvirom inicijative o lancu opskrbe hranom.

(13) U kontekstu pritužbe ili istrage na vlastitu inicijativu.

(14)  U nedavnom slučaju prakse vodećeg njemačkog trgovca na malo EDEKA, njemački regionalni sud nije potvrdio odluku njemačkog tijela za tržišno natjecanje od 3. srpnja 2014. i njegovo tumačenje nacionalnog zakonodavstva o nepoštenoj trgovačkoj praksi.

(15) AT, BG, FI, HR, LV, RO, SI.

(16) CY, DE, IE, LT, UK.

(17) CZ, ES, FR, HU, IT, PT, SK.

(18) http://ec.europa.eu/growth/sectors/food/competitiveness/supply-chain-forum/index_en.htm  .

(19) http://www.supplychaininitiative.eu/about-initiative/principles-good-practice-vertical-relationships-food-supply-chain  .

(20) http://www.supplychaininitiative.eu  .

(21) U anketi je sudjelovalo više članova nego nečlanova inicijative. To bi značilo da podaci o osviještenosti koji su ovdje predstavljeni prikazuju veću razinu osviještenosti o inicijativi među sudionicima na tržištu od stvarne.

(22)  U prvoj godišnjoj anketi o inicijativi navedena je samo jedna podnesena pritužba i 39 primljenih pritužbi (u šest različitih poduzeća). U drugoj godišnjoj anketi o inicijativi navedene su tri podnesene pritužbe i 39 primljenih pritužbi (u osam različitih poduzeća).