52013DC0567

IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU

o zahtjevima za djecu koja prelaze vanjske granice država članica

1.           Uvod

Uredbom (EZ-a) br. 444/2009[1] Europskog parlamenta i Vijeća od 28. svibnja 2009. o izmjeni Uredbe Vijeća (EZ-a) br. 2252/2004 o standardima za sigurnosna obilježja i biometrijske podatke u putovnicama i putnim ispravama koje izdaju države članice (u daljnjem tekstu: Uredba) uvodi se načelo „jedna osoba – jedna putovnica”. Prema tom načelu, putovnice i putne isprave izdaju se kao pojedinačni dokumenti; obiteljske i druge zajedničke putovnice ne mogu se više izdavati. To načelo preporučila je Međunarodna organizacija civilnog zrakoplovstva (International Civil Aviation Organisation – ICAO) već 1997. budući da se smatra sigurnijim ako svaka osoba – uključujući djecu – posjeduje vlastitu putovnicu[2].

Ovo izvješće predstavlja odgovor na obvezu iz članka 1. Uredbe prema kojem „Komisija mora podnijeti izvješće o zahtjevima za djecu koja putuju sama ili u pratnji, prelazeći vanjske granice država članica, najkasnije 26. lipnja 2012. i po potrebi predložiti primjerene inicijative kako bi osigurala zajednički pristup u pogledu pravila za zaštitu djece koja prelaze vanjske granice država članica”. Ovaj dokument temelji se na opsežnom istraživanju koje je provedeno za Komisiju (u daljnjem tekstu: istraživanje[3]) o zakonodavstvu i praksama EU-a, njezinih država članica i pridruženih članica schengenskog prostora[4] u pogledu pitanja djece državljana Europske unije i trećih zemalja[5] koja – sama ili u pratnji – prelaze vanjske granice[6]. Izvješće se odnosi (konkretno) na provjere djece koja zakonito prelaze vanjske granice.

2.           Uvođenje načela „jedna osoba – jedna putovnica”

Većina država članica slijedi ovo načelo već niz godina. Unatoč tomu, Uredbom se određuje prijelazno razdoblje prema kojem su države članice trebale uvesti ovo načelo najkasnije do 26. lipnja 2012. na način da „ne bude utjecaja na izvornu valjanost za vlasnika isprave”.

Potonja odredba značila je da:

· od 26. lipnja 2012. putovnice građana EU-a trebaju se izdavati isključivo kao pojedinačni dokumenti;

· nakon tog datuma, sva djeca neovisno o njihovoj dobi trebaju imati vlastitu putovnicu EU-a i nije im dopušteno putovati samo na temelju upisa u putovnice njihovih roditelja;

· nakon 26. lipnja 2012. putovnice roditelja ostaju valjane za potonjeg (tj. vlasnika putovnice) čak i ako sadrže imena njihove djece.

Međutim, nekoliko je država članica drugačije shvatilo pojam prijelaznog razdoblja i tvrdilo da im je do 26. lipnja 2012. još uvijek dopušteno izdavati putovnice sa upisanom djecom (takozvane obiteljske putovnice) te da će unosi djece ostati valjani tijekom cijelog razdoblja valjanosti putovnice.

Komisija je u svojoj izjavi relevantnoj radnoj skupini Vijeća dala do znanja da će takvo tumačenje biti u suprotnosti s ciljem odredbe i određivanjem trogodišnjeg prijelaznog razdoblja.

Komisija je po tom pitanju predvidjela dodatne smjernice u obliku preporuke od 14. prosinca 2012.[7] kojom se mijenja preporuka o donošenju zajedničkog „Praktičnog priručnika za graničnu policiju (u daljnjem tekstu: Schengenski priručnik)” koji trebaju koristiti nadležna tijela država članica prilikom obavljanja granične kontrole osoba (C (2006) 5186 završna verzija)[8].

U Preporuci je objašnjeno da se Uredba ne primjenjuje na Irsku i Ujedinjenu Kraljevinu kao ni na putovnice koje izdaju treće zemlje. Napominje se i primjena odredbi Direktive 2004/38/EZ[9] o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji na slobodno kretanje i boravište na području države članice. U skladu s člankom 5. stavkom 4. Direktive[10], nedostatak posebne putovnice djece koja su unesena u putovnicu njihovih roditelja ne bi trebao automatski dovesti do odbijanja napuštanja ili ulaska u državno područje države članice. Unos djeteta u putovnicu roditelja može se smatrati „dodatnim načinom dokazivanja da je dijete obuhvaćeno pravom slobodnog kretanja”.

Velika većina država članica uvela je načelo „jedna osoba – jedna putovnica” prije mnogo godina na temelju nacionalnog zakonodavstva. Tek je nekoliko država članica čekalo 26. lipanj 2012. kako bi u potpunosti ukinule obiteljske putovnice.

Države članice nisu izvijestile o bilo kakvim problemima niti je istraživanje pokazalo bilo kakve problemima u pogledu uvođenja tog načela. Štoviše, istraživanje je pokazalo da su svi dionici dobro prihvatili načelo „jedna osoba – jedna putovnica”, a posebno službenici graničnog nadzora, nacionalna tijela i nevladine organizacije koje djeluju u području zaštite djece. Većina smatra da je ovo načelo doprinijelo sigurnosti putovanja djece i ubrzalo prelazak graničnih prijelaza utoliko što sada službenici graničnog nadzora mogu uistinu identificirati dijete kao osobu iz putovnice.

U određenim slučajevima, veći izazov predstavljalo je povezati dijete koje putuje sa svojim roditeljem kada su se prezimena djeteta i roditelja razlikovala. U tom smislu, zamisao o uključenju informacija o roditelju (roditeljima)/zakonskom skrbniku (skrbnicima) u putovnicu djeteta podržava nekoliko dionika, uključujući Frontex[11].

3.           Zakoni usko vezani uz djecu i prakse u prelaženju granica

Koncept „jedna osoba – jedna putovnica” predstavlja tek jedan zahtjev čiji je cilj osigurati prelaženje granica za djecu, zaštitu njihovih prava kao i borbu protiv otmice i trgovanja djecom. U tom pogledu postoji nekoliko drugih odredbi i procesa u EU-u i na nacionalnoj razini. Cilj je ovog Poglavlja pružiti sažeti prikaz najrelevantnijih odredbi i praksi.

3.1.        Zakonodavstvo i prakse na razini EU-a

Najvažnije odredbe koje se tiču kretanja djece preko vanjskih granica schengenskog prostora navedene su u Uredbi (EZ) br. 562/2006[12] o Zakoniku Zajednice o pravilima kojima se uređuje kretanje osoba preko granica (u daljnjem tekstu: Zakonik o schengenskim granicama) i njegovi prilozi[13]. Osim napomene da „službenici graničnog nadzora obraćaju posebnu pozornost na maloljetnike”, točka 6. Priloga VII. Zakonika o schengenskim granicama navodi da je, vezano uz djecu u pratnji, potrebno provjeriti da osobe koje prate djecu imaju roditeljsko skrbništvo nad djecom. Ovakvu je provjeru posebno potrebno izvršiti kada se dijete nalazi u pratnji samo jedne odrasle osobe ili kada službenik graničnog nadzora sumnja u moguće nezakonito odvajanje djeteta od skrbi zakonitog skrbnika. Kada postoje „ozbiljni razlozi za sumnju”, službenici graničnog nadzora provode daljnje istrage. U slučaju djece koja putuju sama, u pravilu, službenici graničnog nadzora trebaju temeljito provjeriti isprave djece.

Nadalje, točkom 3.7. dio drugi, odjeljak 1. Praktičnog priručnika za graničnu policiju predviđa se da ako postoji sumnja u pogledu dopuštenja za djetetov prelazak preko granice prilikom izlaska, službenici graničnog nadzora trebaju kontaktirati nacionalnu kontaktnu točku[14] schengenske države članice u kojoj dijete prebiva ili čiji je državljanin. Ako bilo kakav podatak daje povoda za sumnju u otmicu ili nedopušteni izlazak, službenici graničnog nadzora mogu djetetu uskratiti izlazak ili prikupiti sve dostupne informacije o odredištu djeteta i osobe koja ga prati.

Kada je riječ o državljanima trećih zemalja koji ulaze u schengenski prostor i koji podliježu obvezi izdavanja vize, postupci i uvjeti utvrđeni su u Uredbi (EZ) 810/2009[15] o uspostavi Zakonika Zajednice o vizama (u daljnjem tekstu: Zakonik o vizama). Kada je riječ o djeci, Zakonik propisuje da obrasci njihovih zahtjeva za izdavanje vize budu potpisani od strane osobe koja ostvaruje roditeljsko pravo ili zakonsko skrbništvo. Prema Priručniku za obradu zahtjeva za izdavanje viza i izmjenu izdanih viza[16] (u daljnjem tekstu: Priručnik o vizama), konzulati moraju provjeriti da je osoba koja u ime djeteta podnosi zahtjev za izdavanje vize roditelj ili zakonski skrbnik djeteta. Potrebno je tražiti pristanak osobe koja ostvaruje roditeljsko pravo ili zakonskog skrbnika od podnositelja zahtjeva koji imaju manje od 18 godina, bez obzira na dob većinskog stanovništva u zemlji prebivališta. Konzulati trebaju provjeriti i da dijete nije na nezakonit način oduzeto iz skrbi osobe koja zakonito ostvaruje roditeljsku skrb nad tim djetetom. U slučaju kada posumnja u takvo nezakonito oduzimanje djeteta, konzulat mora provesti sve potrebne istrage kako bi to spriječio.

Po pitanju prakse, Frontex je u studenom-prosincu 2010. na razini EU-a proveo zajedničku operaciju povezanu s nezakonitom imigracijom djece (Agelaus 2010.). Operacija je provedena u 42 zračne luke diljem Europe, s ciljem podizanja svijesti o fenomenu nezakonite migracije koja uključuje djecu. U studenome 2011. suradnja više agencija koju je predvodio Frontex pod nazivom „Joint Operation Hammer” također je stavila naglasak na pitanje trgovanja djecom. U tom su pogledu sastavljene radne smjernice. U smjernicama se naglašava da se uvijek i prvenstveno mora biti uzeti u obzir najbolji interes djeteta te da se poštuje načelo zabrane vraćanja („non-refoulement”). Smjernicama je obuhvaćen neiscrpan popis indikatora trgovanja djecom i napomena da u slučaju bilo kakvih pokazatelja da se dijete nalazi u mogućoj opasnosti, službenici graničnog nadzora trebaju provesti posebnu kontrolu (takozvanu drugu liniju kontrole). U smjernicama su obuhvaćeni i korisni savjeti kako komunicirati sa djecom. Frontex je 2011. razvio i paket za obuku službenika graničnog nadzora u suzbijanju trgovanja djecom: priručnik za obuku sadrži dijelove koji se bave posebnim situacijama i potrebama djece.

3.2.        Zakonodavstvo i prakse na nacionalnoj razini

Kada je riječ o nacionalnom zakonodavstvu i praksi, postoji veoma malo konkretnih zahtjeva u pogledu prekograničnog kretanja djece.

Jedan zajednički instrument njihove zaštite je zahtjev roditeljske suglasnosti. U većini države članica suglasnost se utvrđuje već u fazi podnošenja zahtjeva za izdavanje putovnice. Određene države članice[17] zahtijevaju pisano dopuštenje ili osobno popunjavanje zahtjeva od strane jednog roditelja / zakonskog skrbnika. Druge države članice[18] zahtijevaju pisano dopuštenje oba roditelja. Određene države članice[19] zahtijevaju da jedan roditelj bude prisutan uz dijete tijekom postupka podnošenja zahtjeva, dok u drugim državama članicama[20] – u načelu – oba roditelja moraju biti prisutna.

Nadalje, u slučaju sumnje, u skladu s Prilogom VII. Zakonika o schengenskim granicama, u većini država članica službenici graničnog nadzora zadržavaju pravo zatražiti dokazne isprave kako bi utvrdili odnos djeteta i odrasle osobe (osoba) u pratnji. U praksi se tu najčešće riječ o dozvoli roditelja u kojoj roditelj odnosno roditelji daju pristanak za izlazak/ulazak djeteta u zemlju. Postoje razlike u pristupima po pitanju je li ta dozvola potrebna građanima Unije[21], vlastitim državljanima[22] ili djeci državljana trećih zemalja[23]. U pogledu vlastitih državljana, u nekoliko država članica određena su tijela koja su zadužena za izdavanje dozvole, dok većina država članica nema posebno tijelo za izdavanje dozvola ili predložak dozvole roditelja. Pravila i prakse se razlikuju i u pogledu potrebe za ovjerom i/ili prijevodom dozvole.

U određenim je okolnostima koristan način utvrđivanja da dijete putuje s pravom dozvolom svog zakonskog/zakonskih skrbnika provjera uvjeta skrbništva na granici. U mnogim državama članicama službenici graničnog nadzora teško dolaze do podataka o skrbništvu, posebno u kratkom roku. Dok je u nekim državama članicama[24] službenicima graničnog nadzora omogućen izravan pristup nacionalnim bazama podataka ili državnim maticama, u drugim državama članicama[25] službenici moraju tražiti informacije od općina i lokalnih sudova.

U skladu sa zakonodavstvom EU-a o odgovornosti prijevoznika, posebno Direktivom 2001/51 od 28. lipnja 2001.[26], prijevoznici su dužni osigurati da putnici koji putuju iz trećih zemalja posjeduju potrebne putne isprave za ulazak u državno područje država članica. U tom smislu, prijevoznici mogu odigrati ulogu u provjeri identiteta djeteta i njegova odnosa sa odraslim osobama u pratnji. Istraživanje je pokazalo da prijevoznici obraćaju posebnu pozornost jedino djeci koja putuju sama dok djeca koja putuju s jednim roditeljem dobiju puno manje pozornosti. Djeca koja putuju sama zračnim putem čine se „najzaštićenijima”, s obzirom da zračni prijevoznici slijede smjernice[27] Međunarodne udruge za zračni prijevoz (IATA) o postupanju s djecom koja putuju sama te je većina zračnih prijevoznika uvela takozvane službe za maloljetnike bez pratnje. Glede djece koja putuju morem ili kopnom procedure su raznolike. Stupanj suradnje službenika graničnog nadzora i prijevoznika također varira po zemljama. Dok u nekom državama članicama postoji aktivna i službena suradnja zračnih prijevoznika i službenika graničnog nadzora, npr. u otkrivanju sumnjivih okolnosti, to nikako nije uvijek slučaj.

Dok zahtjevi u pogledu dozvole roditelja variraju, države članice primjenjuju prilično slične postupke kako bi identificirale potencijalno rizičnu situaciju (npr. moguću otmicu ili trgovanje). U velikoj je to mjeri pitanje individualne procjene situacije i susreta službenika graničnog nadzora i djeteta koji odlučuju o tome hoće će li sumnja službenika graničnog nadzora biti pobuđena ili ne. Između ostalog, sljedeći faktori bi mogli pobuditi njihovu sumnju ili ih barem navesti da nakon provjere putovnice rutinski postave sljedeća pitanja koja se tiču: – različitih prezimena ili izgleda djeteta i odrasle osobe u pratnji; – ponašanja djeteta i interakcije između djeteta i odrasle osobe u pratnji; – zemlje polaska ili zemlje odredišta, npr. zemalja koje su povezane s poznatim pravcima trgovanja djecom.

Istraživanje je pokazalo da u odlukama službenika graničnog nadzora sigurnost djeteta obično prevlada potrebu za putovanjem, s obzirom da se svi slučajevi koji izazivaju i najmanju sumnju podvrgavaju drugoj liniji kontrole. Međutim, postoji mali broj statističkih podataka o djeci za koju je otkriveno da su u opasnosti na granici (ili o djeci na graničnim prijelazima općenito).

Čini se da su postupci koje primjenjuju službenici graničnog nadzora mješavina profesionalne obuke, smjernica, iskustva i zdravog razuma. Iako u nekim državama članicama[28] postoje posebni programi obuke, a u mnogim drugim državama članicama službenici graničnog nadzora prolaze obuku za zaštitu djece, istraživanje je pokazalo da se često relativno mala pozornost posvećivala tom pitanju.

Uvedena su i konkretna upozorenja koja mogu privući pozornost stražara graničnog nadzora i dovesti do poduzimanja daljnjih mjera. Uz nacionalne baze podataka koje su im na raspolaganju, sve schengenske države koriste Schengenski informacijski sustav druge generacije (SIS II) kao glavni izvor podataka o djeci čiji je nestanak prijavljen ili o posebnim upozorenjima o odraslim osobama u pratnji. U ovim slučajevima, službenici graničnog nadzora mogu stupiti u kontakt s takozvanim uredima SIRENE-a u zemlji podrijetla djeteta. Osim toga, službenici mogu kontaktirati i nacionalne kontaktne točke za maloljetnike (Prilog 37. Schengenskog priručnika) te baze podataka Europola i INTERPOLA koje sadrže podatke o npr. kriminalcima i nestalim osobama, kao i o žrtvama iskorištavanja djece.

Onda kada službenici graničnog nadzora identificiraju rizičnu situaciju, njihova provedba nacionalnih mehanizama koordinacije (prijave) razlikuje se od jedne države članice do druge. U nekoliko država članica[29], takvi su mehanizmi prijave veoma jasno utvrđeni i službenici ih se pridržavaju, dok se u drugima pretežito temelje na ad hoc odlukama. Službenici graničnog nadzora obično znaju koje socijalne službe mogu kontaktirati, međutim ne postoje uvijek konkretni opisi slučajeva kada te službe treba kontaktirati te koji je postupak, osobito u posebnim okolnostima (npr. identificiranje rizične situacije u ranim ili kasnim satima).

4.           Dobre prakse

Kako bi se omogućila bolja zaštita djece utvrđene su neke dobre prakse:

· osiguranje specijalizirane obuke o zaštiti djece za službenike graničnog nadzora; u nekoliko država članica zemaljska i kabinska posada zračnih prijevoznika također prolazi takvu obuku;

· na većim graničnim prijelazima, u svakoj smjeni osiguranje dežurnog službenika graničnog nadzora koji je prošao posebnu obuku postupanja s djecom;

· dobra suradnja službenika graničnog nadzora i check-in osoblja u većim zračnim lukama;

· u slučajevima kada je potrebna dozvola roditelja, u sumnjivim slučajevima, verifikacija izvornosti isprava putem kontaktiranja (drugog) roditelja i postavljanja kontrolnih pitanja kako bi se potvrdio njihov identitet;

· u pogledu djece ispod određene dobi, smatra se sigurnijim da ih se podvrgne graničnoj kontroli službenika graničnog nadzora nego automatskoj graničnoj kontroli;

· izravan pristup službenika graničnog nadzora nacionalnim državnim maticama;

· uspostavljanje jasnih mehanizama prijave s obzirom na to koja tijela treba kontaktirati u rizičnim situacijama te kada ih treba kontaktirati.

5.           Zaključci

5.1.        „Jedna osoba – jedna putovnica”

Čini se da provedba načela „jedna osoba – jedna putovnica” ne predstavlja problem. Praktičari i dionici smatraju da je putovanje djece učinila sigurnijim i ubrzala prelaženje granica, tim više što sada službenici mogu uistinu identificirati dijete kao osobu iz putovnice, što je bilo teže kada je dijete putovalo s obiteljskom putovnicom.

Već tijekom rasprava o Uredbi o putovnicama postavljeno je pitanje bi li unos imena zakonskog skrbnika (zakonskih skrbnika) u putovnice djece omogućio dodanu vrijednost. Mogao bi eventualno olakšati prelazak granice (kako za putnike tako i za službenike graničnog nadzora) u slučajevima kada roditelj i dijete koji putuju zajedno imaju različita prezimena. S druge strane, takva inicijativa može zapravo potaknuti potrebu za dodatnim ispravama, kada odrasle osobe, koje nisu roditelji / zakonski skrbnici koji su upisani u putovnicu, putuju s djetetom. Dovelo bi do dodatnog administrativnog opterećenja povezanog s činjenicom da bi djetetova putovnica trebala biti obnovljena u slučaju promjena skrbničkih uvjeta, promjena imena roditelja (npr. ponovnog sklapanja braka). Komisija do sada nema dovoljno opravdanja za tvrdnju da bi takva inicijativa pomogla u identifikaciji žrtava trgovanja djecom i/ili otmice djece te bi stoga u tom pogledu bilo potrebno djelovanje EU-a. Komisija je spremna na daljnje rasprave s državama članicama i dionicima o prednostima i nedostacima u tom pogledu. U svakom slučaju, ništa ne sprječava države članice da uvedu unošenje imena roditelja / zakonskih skrbnika u putovnice djece.

Zbog područja primjene Uredbe, načelo „jedna osoba – jedna putovnica” primjenjuje se na građane država koje čine dio schengenskog prostora. Zakonik o schengenskim granicama ne obvezuje djecu državljane trećih zemalja na posjedovanje vlastite individualne putovnice prilikom ulaska ili izlaza iz schengenskog prostora. Kada je riječ o djeci državljana trećih zemalja koji podliježu obvezi izdavanja vize, čini se da schengenska viza omogućava sličnu „zaštitu” kao što je načelo „jedna osoba – jedna putovnica” s obzirom da sadrži najnoviju sliku djeteta, čak i kada je dijete uneseno u putovnicu roditelja, odnosno čak i u slučaju obiteljske putovnice (svakom) roditelju i (svakom) djetetu izdaju se zasebne vize sa individualnim slikama. Osim toga, tijekom procesa izdavanja vize konzulati moraju provjeriti da je osoba (osobe) koja u ime djeteta podnosi zahtjev za vizu roditelj / zakonski skrbnik djeteta. Međutim, ovakva se vrsta „zaštite” ne odnosi na djecu državljane trećih zemalja koji ne trebaju vizu. Unatoč tomu, načelo 'jedna osoba – jedna putovnica' kao preporučeni standard ICAO-a već je uvedeno u većini zemalja koje nemaju vizni sustav. Stoga, Komisija ne vidi potrebu zahtijevati da djeca državljana trećih zemalja posjeduju vlastitu individualnu putovnicu.

5.2.        Zakonodavstvo i prakse na razini EU-a

Određeni dionici smatraju da bi detaljnije smjernice i primjeri najbolje prakse mogli olakšati rad na točkama graničnih prijelaza. S druge strane, bilo bi teško službenim pravilima i procedurama obuhvatiti niz situacija s kojima se suočavaju službenici graničnog nadzora.

Komisija je predložila izmjene Zakonika o schengenskim granicama[30] zahtijevajući da zajednički temeljni programi obuke za službenike graničnog nadzora uključuju specijaliziranu obuku za otkrivanje i postupanje u situacijama koje uključuju ranjive osobe, poput maloljetnika bez pratnje i žrtava trgovanja ljudima. Izmjenama će se također tražiti da popis nacionalnih kontaktnih točki za potrebe konzultacija u pogledu maloljetnika (trenutačno uspostavljen na dobrovoljnoj osnovi) bude službeno utvrđen te da njegovo korištenje bude obvezno u slučajevima kada postoji sumnja u bilo koju okolnost povezanu s maloljetnicima, neovisno o tome putuju li sami ili u pratnji.

S obzirom na veliku raznolikost slučajeva koji uključuju granične provjere djece, Komisija ne vidi potrebu za propisivanjem dodatnih zahtjeva na razini zakonskih akata EU-a. Istovremeno, Komisija je spremna istražiti alternativne načine pružanja dodatnih naputaka službenicima graničnog nadzora, bilo u obliku smjernica, obuke ili drugih sredstava.

Na temelju dosadašnjih rezultata, iskustva stečenog u relevantnim zajedničkim operacijama i sinergiji s tekućim radom u Komisiji na razvoju posebnih smjernica za konzularne službe i službenike graničnog nadzora za identifikaciju žrtava trgovanja ljudima, Frontex je potaknut dalje širiti svijest o pitanjima prekograničnog kretanja djece u obliku unapređenja Zajedničkog temeljnog programa obuke[31] i/ili razvoja modula posebne obuke i/ili smjernica i/ili radionica. Države članice se također potiče da u obuci svojih službenika graničnog nadzora dodatno naglase to pitanje.

Čini se da je sigurnost djece od najveće važnosti za službenike graničnog nadzora: u slučajevima koji bude i najmanju sumnju obično se provodi konkretnija kontrola. Unatoč tomu, Komisija će razmotriti prilagodbu Schengenskog priručnika i Priručnika o vizama te naglasiti da najbolji interes djeteta mora biti primarna briga.

5.3.        Zakonodavstvo i prakse na nacionalnoj razini

Nacionalno zakonodavstvo i prakse povezane s dozvolom roditelja prilično se razlikuju u državama članicama. Istovremeno, unatoč ograničenom usklađenju u području, postupci koje primjenjuju službenici graničnog nadzora u pogledu kontrola djece relativno su slične.

Nije moguće zaključiti jesu li djeca zaštićenija u državama članicama gdje se na granici u pravilu traži obrazac dozvole roditelja. Neki praktičari ističu da je obrasce dozvole roditelja lako krivotvoriti, drugi smatraju dozvolu nepotrebnom dodatnom komplikacijom, posebno jer se suglasnost roditelja traži i za izdavanje putovnice. Međutim, nekoliko dionika podržava razvoj standardiziranog obrasca suglasnosti roditelja za putovanje u i izvan schengenskog prostora (Frontex) ili za međunarodno putovanje (ICAO). Doista, usklađivanje bi omogućilo putnicima da znaju što se od njih na granici traži po pitanju dozvole/suglasnosti roditelja ako su odrasle osobe u pratnji djeteta ili ako je riječ o djetetu koje putuje samo. Stoga, Komisija i države članice bi trebale pratiti rasprave o mogućem razvoju tipskog obrasca „Suglasnost za putovanje” kojeg je predložio Stalni ured Haške konferencije o međunarodnom privatnom pravu[32] i kojeg dalje može razmatrati ICAO.

Zbog različitih odredbi država članica, posebno u pogledu potrebe dozvole roditelja na granici, čini se ključnim pružiti pouzdane informacije javnosti. Dok su informacije o zahtjevima za putovnice i vize lako dostupne na nekoliko jezika, čini se da je veoma teško pronaći konkretne informacije o potrebi posjedovanja dodatnih isprava poput dozvole roditelja. Takva je informacija najčešće jedino dostupna na jeziku države članice, a kada i postoji, teško se pronalazi ili čak proturječi drugim izvorima informacija. Službena web-mjesto EU-a, Europa Portal, isto tako ne pruža nikakve posebne informacije o tom pitanju. Europska pravosudna mreža u civilnim i trgovinskim pitanjima započela je izradu informativnog lista o aspektima građanskog prava u kontekstu zakonitog preseljenja djece u drugu državu. Informativni list temeljit će se na podacima koje dostave države članice i bit će dostupan na europskom portalu e-pravosuđe[33]. Nadalje, Komisija je spremna ažurirati svoje web-mjesto europa.eu/travel s podacima koje dostave države članice. Države članice bi trebale i znatno unaprijediti kvalitetu javno objavljenih informacija o zahtjevima za prekogranično kretanje djece.

Čini se da kada službenici graničnog nadzora identificiraju potencijalno rizičnu situaciju, njihovi postupci i znanje o raspoloživim nacionalnim mehanizmima koordinacije razlikuju se od jedne države članice do druge. Čini se da postoji tek nekoliko država članica s jasnim nacionalnim mehanizmom koordinacije. Stoga se države članice potiče da razviju primjerene nacionalne mehanizme koordinacije i da obavijeste službenike graničnog nadzora o tim mehanizmima kako bi službenici znali koga kontaktirati, u kojoj situaciji te kako su raspodijeljene odgovornosti između različitih aktera. Potrebno je obratiti posebnu pažnju poteškoćama s kojima se suočavaju službenici graničnog nadzora u pronalaženju ravnoteže između zaštite interesa djeteta i mogućeg ometanja njegova putovanja. Rad koji je već uložen u području trgovanja ljudima može poslužiti kao inspiracija za razvoj takvih mehanizama prijave.

Konačno, postoji malo statističkih podataka o djeci za koju je otkriveno da su u opasnosti na granicama (ili o djeci na graničnim prijelazima općenito) kao i o trgovanju djecom i otmicama. Kako bi mogli bolje razviti politiku utemeljenu na dokazima u tom području, države članice i Frontex potiču se da unaprijede prikupljanje informacija i statističkih podataka o prekograničnom kretanju djece.

[1]               SL L 142, 6.6.2009., str. 1.

[2]               http://legacy.icao.int/icao/en/atb/sgm/OnePassportConcept.htm

[3]               Istraživanje je proveo Ramboll-EurAsylum konzorcij u okviru Fonda za vanjske granice. Konačni izvještaj dostupan je na web-mjestu Opće uprave za unutarnje poslove Europske komisije: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/policies/borders-and-visas/general/index_en.htm. Obuhvaća niz pitanja povezanih s prelaskom granica kada su u pitanju djeca. Ovaj je izvještaj međutim imao za cilj ona temeljna pitanja poput utjecaja načela „jedna osoba – jedna putovnica”.

[4]               Island, Lihtenštajn, Norveška i Švicarska

[5]               U skladu sa člankom 1. Konvencije UN-a o pravima djeteta, za potrebe ovog izvješća djetetom se smatra svako ljudsko biće koje ima manje od 18 godina.

[6]               U skladu s nedostatkom provjera na unutarnjim granicama i člankom 1. Uredbe, u ovom izvješću ne raspravlja se o pitanjima povezanima s kretanjem djece unutar schengenskog prostora, iako je Komisija svjesna da i tu postoje slučajevi trgovanja i otmice djece.

[7]               C(2012) 9330 završna verzija

[8]               C(2006) 5186 završna verzija

[9]               SL L 158, 30.4.2004., str. 77.

[10]             „Kada građanin Unije ili član obitelji koji nije državljanin države članice nema potrebnu putnu ispravu odnosno potrebnu vizu, dotična država članica takvim osobama prije nego ih vrati pruža svaku prihvatljivu mogućnost da nabave potrebne isprave, ili da im se iste dostave unutar prihvatljivog vremenskog roka, ili da nekim drugim sredstvima potvrde ili dokažu da uživaju pravo slobodnog kretanja i boravka.”

[11]             Ova je zamisao predstavljena i u pregovorima oko Uredbe. Međutim, od nje se odustalo zbog različitih razloga poput pravne utemeljenosti takve odredbe (vidi i točku 5.1.).

[12]             SL L 105, 13.4.2006., str. 1.

[13]             Posebno, Prilog VII. Posebna pravila za određene kategorije osoba.

[14]             Za potrebe savjetovanja o maloljetnicima, nacionalne kontaktne točke navedene su u Prilogu 37. Priručnika.

[15]             SL L 243, 15.9.2009., str. 1.

[16]             Odluka Komisije C(2010) 1620 završna verzija od 19.3.2010. o uvođenju Priručnika za obradu zahtjeva za izdavanje viza i izmjenu izdanih viza.

[17]             Npr. Češka Republika, Estonija, Latvija, Austrija, Portugal, Rumunjska, Slovenija, Ujedinjena Kraljevina.

[18]             Npr. Danska, Grčka, Irska, Malta, Nizozemska, Poljska, Finska, Švedska.

[19]             Npr. Belgija, Njemačka, Španjolska, Litva, Slovačka.

[20]             Npr. Bugarska, Francuska, Italija.

[21]             Npr. Italija, Poljska, Portugal.

[22]             Npr. Bugarska, Litva, Rumunjska.

[23]             Npr. Belgija, Španjolska, Francuska, Cipar, Latvija, Malta, Portugal.

[24]             Npr. Njemačka, Estonija, Latvija, Nizozemska, Finska, Švedska.

[25]             Npr. Češka Republika, Malta.

[26]             SL L 187, 10.7.2001., str. 45.

[27]             Preporučena najbolja praksa za maloljetnike, IATA/CAWG, 41. sastanak, 16. – 17. svibnja 2007., Tokio.

[28]             Npr. Ujedinjena Kraljevina se izdvaja sa svojom obukom koja je usko povezana s djecom i koja je utemeljena na „Pravilniku o postupanju u zaštiti djece” Granične agencije Ujedinjene Kraljevine.

[29]             Npr. Bugarska, Ujedinjena Kraljevina.

[30]             COM(2011) 118 završna verzija.

[31]             Članak 5. Uredbe Vijeća (EZ) br. 2007/2004 od 26. listopada 2004. o osnivanju Europske agencije za upravljanje operativnom suradnjom na vanjskim granicama država članica Europske unije.

[32]             http://www.hcch.net/upload/wop/abduct2012pd15e.pdf

[33]             https://e-justice.europa.eu/home.do