EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 30.6.2020.

COM(2020) 272 final

IZVJEŠĆE KOMISIJE

GODIŠNJE IZVJEŠĆE ZA 2019.






O PRIMJENI NAČELA SUPSIDIJARNOSTI I PROPORCIONALNOSTI TE O ODNOSIMA S NACIONALNIM PARLAMENTIMA

GODIŠNJE IZVJEŠĆE ZA 2019. 
O PRIMJENI NAČELA SUPSIDIJARNOSTI I PROPORCIONALNOSTI TE O ODNOSIMA S NACIONALNIM PARLAMENTIMA

1. Uvod

Ovo je 27. izvješće o primjeni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti, podneseno u skladu s člankom 9. Protokola br. 2 uz Ugovor o Europskoj uniji i Ugovor o funkcioniranju Europske unije. Kao i prethodno izvješće, ovo izvješće obuhvaća odnose Komisije s nacionalnim parlamentima, koji imaju važnu ulogu u primjeni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti.

Komisija je 2019. poduzela brojne korake radi provedbe preporuka Radne skupine za supsidijarnost, proporcionalnost i inicijativu „Činiti manje, ali učinkovitije”. Godina 2019. bila je prijelazna godina između dva mandata Komisije, zbog čega je Komisija predstavila manje inicijativa i zakonodavnih prijedloga u odnosu na prethodne godine. Stoga se obujam rada nacionalnih parlamenata u kontekstu mehanizma kontrole poštovanja načela supsidijarnosti i političkog dijaloga s Komisijom privremeno smanjio. Komisija je zaprimila 159 mišljenja, od kojih nijedno nije bilo obrazloženo mišljenje. U dvjema presudama iz 2019. Sud Europske unije pojasnio je primjenu načela proporcionalnosti.

2.    Kako institucije primjenjuju načela supsidijarnosti i proporcionalnosti

2.1.     Komisija

Poduzimanje daljnjih mjera na temelju preporuka Radne skupine za supsidijarnost, proporcionalnost i inicijativu „Činiti manje, ali učinkovitije”

Komisija je 2019. započela s provedbom mjera koje je najavila u svojoj komunikaciji iz listopada 2018. pod nazivom „Načela supsidijarnosti i proporcionalnosti: jačanje njihove uloge u donošenju politika EU-a” 1 radi odgovora na preporuke Radne skupine za supsidijarnost, proporcionalnost i inicijativu „Činiti manje, ali učinkovitije” 2 .

U dopisu predsjednicima Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2019. predsjednik Juncker predložio je da se razdoblje od 20. prosinca do 10. siječnja ne uračunava u osmotjedno razdoblje tijekom kojeg nacionalni parlamenti mogu dostaviti obrazložena mišljenja te da se ta mjera provodi od prosinca 2019. Europski parlament i Vijeće potvrdili su da su tu mjeru primili na znanje 27. svibnja 2019. odnosno 4. srpnja 2019 3 . Nakon toga Komisija je tu mjeru prvi put primijenila tijekom božićnih i novogodišnjih blagdana u razdoblju 2019.–2020.

Komisija je završila i s pripremama za slanje objedinjenih odgovora na obrazložena mišljenja o zakonodavnom prijedlogu Komisije koja dostave nacionalni parlamenti koji predstavljaju sedam ili više glasova u okviru mehanizma kontrole poštovanja načela supsidijarnosti ako se ne dosegne prag potreban za pokretanje postupka „žutog kartona”. Međutim, tijekom 2019. nije zaprimila nijedno obrazloženo mišljenje 4 .

Komisija je provela preostale daljnje mjere u okviru svojeg rada na boljoj regulativi i analizi stanja (vidjeti u nastavku).

Agenda za bolju regulativu i analiza stanja

Komisija je 2019. nastavila primjenjivati svoju ojačanu agendu za bolju regulativu i uključivati načela supsidijarnosti i proporcionalnosti u sve faze donošenja politika. Internetski portal „Iznesite svoje mišljenje” 5 pokazao se korisnom jedinstvenom točkom pristupa putem koje građani i dionici mogu sudjelovati u postupcima pripreme Komisijine politike. Komisija je nastavila s praksom evaluacije postojećih propisa i okvira politika prije podnošenja prijedloga za njihovu reviziju. U te evaluacije uključene su procjene o tome jesu li postojeće mjere politika i dalje „svrsishodne” ili bi ih u skladu s načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti trebalo povući ili revidirati.

Platforma Programa za primjerenost i učinkovitost propisa (REFIT) 6 omogućila je javnosti i dionicima da komuniciraju s Komisijom o mogućem prekomjernom opterećenju ili neučinkovitosti postojećih regulatornih mjera. Platforma REFIT u 2019. je izdala ukupno 16 mišljenja s preporukama Komisiji kako pojednostavniti i smanjiti regulatorno opterećenje postojećeg zakonodavstva EU-a 7 . Komisija na te preporuke posebno odgovara provedbom svojih programa rada, što uključuje inicijative u okviru REFIT-a. Mandat platforme REFIT završio je 2019. te će je 2020. zamijeniti nova platforma. Od njezine uspostave 2015. platforma REFIT izdala je 105 preporuka.

U travnju 2019. Komisija je privela kraju rad na analizi stanja svoje politike bolje regulative. To je uključivalo temeljito savjetovanje s dionicima, drugim institucijama i tijelima EU-a te s javnosti. Njezini su zaključci sažeti u komunikaciji „Bolja regulativa: analiza stanja i nastavak naše obveze” te u popratnom radnom dokumentu službi 8 . Prvi potpredsjednik Timmermans predstavio je zaključke na konferenciji održanoj 29. travnja i o njima raspravljao s dionicima 9 .

Sljedeći zaključci relevantni su za primjenu načela supsidijarnosti i proporcionalnosti:

·uz trenutačnu usredotočenost na pojednostavnjenje, nasljednica platforme REFIT trebala bi više pažnje usmjeriti na načela supsidijarnosti i proporcionalnosti te zakonodavnu gustoću. U tu je svrhu važno proširiti stručnost Odbora i povećati uključenost lokalnih i regionalnih tijela koja su odgovorna za provedbu velikog dijela zakonodavstva EU-a 10 ;

·s ciljem poboljšanja ocjenjivanja usklađenosti s načelom supsidijarnosti i proporcionalnosti Komisija nastoji uvesti zajednički model „tablice”, koji je Radna skupina predložila u svojim smjernicama za bolju regulativu te ga primjenjivati za ocjenjivanje supsidijarnosti i proporcionalnosti u okviru procjena učinka i obrazloženja uz prijedloge.

Analiza supsidijarnosti i proporcionalnosti

U smjernicama za bolju regulativu i u popratnom „paketu instrumenata” 11 od Komisije se zahtijeva da provede analizu supsidijarnosti kada se ocjenjuje relevantnost postojećih mjera i njihova europska dodana vrijednost te kada se razmatraju nove inicijative u područjima koja nisu u isključivoj nadležnosti EU-a. Komisija provodi takvu analizu supsidijarnosti za zakonodavne i nezakonodavne inicijative.

Svrha je te analize dvostruka:

1. ocijeniti bi li djelovanje na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini bilo dostatno za ostvarenje željenih ciljeva; i

2. ocijeniti bi li se djelovanjem na razini EU-a osigurala dodana vrijednost u odnosu na djelovanje na nacionalnoj razini.

U skladu s načelom proporcionalnosti sadržaj i oblik djelovanja EU-a ne smiju prelaziti ono što je potrebno za ostvarivanje željenih ciljeva. Poštovanje načela proporcionalnosti znači da se mora osigurati da su odabrani pristup i stupanj regulatornog djelovanja nužni za ostvarivanje željenih ciljeva. U svim procjenama učinka, evaluacijama i provjerama primjerenosti trebale bi se provoditi takve analize.

Procjene učinka

Komisija analizira načela supsidijarnosti i proporcionalnosti u svim procjenama učinka koje se pripremaju za prijedloge politika. Da bi se osigurala njihova kvaliteta, te procjene podliježu neovisnoj kontroli kvalitete koju provodi Odbor za nadzor regulative 12 .

Tijekom posljednje godine svojeg mandata Junckerova Komisija usredotočila se na to da suzakonodavci nastave s postupkom donošenja prijedloga koje je već podnijela te je donijela malo novih zakonodavnih prijedloga. Stoga je Odbor 2019. izdao mišljenje o samo jednoj procjeni učinka, koja se odnosila na preinaku Uredbe o Europskom institutu za inovacije i tehnologiju i uspostavu Strateškog inovacijskog programa tog instituta 13 . U zaključku procjene učinka navodi se da Institut pruža jasnu europsku dodanu vrijednost u smislu ekonomije razmjera te opsega i brzine ulaganja u istraživanje i inovacije u usporedbi s nacionalnim i regionalnim inicijativama i rješenjima.

Evaluacije i provjere primjerenosti

Supsidijarnost i proporcionalnost ključni su aspekti evaluacija i provjera primjerenosti, kojima se ocjenjuje ostvaruju li se djelovanjem na razini EU-a očekivani rezultati u pogledu učinkovitosti, djelotvornosti, koherentnosti, relevantnosti i europske dodane vrijednosti. Komisija je u 2019. dovršila oko 70 evaluacija, uključujući četiri provjere primjerenosti (evaluacije širih područja politike), koje su se odnosile na Okvirnu direktivu o vodama i Direktivu o poplavama, kvalitetu zraka, nadzorno izvješćivanje i javno izvješćivanje trgovačkih društava.

Tijekom 2019. Odbor za nadzor regulative ispitao je 18 važnih evaluacija i provjera primjerenosti. Te su procjene obuhvaćale mnoge aspekte, od kojih su neki bili iznimno važni u smislu supsidijarnosti i proporcionalnosti.

·Evaluacija Direktive o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda 14

U skladu s načelom supsidijarnosti odgovornost je država članica da osiguraju da se građani, prema potrebi, mogu priključiti na sustav za prikupljanje otpadnih voda. Međutim, potrebno je djelovati na europskoj razini jer prekogranični riječni slivovi pokrivaju 60 % područja Unije. U nedostatku direktive EU-a o otpadnim vodama koja bi svim državama članicama nalagala sličan ritam uspostave infrastrukture za prikupljanje i pročišćavanje otpadnih voda svako nepoduzimanje mjera država članica smještenih uzvodno od prekogranične rijeke moglo bi ugroziti mjere koje poduzimaju države članice koje su smještene nizvodno.

·Provjera primjerenosti Okvirne direktive o vodama i Direktive o poplavama 15

Tim je dvjema direktivama uspostavljen fleksibilan okvir koji promiče integrirani pristup za suočavanje s različitim pritiscima na vode iz različitih područja politike. Time se državama članicama daje široka diskrecijska ovlast u pogledu određivanja ciljeva, metoda i mjera specifičnih za lokaciju, a istovremeno osiguravaju usklađenost i ravnopravni uvjeti. Evaluacijom je utvrđeno da je slabost tog pristupa to što su države članice u pogledu određenih pitanja vrlo različito provodile navedene direktive, a bio bi poželjan ujednačeniji pristup. Na primjer, ne postoji jasno opravdanje za postojanje vrlo različitih normi za onečišćujuće tvari specifične za riječni sliv u državama članicama koje dijele isti riječni sliv. Ta odstupanja mogu u nekim slučajevima biti posljedica lokalnih razlika, ali u mnogim se slučajevima mogu objasniti samo drugim čimbenicima, kao što su politička volja (kad je riječ o povratu troškova), otpor promjenama ili nedostatak tehničkih kapaciteta (kad je riječ o nadzoru).

2.2. Europski parlament

Europski parlament službeno je 2019. zaprimio 62 podneska nacionalnih parlamenata na temelju Protokola br. 2 o primjeni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti 16 . Nijedan od tih podnesaka nije bio obrazloženo mišljenje u smislu Protokola, odnosno u njima se nisu postavila pitanja u vezi s poštovanjem načela supsidijarnosti. Usporedbe radi, 2018. je Europskom parlamentu službeno proslijeđeno 46 obrazloženih mišljenja i 427 drugih podnesaka. Ti brojevi upućuju na to da nacionalni parlamenti ne smatraju da se mehanizmom kontrole poštovanja načela supsidijarnosti usporava proces izrade zakonodavstva Europske unije, nego ga vide kao sredstvo za izražavanje svojih stajališta i zabrinutosti. Svi podnesci nacionalnih parlamenata dostupni su u bazi podataka CONNECT Europskog parlamenta, koja sadržava dokumente nacionalnih parlamenata 17 .

U skladu s Prilogom VI. Poslovniku Europskog parlamenta, Odbor za pravna pitanja (JURI) snosi horizontalnu odgovornost za osiguravanje poštovanja načela supsidijarnosti. Svakih šest mjeseci član Odbora JURI imenuje se stalnim izvjestiteljem za supsidijarnost na temelju rotacije među klubovima zastupnika. Zastupnik u Europskom parlamentu Angel Dzhambazki (Europski konzervativci i reformisti) bio je stalni izvjestitelj tijekom prve polovine 2019., a u drugoj polovini godine naslijedio ga je zastupnik u Europskom parlamentu Nacho Sanchez Amor (Socijalisti i demokrati).

Odbor JURI sudjeluje i u izradi izvješća koja dvaput godišnje sastavlja Konferencija odbora za europske poslove (COSAC 18 ) o pitanjima koja se odnose na supsidijarnost i proporcionalnost.

Služba Europskog parlamenta za istraživanja nastavila je pomagati Europskom parlamentu da u svojem radu vodi računa o načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti:

·sustavnim nadzorom aspekata supsidijarnosti i proporcionalnosti u Komisijinim procjenama učinka i skretanjem pozornosti na sve iskazane dvojbe u tom pogledu, posebno nacionalnih parlamenata i Odbora regija,

·osiguravanjem potpunog poštovanja tih načela u radu Europskog parlamenta, na primjer pri provedbi procjena učinka suštinskih izmjena koje predloži sam Parlament ili pri analizi dodane vrijednosti prijedloga Parlamenta koji se odnose na novo zakonodavstvo, na temelju članka 225. UFEU-a, i cijene nedjelovanja na europskoj razini,

·nadzorom aspekata supsidijarnosti i proporcionalnosti pri izradi nacrta procjena učinka, s naglaskom na dodanu vrijednost EU-a.

2.3. Vijeće

Vijeće je 1. srpnja 2019. primilo na znanje novu mjeru koju je Komisija predložila Vijeću i Europskom parlamentu, prema kojoj se razdoblje između 20. prosinca i 10. siječnja, osim u hitnim opravdanim slučajevima, ne bi uzimalo u obzir pri određivanju osmotjednog razdoblja utvrđenog u Protokolu br. 2 Ugovorâ 19 . Vijeće je o tome 4. srpnja obavijestilo Komisiju preko predsjednika Odbora stalnih predstavnika. Vijeće u tom dopisu zaključuje da je nova mjera korak naprijed kojim će se nacionalnim parlamentima olakšati provjera usklađenosti nacrta zakonodavnih akata s načelom supsidijarnosti, u skladu s Protokolom br. 2 Ugovorâ.

U skladu s člankom 4. Protokola br. 2 Vijeće mora proslijediti nacionalnim parlamentima sve nacrte zakonodavnih akata koje su izradili skupina država članica, Sud Europske unije, Europska središnja banka ili Europska investicijska banka. U ožujku 2019. Vijeće je nacionalnim parlamentima dostavilo zahtjev koji je Vijeću uputila Europska investicijska banka za izmjenu Statuta Europske investicijske banke u skladu s posebnim zakonodavnim postupkom utvrđenim u članku 308. UFEU-a 20 .

Uz obveze koje mora ispuniti na temelju Ugovora, Vijeće i obavješćuje države članice o mišljenjima nacionalnih parlamenata o zakonodavnim prijedlozima Komisije. Tijekom 2019. Glavno tajništvo Vijeća poslalo je delegacijama 26 obrazloženih mišljenja izdanih u okviru političkog dijaloga 21 . Vijeće 2019. nije primilo nijedno obrazloženo mišljenje na temelju Protokola br. 2.

2.4. Odbor regija 22

Tijekom 2019. Odbor regija („Odbor”) nastavio je s radom kako bi se pobrinuo da se provedu preporuke Radne skupine za supsidijarnost, proporcionalnost i inicijativu „Činiti manje, ali učinkovitije” te da „aktivna supsidijarnost” postane stvarnost 23 . U okviru 8. europskog sastanka na vrhu regija i gradova koji je 14. i 15. ožujka 2019. održan u Bukureštu Odbor je organizirao raspravu na visokoj razini na temu aktivne supsidijarnosti, kojom je pokrenut pilot-projekt Odbora za uspostavu mreže regionalnih središta za ocjenjivanje provedbe politika EU-a na regionalnoj i lokalnoj razini (RegHub). U okviru pilot-projekta RegHub 2019. su provedena dva savjetovanja, i to jedno o javnoj nabavi i jedno o kvaliteti zraka, te je za svako sastavljeno temeljito izvješće o provedbi 24 .

Kao izravan odgovor na komunikaciju Komisije pod nazivom „Bolja regulativa: analiza stanja i nastavak naše obveze” 25 Odbor je u listopadu 2019. donio mišljenje 26 (izvjestitelj: Olgierd Geblewicz, Europska pučka stranka), u kojem su navedena njegova stajališta o boljoj regulativi i ulozi „aktivne supsidijarnosti” u oblikovanju politika EU-a. Odbor je u mišljenju ponovno izrazio svoju podršku boljoj regulativi, ističući da ona mora biti rezultat zajedničkog djelovanja.

Deveta konferencija o supsidijarnosti u organizaciji Odbora 27 bila je važan događaj za poticanje razgovora o „aktivnoj supsidijarnosti” i njezinoj ulozi u raspravama o budućnosti Europe. Okupila je sve razine vlasti kako bi se raspravilo o najboljem pristupu primjeni „aktivne supsidijarnosti” u cijelom EU-u te o korištenju tog pristupa za ponovno povezivanje EU-a s građanima. Na konferenciji je pokrenut novi pilot-projekt o doprinosu političkih debata u regionalnim parlamentima u suradnji s Konferencijom europskih regionalnih zakonodavnih skupština (CALRE). Cilj je projekta pružiti regionalno viđenje godišnjeg plana rada Komisije tako što bi se parlamentima koji imaju zakonodavne ovlasti dala mogućnost da izraze svoja mišljenja pri pripremi programa rada.

Odbor je 2019. ponovno proveo svoj program rada za supsidijarnost kao praktičan način praćenja poštovanja načela supsidijarnosti. Budući da su inicijative navedene u Programu rada Europske komisije za 2019. bile uglavnom nezakonodavne, utvrđene su samo tri prioritetne inicijative u okviru programa rada u području supsidijarnosti: „Održiva europska budućnost”, „Pravedno i jedinstveno tržište spremno za buduće izazove” i „Dovršenje jedinstvenog digitalnog tržišta”.

Odbor je ocijenio usklađenost zakonodavnih prijedloga o kojima je izdao mišljenja s načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti 28 . Tijekom 2019. donio je 49 mišljenja, od koji se pet odnosilo na zakonodavne prijedloge.

Svih pet mišljenja o zakonodavnim prijedlozima sadržavalo je ili izravnu procjenu usklađenosti s načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti ili posebne preporuke za poboljšanje usklađenosti s tim načelima. Primjerice, u mišljenju o sigurnosti na cestama i automatiziranoj mobilnosti zaključeno je da je potrebno „uključiti lokalne i regionalne dionike u provedbu Direktive s proširenim područjem primjene, a posebno u donošenje odluke o tome koje su ceste obuhvaćene njezinim odredbama...” i predlagati izmjene prijedloga Komisije o tome kako postići bolju usklađenost s načelom supsidijarnosti.

Iako su inicijative većinom bile nezakonodavne, Odbor je i u 2019. ostao predan primjeni pristupa „aktivne supsidijarnosti” jer su brojna mišljenja o nezakonodavnim prijedlozima uključivala procjenu supsidijarnosti i proporcionalnosti u relevantnom području politike, kao i konstruktivne preporuke za rješavanje potencijalnih problema. Primjer je mišljenje o Izvješću o provedbi javne nabave. Na temelju prvog savjetovanja mreže regionalnih središta Odbora regija u mišljenju je izložen detaljan pregled ključnih izazova s kojima se lokalna i regionalna tijela suočavaju pri provedbi direktivâ o javnoj nabavi iz 2014., kao i najčešćih izvora njihove pogrešne primjene. Na temelju empirijskih podataka na regionalnoj i lokalnoj razini u mišljenju se naglašavaju i suštinska pitanja, i navodi, među ostalim, da „…prekogranična nabava nije donijela nikakvu dodanu vrijednost za lokalna i regionalna tijela. Unatoč redovitim postupcima javne nabave na razini EU-a, koji iziskuju financijska sredstva i vrijeme, nije predana nijedna prekogranična ponuda ili je predan vrlo mali broj takvih ponuda”. U mišljenju se iznose preporuke politike za rješavanje tih pitanja.

Stručna skupina za supsidijarnost provela je 2019. dva savjetovanja.

Prvo se odnosi na prioritetnu inicijativu iz programa rada u području supsidijarnosti. U okviru prioritetne inicijative „Dovršenje jedinstvenog digitalnog tržišta” provedeno je savjetovanje sa Stručnom skupinom za supsidijarnost radi podrške izvjestitelju Odbora nadležnom za mišljenje o akcijskom planu za borbu protiv dezinformiranja. Nije istaknuto nijedno bitno pitanje u pogledu supsidijarnosti ili proporcionalnosti jer se aktivnosti opisane u akcijskom planu oslanjaju na suradnju različitih razina vlasti. Analizom je utvrđeno da bi za akcijski plan za borbu protiv dezinformiranja bilo korisno da se, osim pitanja supsidijarnosti ili proporcionalnosti, promiču Ugovorom utvrđeno načelo „lojalne suradnje” ili višerazinsko upravljanje.

Svrha drugog savjetovanja Stručne skupine za supsidijarnost bila je podrška izvjestitelju za mišljenje pod nazivom „Europski semestar i kohezijska politika: usklađivanje strukturnih reformi s dugoročnim ulaganjima” u pogledu kojeg su tri stručnjaka dala svoje doprinose. U skladu s pristupom „aktivne supsidijarnosti” stručnjaci su iznijeli prijedloge za rješavanje pitanja usklađenosti s načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti. Izjavili su da Odbor „… naglašava da najbolji način za izbjegavanje povrede načela supsidijarnosti i osiguravanje učinkovite koordinacije politika predstavlja potpuno i strukturirano uključivanje lokalnih i regionalnih vlasti u europski semestar, u skladu s načelima partnerstva i višerazinskog upravljanja”.

Sastav Mreže za praćenje primjene načela supsidijarnosti 29 nije se promijenio u 2019. (156 partnera). REGPEX 30 , podmreža Mreže za praćenje primjene načela supsidijarnosti, kojoj mogu pristupiti parlamenti 31 i vlade regija sa zakonodavnim ovlastima, zabilježila je značajan pad u obujmu rada zbog manjka zakonodavnih prijedloga tijekom 2019. Na njoj su 2019. objavljena samo dva doprinosa, u usporedbi s njih 95 u 2018.

2.5.    Sud    Europske unije

Sud Europske unije (Sud) donio je 2019. jednu presudu o usklađenosti zakonodavstva Unije s načelom supsidijarnosti. U presudi od 6. lipnja 2019. u predmetu C‑264/18 32 Sud je smatrao da zakonodavac Unije nije prekršio načelo supsidijarnosti isključenjem pravnih usluga u smislu Direktive 2014/24/EU o javnoj nabavi 33 jer je zakonodavac podrazumijevao da je na nacionalnim zakonodavcima da odrede trebaju li se na te usluge primjenjivati pravila o javnoj nabavi.

Sud je razjasnio i primjenu načela proporcionalnosti u dva predmeta u kojima je država članica dovela u pitanje zakonodavni akt koji su donijeli Europski parlament i Vijeće 34 .

Kad je riječ o standardu nadzora poštovanja tog načela, Sud je podsjetio da je zakonodavcu Unije nužno priznati široku diskrecijsku ovlast kada njegovo djelovanje podrazumijeva odabire političke, ekonomske i socijalne naravi i kada treba izvršiti složene ocjene i procjene. Stoga je mišljenje Suda da kriterij koji treba primijeniti nije smatra li se donesena mjera u takvom području jedinom mjerom ili najboljom mogućom mjerom jer na njezinu zakonitost može utjecati samo očita neprikladnost u odnosu na cilj koji se želi postići 35 .

Prema tome, Sud je smatrao da nije dokazano da je zakonodavac EU-a počinio očitu pogrešku u donošenju Direktive (EU) 2016/2284 o smanjenju nacionalnih emisija određenih atmosferskih onečišćujućih tvari. U tom je kontekstu Sud pojasnio da zakonodavac EU-a nije dužan uzimati u obzir specifičnu situaciju države članice ako predmetna mjera EU-a utječe na sve države članice i zahtijeva uspostavljanje ravnoteže među različitim interesima, uzimajući u obzir ciljeve te mjere. Slijedom toga, nastojanje da se postigne takva ravnoteža, uzimajući u obzir situaciju svih država članica Unije, a ne specifičnu situaciju samo jedne države članice, ne može se smatrati protivnim načelu proporcionalnosti 36 .

U drugoj presudi 37 Sud je potvrdio valjanost u smislu načela proporcionalnosti određenih odredbi Direktive (EU) 2017/853, kojom su Europski parlament i Vijeće izmijenili Direktivu Vijeća 91/477/EEZ o nadzoru nabave i posjedovanja oružja 38 . Sud je presudio da se široka diskrecijska ovlast zakonodavca EU-a primjenjuje ne samo na prirodu i opseg osporavane mjere, već, u određenoj mjeri, i na utvrđivanje osnovnih činjenica. Ipak, čak i uz široku diskrecijsku ovlast, zakonodavac EU-a dužan je svoj izbor temeljiti na objektivnim kriterijima i ispitati opravdavaju li ciljevi koji se nastoje postići donesenom mjerom znatne negativne gospodarske posljedice za određene gospodarske subjekte. Sud je ustanovio da institucije EU-a koje su donijele predmetnu mjeru moraju biti u stanju dokazati pred Sudom da su pri donošenju mjere izvršile diskrecijsku ovlast. Pretpostavka je da su uzele u obzir sve čimbenike i okolnosti relevantne za situaciju koja se nastoji urediti predmetnom mjerom. Iz toga proizlazi da te institucije moraju barem jasno i nedvosmisleno podnijeti i izložiti osnovne podatke koje su morale uzeti u obzir kao temelj osporavane mjere i o kojima ovisi izvršavanje njihove diskrecijske ovlasti. U navedenom je predmetu Sud odbacio prigovor da zakonodavac EU-a nije imao dovoljno informacija o potencijalnom utjecaju osporavane direktive da bi procijenio usklađenost s načelom proporcionalnosti. Sud je smatrao da su institucije EU-a u zakonodavnom postupku uzele u obzir dostupne znanstvene podatke i druge nalaze koji su postali dostupni. To je uključivalo podatke i nalaze iz evaluacije u okviru REFIT-a koju je provela Komisija, raznih studija, javnih savjetovanja, savjetovanja s državama članicama i dionicima i procjena učinka koje su dostavile države članice.

3.     Kako nacionalni parlamenti primjenjuju mehanizam kontrole poštovanja načela supsidijarnosti

Od uvođenja mehanizma kontrole poštovanja načela supsidijarnosti 2019. bila je prva godina u kojoj nacionalni parlamenti Komisiji nisu dostavili nijedno obrazloženo mišljenje. To je uglavnom posljedica naglog smanjenja zakonodavnih aktivnosti Komisije tijekom prijelazne godine između dviju Komisija. Komisija je 2019. suzakonodavcima i nacionalnim parlamentima uputila 28 zakonodavnih prijedloga koji podliježu kontroli poštovanja načela supsidijarnosti, u usporedbi s 139 prijedloga u 2018. Nacionalni parlamenti donijeli su 39 mišljenja o tih 28 prijedloga. To je potvrda trenda zabilježenog u prethodnim godišnjim izvješćima: smanjen je udio obrazloženih mišljenja u usporedbi s ukupnim brojem mišljenja (10,5 % 2016.; 9 % 2017.; 6,5 % 2018.; nijedno 2019.) i broj mišljenja o prijedlozima Komisije koji podliježu mehanizmu kontrole poštovanja načela supsidijarnosti (17,6 % 2016.; 16 % 2017.; 10,5% 2018.; nijedno 2019.).

To bi mogla biti posljedica Komisijine primjene ojačane agende za bolju regulativu i njezine obveze da uključi načela supsidijarnosti i proporcionalnosti u sve faze donošenja politike, procijeni postojeće okvire politika prije podnošenja revidiranog zakonodavstva i potakne djelovanje na europskoj razini samo ako ono pruža očitu dodatnu vrijednost 39 .

4.     Politički dijalog s nacionalnim parlamentima

Opće napomene o pisanim mišljenjima

Nacionalni parlamenti Komisiji su 2019. uputili ukupno 159 mišljenja. To je znatno manji broj mišljenja u usporedbi s prethodnim godinama (576 mišljenja 2017. i 569 mišljenja 2018.) te još manji u usporedbi s prethodnom prijelaznom godinom 2015. (350 mišljenja). U pitanju je najmanji broj od početka političkog dijaloga 2007.

Od tih 159 mišljenja, samo ih se 39 (25 %) odnosilo na prijedloge Komisije koji podliježu mehanizmu kontrole poštovanja načela supsidijarnosti. Preostalih 120 mišljenja (75 %) odnosilo se na nezakonodavne inicijative, kao što su komunikacije, ili je bilo riječ o samoinicijativnim mišljenjima. Taj izuzetno visok udio 40 odraz je privremenog smanjenja obujma zakonodavnih prijedloga koje je Komisija podnijela, ali i pokazuje interes nacionalnih parlamenata da Komisiji iznesu svoja stajališta u ranoj fazi postupka odlučivanja.

Sudjelovanje i opseg

Kao i prethodnih godina, broj mišljenja poslanih Komisiji znatno se razlikovao među nacionalnim parlamentima. Deset najaktivnijih domova izdalo je 116 mišljenja, odnosno 73 % svih mišljenja, što je manji udio u usporedbi s 2018. (83 %), ali je sličan stanju prethodnih godina (74 % 2017., 73 % 2016. i 72 % 2015.). Ukupno 17 domova 41 (u usporedbi s 10 domova 2018.) nije izdalo nijedno mišljenje.

Dom s najvećim brojem podnesenih mišljenja u 2019. bio je češki Senát (21 mišljenje). Ostalih deset nacionalnih parlamenata ili domova koji su 2019. dostavili najveći broj mišljenja bili su rumunjski Camera Deputaților (15 mišljenja), portugalski Assembleia da República (14 mišljenja), češki Poslanecká sněmovna (13 mišljenja), francuski Sénat (12 mišljenja), njemački Bundesrat (11 mišljenja), španjolski Cortes Generales (osam mišljenja), britanski House of Lords (osam mišljenja), talijanski Senato della Repubblica (sedam mišljenja), rumunjski Senat (sedam mišljenja) i švedski Riksdag (sedam mišljenja). Ti su domovi ujedno bilo najaktivniji domovi u 2018. (iako drukčijim redoslijedom).

Iako je većina domova zabilježila nagli pad broja podnesenih mišljenja, dva su doma poslala više mišljenja u 2019. nego u 2018.: mađarski Országgyűlés (pet mišljenja 2019., tri mišljenja 2018.) i nizozemski Eerste Kamer (šest mišljenja 2019., dva mišljenja 2018.).

U Prilogu 1. navodi se broj mišljenja koja je poslao svaki dom.

Glavne teme mišljenja u političkom dijalogu

Kao i prethodnih godina, mišljenja koja su nacionalni parlamenti dostavili 2019. odnosila su se na razne teme. Sljedećih pet dokumenata, među kojima je svaki potaknuo između pet i devet mišljenja 42 , privukli su najveću pozornost nacionalnih parlamenata:

1.Proširenje glasovanja kvalificiranom većinom – devet mišljenja;

2.Supsidijarnost i bolja regulativa – osam mišljenja;

3.Jačanje vladavine prava – šest mišljenja;

4.Prema održivoj Europi – pet mišljenja;

5.Suzbijanje dezinformacija na internetu – pet mišljenja.

·Proširenje glasovanja kvalificiranom većinom

Komisija se obvezala ispitati načine za povećanje učinkovitosti donošenja odluka utvrđivanjem područja na koja bi se mogla proširiti primjena glasovanja kvalificiranom većinom 43 . U tu je svrhu donijela četiri komunikacije o četiri ključna područja politike: zajedničkoj vanjskoj i sigurnosnoj politici, 12. rujna 2018. 44 ; oporezivanju, 15. siječnja 2019. 45 ; energiji i klimi, 9. travnja 2019. 46 te socijalnoj politici, 16. travnja 2019. 47

Za te je komunikacije dostavljeno devet mišljenja šest nacionalnih parlamenata 48 . Nacionalni su parlamenti u tim mišljenjima općenito izrazili protivljenje proširenju primjene glasovanja kvalificiranom većinom jer su smatrali da je potrebno zadržati jednoglasno odlučivanje u tim područjima radi zaštite nacionalnog suvereniteta i interesa. Neki su domovi isto tako smatrali da je jednoglasno odlučivanje ispravno funkcioniralo u tim područjima te da nije predstavljalo prepreku napretku na razini EU-a.

Komisija je odgovorila da je u slučaju vanjske i sigurnosne politike pravilo o jednoglasnom odlučivanju u određenim situacijama utjecalo na brzinu i sposobnost EU-a da poduzme mjere u vezi s globalnim pitanjima te da bi za potrebe daljnjeg oblikovanja svoje budućnosti EU trebao poboljšati postupke donošenja odluka korištenjem brojnih mogućnosti koje su dostupne u Ugovorima. Kad je riječ o oporezivanju, naglasila je da je koordinirano djelovanje EU-a ključno za zaštitu prihoda država članica i osiguravanje pravednosti poreznog okruženja te pravilnog funkcioniranja unutarnjeg tržišta.

Iako su globalizacija i digitalizacija stvorile zajedničke izazove povezane s poreznom politikom koji zahtijevaju zajednička rješenja, EU nije uspio brzo djelovati ni reagirati zbog ograničenja koja proizlaze iz pravila o jednoglasnom odlučivanju. Glasovanje kvalificiranom većinom omogućilo bi državama članicama da brže i djelotvornije pronalaze rješenja u vezi s poreznim pitanjima. Osim toga, u redovnom zakonodavnom postupku odluke o oporezivanju imale bi koristi od doprinosa Europskog parlamenta, čime bi se predstavili stavovi građana i povećala odgovornost. Kad je riječ o energetskoj i klimatskoj politici, Komisija je primijetila da trenutačni režim oporezivanja energije narušava funkcioniranje unutarnjeg tržišta zbog različitih poreznih stopa i poreznih osnovica za konkurentna goriva. Stoga je jednak tretman svih izvora energije prema njihovu doprinosu ostvarenju ciljeva energetske unije (kao što su promicanje održive energije i izbjegavanje rasipanja energije) aspekt koji se mora uzeti u obzir u budućoj reformi oporezivanja energije. U tu će svrhu biti ključno pronaći kompromisna rješenja kojima će se uzeti u obzir interesi i specifični gospodarski i socijalni uvjeti u državama članicama.

Naposljetku, Komisija je u pogledu socijalne politike pojasnila da je zauzela ciljani pristup primjeni prijelaznih klauzula. Predložila je primjenu tih klauzula samo za pitanja nediskriminacije i za donošenje preporuka o socijalnoj sigurnosti i socijalnoj zaštiti radnika jer bi se u tim područjima glasovanjem kvalificiranom većinom državama članicama olakšalo brzo prevladavanje zajedničkih izazova.

·Supsidijarnost i proporcionalnost

U komunikaciji pod nazivom „Načela supsidijarnosti i proporcionalnosti: jačanje njihove uloge u donošenju politika EU-a” 49 , donesenoj 23. listopada 2018., u godišnjem izvješću o supsidijarnosti i proporcionalnosti za 2017. 50 i izvješću o odnosima s nacionalnim parlamentima 51 Komisija je iznijela svoje daljnje mjere na temelju preporuka Radne skupine za supsidijarnost, proporcionalnost i inicijativu „Činiti manje, ali učinkovitije”.

U vezi s tim paketom u 2019. je zaprimljeno šest mišljenja šest nacionalnih parlamenata 52 i jedno mišljenje regionalnog parlamenta 53 . Svi su domovi općenito pozdravili rad Radne skupine, podržali koncept „aktivne supsidijarnosti” i složili se s daljnjim mjerama koje je Komisija već poduzela.

Neki su domovi Komisiji predložili da poboljša interakciju s njima tijekom pripreme svojih prijedloga, i to boljim planiranjem svojih inicijativa kako bi se nacionalnim parlamentima omogućilo bolje planiranje provjera poštovanja načela supsidijarnosti i/ili poboljšanjem kvalitete procjena učinka i pružanjem više informacija o procjenama na svim službenim jezicima. Izneseni su i drugi prijedlozi za poboljšanje nadzora koji nacionalni parlamenti provode tijekom zakonodavne faze, primjerice organiziranje rasprava s predstavnicima nacionalnih parlamenata i Europskog parlamenta ako prijedlog potakne niz obrazloženih mišljenja ili rasprave o primjedbama nacionalnih parlamenata u okviru radnih skupina Vijeća. Neki su parlamenti predložili i mjere koje bi zahtijevale promjenu Ugovorâ, kao što je produljenje roka za izdavanje obrazloženih mišljenja na 12 tjedana, smanjenje broja obrazloženih mišljenja potrebnih za pokretanje postupka „žutog kartona”, dopuštanje da se obrazložena mišljenja temelje na proporcionalnosti, postavljanje službenog roka za odgovore Komisije i davanje prava zakonodavne inicijative Europskom parlamentu.

U svojim je odgovorima Komisija pozdravila podršku nacionalnih parlamenata inicijativama koje je najavila u Komunikaciji i potvrdila da priprema njihovu provedbu. Složila se s potrebom za pružanjem informacija o usklađenosti prijedlogâ s načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti i naglasila da se sažeci procjena učinka već objavljuju na svim jezicima EU-a. Komisija je istaknula svoj rad na povećanju razine temeljitosti i pouzdanosti informacija o inicijativama koje je najavila u svojem programu rada i sa zanimanjem je primila na znanje prijedloge o organiziranju rasprava o iznesenim prijedlozima. U osvrtu na prijedloge koji zahtijevaju promjenu Ugovorâ Komisija je istaknula da se u bližoj budućnosti ne planira takva promjena.

·Vladavina prava

Komisija je 3. travnja 2019. donijela komunikaciju pod nazivom „Daljnje jačanje vladavine prava u Uniji: trenutačno stanje i mogući sljedeći koraci” 54 . Time se želio dati pregled postojećih instrumenata za suočavanje s izazovima koji su povezani s vladavinom prava u Uniji te se željela pokrenuti rasprava o tome kako ih ojačati. Potom je 17. srpnja 2019. donijela komunikaciju „Jačanje vladavine prava u Uniji – Nacrt za djelovanje” 55 , u kojoj se utvrđuju posebne mjere za djelovanje u tom području.

Za te je komunikacije dostavljeno šest mišljenja pet nacionalnih parlamenata 56 . Parlamenti su općenito pozdravili rad Komisije na promicanju i zaštiti vladavine prava u EU-u i složili se s potrebom za poboljšanjem i jačanjem raspoloživih alata za zaštitu temeljnih vrijednosti EU-a. Neki su domovi istaknuli i važnost trajnog dijaloga s državama članicama po pitanju vladavine prava.

U svojim je odgovorima Komisija naglasila da je, kako je objašnjeno u sudskoj praksi Suda Europske unije, poštovanje vladavine prava nacionalno i europsko pitanje te da je odgovornost institucija EU-a baviti se tim pitanjima unutar institucionalnog okvira. Komisija je istaknula ključnu ulogu koju nacionalni parlamenti imaju u osiguravanju vladavine prava u državama članicama, i to i kao zakonodavci i kao nadzornici izvršne vlasti. Isto je tako pojasnila da bi predloženi „ciklus revizije vladavine prava” trebao služiti kao preventivno sredstvo za utvrđivanje problema i stvaranje prostora za dijalog. Komisija će nadzirati taj proces u bliskoj suradnji s nacionalnim tijelima.

·Prema održivoj Europi

Komisija je 30. siječnja 2019. donijela dokument za razmatranje pod nazivom „Prema održivoj Europi do 2030.” 57 kako bi usmjerila raspravu o najboljoj strategiji EU-a za postizanje UN-ovih ciljeva održivog razvoja do 2030.

O tom je dokumentu dostavljeno pet mišljenja četiri nacionalna parlamenta 58 i otvorio je niz pitanja. Ta pitanja uključuju regionalne i društvene aspekte tranzicije prema održivosti, potrebu da se u tu tranziciju uključe svi dionici, kompatibilnost rasta i razvoja svjetske trgovine s jedne strane i održivosti s druge strane te potrebu za podupiranjem obrazovanja, kako u EU-u, tako i u zemljama u razvoju.

U svojim se odgovorima Komisija složila da je za postizanje ciljeva održivog razvoja potrebna učinkovita suradnja na globalnoj, europskoj, nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini, poštujući pritom načela supsidijarnosti i proporcionalnosti. Komisija je napomenula da nacionalni parlamenti imaju ključnu ulogu jer napredak uvelike ovisi o mjerama koje poduzimaju države članice na svim razinama. Isto je tako naglasila da su mjere kao što je inicijativa za regije u tranziciji s velikom potrošnjom ugljena i visokim emisijama ugljika pokrenuta kako bi se osiguralo da tranzicija prema klimatskoj neutralnosti bude pravedna i zasnovana na solidarnosti, bez zapostavljanja ijedna osobe ili regije.

·Suzbijanje dezinformacija na internetu

Komisija je 26. travnja 2018. donijela komunikaciju pod nazivom „Suzbijanje dezinformacija na internetu: europski pristup” 59 . Potom je 2. prosinca 2018. objavila izvješće 60 o provedbi te komunikacije, koje je bilo popraćeno akcijskim planom za borbu protiv dezinformiranja 61 .

Za te je inicijative 2019. dostavljeno pet mišljenja četiriju nacionalnih parlamenata 62 . Parlamenti su zatražili objašnjenja u pogledu kriterija za definiranje dezinformacija, granice između suzbijanja dezinformacija i cenzure, uloge i neovisnosti provjeravatelja činjenica i ciljanog širenja dezinformacija iz Rusije.

U svojim se odgovorima Komisija složila da se pojmovi upotrijebljeni u Komunikaciji, kao što je pojam „dezinformacije”, kao ni najavljene mjere, ne smiju upotrebljavati u svrhu cenzure te je naglasila da se u Komunikaciji izričito izbjegava kriminalizacija govora ili stvaranje novih kategorija ilegalnog sadržaja. Komisija je pojasnila da je gusta mreža jakih i neovisnih provjeravatelja činjenica ključan preduvjet za zdrav digitalni ekosustav i da je stoga olakšala umrežavanje europskih organizacija neovisnih provjeravatelja činjenica pružanjem infrastrukture za prekograničnu suradnju, bez pružanja financijske potpore ili vršenja bilo kakvog nadzora nad njihovom uredničkom politikom. U pogledu vanjskih izvora dezinformacija, Komisija je primijetila da postoje snažni dokazi o dezinformacijama koje potječu iz Rusije te da je, iako su i druge države koje nisu članice EU-a primjenjivale strategije dezinformiranja, djelovanje Rusije bilo sustavno, dobro financirano i većih razmjera od djelovanja drugih zemalja.

Zajednička samoinicijativna mišljenja

Komisija je 2019. zaprimila dva zajednička samoinicijativna mišljenja nacionalnih parlamenata. Oba je mišljenja potpisalo šest domova zemalja Višegradske skupine („V4”) 63 . Jedno se odnosilo na proširenje Europske unije i u njemu je izražena potpora proširenju na zapadni Balkan. Drugo zajedničko mišljenje odnosilo se na višegodišnji financijski okvir, u vezi s kojim su nacionalni parlamenti zemalja skupine V4 zatražili da se za zajedničku poljoprivrednu politiku i kohezijsku politiku dodijeli ista razina financiranja kao u prethodnom financijskom okviru.

5.     Kontakti, posjeti, sastanci i konferencije

Posjeti Komisije nacionalnim parlamentima/sastanci Komisije i nacionalnih parlamenata

Godine 2019. članovi Komisije obavili su ukupno 55 posjeta nacionalnim parlamentima ili sastanaka s delegacijama nacionalnih parlamenata (vidjeti kartu u nastavku), što je manje nego prethodnih godina (140 posjeta u 2018.) jer je 2019. bila prijelazna godina između dviju Komisija. Ukupno su tijekom mandata Junckerove Komisije obavili 915 posjeta. Budući da je predsjednica von der Leyen zatražila da svi povjerenici posjete sve države članice u prve dvije godine mandata i da se redovito sastaju s nacionalnim parlamentima, nastavit će se bliska suradnja s nacionalnim parlamentima.

Glavni pregovarač EU-a za Brexit Michel Barnier 2019. se susreo s 13 nacionalnih parlamenata, kako u okviru posjeta glavnim gradovima država članica EU-27, tako i tijekom sastanka u Bruxellesu, kako bi ih obavijestio o pregovorima s Ujedinjenom Kraljevinom. Ti će se kontakti nastaviti i dodatno intenzivirati u kontekstu tekućih pregovora o budućem odnosu EU-a i Ujedinjene Kraljevine.

Tijekom cijele 2019. dužnosnici Komisije, većinom na višim razinama, prisustvovali su više od 40 sastanaka odborâ nacionalnih parlamenata kako bi raspravljali o zakonodavnim prijedlozima na tehničkoj razini. Dužnosnici Komisije održali su predstavnicima nacionalnih parlamenata 13 prezentacija u Bruxellesu o temama kao što su bolja regulativa, učinkovitije donošenje propisa o oporezivanju i socijalnoj politici, zakonodavstvo o pripravnosti za Brexit i trgovinski sporazum između EU-a i Mercosura. Nadalje, predstavništva Komisije u državama članicama održavala su česte kontakte s nacionalnim parlamentima, osobito u pogledu europskog semestra i drugih gospodarskih pitanja.

Broj posjeta i sastanaka članova Komisije s nacionalnim parlamentima 2019. (ukupno za sve države članice: 55)

Međuparlamentarni sastanci i konferencije

U 2019. je održano nekoliko važnih međuparlamentarnih sastanaka i konferencija, 64 među ostalim:

ØKonferencija parlamentarnih odbora za poslove Unije parlamenata Europske unije (COSAC 65 ), 

ØKonferencija predsjednika parlamenata Europske unije 66 ,

ØEuropski parlamentarni tjedan 67 , 

ØMeđuparlamentarna konferencija o stabilnosti, ekonomskoj koordinaciji i upravljanju 68 , 

Ømeđuparlamentarne konferencije o zajedničkoj vanjskoj i sigurnosnoj politici i zajedničkoj sigurnosnoj i obrambenoj politici 69 , i

ØZajednička skupina za parlamentarni nadzor nad Europolom 70 .

Održana su dva sastanka predsjednika COSAC-a za 2019., u Bukureštu 20. i 21. siječnja i u Helsinkiju 21. i 22. srpnja. Povjerenica Crețu sudjelovala je na sastanku u Bukureštu. U pogledu sadržaja delegati su razmotrili prioritete rumunjskog i finskog predsjedništva Vijeća, koheziju i konvergenciju (u Bukureštu) i europski proračun (u Helsinkiju).

Na plenarnoj sjednici LXII. COSAC-a, održanoj u Bukureštu od 23. do 25. lipnja, raspravljalo se o postignućima rumunjskog predsjedništva, o međunarodnim trgovinskim odnosima u kontekstu Brexita, europskom prostoru obrazovanja kao pokretačkom čimbeniku u preoblikovanju i jačanju jedinstvenog tržišta te o gospodarstvu utemeljenom na inovaciji i tehnologiji.

Na plenarnoj sjednici LXII. COSAC-a, održanoj u Helsinkiju od 1. do 3. prosinca, sudjelovali su potpredsjednik Šefčovič i glavni pregovarač Barnier, koji su s delegatima razgovarali o ustroju i političkom planu nove Komisije, njezinim odnosima s nacionalnim parlamentima i o Brexitu. Delegati su raspravljali i o potencijalnoj ulozi nacionalnih parlamenata na Konferenciji o budućnosti Europe, o rezultatima finskog predsjedništva, promicanju vladavine prava u EU-u, o Povelji EU-a o temeljnim pravima i klimatskoj strategiji za Europu.

Komisija je pismeno odgovorila na doprinose koje je COSAC usvojio na svojim dvjema plenarnim sjednicama 71 .

6.     Uloga regionalnih parlamenata

Regionalni parlamenti neizravno pridonose odnosima Komisije s nacionalnim parlamentima. U skladu s Protokolom br. 2 uz Ugovore, pri provođenju provjere poštovanja načela supsidijarnosti nacrta zakonodavnih akata EU-a za potrebe izdavanja obrazloženih mišljenja, nacionalni parlamenti po potrebi se savjetuju s regionalnim parlamentima koji imaju zakonodavne ovlasti 72 .

Članovi regionalnih parlamenata zastupljeni su i u Odboru regija, koji provodi svoje aktivnosti praćenja preko Mreže za praćenje primjene načela supsidijarnosti i njezine internetske platforme, osmišljene radi podupiranja sudjelovanja regionalnih parlamenata sa zakonodavnim ovlastima u mehanizmu ranog upozoravanja za supsidijarnost (REGPEX) 73 .

Iako Ugovori ne sadržavaju izričite odredbe o izravnoj interakciji između Komisije i regionalnih parlamenata, neki regionalni parlamenti, posebice iz Njemačke, dostavili su rezolucije izravno Komisiji. U njima su iznijeli svoje primjedbe o supsidijarnosti (Landtag savezne zemlje Bavarske), budućnosti Europe (Landtag savezne zemlje Baden-Württemberg) te o političkim aspektima nekoliko prijedloga Komisije. Time su regionalni parlamenti istaknuli svoju zainteresiranost za izravno izražavanje svojih stavova o donošenju europskih politika. Regionalno parlamentarno vijeće Velike regije 74 dostavilo je 2019. svoje preporuke o kohezijskoj politici, razvoju plovnog puta na rijeci Moselle, pitanjima prekograničnog zapošljavanja, kružnom gospodarstvu, željezničkom prometu, promicanju višejezičnosti i digitalnom građanskom sudu. Komisija je u osnovi odgovorila na sve rezolucije koje su dostavili regionalni parlamenti ili organizacije regionalnih parlamenata.

Flamanski je parlament putem belgijskog Saveznog parlamenta poslao Komisiji mišljenje o strategiji EU-a za razdoblje nakon Brexita 75 .

Povjerenica Crețu i glavni pregovarač EU-a Barnier sudjelovali su na 8. europskom sastanku na vrhu regija i gradova. koji se 14. i 15. ožujka 2019. održao u Bukureštu u organizaciji Europskog odbora regija. Razmijenili su mišljenja s predsjednicom Konferencije europskih regionalnih zakonodavnih skupština (CALRE) Donatellom Porzi o pitanjima regionalne politike i utjecaju Brexita.

U 2019. predsjednik Juncker održao je govore pred regionalnim parlamentima saveznih zemalja Baden-Württemberg, Saarland i Thüringen (Njemačka). Sudjelovao je i na Europskoj konferenciji regionalnih parlamenata njemačkog govornog područja, koja je organizirana u suradnji s austrijskim pokrajinskim parlamentima, parlamentom Južnog Tirola (Italija) i parlamentom njemačke jezične zajednice (Belgija).

7.     Zaključak

Od stupanja Ugovora iz Lisabona na snagu 2019. godina bila je prva u kojoj nacionalni parlamenti nisu Komisiji dostavili nijedno obrazloženo mišljenje. Od ostalih vrsta mišljenja koja su dostavili nacionalni parlamenti, 75 % odnosilo se na nezakonodavne inicijative Komisije ili su u pitanju bila samoinicijativna mišljenja. To jasno pokazuje da su nacionalni parlamenti zainteresirani za to da Komisiji u što ranijoj fazi postupka odlučivanja pruže vrijedan politički doprinos usmjeren prema budućnosti.

Komisija je uložila znatan trud kako bi provela preporuke Radne skupine za supsidijarnost, proporcionalnost i inicijativu „Činiti manje, ali učinkovitije”, posebno u okviru svojeg rada na boljoj regulativi, čiji je cilj da zakonodavstvo EU-a bude bolje pripremljeno i utemeljeno te usklađeno s načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti. Pomogla je i nacionalnim parlamentima da djelotvornije ispunjavaju svoje zadaće time što je božićno i novogodišnje razdoblje izuzeto iz izračuna osmotjednog razdoblja za podnošenje obrazloženih mišljenja i slanjem objedinjenih odgovora ako znatan broj nacionalnih parlamenata izrazi dvojbe u pogledu supsidijarnosti određenog prijedloga.

Članovi Komisije i u 2019. su održavali redovite rasprave s nacionalnim parlamentima, koji imaju ključnu ulogu u približavanju Unije njezinim građanima.

Nova Komisija kojom predsjeda Ursula von der Leyen preuzela je dužnost 1. prosinca 2019. S obzirom na to da je predsjednica von der Leyen zatražila da svi povjerenici posjete sve države članice u prve dvije godine mandata i da se redovito sastaju s nacionalnim parlamentima, posjeti i razmjene osnažit će blisku suradnju Komisije s nacionalnim parlamentima. Osim toga, Komisija Ursule von der Leyen u svojem zakonodavnom i političkom radu stavljat će poseban naglasak na načela supsidijarnosti i proporcionalnosti.

(1)    COM(2018) 703 final, 23.10. 2018. Ta je komunikacija opisana u odjeljku 2.1. Godišnjeg izvješća za 2018. ( https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2019/HR/COM-2019-333-F1-HR-MAIN-PART-1.PDF ). Osim toga, potaknula je neka mišljenja nacionalnih parlamenata, koja se razmatraju u odjeljku 4. u nastavku.

(2)      Za dodatne informacije o radu te radne skupine vidjeti odjeljak 2.1. Godišnjeg izvješća za 2018. i https://ec.europa.eu/commission/priorities/democratic-change/better-regulation/task-force-subsidiarity-proportionality-and-doing-less-more-efficiently_hr .

(3)      Za informacije o odgovoru Vijeća vidjeti i odjeljak 2.3. u nastavku.

(4)      Vidjeti odjeljak 3. u nastavku.

(5)       https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say

(6)      Dodatne informacije o provjerama primjerenosti na internetskoj stranici platforme REFIT: https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/evaluating-and-improving-existing-laws/refit-making-eu-law-simpler-and-less-costly/refit-platform/refit-platform-work-progress_en .

(7)

      http://ec.europa.eu/smart-regulation/refit/simplification/consultation/contributions_hr

(8)      COM(2019) 178 final i SWD(2019) 156 final, 15.4.2019.

(9)      Za više informacija vidjeti https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/planning-and-proposing-law/better-regulation-why-and-how/better-regulation-taking-stock-and-sustaining-our-commitment_en .

(10) Zajednički istraživački centar uključen je u brojne inicijative za poboljšanje kvalitete lokalnog i regionalnog donošenja politika, npr. putem pilota „Znanost se susreće s regijama”, kojim se u cijelom EU-u promiče donošenje politika koje se temelje na dokazima.

(11)     https://ec.europa.eu/info/files/better-regulation-toolbox_en

(12)

     Odbor za nadzor regulative sastoji se od predsjednika (na razini glavnog direktora) i šest stalnih članova, od kojih se tri biraju izvan Komisije. Svi članovi Odbora neovisni su i obnašaju dužnost u vlastito ime na temelju svojih pojedinačnih stručnih znanja. Odbor preispituje kvalitetu procjena učinka, provjera primjerenosti i važnijih evaluacija. Supsidijarnost i proporcionalnost dio su te provjere kvalitete. https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/regulatory-scrutiny-board_hr

(13)      SWD(2019) 330 final, 11.7.2019.

(14)      SWD(2019) 700 final, 13.12. 2019. Evaluacija Direktive 91/271/EEZ o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda.

(15)      SWD(2019) 439 final, 10.12.2019. Provjera primjerenosti Okvirne direktive o vodama, Direktive o podzemnim vodama, Direktive o standardima kvalitete okoliša i Direktive o poplavama.

(16)    Za informacije o postupanju Europskog parlamenta s obrazloženim mišljenjima nacionalnih parlamenata vidjeti točku 2.3. Godišnjeg izvješća za 2016. o supsidijarnosti i proporcionalnosti.

(17)       http://www.europarl.europa.eu/relnatparl/en/connect/welcome.html

(18)      Za informacije o COSAC-u vidjeti odjeljak 5. u nastavku.

(19)      Dokument Vijeća ST 10722/19, dostupan u registru Vijeća . Informacije o toj mjeri navedene su u odjeljku 2.1.

(20)      2019/0804 (CNS) – dokument Vijeća 2338/19, dostupan u registru Vijeća .

(21)      Postoji nepodudaranje u broju mišljenja koja su registrirali Europski parlament, Vijeće i Komisija jer sve institucije nisu zaprimile sva mišljenja i institucije različito broje mišljenja koja je zajednički poslalo nekoliko nacionalnih parlamenata.

(22)    Detaljniji opis aktivnosti povezanih sa supsidijarnošću dostupan je u Godišnjem izvješću o supsidijarnosti za 2019., koje je objavio Odbor regija i koje će nakon što ga donese predsjedništvo Odbora regija biti dostupno na http://portal.cor.europa.eu/subsidiarity/Pages/default.aspx .

(23)      Za informacije o radu i daljnjim mjerama te radne skupine vidjeti i odjeljke 2.1. Godišnjeg izvješća za 2018. (COM(2019) 333) i ovog izvješća. Za Radnu je skupinu „aktivna supsidijarnost” među ostalim predstavljala „promicanje mogućnosti nacionalnih parlamenata i lokalnih i regionalnih tijela da sudjeluju u ranoj fazi kako bi oblikovali nove inicijative i ukazivali na zabrinutosti” na temelju svojih posebnih nadležnosti i konkretnih iskustava s provedbom politika EU-a. Stoga bi koncept pomogao „osigurati bolje razumijevanje i prihvaćanje razloga zašto se politike provode na razini EU-a, a u konačnici i veći osjećaj odgovornosti za te politike na svim razinama upravljanja”.

(24)      Izvješća su dostupna na stranici https://cor.europa.eu/hr/our-work/Pages/network-of-regional-hubs.aspx .

(25)      COM(2019) 178 final, 15.4.2019. Vidjeti i odjeljak 2.1.

(26)       https://cor.europa.eu/EN/our-work/Pages/OpinionTimeline.aspx?opId=CDR-2579-2019

(27)      Ta konferencija koju su zajedno organizirali Odbor regija i talijanska Konferencija predsjednika regionalnih parlamenata održana je u Rimu 22. studenoga 2019.: https://cor.europa.eu/en/news/Pages/changing-the-way-the-eu-works.aspx .

(28)

     Pravilo 55. stavak 2. Poslovnika, SL L 65, 5.3.2014., str. 41., https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HR/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014Q0305(01)&from=HR .

(29)       http://portal.cor.europa.eu/subsidiarity/thesmn/Pages/default.aspx , pokrenuta u travnju 2007., Mreža za praćenje primjene načela supsidijarnosti uspostavljena je kako bi se olakšala razmjena informacija između lokalnih i regionalnih tijela i Unije o različitim dokumentima te zakonodavnim i političkim prijedlozima Komisije. Služi kao pristupna točka koja svim svojim partnerima omogućava ne samo dobivanje informacija, već i izražavanje stajališta.

(30)       http://portal.cor.europa.eu/subsidiarity/regpex/Pages/default.aspx .

(31)      Za informacije o regionalnim parlamentima vidjeti i odjeljak 6.

(32)      Presuda od 6. lipnja 2019. u predmetu C‑264/18 (zahtjev za prethodnu odluku Ustavnog suda Belgije), P. M. i ostali protiv Ministerraad, EU:C:2019:472.

(33)      Direktiva 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ, SL L 94, 28.3.2014., str. 65.

(34)      Presuda od 13 ožujka 2019. u predmetu C-128/17, Republika Poljska protiv Europskog parlamenta i Vijeća, EU:C:2019:194; Presuda od 3 prosinca 2019. u predmetu C-482/17, Češka Republika protiv Europskog parlamenta i Vijeća, EU:C:2019:1035.

(35)      Presuda u predmetu C-482/17, točka 77. Vidjeti i procjenu proporcionalnosti u presudi od 30. siječnja 2019. u predmetu C-220/17, Planta Tabak-Manufaktur Dr. Manfred Obermann GmbH & Co. KG protiv Land Berlin, EU:C:2019:76.

(36)      Presuda u predmetu C-128/17, točka 106.

(37)      Presuda u predmetu C-482/17, točke 86.–93.

(38)      Direktiva (EU) 2017/853 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. svibnja 2017. o izmjeni Direktive Vijeća 91/477/EEZ o nadzoru nabave i posjedovanja oružja, SL L 137, 24.5. 2017., str. 22.

(39)      U veljači 2020. Komisija je zaprimila mišljenje češkog Poslanecká sněmovna, u kojem se osporava navedeno stajalište i tvrdi da je smanjenje broja i udjela obrazloženih mišljenja zabrinjavajući pokazatelj gubitka interesa nacionalnih parlamenata da se aktivno uključe u zakonodavni postupak EU-a.

(40)      Godine 2018. 62 % mišljenja odnosilo se na inicijative koje podliježu kontroli poštovanja načela supsidijarnosti, a 38 % odnosilo se na druga mišljenja.

(41)      Austrijski Bundesrat i Nationalrat, belgijski Chambre des représentants/Kamer van volksvertegenwoordigers, bugarski Narodno Sabranie, Hrvatski sabor, ciparski Vouli ton Antiprosopon, danski Folketing, estonski Riigikogu, finski Eduskunta, grčki Vouli ton Ellinon, domovi Irskog parlamenta Oireachtas (Dáil i Seanad Éireann), latvijski Saeima, luksemburški Chambre des Députés, slovenski Državni svet i Državni zbor i Zastupnički dom Ujedinjene Kraljevine.

(42)      Za nijedan pojedinačni dokument nije dostavljeno više od šest mišljenja. U Prilogu 2. navedeni su dokumenti za koje su dostavljena više od četiri mišljenja, od kojih nijedan nije bio zakonodavni prijedlog.

(43)

      Vidjeti govor predsjednika Junckera o stanju Unije od 12. rujna 2018. i Program rada Komisije za 2019. (COM(2018) 800 final, 23.10.2018.).

(44)      COM(2018) 647 final, 12.9.2018.

(45)      COM(2019) 8 final, 15.1.2019.

(46)      COM(2019) 177 final, 9.4.2019.

(47)      COM(2019) 186 final, 16.4.2019.

(48)      Češki Poslanecká sněmovna (dva mišljenja, jedno o oporezivanju i jedno o energiji i klimi), češki Senát (tri pojedinačna mišljenja o oporezivanju, energiji i klimi te o socijalnoj politici), mađarski Országgyűlés (jedno mišljenje koje obuhvaća oporezivanje, zajedničku vanjsku i sigurnosnu politiku i socijalnu politiku), malteški Kamra tad-Deputati, (oporezivanje), nizozemski Eerste Kamer (energija i klima) i švedski Riksdag (oporezivanje).

(49)    COM(2018) 703 final, 23.10.2018. Vidjeti i odjeljak 2.1. Godišnjeg izvješća za 2018. te odjeljak 2.1. ovog izvješća za mjere provedene 2019.

(50)      COM(2018) 490 final, 23.10.2018.

(51)      COM(2018) 491 final, 23.10.2018.

(52)      Češki Senát, njemački Bundesrat, talijanski Camera dei Deputati, litavski Seimas, rumunjski Camera Deputaților i švedski Riksdag. Finski Eduskunta nije Komisiji dostavio mišljenje, vali je objavio izjavu o Komunikaciji na svojoj stranici. Poljski Senat već je bio dostavio mišljenje u prosincu 2018. (vidjeti odjeljak 2.1. Godišnjeg izvješća za 2018.).

(53)      Landtag savezne zemlje Bavarske.

(54)      COM(2019) 163 final, 3.4.2019.

(55)      COM(2019) 343 final, 17.7.2019.

(56)      Njemački Bundesrat (dva mišljenja, po jedno o svakoj komunikaciji), nizozemski Eerste Kamer (u vezi s COM(2019) 343) i Tweede Kamer (u vezi s COM(2019) 163), rumunjski Senat (u vezi s COM(2019) 163) i švedski Riksdag (u vezi s COM(2019) 163).

(57)      COM(2019) 22 final, 30.1.2019.

(58)      Češki Poslanecká sněmovna i Senát, nizozemski Eerste Kamer (dva uzastopna mišljenja), rumunjski Camera Deputaților.

(59)      COM(2018) 236 final, 26.4.2018.

(60)      COM(2018) 794 final, 5.12.2018.

(61)      JOIN(2018) 36 final, 5.12.2018.

(62)      Češki Poslanecká sněmovna i Senát, njemački Bundesrat (mišljenja u vezi s COM(2018) 794 i JOIN (2018) 36), nizozemski Eerste Kamer (dva nova mišljenja u vezi s COM(2018) 36, koje se nadovezuje na mišljenje iz 2018.). Njemački Bundesrat i nizozemski Eerste Kamer već su 2018. izdali jedno mišljenje u vezi s COM(2018) 236.

(63)    Češki Poslanecká sněmovna i Senát, mađarski Országgyűlés, poljski Sejm i Senat te slovački Národná rada.

(64)    Za više pojedinosti o tim sastancima vidjeti Izvješće Europskog parlamenta o odnosima između Europskog parlamenta i nacionalnih parlamenata: http://www.europarl.europa.eu/relnatparl/en/home/annual-reports.html .

(65)    COSAC je jedini međuparlamentarni forum utvrđen u Ugovorima u Protokolu br. 1 o ulozi nacionalnih parlamenata u Europskoj uniji. Obično se sastaje dvaput (jedan sastanak predsjednika i jedna plenarna sjednica) u svakoj državi članici koja predsjeda Vijećem Europske unije. Komisija u COSAC-u ima status promatrača. Informacije o COSAC-u mogu se pronaći na: http://www.ipex.eu/IPEXL-WEB/conference/getconference.do?type=082dbcc564afa0210164b2da9f5102f8 .

(66)    Konferencija predsjednika parlamenata Europske unije održava se svake godine u državi članici koja je predsjedala Vijećem Europske unije tijekom druge polovine prethodne godine. Sastanak za 2019. održan je u Beču 8. i 9. travnja. Dodatne informacije: https://secure.ipex.eu/IPEXL-WEB/euspeakers/getspeakers.do?id=082dbcc56776849501677a126fd102fa .

(67)

   Europski parlamentarni tjedan održao se u Europskom parlamentu 18. i 19. veljače 2019. Potpredsjednik Dombrovskis i povjerenici Moscovici, Oettinger i Thyssen sudjelovali su na događaju. Dodatne informacije: http://www.europarl.europa.eu/relnatparl/en/high-level-conferences/european-parliamentary-week.html .

(68)    Na toj konferenciji, održanoj 30. rujna i 1. listopada u Helsinkiju, sudjelovao je potpredsjednik Katainen. U prvom semestru konferencija se kao i prethodnih godina održala u sklopu Europskog parlamentarnog tjedna. Dodatne informacije: https://secure.ipex.eu/IPEXL-WEB/conference/getconference.do?id=8a8629a86b273e34016bae266fb84cab .

(69)    Održane su dvije konferencije, jedna u Bukureštu 7. i 8. ožujka i jedna u Helsinkiju od 4. do 6. rujna. Visoka predstavnica/potpredsjednica Mogherini sudjelovala je na objema konferencijama putem videokonferencije. Dodatne informacije: https://secure.ipex.eu/IPEXL-WEB/conference/getconference.do?id=082dbcc568350fdf0168380271d80410 i https://secure.ipex.eu/IPEXL-WEB/conference/getconference.do?id=8a8629a86b273e34016b6ff76cbb2295 .

(70)      Održane su dvije konferencije, jedna u Bukureštu 24. i 25. veljače i jedna u Bruxellesu 23. i 24. rujna. Povjerenik King sudjelovao je na objema konferencijama. Dodatne informacije: https://secure.ipex.eu/IPEXL-WEB/conference/getconference.do?id=082dbcc568350fdf016837feb8770407 i https://secure.ipex.eu/IPEXL-WEB/conference/getconference.do?id=8a8629a86b273e34016bae32ac2b4cb7 .

(71)      Objavljeni s ostalim dokumentima COSAC-a na: https://secure.ipex.eu/IPEXL-WEB/conference/getconference.do?id=082dbcc5677baaf301677f58eea00469 i https://secure.ipex.eu/IPEXL-WEB/conference/getconference.do?id=8a8629a86bc08c43016bd61f04da09fb .

(72)    Članak 6. stavak 1. Protokola br. 2 o primjeni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti.

(73)     http://portal.cor.europa.eu/subsidiarity/regpex/Pages/default.aspx ; za više pojedinosti o aktivnostima Odbora regija koje su povezane s kontrolom poštovanja načela supsidijarnosti vidjeti odjeljak 2.4.

(74)      Čine ga zastupnici parlamenata Saarlanda, Porajnja-Falačke (Njemačka), Luksemburga, regije Grand-Est (Francuska), Valonije i njemačke jezične zajednice (Belgija).

(75)      Komisija ga je evidentirala kao mišljenje belgijskog Sénata/Senaata.

EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 30.6.2020.

COM(2020) 272 final

PRILOZI

IZVJEŠĆU KOMISIJE

GODIŠNJE IZVJEŠĆE ZA 2019.




O PRIMJENI NAČELA SUPSIDIJARNOSTI I PROPORCIONALNOSTI TE O ODNOSIMA S NACIONALNIM PARLAMENTIMA

PRILOG 1.

Broj mišljenja koja je Komisija zaprimila 2019. prema nacionalnom parlamentu/domu (politički dijalog i mehanizam kontrole poštovanja načela supsidijarnosti)

PRILOG 2.

Dokumenti Komisije koji su potaknuli najveći broj mišljenja 4 koje je Komisija zaprimila 2019. (politički dijalog i mehanizam kontrole poštovanja načela supsidijarnosti)

(1)      Broj uključuje mišljenja u okviru „političkog dijaloga” i obrazložena mišljenja zaprimljena od nacionalnih parlamenata.

(2)      Svih osam mišljenja zajednička su mišljenja obaju domova.

(3)      Za ta se mišljenja nije očekivao odgovor Komisije.

(4)      U tablici su navedeni svi dokumenti Komisije za koje su zaprimljena najmanje četiri mišljenja. U nekim se slučajevima mišljenje odnosilo i na druge dokumente Komisije. Treba napomenuti da u 2019. za nijedan zakonodavni prijedlog nije dosegnut taj prag od četiri mišljenja.