EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 12.6.2019.
COM(2019) 279 final
KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, EUROPSKOM VIJEĆU, VIJEĆU I EUROPSKOJ SREDIŠNJOJ BANCI
Produbljenje europske ekonomske i monetarne unije: analiza stanja četiri godine nakon objave Izvješća petorice predsjednika
Doprinos Europske komisije sastanku na vrhu država članica europodručja 21. lipnja 2019.
1.Uvod
Čelnici EU-a sastat će se 21. lipnja 2019. u Bruxellesu kako bi sagledali napredak u izgradnji produbljene i pravednije ekonomske i monetarne unije, ideje koja je u središtu europskog projekta i koja je bila ključna za odgovor EU-a na gospodarsku, financijsku i socijalnu krizu nakon 2007.
Ubrzo nakon globalne krize koja je prije deset godina pogodila EU i europodručje Europa se suočila s naglim pogoršanjem gospodarske i socijalne situacije, najgorim od Drugog svjetskog rata. Financijska kriza ubrzo je prerasla u gospodarsku krizu i krizu državnog duga u europodručju. EU se suočio s dva glavna izazova. Prvo je u kratkoročnom razdoblju morao očuvati stabilnost i cjelovitost europodručja te se nositi s dotad neviđenim gospodarskim i socijalnim negativnim promjenama. Zatim je morao osmisliti i pokrenuti ambiciozan projekt za uklanjanje nedostataka u strukturi europodručja kako bi se osigurala njegova dugoročna održivost.
Od tada je postignut velik napredak u oba područja. Europsko gospodarstvo ostvaruje rast sedmu godinu zaredom te se i sljedeće godine očekuje daljnji rast. Zaposlenost je na rekordno visokoj, a nezaposlenost na rekordno niskoj razini. Gospodarstva država članica ponovno konvergiraju. Pojačana je opća stabilnost i cjelovitost europodručja, stvorena je bankarska unija i znatno je poboljšana struktura europodručja. Za taj su napredak bili nužni snažno vodstvo i velike odluke. U tome je odlučan smjer zadalo Izvješće petorice predsjednika iz lipnja 2015.Produbljenje europske ekonomske i monetarne unije bilo je i jedan od deset prioriteta koje je sadašnja Komisija postavila na početku svojeg mandata.
Grafikon 1.: Ključne činjenice i podaci o EU-u i europodručju
|
Euro
|
|
þPrema rezultatima za 2019. 75 % građana podupire euro u usporedbi sa 67 % kada je sadašnja Komisija stupila na dužnost.
|
|
þOko 60 zemalja u svijetu upotrebljava ili će upotrebljavati euro ili vezuje svoju valutu uz njega.
|
|
Poboljšanje gospodarske situacije
|
|
þOd početka mandata Junckerove Komisije u EU-u je otvoreno 13,4 milijuna radnih mjesta.
|
|
þStopa nezaposlenosti u EU-u, koja je u travnju 2019. iznosila 6,4 %, najniža je stopa zabilježena od početka stoljeća kada je započelo prikupljanje usklađenih podataka za sve države članice EU-a.
|
|
þNezaposlenost mladih u EU-u smanjila se s 21,7 % u 2014. na 14,2 % u travnju 2019.
|
|
þGospodarstvo EU-a ostvaruje stalan rast već sedam godina zaredom.
|
|
þNakon krize došlo je do smanjenja plaća, ali su se one opet počele povećavati, osobito od 2017. Od 2014. do 2019. plaće po zaposleniku u EU-u i europodručju povećale su se za oko 10 %.
|
Iako je kriza dala snažan zamah reformama, zbog povoljnije gospodarske situacije donekle se smanjila politička volja za poticanje dovršetka ekonomske i monetarne unije. Kao posljedica toga i unatoč neospornim poboljšanjima još uvijek postoje veliki nedostaci u strukturi ekonomske i monetarne unije, što u konačnici negativno utječe na međunarodnu privlačnost eura i na sposobnost EU-a da osigurava radna mjesta, gospodarski rast, socijalnu pravednost i makroekonomsku stabilnost. Nakon opširnih savjetovanjaKomisija je u prosincu 2017. predstavila plan i niz prijedloga za uklanjanje preostalih nedostataka.
Na sastanku na vrhu država članica europodručja u lipnju 2018. (održanom u uključivom sastavu 27 država članica) čelnici EU-a ovlastili su Euroskupinu da radi na rješavanju niza pitanja u cilju postizanja dogovora na sastanku na vrhu država članica europodručja u prosincu 2018. Tom su prilikom čelnici EU-a ponovno pokušali ostvariti napredak u ključnim pitanjima, a to su prije svega: i. uvođenje zajedničkog zaštitnog mehanizma za jedinstveni fond za sanaciju, koji je u načelu dogovoren već 2012., ii. jačanje uloge Europskog stabilizacijskog mehanizma, iii. definiranje sljedećih koraka za uvođenje europskog sustava osiguranja depozita, iv. skiciranje strukture proračunskog instrumenta za konvergenciju i konkurentnost za europodručje u okviru proračuna EU-a i v. nastavak rada na jačanju međunarodne uloge eura. Iako je ostvaren određeni napredak, potrebno je dovršiti aktivnosti u svim tim područjima.
U ovoj se Komunikaciji gotovo točno četiri godine nakon objave Izvješća petorice predsjednika analizira ostvareni napredak u izgradnji produbljene i pravednije ekonomske i monetarne unije s obzirom na opći gospodarski kontekst. Trajni gospodarski oporavak u europodručju nedavno je pokazao određene znakove slabljenja, koji su dodatno izraženi zbog složenijeg geopolitičkog konteksta i trgovinskih napetosti. Monetarna politika u posljednjih se nekoliko godina uvelike koristila za poticanje rasta. Fiskalna politika postala je donekle ekspanzivnija u europodručju kao cjelini, ali manevarski prostor i dalje je ograničen u državama članicama s visokim dugom. Otpornost naših gospodarstava na krize i njihova sposobnost oporavka te ostvarivanja dugoročnog rasta dohotka i socijalne pravednosti ovisit će uvelike o zdravim nacionalnim politikama i institucijama, o otpornosti nacionalnih gospodarskih i socijalnih struktura te o kvaliteti javnih financija.
Osim toga, s obzirom na blisku povezanost naših gospodarstava, posebno unutar europodručja, koje čini 85 % bruto domaćeg proizvoda 27 država članica EU-a, sposobnost otpornosti na krize i ponovnog rasta u konačnici će ovisiti i o stupnju otpornosti europske ekonomske i monetarne unije. Stoga je budućnost ekonomske i monetarne unije važna ne samo za države članice koje u potpunosti sudjeluju u monetarnoj uniji, nego i za EU u cjelini, a posebno za države članice koje će u budućnosti uvesti euro.
Procjena ostvarenog napretka omogućuje nam da usmjerimo pažnju na zajednički cilj. Iako je poznato da postoje osjetljiva pitanja i različita stajališta o unapređenju ekonomske i monetarne unije, to nas ne bi trebalo sprečavati da postignemo kompromise. Posrijedi su postignuća ostvarena teškim radom u posljednjih deset godina. Vrijeme je da napustimo ukorijenjena stajališta i oživimo našu zajedničku ambiciju.
2.Dosadašnja postignuća
Jedan od prvih velikih koraka poduzetih nakon financijske i dužničke krize bilo je uvođenje mehanizama za upravljanje krizom u europodručju kojima se pruža potpora državama koje se više ne mogu financirati na tržištu po održivim kamatnim stopama. Europskim stabilizacijskim mehanizmom, čija ukupna vrijednost iznosi 500 milijardi EUR, sada se može pružati financijska pomoć državama članicama europodručja koje su suočene ili bi mogle biti suočene s ozbiljnim financijskim problemima.
Drugo, uspostavljeni su ključni elementi bankarske unije kako bi se pojačao financijski sektor, oslabila povezanost banaka i država, ograničila sanacija banaka javnim sredstvima i prevladali negativni učinci neusklađenosti nacionalnih regulatornih i nadzornih praksi. Jedinstvena pravila o bankama jedinstven su skup bonitetnih pravila koja se primjenjuju u cijelom EU-u te su osnova za jedinstveno tržište u području bankarstva. Zahvaljujući jedinstvenom nadzornom mehanizmu nadziru se najznačajnije banke u bankarskoj uniji. U slučaju propasti značajne banke čija je sanacija u javnom interesu, ta se sanacija provodi centralno putem jedinstvenog sanacijskog mehanizma u skladu s usklađenim skupom pravila.
Treće, napredak u pogledu unije tržišta kapitala pridonosi otpornosti financijskog sustava i smanjenju rizika putem podjele rizika s privatnim sektorom, što poduzećima olakšava pristup kapitalu, a pojedincima pruža nove mogućnosti ulaganja i diversificiranja štednje. Za prilagodljivo poslovno okruženje kojim se potiče rast neophodan je učinkovit okvir nesolventnosti koji je, kao takav, važan element dobrog funkcioniranja ekonomske i monetarne unije. EU je proteklih godina ostvario znatan napredak u poboljšanju okvira nesolventnosti; na primjer, Europski parlament i Vijeće nedavno su postigli politički dogovor o direktivi kojom će se poduzetnicima omogućiti novi početak u slučaju poslovnog neuspjeha te će se poboljšati djelotvornost postupaka restrukturiranja i postupaka u slučaju nesolventnosti.
Četvrto, makroekonomski i fiskalni nadzor EU-a u državama članicama znatno je pojačan uvođenjem postupka zbog makroekonomskih neravnoteža, poboljšanjem nacionalnih fiskalnih okvira te reformom Pakta o stabilnosti i rastu, odnosno skupa pravila osmišljenih kako bi se osiguralo da države članice provode dobre fiskalne politike. Svi novi elementi ugrađeni su u europski semestar, tj. postupak EU-a za koordinaciju ekonomskih politika. Valja istaknuti dvije pojedinosti: države članice sada moraju dostaviti svoj nacrt proračunskog plana da bi se ocijenio na razini EU-a prije nego što ga donesu na nacionalnoj razini te koordinacija politika nadilazi okvire pojedinačnih država članica uzimajući u obzir pitanja koja su relevantna za europodručje u cjelini.
Glavne institucionalne i proceduralne inovacije dopunjene su dodatnim, usmjerenijim poboljšanjima okvira upravljanja: izmijenjen je postupak europskog semestra te se sada osim koordinacije i praćenja nacionalnih ekonomskih politika više pozornosti posvećuje izazovima europodručja u cjelini te poticanju gospodarske i socijalne konvergencije. Komisija je pružila smjernice o primjeni fleksibilnosti u okviru pravila Pakta o stabilnosti i rastu u cilju poticanja gospodarskog rasta te lakše provedbe reformi i ulaganja kako bi se postigla bolja ravnoteža između potreba država članica za stabilizacijom i održivosti. Procjenjuje se da se zbog dodatnog manevarskog prostora, koji je bio moguć zahvaljujući fleksibilnosti u okviru Pakta o stabilnosti i rastu, bruto domaći proizvod EU-a u posljednje četiri godine povećao za 0,8 % te da je otvoreno oko 1,5 milijuna novih radnih mjesta. Plan ulaganja za Europu („Junckerov plan”) uveden je kao dopuna europskim strukturnim i investicijskim fondovima. Procjenjuje se da se zahvaljujući iznosu od 400 milijardi EUR mobiliziranom putem tog novog instrumenta bruto domaći proizvod EU-a povećao za 0,6 % te da je otvoreno 750 000 radnih mjesta.
Komisija je u prvi plan stavila i socijalna pitanja tako što je predložila uvođenje europskog stupa socijalnih prava, koji su proglasile druge institucije EU-a, i uključila socijalne prioritete u europski semestar. Isto tako izradila je, uz savjetovanje s državama članicama, referentne okvire za poticanje konvergencije u nizu područja politike koja se odnose na zapošljavanje i socijalna pitanja. Radi pružanja smjernica i potpore procesu reformi na nacionalnoj razini Vijeće je donijelo preporuku za države članice europodručja o osnivanju savjetodavnih nacionalnih odbora za produktivnost. Naposljetku, Komisija je osnovala Službu za potporu strukturnim reformama radi objedinjavanja stručnog znanja iz cijele Europe i pružanja tehničke podrške državama članicama.
U prvim mjesecima mandata Junckerova Komisija suočila se s novom krizom nakon što Grčka nije uspjela provesti svoj drugi program gospodarske prilagodbe te je nekoliko tjedana prijetila realna opasnost od „Grexita”. Komisija je pomogla u izradi novog programa potpore stabilnosti koji je dogovoren na sastanku na vrhu država članica europodručja u srpnju 2015. Osim toga, Komisija je osmislila plan kako bi pomogla Grčkoj da stabilizira svoje gospodarstvo i maksimalno iskoristi sredstva iz fondova EU-a za poticanje zapošljavanja, rasta i ulaganja. EU je u razdoblju 2014.–2020. mobilizirao do 35 milijardi EUR za Grčku u okviru različitih programa financiranja, što je prema procjenama rezultiralo porastom bruto domaćeg proizvoda te zemlje od 2 %. Komisija je u kritičnom trenutku u srpnju 2015. kratkoročnim zajmom omogućila da se u okviru Mehanizma za europsku financijsku stabilnost osiguraju privremena sredstva u iznosu od 7 milijardi EUR, čime je izbjegnut izlazak Grčke iz europodručja. Grčka je u kolovozu 2018. uspješno provela trogodišnji program potpore stabilnosti, u okviru kojeg su osigurani zajmovi u ukupnom iznosu od 61,9 milijardi EUR na temelju provedbe sveobuhvatnog i jedinstvenog programa reformi. To je Grčkoj pomoglo da učvrsti svoje mjesto u EU-u i europodručju te je EU-u omogućilo da izađe iz krize.
Grafikon 2.: Poboljšani skup mjera
Europska središnja banka imala je ključnu ulogu u vraćanju povjerenja u europodručje. Od početka globalne financijske krize 2008. i krize državnog duga koja je uslijedila u europodručju, mjere monetarne politike Europske središnje banke znatno su pridonijele poboljšanju financijskih uvjeta za poduzeća i kućanstva te većem gospodarskom rastu i inflaciji u europodručju. Te mjere, poduzete radi održavanja stabilnosti cijena, uključuju vrlo niske i čak negativne kamatne stope koje bankama omogućuju operacije refinanciranja s dugim rokovima dospijeća, uvjetno osiguranje likvidnosti putem potencijalnih izravnih kupnji državnih obveznica te kupnju i držanje obveznica privatnog i javnog sektora. Stope kreditiranja poduzeća i kućanstava u europodručju bile su na gotovo rekordno niskim razinama te se nastavio postupni rast volumena bankovnih kredita. Zahvaljujući tome slab i neravnomjeran oporavak prerastao je u trajan gospodarski rast, dok su rizici od deflacije uvelike nestali. Uzimajući u obzir sve mjere monetarne politike poduzete od sredine 2014. i one o kojima je odlučeno u lipnju 2018., procjenjuje se da će ukupni učinak na inflaciju i stopu rasta realnog bruto domaćeg proizvoda u europodručju u oba slučaja iznositi ukupno otprilike 1,9 % u razdoblju 2016.–2020.
Općenito gledajući, EU je poduzeo odlučne mjere kako bi uklonio mnoge nedostatke i propuste izvorne strukture ekonomske i monetarne unije. Kako je prikazano u grafikonu 2., proširen je postojeći skup mjera.
Istovremeno se ponovno vratilo povjerenje tržišta. Na temelju razlika u prinosima državnih obveznica mogu se procijeniti uočeni rizici ulagatelja. U grafikonu 3. prikazano je kako su prije uvođenja eura postojale znatne razlike u prinosima državnih obveznica, kako su one gotovo nestale nakon uvođenja eura, naglo se povećale nakon krize i zatim se postupno smanjivale od 2012., uz znatne razlike među državama članicama. Iako procjena tržišnih sudionika možda nije uvijek u potpunosti racionalna, kretanje tih razlika ipak daje neke naznake o vjerodostojnosti postojećih institucionalnih okvira i aktualnih ekonomskih politika na europskoj i nacionalnoj razini.
Grafikon 3.: Veće povjerenje u obveznice država europodručja
3.Sadašnja situacija
Rezultati ostvareni tijekom posljednjih godina značajni su u institucionalnom i u ekonomskom smislu. Današnji skup pravila i institucija na kojima se temelji ekonomska i monetarna unija uvelike se razlikuje od početne strukture nastale prije dvadeset godina. Osim toga, gospodarska situacija znatno se poboljšala i posljedice financijske krize i krize državnog duga znatno su ublažene iako je trebalo mnogo vremena da zacijele društvene rane i napredak među državama članicama i dalje je neujednačen.
Unatoč neosporivim postignućima potrebno je nastaviti s radom. Još uvijek nedostaju važni elementi u općoj strukturi europske ekonomske i monetarne unije, kako je definirana u Izvješću petorice predsjednika iz 2015., tj. okviru na kojem je Komisija temeljila svoj rad tijekom protekle četiri godine.
Sastanak na vrhu država članica europodručja u prosincu 2018. bio je najnoviji pokušaj da se ponovno potakne ostvarivanje neposrednih rezultata. Od siječnja 2019. u Euroskupini i drugim djelomično međuvladinim forumima održavaju se rasprave među državama članicama europodručja o provedbi tih političkih dogovora, posebno o proračunskom instrumentu za konvergenciju i konkurentnost, reformi Europskog stabilizacijskog mehanizma i budućnosti bankarske unije. Komisija u tome aktivno sudjeluje, posebno pružanjem tehničkog stručnog znanja kako bi potaknula napredak u raspravi. Komisija nastoji osigurati i to da politički kompromisi koji proizlaze iz rasprava budu u skladu s pravnim okvirom EU-a te da se njima ne prejudiciraju moguće buduće izmjene tog okvira, posebno kada je riječ o bonitetnim i sanacijskim propisima koji se odnose na banke, budućem uključivanju Europskog stabilizacijskog mehanizma u pravo EU-a te pravilima kojima se uređuju koordinacija ekonomskih politika, fiskalni i makroekonomski nadzor te financijska stabilnost.
Proračunski instrument za konvergenciju i konkurentnost za europodručje
Proračunskim instrumentom za konvergenciju i konkurentnost za europodručje promicat će se kohezija unutar Unije jačanjem otpornosti ekonomske i monetarne unije. Njegov je glavni cilj poticati strukturne reforme i ulaganja u državama članicama europodručja radi jačanja nacionalnih gospodarskih i socijalnih struktura koje pomažu u prilagodbi gospodarskim poremećajima i njihovu ublažavanju te će biti komplementaran s postojećim fondovima EU-a.
Od samoga početka i u skladu s uputama koje su dali čelnici EU-a, Komisijin prijedlog o Programu potpore reformama iz svibnja 2018. bio je osnova za rasprave među državama članicama europodručja koje su bile vrlo produktivne te je ostvaren velik napredak; naime, dogovor o glavnim značajkama budućeg proračunskog instrumenta za konvergenciju i konkurentnost tek što nije postignut.
Proračunski instrument bio bi usklađen s europskim semestrom, odnosno s dobro uhodanim ciklusom koordinacije ekonomskih politika EU-a. Države članice europodručja na dobrovoljnoj bi osnovi dostavile valjano potkrijepljene i usklađene prijedloge za ulaganja i reforme, koje bi Komisija ocijenila na temelju transparentnih kriterija. Financijska potpora bila bi dostupna u obrocima, pod uvjetom da se postignu dogovoreni ciljevi te bi se sastojala od izravnih financijskih doprinosa, a države članice europodručja mogle bi ju koristiti i u okviru programa InvestEU.
Na sastanku država članica europodručja u okviru Vijeća i Euroskupine, odnosno sastanku na vrhu država članica europodručja, izradile bi se strateške smjernice na temelju preporuke Vijeća o ekonomskoj politici europodručja. Kako bi uspostavila taj okvir upravljanja, Komisija je spremna predložiti novu uredbu na temelju članka 136. Ugovora, uz puno poštovanje ovlasti EU-a i Komisije u pogledu izvršenja proračuna i provedbe programa.
Novi proračunski instrument trebao bi biti dio proračuna EU-a, a njegov će se iznos odrediti u kontekstu pregovora o višegodišnjem financijskom okviru za razdoblje 2021.–2027., uzimajući u obzir posljedice za države članice izvan europodručja. Doprinosi iz proračuna EU-a mogli bi se dopuniti dodatnim financiranjem u obliku vanjskih namjenskih prihoda na temelju međuvladinog sporazuma.
Europski stabilizacijski mehanizam
Osnivanje Europskog stabilizacijskog mehanizma tijekom krize bilo je važna prekretnica u uspostavi stabilnije ekonomske i monetarne unije. Taj bi mehanizam u određenom roku trebao postati dio pravnog okvira EU-a, kako je Komisija predložila u prosincu 2017.. Cilj je revizije Ugovora o Europskom stabilizacijskom mehanizmu, koja je u tijeku i koja je zamišljena kao privremeno rješenje, dodatno ojačati aktivnosti za prevenciju i rješavanje kriza u europodručju. On ne bi smio imati iste zadaće kao institucije EU-a niti bi se njime smjela povećati složenost okvira ekonomskog nadzora. U tom pogledu Komisija i Europski stabilizacijski mehanizam postigli su u 2018. zajednički dogovor o budućoj suradnji u cilju definiranja njihovih uloga.
Predviđena reforma Europskog stabilizacijskog mehanizma uključuje reviziju instrumenata preventivne financijske pomoći kojima bi se trebalo pomoći državama članicama koje imaju zdrave ekonomske osnove, ali na koje bi mogli utjecati negativni šokovi koji su izvan njihove kontrole. Ključno je razjasniti uvjete pristupa tim instrumentima jer se tako jamči transparentnost i ispunjavanje očekivanja. Međutim, kriteriji prihvatljivosti ne bi smjeli imati prednost u odnosu na svrhu instrumenata preventivne financijske pomoći, trebali bi biti usklađeni s kriterijima propisanima nadzornim okvirom EU-a te bi trebali biti formulirani na način kojim se poštuju nadležnosti institucija EU-a.
Dogovoreno je da će Europski stabilizacijski mehanizam služiti kao zajednički zaštitni mehanizam za jedinstveni fond za sanaciju u obliku kreditne linije. Čelnici EU-a dogovorili su da će zaštitni mehanizam uvesti od 2020. a najkasnije do 2023. Zajednički zaštitni mehanizam pridonijet će, kao krajnja mjera, djelotvornom i pouzdanom upravljanju bankarskim krizama u okviru jedinstvenog sanacijskog mehanizma i naplatit će se iz doprinosa europskog bankarskog sektora. Da bi se osigurao vjerodostojan sanacijski okvir za banke, dogovorom o zajedničkom zaštitnom mehanizmu mora se jamčiti brza dostupnost sredstava. U tom pogledu presudno je da se odluke donose u kratkom roku (12h/24h) i hitnim postupkom glasovanja. Nadalje, važno je da se jasno definiraju nadležnosti Europskog stabilizacijskog mehanizma te da se one ne preklapaju ili da nisu u suprotnosti s nadležnostima institucija i tijela EU-a kojima je dodijeljena zadaća nadzora banaka ili upravljanja bankarskim krizama. Prije svega, reformom Ugovora o Europskom stabilizacijskom mehanizmu ne smiju se stvoriti prepreke budućim izmjenama zakonodavstva EU-a, koje bi mogle uzrokovati temeljne probleme koji utječu na neovisnost pravnog poretka EU-a. Zakonodavstvo EU-a u području bankarstva mora stalno uzimati u obzir nova kretanja, u skladu s metodom Zajednice, kako bi se prilagodilo promjenjivim tržišnim okolnostima i dovršetku bankarske unije.
Bankarska unija
Danas je stanje bankarskog sektora EU-a puno bolje nego što je to bilo prije deset godina te je u njemu znatno smanjena razina rizika. Općenito, banke su bolje kapitalizirane i manje zadužene, što znači da su bolje pripremljene za ekonomske šokove. Poduzeti su važni koraci kako bi se smanjila postojeća razina loših kredita i odlučne mjere kako bi se spriječio ponovni rast udjela loših kredita u budućnosti, koji je počeo dostizati razinu zabilježenu prije krize. Iako je u nekim državama članicama udio loših kredita i dalje visok, ostvaren je značajan napredak te bi svi relevantni dionici trebali podržati ta nastojanja.
Grafikon 4.: Znatno smanjenje udjela loših kredita
Nedavno donesenim propisima dodatno će se smanjiti rizik i ojačati otpornost europskog bankarskog sektora. Konkretno, Uredbom o neprihodujućim izloženostima koju su Europski parlament i Vijeće donijeli u travnju 2019. uvode se minimalne razine pokrića gubitka kredita za nove loše kredite („zakonski propisan bonitetni zaštitni mehanizam”) kako bi se smanjio rizik nedovoljnih rezervacija za buduće loše kredite. Paketom o bankarstvu koji su Europski parlament i Vijeće donijeli u svibnju 2019. uvodi se stroži okvir za regulaciju i nadzor banaka. Banke ostvaruju napredak i u povećanju svojih zaštitnih slojeva kapitala radi pokrića gubitaka u krizama (minimalni zahtjev za regulatorni kapital i prihvatljive obveze (MREL)). Direktiva o rangiranju neosiguranih dužničkih instrumenata u insolvencijskoj hijerarhiji pomaže bankama da uspostave dovoljne kapacitete za pokriće gubitaka i da mogu osigurati nastavak obavljanja svojih ključnih funkcija bez korištenja javnih sredstava. Te mjere, kojima se provode međunarodni standardi, označile su važnu prekretnicu u okviru planova o smanjenju rizika nakon krize.
Čelnici EU-a pozvali su u prosincu 2018. da se nastavi s radom na dovršetku bankarske unije, te osobito da se definira plan o otvaranju političkih pregovora o europskom sustavu osiguranja depozita, koji predstavlja treći stup bankarske unije koji još ne postoji. Nažalost, taj je projekt u pat-poziciji koja traje već nekoliko godina i nije ostvaren vidljiv napredak. Unatoč znatnom smanjenju rizika do kojeg je došlo u financijskom sektoru EU-a, u ovoj se fazi određeni dionici ustrajno protive udruživanju resursa i podjeli rizika.
Nadalje, dovršetak bankarske unije neće biti moguć sve dok se ne uspostavi stabilan sustav rješavanja problema banaka koje imaju poteškoće, a za to je potreban djelotvoran mehanizam kojim se bankama u sanaciji osigurava dovoljno likvidne imovine da se odupru kratkoročnim odljevima depozita koji su neizbježni tijekom sanacije. Na temelju nedavnih slučajeva sanacije može se zaključiti da se svaki djelotvoran mehanizam kojim se osigurava likvidnost tijekom sanacije ne smije ograničiti samo na poboljšanje postojećih praksi.
Uoči sastanka na vrhu država članica europodručja 21. lipnja 2019. Komisija poziva čelnike EU-a da učine sljedeće:
·postignu dogovor o glavnim obilježjima proračunskog instrumenta za konvergenciju i konkurentnost kako bi se omogućilo da Europski parlament i Vijeće brzo donesu relevantni propis te da se dogovore o njegovu iznosu u kontekstu višegodišnjeg financijskog okvira;
·finaliziraju izmjene Ugovora o Europskom stabilizacijskom mehanizmu, koje uključuju operativni i djelotvorni zajednički zaštitni mehanizam i pružanje likvidnosti u slučaju sanacije te aktivne i djelotvorne instrumente preventivne financijske pomoći, kako bi ga države članice europodručja mogle brzo ratificirati; zadrže jasnu podjelu odgovornosti među akterima i mogućnost prilagodbe jedinstvenih pravila EU-a o bankama u skladu s metodom Zajednice i s vremenom integriraju Europski stabilizacijski mehanizam u pravo EU-a;
·udvostruče nastojanja da se dovrši bankarska unija na način da započnu političke pregovore o europskom sustavu osiguranja depozita;
·ubrzaju napredak u uspostavi unije tržišta kapitala i nastave raditi na jačanju međunarodne uloge eura.
4.Daljnji koraci
Komisija će u budućnosti udružiti snage s Europskim parlamentom, državama članicama, Europskom središnjom bankom i drugim tijelima u cilju produbljenja ekonomske i monetarne unije. Osim prvih mjera koje bi se trebale provesti ove godine, za dovršetak ekonomske i monetarne unije potrebno je duže razdoblje. Do 2025. trebalo bi ostvariti napredak u jačanju ekonomskog nadzora i upravljanja EU-om koji bi se temeljili na većoj demokratskoj odgovornosti, uspostavi funkcije fiskalne stabilizacije i dovršetku uspostave bankarske unije i unije tržišta kapitala. Taj bi napredak trebalo iskoristiti i za jačanje međunarodne uloge eura.
Ekonomski nadzor
Posljednjih je godina ostvaren dobar napredak u pogledu ponovnog ostvarenja stabilnog i održivog rasta u državama članicama i europodručju u cjelini. Konkretno, znatno su se smanjili fiskalni deficit i dug europodručja u cjelini, i to u većoj mjeri nego u ostalim naprednim gospodarstvima. S druge strane, fiskalna stanja sada su nejednaka jer se u nekim državama članicama razine državnog duga brzo smanjuju, dok su u drugim državama članicama i dalje visoke.
Komisija će analizirati provedbu okvira ekonomskog i fiskalnog nadzora u okviru revizije paketa od dvije mjere i paketa od šest mjera, što bi s vremenom trebalo omogućiti primjenu jednostavnijih fiskalnih pravila EU-a. Revizija bi mogla poslužiti i kao osnova za daljnje povećanje transparentnosti i djelotvornosti okvira koordinacije politika i jačanje socijalne dimenzije okvira nadzora.
Veća uloga institucija
Nova pravila trebala bi se uvesti istovremeno s pojednostavnjenjem nadležnosti u okviru ekonomske i monetarne unije. Iako je Europski parlament posljednjih godina bio aktivniji, trebalo bi dodatno ojačati njegovu ulogu. Da bi se povećala transparentnost i demokratska odgovornost, Komisija je u prosincu 2017. predložila da ista osoba obnaša dužnost potpredsjednika Komisije nadležnog za ekonomsku i monetarnu uniju i dužnost predsjednika Euroskupine, čime bi se značajno poboljšala odgovornost na europskoj razini, pri čemu države članice ne bi izgubile nacionalne nadležnosti. Osim država članica europodručja i Komisije, ta bi osoba predstavljala europodručje i izvan EU-a, što je ključan element za položaj eura na međunarodnom planu.
U konačnici, Europski stabilizacijski mehanizam trebao bi biti dio pravnog okvira EU-a. Priznavanje važnosti Europskog stabilizacijskog mehanizma za ekonomsku i monetarnu uniju pridonijelo bi većoj jasnoći uloga institucija. Njegovim uključivanjem u pravni okvir osigurala bi se i veća politička i pravna odgovornost Europskog stabilizacijskog mehanizma u izvršenju važnih zadaća upravljanja krizama u europodručju. Veća politička odgovornost prema Europskom parlamentu i nacionalnim parlamentima država članica europodručja neophodna je kako bi se na prikladan način uzeli u obzir zajednički interesi europodručja i kako bi se postiglo da ih građani dugoročno prihvate. Nadalje, Sud je istaknuo da je Komisija kao čuvarica Ugovorâ dužna nadzirati primjenu okvira Europskog stabilizacijskog mehanizma u praksi i jamčiti potpunu zaštitu temeljnih prava pojedinaca u tom kontekstu.
Nadalje, mogla bi se materijalizirati i ideja o osnivanju riznice europodručja koja bi uime svojih članova pristupila financijskim tržištima radi financiranja dijela njihovih redovnih potreba za refinanciranjem. Riznica europodručja mogla bi povezati postojeće nadležnosti i usluge koje su trenutačno raspršene među raznim institucijama i tijelima, uključujući i Europski stabilizacijski mehanizam nakon što on postane dio pravnog okvira EU-a.
Fiskalna stabilizacija
Važna pouka izvučena iz financijske i ekonomske krize jest ta da postojeći okvir ne sadržava mehanizme kojima bi se oduprijelo vrlo velikim šokovima na razini pojedinih država članica ili europodručja u cjelini. Zajednička funkcija stabilizacije bila bi važna dopuna nacionalnim proračunima. Komisija je u 2018. iznijela prijedlog o uspostavi europske funkcije stabilizacije ulaganja kojom bi se osigurali naizmjenični zajmovi u iznosu do 30 milijardi EUR radi stabilizacije razina javnih ulaganja u slučaju velikih ekonomskih šokova. Taj je prijedlog i dalje relevantan i trebao bi se smatrati dopunom proračunskom instrumentu za konvergenciju i konkurentnost za europodručje, čiji je cilj poboljšati potencijal rasta i otpornost gospodarstava država članica na način da se provedu reforme i relevantni projekti ulaganja, dok bi zajednička funkcija stabilizacije pridonijela smanjenju učinka većih asimetričnih šokova ako se oni ipak pojave. Mogla bi se razmotriti i ideja o uvođenju zajedničkog sustava reosiguranja u slučaju nezaposlenosti.
Bankarska unija
Da bi se dovršila bankarska unija, potrebne su dodatne mjere kojima bi se uveli elementi koji nedostaju za uspostavu uspješne ekonomske i monetarne unije. Oduvijek je postojala ideja da se bankarska unija sastoji od tri stupa, tj. jedinstvenog nadzora, jedinstvene sanacije i jedinstvenog sustava osiguranja depozita. Jedinstveni nadzorni mehanizam i jedinstveni sanacijski mehanizam već su operativni. No sad je došlo vrijeme da se ostvari napredak u izgradnji trećeg stupa, tj. zajedničkog mehanizma za zaštitu deponenata. Osiguranjem depozita na europskoj razini jamčila bi se jednaka zaštita svih depozita u bankarskoj uniji i time bi se povećalo povjerenje deponenata i smanjio rizik povlačenja novca iz banaka. Iako je ostvaren značajan napredak u usklađivanju jedinstvenih pravila, potrebna su dodatna nastojanja da bi se uklonile nepotrebne prepreke prekograničnoj integraciji bankarskog sustava. Stabilna bankarska unija trebala bi raspolagati regulatornim okvirima i institucionalnom strukturom koji su potrebni za povećanje otpornosti i konkurentnosti bankarskog sektora EU-a.
Diversificirane bilance banaka trebale bi biti osnova za djelotvorniju podjelu rizika s privatnim sektorom i za slabljenje povratne sprege između banaka i država. U tu je svrhu Komisija u svibnju 2018. predložila uspostavu povoljnog regulatornog okvira o vrijednosnim papirima osiguranim državnim obveznicama. Revizija regulatornog tretmana izloženosti prema središnjim državama mogla bi potaknuti banke da diversificiraju svoje udjele i da se ne ograničavaju samo na državne obveznice svoje matične države. Za nesmetan prijelaz na novi sustav potrebna je pažljivo osmišljena struktura i razdoblje postupnog uvođenja.
Odgovarajućim razvojem zajedničke sigurne imovine ojačalo bi se europodručje i povećala učinkovitost ekonomske, monetarne i financijske unije raznim načinima, među ostalim i smanjenjem negativne povratne sprege između banaka i država. Tako bi se mogli potaknuti razvoj i integracija tržišta kapitala na način da se definira jedinstvena referentna vrijednost za procjenu ostale imovine te olakšati provedba monetarne politike. Zajednička sigurna imovina mogla bi, u razdobljima kad postoji velika nesklonost prema riziku, tj. kad postoji tendencija prodaje rizičnih ulaganja i kupnje sigurnih ulaganja, što negativno utječe na ulaganja, smanjiti mogućnost destabilizacije tokova kapitala unutar europodručja i pridonijeti većoj međunarodnoj ulozi eura.
Izmjene regulatornog tretmana izloženosti banaka prema središnjim državama i uvođenje zajedničke sigurne imovine otvaraju niz ekonomskih, pravnih, političkih i institucionalnih pitanja koja će se trebati istovremeno rješavati u bliskoj suradnji s državama članicama.
Unija tržišta kapitala
Unija tržišta kapitala zajedno s bankarskom unijom temelj je za dobro funkcioniranje ekonomske i monetarne unije te pridonosi snažnijoj ulozi eura. Njome se poduzećima i ulagateljima osiguravaju veća financijska sredstva i diversificirana imovina. Unijom tržišta kapitala potiču se ulaganja, gospodarski rast i otvaranje radnih mjesta, osobito u razdoblju kad su uobičajeni načini kreditiranja putem banaka pod velikim pritiskom. Njome se promiče i konvergencija jer se nastoje ukloniti nepotrebne regulatorne i neregulatorne prepreke slobodnom kretanju kapitala na jedinstvenom tržištu.
Uspostava unije tržišta kapitala dobila je snažnu potporu Europskog parlamenta i država članica jer se prepoznaju koristi veće diversifikacije i bolje integracije tržišta za gospodarski rast i otvaranje radnih mjesta. Rezultat toga je donošenje 11 od ukupno 13 prijedloga koje je Komisija iznijela u okviru svojeg Akcijskog plana o uniji tržišta kapitala i Preispitivanja akcijskog plana o uniji tržišta kapitala sredinom programskog razdoblja. Ipak, u određenim je aspektima projekt naišao na snažna protivljenja država članica kad je riječ o politički osjetljivim pitanjima kao što su djelotvorniji nadzor na razini EU-a i ukidanje prekomjernih nacionalnih pravila o prekograničnom pružanju usluga. Iako uspostava unije tržišta kapitala i dalje uživa opću potporu na najvišoj političkoj razini, postoje slučajevi u kojima je izostala konkretna potpora određenim zakonodavnim prijedlozima.
Dovršetak unije tržišta kapitala ključan je kako bi se osiguralo da se europska tržišta kapitala mogu nositi sa značajnim unutarnjim i vanjskim izazovima koji prijete stabilnosti ekonomske i monetarne unije te s novim izazovima koji su posljedica izlaska Ujedinjene Kraljevine iz EU-a. Dogovoreni zakonodavni propisi moraju se sad u cijelosti provesti. Osim nedavnih postignuća, moraju se ukloniti i preostale prepreke, primjerice različiti sustavi nesolventnosti i nedjelotvorno prekogranično oporezivanje, kako bi se osigurala bolja integracija tržišta kapitala u Europi. Potrebna je i odlučna provedba mjera na razini država članica i tržišnih sudionika. Nadalje, trebalo bi nastaviti s preispitivanjem upravljanja, instrumenata i mandata europskih nadzornih tijela kako bude napredovala uspostava unije tržišta kapitala kako bi se ta nadzorna tijela mogla suočiti s potencijalnim rizicima koji proizlaze iz razvoja i integracije tržišta kapitala.
Tome treba dodati i veću konvergenciju nadzornih praksi, osobito za rješavanje problema pranja novca koji je stalna prijetnja ugledu i stabilnosti europskih tržišta kapitala i bankarskog sektora. Europski parlament i Vijeće usuglasili su se nedavno o paketu mjera kojima se među ostalim jača uloga Europskog nadzornog tijela za bankarstvo u cilju suzbijanja pranja novca i financiranja terorizma. Iako će se tom reformom, u kombinaciji s nadolazećom primjenom pete Direktive o pranju novca, dodatno promicati integritet financijskog sustava Unije, to možda neće biti dovoljno za potpuno rješavanje tog problema. Na temelju Komisijine analize nedavnih skandala pranja novca u bankarskom sektoru koja je u tijeku, bit će potrebno ispitati mogućnost bi li jedinstveno tijelo moglo biti učinkovitije u rješavanju prekograničnih problema pranja novca.
Međunarodna uloga eura
Nakon što je u prosincu 2018. objavljena Komunikacija o međunarodnoj ulozi eura, na sastanku na vrhu država članica europodručja održanom u prosincu 2018. Komisija je pozvana da nastavi s aktivnostima kojima se potiče veća međunarodna upotreba eura. Euro je u optjecaju dvadeset godina i druga je valuta u svijetu. Bio je jaka valuta i u najgorim razdobljima financijske krize i krize državnog duga. S druge strane, svjetski je poredak postao sve više multipolaran jer su se pojavile nove gospodarske sile, institucije i tehnologije, dok se postojeće sile repozicioniraju i zbog toga je potrebno ojačati ekonomsku i monetarnu suverenost Europe.
Komisija se proteklih mjeseci aktivno savjetovala s javnim i privatnim tržišnim sudionicima. Postoji opća potpora smanjenju ovisnosti o jednoj dominantnoj svjetskoj valuti. Nadalje, euro se izdvaja kao jedini jak kandidat koji ima sva obilježja koja bi jedna svjetska valuta trebala imati te ga tržišni sudionici već koriste kao alternativu američkom dolaru. Naposljetku, poznato je da EU može, uz pomoć eura, ojačati svoju ekonomsku suverenost i imati važniju međunarodnu ulogu koja će donijeti koristi poduzećima i potrošačima iz EU-a te pridonijeti međunarodnoj financijskoj stabilnosti. U tom je kontekstu ključno dovršiti uspostavu bankarske unije i unije tržišta kapitala u cilju jačanja otpornosti i stabilnosti eura, produbljivanja i povećanja likvidnosti tržišta kapitala i tržišta duga i promicanja daljnje integracije financijskih tržišta. Komisija će zajedno s Europskom središnjom bankom nastaviti surađivati s državama članicama, tržišnim sudionicima i drugim dionicima u provedbi mjera kojima se jača uloga eura te poziva Europski parlament, Vijeće i zainteresirane dionike da podrže ta nastojanja. Predlaže se da se napredak na političkoj razini ubuduće redovito analizira.
5.Zaključci
U ovoj Komunikaciji Komisija poziva Europski parlament, Europsko vijeće, Vijeće, Europsku središnju banku i sve druge dionike da ustrajno nastave s radom na dovršetku ekonomske i monetarne unije.
Uoči sastanka na vrhu država članica europodručja 21. lipnja 2019. Komisija poziva čelnike EU-a da učine sljedeće:
·postignu dogovor o glavnim obilježjima proračunskog instrumenta za konvergenciju i konkurentnost kako bi se omogućilo da Europski parlament i Vijeće brzo donesu relevantni propis te da se dogovore o njegovu iznosu u kontekstu višegodišnjeg financijskog okvira;
·finaliziraju izmjene Ugovora o Europskom stabilizacijskom mehanizmu, koje uključuju operativni i djelotvorni zajednički zaštitni mehanizam i pružanje likvidnosti u slučaju sanacije te aktivne i djelotvorne instrumente preventivne financijske pomoći, kako bi ga države članice europodručja mogle brzo ratificirati; zadrže jasnu podjelu odgovornosti među akterima i mogućnost prilagodbe jedinstvenih pravila EU-a o bankama u skladu s metodom Zajednice i s vremenom integriraju Europski stabilizacijski mehanizam u pravo EU-a;
·udvostruče nastojanja da se dovrši bankarska unija na način da započnu političke pregovore o europskom sustavu osiguranja depozita;
·ubrzaju napredak u uspostavi unije tržišta kapitala i nastave raditi na jačanju međunarodne uloge eura.
Potrebna su dodatna odlučna zajednička nastojanja da bi se ostvario napredak u produbljenju ekonomske i monetarne unije i dovršetku bankarske unije i unije tržišta kapitala najkasnije do 2025.
