13.10.2017   

HR

Službeni list Europske unije

C 345/114

Izvjestitelj:

Mihai MANOLIU

1.1.

EGSO smatra da EU-ov Pregled aktivnosti u području okoliša (EIR) pokazuje da loša, fragmentirana i neujednačena provedba zakonodavstva EU-a o okolišu predstavlja ozbiljan problem u mnogim državama članicama EU-a. Po svemu sudeći, temeljni uzroci loše provedbe prepoznati u okviru EIR-a jesu nedostatak političke volje vlada mnogih država članica da istinsko unapređenje učine političkim prioritetom te da osiguraju dostatna sredstva. Izvješća za pojedine zemlje izrađena u okviru EIR-a pokazuju koliko toga EU još mora učiniti za postizanje ciljeva i ključnih etapa iz 7. programa djelovanja za okoliš (7. EAP), a to su:

1.2.

EGSO ističe da je ispravna provedba pravne stečevine EU-a u području okoliša u interesu europskih građana i da ima stvarne gospodarske i društvene koristi. Zdravlje građana iziskuje zdrav okoliš. Funkcioniranje ekosustava preduvjet je za poljoprivredne i mnoge druge gospodarske aktivnosti. Već se i provedbom ekoloških standarda diljem država članica osiguravaju jednaki uvjeti za poduzeća. Transformacija gospodarstva u smjeru ekološki odgovornih praksi pruža važan pozitivan potencijal za modernizaciju i inovativnost u gospodarstvu, poslovne prilike i prilike za zapošljavanje te dobre uvjete rada.

1.3.

Za provedbu su u prvom redu zadužene države članice, a Komisija ima važnu ulogu jer osigurava da se provedba odvija na primjeren i učinkovit način.

Politička volja, integracija politike zaštite okoliša i drugih politika, kao i aktivno sudjelovanje civilnog društva u postupcima donošenja odluka i revizije ključni su preduvjeti za uspješnu provedbu zakonodavstva o okolišu na razini država članica.

1.4.

Europski građani cijene Uniju zbog njezinih visokih standarda zaštite okoliša. Loša provedba tih standarda potkopava vjerodostojnost EU-a u pogledu osiguravanja jednake primjene standarda u svim državama članicama EU-a.

1.5.

EGSO pozdravlja EIR kao novi pristup i važan korak u tekućem procesu čiji je cilj uspostaviti zajedničku predanost Komisije i država članica u poboljšanju provedbe politika i zakonodavstva u području okoliša. Taj se proces mora nastaviti uz posvećivanje pozornosti sinergijama, sveobuhvatnom pristupu, transparentnosti i uključivosti.

1.6.

EGSO podržava cjeloviti pristup politikama primijenjen u okviru EIR-a te ističe da se on mora primjenjivati i u svrhu integracije okolišnih i socijalnih politika. Provedba ciljeva zaštite okoliša može se poboljšati samo ako se društveni učinci – posljedice po tržište rada i potrošače, a posebice po ugrožene skupine – budu pažljivo razmatrali i uzimali u obzir na proaktivan način. Tržišni instrumenti, kao što su reforme ekološkog oporezivanja, važni su alati za postizanje ciljeva utvrđenih u zakonodavstvu o zaštiti okoliša. S tim u vezi EGSO ističe da obveze postupnog ukidanja subvencija štetnih za okoliš moraju stupiti na snagu.

1.7.

EIR u narednim godinama treba i dalje razvijati proširenjem njegova područja primjene na druga ekološki važna područja, poput zakonodavstva o klimi i kemikalijama.

1.8.

O provedbi propisa o okolišu trebalo bi voditi računa na integrirani način, zajedno s drugim područjima politike. Kako bi se olakšala međusektorska rješenja, trebalo bi organizirati zajedničke rasprave u Vijeću ministara okoliša i drugim sastavima Vijeća. Odnos između europskog semestra i EIR-a trebalo bi dodatno pojasniti kako bi se osiguralo da se potencijal raznih instrumenata iskorištava na najbolji mogući način.

1.9.

EGSO pozdravlja napore Komisije za uspostavu strukturiranog dijaloga s vladama država članica na temelju nalaza izvješća za pojedine zemlje. Kako bi bili učinkoviti, ti dijalozi moraju biti transparentni te imati jasan ishod, a nakon njih moraju uslijediti aktivnosti praćenja. Treba uzeti u obzir i utvrditi skup preduvjeta za učinkovite procese dijaloga za potrebe svih uključenih strana.

1.10.

EGSO napominje da učinkovita provedba mjera zaštite okoliša djelomično ovisi o dodjeljivanju aktivne uloge civilnom društvu (poslodavcima, radnicima i ostalim predstavnicima društva), odnosno o tome da se široj javnosti omogući praćenje stvarne provedbe zakonodavstva o okolišu putem slobodnog pristupa informacijama o okolišu, sudjelovanja u postupku stvaranja politika u području okoliša i pristupa pravosuđu. Građani moraju imati pristup točnim izvješćima o provedbi zakonodavstva o okolišu u mjestima u kojima žive i rade. Sve pozitivne promjene u području zaštite okoliša uključuju znatnu uključenost civilnog društva, koje predstavlja čuvara demokracije.

1.11.

EGSO izražava žaljenje zbog toga što se ključna uloga civilnog društva nedovoljno odražava u EIR-u. Snažnije uključivanje civilnog društva ima potencijal za jačanje projekta EIR. Organizacije civilnog društva na nacionalnoj razini moraju dobiti mogućnost primjene svojih stručnih znanja te uvid u izvješća za pojedine zemlje, kao i pristup strukturiranim dijalozima s državama i aktivnostima praćenja. EGSO je spreman omogućiti dijalog civilnog društva na razini EU-a.

2.1.

Komisija je u svibnju 2016. pokrenula Pregled aktivnosti u području okoliša (EIR) (1) radi poboljšanja provedbe zakonodavstva EU-a o okolišu u državama članicama EU-a. EIR je instrument politike koji se zasniva na informacijama i suradnji te kojim se ne uvode nikakvi pravni zahtjevi ili obveze izvješćivanja. Osmišljen je kao trajan proces s dvogodišnjim izvješćima Komisije za pojedine države članice i dijalozima s državama članicama.

2.2.

Komisija je u veljači 2017. objavila prvi niz od 28 izvješća za pojedine države članice i komunikaciju o EIR-u sa sažetkom nalaza i zaključaka te s mjerama koje će Komisija poduzeti.

3.1.

EU ima sveobuhvatnu pravnu stečevinu u području zakonodavstva o okolišu. Međutim, ispravna provedba predstavlja ozbiljan problem. Izvješća EIR-a za pojedine zemlje pokazuju fragmentiranu i nejednaku provedbu zakonodavstva o okolišu u državama članicama EU-a. EIR točno opisuje koristi ispravne provedbe za kvalitetu života europskih građana, za stvaranje ravnopravnih uvjeta za poduzeća i za otvaranje radnih mjesta (2). Troškovi neprovođenja procjenjuju se na 50 milijardi EUR godišnje (3).

3.2.

U okviru 7. programa djelovanja za okoliš (7. EAP) koji su 2013. usvojili Europski parlament i Vijeće (4) bolja provedba zakonodavstva proglašena je jednim od glavnih prioriteta. EGSO uvažava činjenicu da Komisija pomoću EIR-a to provodi u djelo.

3.3.

U izvješćima za pojedine zemlje sažeto se iznose informacije koje nisu potpuno nove. Međutim, njihova jasna dodana vrijednost leži u činjenici da se nedostaci u provedbi prvi put razmatraju na sveobuhvatan i međusektorski način, obuhvaćajući važna područja zakonodavstva o okolišu i sve države članice. Ta nova razina ocjene omogućuje analizu zajedničkih temeljnih uzroka i strukturnih prepreka radi osiguravanja bolje provedbe te osmišljavanja rješenja i razvojnih alata.

3.4.

Pristup primijenjen u okviru EIR-a također omogućuje odmak od reagiranja na lošu provedbu zakonodavstva postupcima zbog neispunjavanja obveze prema proaktivnim mjerama zasnovanima na rješavanju temeljnih uzroka loše provedbe. Međutim, za provedbu zakonodavstva EU-a o zaštiti okoliša zadužene su u prvom redu države članice EU-a. Treba priznati da se temeljni uzroci loše provedbe prepoznati u okviru EIR-a u mnogim slučajevima po svemu sudeći nalaze u manjku političke volje vlada mnogih država članica da istinsko unapređenje učine političkim prioritetom te da u tu svrhu osiguraju dostatna sredstva (5). Stoga bi EGSO pozdravio kada bi EIR pridonio uvrštavanju potrebe za boljom provedbom na politički dnevni red u državama članicama EU-a i na sastancima Vijeća.

3.5.

Komisija mora riješiti problem loše provedbe zakonodavstva EU-a u državama članicama uz pomoć primjerenih i oštrih mjera, uključujući i postupke zbog neispunjavanja obveza. EGSO je zabrinut zbog toga što te mjere dosad nisu bile učinkovite. Europski građani cijene Uniju dijelom i zbog njezinih visokih standarda zaštite okoliša. Stoga loša provedba tih standarda potkopava vjerodostojnost EU-a u očima njegovih građana.

3.6.

Izvješća za pojedine zemlje predstavljaju dobar temelj za strukturni dijalog između Komisije i pojedinih država članica; također omogućuju državama članicama da uče jedne od drugih, da prepoznaju zajedničke probleme te da izvlače pouke iz najboljih praksi, djelujući prema načelu da razmjena predstavlja moć.

3.7.

Budući da su građani, lokalne zajednice i poduzeća stvarni akteri u provedbi mjera za zaštitu okoliša, civilno društvo mora igrati aktivnu ulogu u EIR-u. Od presudne je važnosti u ta nastojanja uključiti civilno društvo kao partnera.

3.8.

EGSO cijeni to što Komisija smatra uključivanje civilnog društva važnim sredstvom za aktivnosti praćenja vezane uz EIR. Međutim, i dalje je prilično nejasno na koji bi način civilno društvo trebalo biti uključeno u EIR. Sudjelovanje civilnog društva mora biti osigurano tijekom cijelog procesa EIR-a, a ne samo tijekom aktivnosti praćenja. Trebalo bi razvijati taj aspekt EIR-a.

4.1.1.

Dosada je EIR-om obuhvaćeno kružno gospodarstvo i gospodarenje otpadom, priroda i biološka raznolikost, kvaliteta zraka i buka, kao i kvaliteta vode i gospodarenje vodom – opsežan dio zakonodavstva o okolišu. U sljedećem bi krugu trebali biti uključeni i drugi sektori koji su usko povezani s tim područjima politika. To se posebno odnosi na ublažavanje klimatskih promjena i prilagodbu tim promjenama, što je ključno za mnoge politike zaštite okoliša, kao što su zaštita prirode i biološke raznolikosti te upravljanje vodama. Provedba zakonodavstva o kemikalijama od ključne je važnosti za zdrav okoliš, dobrobit i čisto kružno gospodarstvo.

4.2.1.

Izvješća za pojedine zemlje pružaju vrlo dobar pregled ekoloških izazova s kojima se suočava svaka država članica i njezinih rezultata u provedbi zakonodavstva o okolišu. EGSO također pozdravlja činjenicu da se u izvješćima za pojedine zemlje upućuje na ciljeve održivog razvoja povezane s tim izazovima. To pokazuje da je poboljšanje ekološke učinkovitosti dio šireg pristupa održivog razvoja, u okviru kojeg se gospodarski, društveni i ekološki napredak nastoji postići na integrirani, sveobuhvatni i uravnoteženi način.

4.2.2.

Izvješća za pojedine zemlje također predstavljaju dodanu vrijednosti za građane i organizacije civilnog društva u pojedinim zemljama: ne samo što nevladinim dionicima daju dobar pregled stanja u vlastitoj zemlji, nego im i omogućuju da uspoređuju rezultate s drugim državama članicama i prepoznaju nedostatke i neiskorišteni potencijal. Izvješća za pojedine zemlje treba smatrati vrijednim instrumentom uz pomoć kojeg civilno društvo u državama članicama EU-a može pozivati vlade na odgovornost u pogledu osiguravanja zdravog okoliša. Ona civilnom društvu omogućuju da se zalaže za bolju provedbu zakonodavstva o okolišu.

4.2.3.

Međutim, taj bi se potencijal mogao dodatno ojačati još većim uključivanjem civilnog društva u pripremu izvješća za pojedine zemlje, strukturni dijalog i praćenje, kao i reviziju izvješća u sljedećem polugodišnjem ciklusu. Organizacije civilnog društva imaju veliko stručno znanje uz pomoć kojeg se mogu utvrđivati glavni izazovi u području okoliša s kojima se suočavaju pojedine zemlje. Stoga bi se s njima od samog početka trebala obavljati savjetovanja.

4.2.4.

Kako bi se EIR etablirao kao stalni proces, bit će važno pratiti napredak u provedbi preporuka iz ranijih izvješća za pojedine zemlje, a rezultate sažeto prikazivati u sljedećemu krugu EIR-a.

4.3.1.

EGSO pozdravlja to što Europska komisija EIR vidjeti kao priliku za analiziranje zajedničkih temeljnih uzroka loše provedbe. Početna ocjena iznesena u Komunikaciji trebala bi se dalje odvijati zajedno s državama članicama, uzimajući u obzir praktična iskustva i znanje nevladinih dionika te istraživački rad članova akademske zajednice, skupina za strateško promišljanje i Mreže Europske unije za provedbu i izvršenje prava u području okoliša (IMPEL).

4.3.2.

Komisija je već utvrdila važne zajedničke temeljne uzroke, a to su: neučinkovita koordinacija između lokalnih, regionalnih i nacionalnih vlasti, nedostatak administrativnih kapaciteta i nedovoljna financijska sredstva, nedostatak znanja i informacija, manjkavi mehanizmi osiguravanja ispunjavanja obveza te nedostatak integracije i dosljednosti politika.

4.3.3.

Komisija navodi neke primjere bolje koordinacije i integracije politika, kao što su koordinirani pristup politici za čisti zrak i politikama mobilnosti. EGSO podržava takav cjeloviti pristup politikama te ističe da se on mora primjenjivati i u svrhu integracije okolišnih i socijalnih politika. Provedba ciljeva zaštite okoliša može se poboljšati samo ako se društveni učinci – posljedice po tržište rada i potrošače, a posebice po ugrožene skupine – budu pažljivo razmatrali i uzimali u obzir na proaktivan način.

4.3.4.

I najzad, mnogi od tih problema izazvani su nedostatkom političke volje (6). Stoga će biti važno da EIR uspije u svom cilju, naime da se provedba zakonodavstva o okolišu razmatra kao politički problem i uvrsti na dnevni red EU-a.

4.3.5.

EGSO također naglašava da su kompetencije i znanje vlasti preduvjeti za pravilnu provedbu. Osim toga, podizanje razine svijesti i komunikacija ključni su za to da se civilnom društvu pomogne da se uključi u postupak EIR-a.

4.3.6.

Komisija spominje tržišne instrumente i ulaganja kao alate za bolje postizanje ciljeva iz pravnih okvira u području okoliša. EGSO je u jednom svom ranijem mišljenju naglasio potencijal reformi ekološkog oporezivanja za prebacivanje poreznog opterećenja s rada na uporabu resursa radi stvaranja radnih mjesta i postizanja gospodarskih inovacija te radi smanjenja štetnih utjecaja na okoliš (7).

4.3.7.

U istom tom mišljenju EGSO je izrazio žaljenje zbog aktualnih subvencija štetnih za okoliš. Postignut je samo neznatan napredak. Komisija u Komunikaciji spominje i porezne reforme i postupno ukidanje subvencija štetnih za okoliš kao važne alate za omogućavanje bolje provedbe. Međutim, nije predstavljen nikakav pristup uz pomoć kojeg bi se stanje pokrenulo s mrtve točke.

4.4.1.

Kao što je Komisija istaknula, za ispravnu provedbu pravne stečevine EU-a u području okoliša prvenstveno su zadužene države članice. Međutim, i na razini EU-a svakako postoje bitni čimbenici koji mogu sprečavati pravilnu provedbu ili joj pogodovati. Pametna integracija okolišnih ciljeva i drugih područja politika mora početi na razini EU-a, pametnom i dosljednom regulativom i izdvajanjem namjenskih sredstava. Ekologizacija ZPP-a predstavlja dobar primjer iz kojeg se mogu izvući pouke. Veća usklađenost politika održivog razvoja na razini EU-a također bi mogla pridonijeti poboljšanju ekološke učinkovitosti u državama članicama EU-a. EIR bi također trebalo koristiti kao mehanizam za dobivanje povratnih informacija o tome treba li korigirati ili ažurirati politike i zakonodavstvo EU-a koji se provode.

4.4.2.

Na temelju nalaza prvog kruga EIR-a Komisija nudi posredovanje u naporima država članica uspostavom strukturiranog dijaloga o provedbi sa svakom državom članicom, osiguravanjem prilagođene potpore stručnjacima iz država članica koju bi pružali njihovi kolege u drugim državama članicama te raspravljanjem o zajedničkim strukturnim pitanjima u Vijeću. EGSO pozdravlja te mjere – iako izražava sumnju da se one neće biti dovoljne za unapređenje ukupne kvalitete ekološke učinkovitosti država članica.

4.5.1.

U okviru 7. EAP-a već je predviđeno uvođenje strukturiranih dijaloga sličnih pristupu koji se primjenjuje u okviru europskog semestra (8). U Komunikaciji nedostaju informacije o praktičnim rješenjima za te dijaloge, što ne bi trebalo biti prepušteno slobodnoj odluci vlada država članica. Treba uzeti u obzir i utvrditi skup preduvjeta za učinkovite procese dijaloga za potrebe svih uključenih strana.

4.5.2.

Mora biti osigurano uravnoteženo sudjelovanje širokog spektra nevladinih dionika, kao i regionalnih i lokalnih vlasti. Oni moraju biti pozvani dovoljno unaprijed te dobiti odgovarajuće informacije kako bi mogli pripremiti svoje doprinose.

4.5.3.

Kako bi bili učinkoviti, ti dijalozi moraju biti organizirani na način koji je usmjeren na rezultate. Trebalo bi jasno utvrditi i nadzirati rezultate i sljedeće korake, obveze sudionika i rokove. U 7. EAP-u spominju se „sporazumi o partnerskoj provedbi” između Komisije i država članica. Taj bi instrument također trebalo uzeti u obzir u EIR-u. Obveze mogu potjecati i od nevladinih dionika, kao što su industrija, trgovina na malo ili poljoprivreda.

4.6.1.

EGSO pozdravlja organizaciju uzajamne potpore stručnjaka iz država članica. Trebalo bi uzimati u obzir bogato i dugogodišnje iskustvo Mreže Europske unije za provedbu i izvršenje prava u području okoliša (IMPEL).

4.6.2.

Razmjenu pojedinačnih stručnjaka trebalo bi dopuniti opsežnijim programima uzajamne potpore među državama članicama, slično twinning projektima u okviru programa Phare, kojima se uspješno podržavala prilagodba EU-ovoj pravnoj stečevini tijekom procesa proširenja EU-a 2004. – 2007. Također bi trebalo razmotriti mogućnost uvođenja programa uzajamne revizije, sličnih OECD-ovom programu revizije ekološke učinkovitosti (9).

4.7.1.

Komisija namjerava sudjelovati u raspravi u Vijeću o zajedničkim strukturnim preprekama pravilnoj provedbi. Time bi se pitanje provedbe uvrstilo na politički dnevni red. Nema dovoljno informacija o tome kako će se to organizirati.

4.7.2.

„Ekologizacijom” europskog semestra u posljednjih su nekoliko godina također poduzeti pokušaji korištenja tog središnjeg mehanizma za koordinaciju upravljanja između Komisije i država članica s ciljem poboljšanja ekološke učinkovitosti. To bi probleme ekološke učinkovitosti dovelo izravno na razinu čelnika vlada i olakšalo integrirana rješenja.

4.7.3.

Međutim, „ekologizacija” europskog semestra dosad nije bila pretjerano uspješna. Komisija EIR-om ne želi zamijeniti postupak „ekologizacije” europskog semestra. Međutim, u ovom bi slučaju odnos između europskog semestra i EIR-a trebalo dodatno razjasniti kako bi se osiguralo da se potencijal svakog od navedenih instrumenata iskoristiti na najbolji mogući način.

4.7.4.

Rasprave na sastancima Vijeća ministara za okoliš same po sebi vjerojatno neće biti dovoljne. Kako bi se olakšala integrirana i međusektorska rješenja, trebalo bi voditi zajedničke rasprave s drugim sastavima Vijeća, primjerice zajedničke rasprave s ministrima za promet ili za zapošljavanje i socijalna pitanja.

4.8.1.

Komisija je ispravno objasnila da EIR ne bi trebao zamijeniti pravne mjere u svrhu poboljšanja provedbe zakonodavstva o okolišu; to ne spada u područje primjene EIR-a. Međutim, pristup EIR-a, koji pretpostavlja veću suradnju, bit će uspješan jedino ako se mogućnost pravnih posljedica i sankcioniranja primjenjuje vjerodostojno i učinkovito. To se odnosi na postupke zbog neispunjavanja obveza koje Komisija pokreće u slučaju kršenja zakonodavstva o okolišu, kao i na pravna sredstva kojima građani i civilno društvo pozivaju na odgovornost vlade država članica i razinu EU-a.

4.8.2.

EGSO podsjeća Komisiju i države članice da su u 7. EAP uvrštene određene mjere za poboljšanje provedbe zakonodavstva o okolišu, ali da se one dosad nisu primjenjivale:

4.8.3.

EGSO će u zasebnom mišljenju ocijeniti predstojeću Komunikaciju Komisije o pristupu građana pravosuđu u pitanjima okoliša.