01/Sv. 9

HR

Službeni list Europske unije

122

L 306/41

SLUŽBENI LIST EUROPSKE UNIJE

(1)

Treba graditi na iskustvu stečenom tijekom prvog desetljeća gospodarske i monetarne unije. Nedavna gospodarska kretanja postavila su nove izazove za vođenje fiskalne politike u cijeloj Uniji, a posebno su naglasila potrebu za jačanjem nacionalnog vlasništva i jedinstvenim zahtjevima u vezi s pravilima i postupcima koji čine proračunske okvire država članica. Ponajprije je potrebno navesti što nacionalna tijela moraju činiti kako bi se uskladila s odredbama Protokola (br. 12) o postupku u slučaju prekomjernog deficita priloženog Ugovoru o Europskoj uniji (UEU) i Ugovoru o funkcioniranju Europske unije (UFEU), a posebno člankom 3.

(2)

Vlade država članica i njihovi podsektori vode javne računovodstvene sustave koji uključuju elemente kao što su knjigovodstvo, interna kontrola, financijsko izvještavanje i reviziju. Te bi sustave trebalo razlikovati od statističkih podataka koji se odnose na rezultate državnih financija temeljene na statističkim metodologijama, kao i od prognoza i proračunskih radnji koja se odnose na buduće državne financije.

(3)

Potpune i pouzdane prakse javnog računovodstva za sve podsektore opće države preduvjet su za proizvodnju visoko kvalitetne statistike koja je usporediva između država članica. Unutarnja kontrola bi trebala osigurati provedbu postojećih pravila kroz podsektore opće države. Neovisne revizije koje provode javne institucije kao što su revizorski sudovi ili privatna revizorska tijela bi trebale podupirati najbolje međunarodne prakse.

(4)

Raspoloživost fiskalnih podataka ključna je za pravilno funkcioniranje okvira proračunskog nadzora Unije. Redovna raspoloživost pravovremenih i pouzdanih fiskalnih podataka ključ je za pravilan i dobro tempiran nadzor, koji zauzvrat omogućava trenutačno djelovanje u slučaju neočekivanih proračunskih događanja. Ključni element u osiguravanju kvalitete fiskalnih podataka je transparentnost, koja mora uključivati redovnu javnu dostupnost takvih podataka.

(5)

Što se tiče statistike, Uredba (EZ) br. 223/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. ožujka 2009. o europskoj statistici (3) utvrdila je zakonodavni okvir za proizvodnju europske statistike s ciljem oblikovanja, primjene, nadzora i ocjene politika Unije. Ta je Uredba također odredila načela po kojima se ravna razvoj, proizvodnja i objavljivanje europske statistike: profesionalna neovisnost, nepristranost, objektivnost, pouzdanost, statistička povjerljivost i ekonomičnost, navodeći precizne definicije svakog od tih načela. Uredba Vijeća (EZ) br. 479/2009 od 25. svibnja 2009. o primjeni Protokola o postupku u slučaju prekomjernog deficita priloženog Ugovoru o osnivanju Europske zajednice (4) ojačala je ovlasti Komisije da potvrdi statističke podatke korištene za postupak u vezi s prekomjernim deficitom.

(6)

Definicije „vlada”, „deficit” i „investicije” utvrđene su u Protokolu (br. 12) o postupku u slučaju prekomjernog deficita upućivanjem na Europski sustav integriranih ekonomskih računa (ESA), zamijenjen Europskim sustavom nacionalnih i regionalnih računa u Zajednici, usvojenim Uredbom Vijeća (EZ) br. 2223/96 od 25. lipnja 1996. o Europskom sustavu nacionalnih i regionalnih računa u Zajednici (5) (ESA 95).

(7)

Raspoloživost i kvaliteta ESA 95 podataka ključna je za osiguranje pravilnog funkcioniranja okvira proračunskog nadzora Unije. ESA 95 oslanja se na informacije pružene na obračunskoj osnovi. Međutim, ta obračunska fiskalna statistika oslanja se na prethodno sakupljanje podataka o novčanom tijeku, ili jednakovrijednih podataka. Oni mogu igrati važnu ulogu u poboljšanju pravovremenog proračunskog nadzora da bi se izbjeglo kasno otkrivanje značajnih proračunskih grešaka. Raspoloživost vremenskih nizova novčanog tijeka o proračunskim kretanjima može otkriti uzorke koji opravdavaju pobliži nadzor. Fiskalni podaci o novčanom tijeku (ili jednakovrijedne brojke iz javnog računovodstva ako podaci o novčanom tijeku nisu dostupni) koje je potrebno objaviti trebali bi uključivati barem sveukupno stanje, ukupne prihode i ukupne rashode. Gdje je to opravdano, kao na primjer tamo gdje postoji velik broj tijela lokalne uprave, pravovremena objava podataka može se oslanjati na odgovarajuće tehnike procjene temeljene na uzorku tijela, uz naknadnu reviziju uz korištenje potpunih podataka.

(8)

Pristrane i nerealne makroekonomske i proračunske prognoze mogu značajno omesti učinkovitost fiskalnog planiranja i posljedično narušiti obvezivanje na proračunsku disciplinu, dok transparentnost i rasprava o metodologijama prognoziranja mogu značajno povećati kvalitetu makroekonomskih i proračunskih prognoza za fiskalno planiranje.

(9)

Jedan od ključnih elementa kod osiguravanja uporabe realnih prognoza za provođenje proračunske politike je transparentnost koja bi trebala podrazumijevati javnu raspoloživost ne samo službene makroekonomske i proračunske prognoze pripremljene za fiskalno planiranje, nego također i metodologija, pretpostavki i relevantnih parametara na kojima se prognoze temelje.

(10)

Analiza osjetljivosti i odgovarajuće proračunske projekcije koje nadopunjuju najizgledniji makrofiskalni scenarij omogućavaju analizu kako bi se glavne fiskalne varijable razvile uz različite pretpostavke rasta i kamatne stope, te tako uvelike umanjuju rizik da se proračunska disciplina ugrozi greškama u prognozi.

(11)

Prognoze Komisije i informacije u vezi s modelima na kojima se temelje mogu državama članicama osigurati korisne pokazatelje za njihov najizgledniji makrofiskalni scenarij, povećavajući valjanost prognoza koje se koriste za proračunsko planiranje. Međutim, do koje se mjere od država članica može očekivati da uspoređuju prognoze korištene za proračunsko planiranje s prognozama Komisije, ovisi o tempiranju pripreme prognoze i usporedivosti metodologija i pretpostavki prognoza. Prognoze ostalih neovisnih tijela također mogu osigurati korisne pokazatelje.

(12)

Značajne razlike između odabranog makrofiskalnog scenarija i prognoze Komisije trebale bi biti opisane, te navedeni njihovi razlozi, posebno ako razina rasta varijabli u eksternim pretpostavkama značajno odstupa od vrijednosti sadržanih u prognozama Komisije.

(13)

S obzirom na međuovisnost između proračuna država članica i proračuna Unije, radi potpore državama članicama u pripremi njihovih proračunskih prognoza, Komisija bi trebala osigurati prognoze za rashode Unije temeljene na razini rashoda planiranih unutar višegodišnjeg financijskog okvira.

(14)

Kako bi olakšala izradu prognoza koje se koriste za proračunsko planiranje i objasnila razlike između prognoza država članica i prognoza Komisije, svaka država članica trebala bi na godišnjoj osnovi imati mogućnost raspraviti s Komisijom pretpostavke koje podupiru pripremu makroekonomskih i proračunskih prognoza.

(15)

Kvaliteta službenih makroekonomskih i proračunskih prognoza bitno je poboljšana redovnim, nepristranim i sveobuhvatnim vrednovanjem temeljenim na objektivnim kriterijima. Temeljito vrednovanje uključuje kontrolu gospodarskih pretpostavki, usporedbu s prognozama koje pripremaju druge institucije, i vrednovanje učinka prošle prognoze.

(16)

Uzimajući u obzir dokumentiranu učinkovitost proračunskih okvira država članica temeljenih na pravilima kod jačanja nacionalnog vlasništva nad fiskalnim pravilima Unije koja promiču proračunsku disciplinu, jaka numerička fiskalna pravila koja se odnose na pojedine zemlje i usklađena s proračunskim ciljevima na razini Unije trebala bi biti temelj ojačanog okvira proračunskog nadzora Unije. Jaka numerička fiskalna pravila trebala bi uključivati dobro određene definicije cilja zajedno s mehanizmima za učinkovito i pravovremeno praćenje. Ta bi se pravila trebala temeljiti na pouzdanoj i neovisnoj analizi koju obavljaju neovisna tijela ili tijela kojima je dana funkcionalna autonomija u pogledu fiskalnih vlasti država članica. Uz to, iskustvo s politikom je pokazalo da je za učinkovito djelovanje numeričkih fiskalnih pravila potrebno predvidjeti posljedice za njihovo nepoštivanje, gdje bi uključeni troškovi mogli biti tek reputacijski.

(17)

Temeljem Protokola (br. 15) o određenim odredbama koje se odnose na Ujedinjenu Kraljevinu Velike Britanije i Sjeverne Irske priložene UEU-u i UFEU-u, referentne vrijednosti spomenute u Protokolu (br. 12) o postupku u slučaju prekomjernog deficita priloženog tim Ugovorima ne obvezuju izravno Ujedinjenu Kraljevinu. Stoga se na Ujedinjenu Kraljevinu ne bi trebala primjenjivati obveza uvođenja numeričkih fiskalnih pravila koja učinkovito promiču usklađenost s posebnim referentnim vrijednostima za prekomjerni deficit i povezana obveza da višegodišnji ciljevi u srednjoročnim proračunskim okvirima budu u skladu s takvim pravilima.

(18)

Države članice trebale bi izbjegavati procikličke fiskalne politike, i napori prema fiskalnoj konsolidaciji bi trebali biti veći u gospodarski boljim vremenima. Dobro određena numerička fiskalna pravila vode do tih ciljeva i trebala bi se odražavati u zakonodavstvu država članica o godišnjem proračunu.

(19)

Nacionalno fiskalno planiranje može biti u skladu i s preventivnim i s korektivnim dijelovima Pakta o stabilnosti i rastu (PSR) jedino ako usvoji višegodišnju perspektivu i teži ostvarivanju ponajprije srednjoročnih proračunskih ciljeva. Srednjoročni proračunski okviri nužno pridonose osiguranju da proračunski okviri država članica budu u skladu sa zakonodavstvom Unije. U duhu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1466/97 od 7. srpnja 1997. o jačanju nadzora stanja proračuna i nadzora i koordinacije ekonomskih politika (6) i Uredbe Vijeća (EZ) br. 1467/97 od 7. srpnja 1997. o ubrzanju i pojašnjenju provedbe postupka u slučaju prekomjernog deficita (7), preventivni i korektivni dijelovi PSR-a ne bi se trebali razmatrati zasebno.

(20)

Iako je odobrenje godišnjeg proračunskog zakonodavstva ključni korak u procesu donošenja proračuna u kojem države članice donose važne odluke o proračunu, većina fiskalnih mjera ima proračunske implikacije koje nadilaze godišnji proračunski ciklus. Jednogodišnja perspektiva stoga pruža loš temelj za dobre proračunske politike. Kako bi višegodišnju proračunsku perspektivu unijeli u okvir za nadzor proračuna Unije, planiranje godišnjeg proračunskog zakonodavstva trebalo bi se temeljiti na višegodišnjem fiskalnom planiranju koje proizlazi iz srednjoročnog proračunskog okvira.

(21)

Srednjoročni proračunski okvir trebao bi sadržavati, inter alia, projekcije svake važnije stavke rashoda i prihoda za proračunsku godinu i dalje, na temelju nepromijenjenih politika. Svaka država članica trebala bi biti sposobna primjereno definirati nepromijenjene politike i te definicije trebale bi biti objavljene zajedno s uključenim pretpostavkama, metodologijama i ostalim relevantnim parametrima.

(22)

Ova Direktiva ne bi trebala spriječiti novu vladu neke države članice u ažuriranju svog srednjoročnog proračunskog okvira kako bi odražavao prioritete njezine nove politike. U tom slučaju, nova bi vlada trebala naglasiti razlike u odnosu na prethodni srednjoročni proračunski okvir.

(23)

Odredbe okvira za proračunski nadzor uspostavljene UFEU-om i ponajprije PSR-om primjenjuju se na opću državu u cjelini, što sadržava podsektore središnje države, državne uprave, lokalne uprave i fondove socijalne sigurnosti, kako je definirano Uredbom (EZ) br. 2223/96.

(24)

Značajan je broj država članica prijenosom proračunskih ovlasti na niže upravne razine iskusio osjetnu fiskalnu decentralizaciju. Stoga je značajno porasla uloga takvih nižih upravnih razina u osiguranju usklađenosti s PSR-om, a posebnu bi pažnju trebalo posvetiti osiguranju da svi podsektori opće države budu valjano pokriveni područjem primjene obveza i procedura utvrđenih domaćim proračunskim okvirima, posebno, ali ne isključivo, u tim državama članicama.

(25)

Kako bi bili učinkoviti u promicanju proračunske discipline i održivosti javnih financija, proračunski okviri bi trebali sveobuhvatno pokrivati javne financije. Iz ovog razloga, posebno treba uzeti u obzir rad onih tijela opće države i fondova koji ne čine dio redovnih proračuna na razini podsektora a koja imaju trenutačan ili srednjoročni učinak na stanje proračuna država članica. Njihov kombinirani učinak na bilancu i dug opće države trebalo bi predstaviti u okviru godišnjih proračunskih procesa i srednjoročnih proračunskih planova.

(26)

Isto tako, dužnu pažnju bi trebalo posvetiti postojanju potencijalnih obveza. Točnije rečeno, potencijalne obveze obuhvaćaju moguće obveze ovisno o tome da li će doći do nekog neizvjesnog budućeg događaja, ili postojeće obveze čije plaćanje nije vjerojatno ili iznos vjerojatnog plaćanja nije moguće pouzdano izmjeriti. One primjerice sadržavaju relevantne informacije o državnim jamstvima, lošim kreditima i obvezama koje proizlaze iz poslovanja javnih korporacija, uključujući gdje je to prikladno i vjerojatnost i mogući datum dospijeća rashoda za potencijalne obveze. Trebalo bi propisno voditi računa o osjetljivosti tržišta.

(27)

Komisija bi trebala redovito pratiti provedbu ove Direktive. Trebalo bi prepoznati i dijeliti najbolje prakse u vezi s odredbama ove Direktive koje uređuju različite vidove nacionalnih proračunskih okvira.

(28)

S obzirom da cilj ove Direktive, a to je usklađenost s proračunskom disciplinom kakvu zahtijeva UFEU, ne mogu dostatno ostvariti države članice, nego se može na bolji način ostvariti na razini Unije, Unija može donijeti mjere u skladu s načelom supsidijarnosti određenom u članku 5. UEU-a. U skladu s načelom proporcionalnosti, određenom u tom članku, ova Direktiva ne prelazi ono što je potrebno za ostvarivanje tog cilja.

(29)

U skladu s točkom 34. Međuinstitucionalnog sporazuma o boljem zakonodavstvu (8), potiču se države članice da za sebe, a u interesu Unije, sastave vlastite tablice koje odražavaju, koliko je to moguće, korelaciju između ove Direktive i mjera prijenosa, te da ih objave,

(a)

sustavi proračunskog računovodstva i statističkog izvješćivanja;

(b)

pravila i postupci koji uređuju pripremu prognoza za proračunsko planiranje;

(c)

numerička fiskalna pravila koja se odnose na pojedinu zemlju koja doprinose da vođenje fiskalne politike država članica bude u skladu sa njihovim obvezama na temelju UFEU-a, izraženo s obzirom na skraćeni pokazatelj provedbe proračuna, kao što je deficit državnog proračuna, zaduživanje, dug, ili njihov glavni dio;

(d)

proračunski postupci koji obuhvaćaju pravila postupanja koja podupiru proračunski proces u svim fazama;

(e)

srednjoročni proračunski okviri kao poseban skup nacionalnih proračunskih postupaka koji proširuju raspon za oblikovanje fiskalne politike dalje od vidokruga godišnjeg proračunskog kalendara, uključujući i utvrđivanje prioriteta politike i srednjoročne proračunske ciljeve;

(f)

rješenja za neovisno praćenje i analizu radi povećanja transparentnosti elemenata proračunskog procesa;

(g)

mehanizmi i pravila koja uređuju fiskalne odnose između državnih tijela u podsektorima opće države.

(a)

fiskalne podatke o novčanom toku (ili jednakovrijednom iznosu iz javnog računovodstva ako podaci o novčanom toku nisu dostupni) sljedećom dinamikom:

(b)

detaljna tablica usklađivanja koja prikazuje metodologiju pretvorbe podataka između podataka o novčanim tokovima (ili jednakovrijednim iznosima iz javnog računovodstva ako podaci o novčanom toku nisu dostupni) i podataka koji se temelje na standardu ESA 95.

(a)

usklađenost s referentnim vrijednostima za deficit i dug navedenim u skladu s UFEU-om;

(b)

usvajanje višegodišnjeg razdoblja fiskalnog planiranja, uključujući pridržavanje srednjoročnog proračunskog cilja države članice.

(a)

definicije cilja i područja primjene pravila;

(b)

učinkovitog i pravovremenog nadzora usklađenosti s pravilima, na temelju pouzdane i neovisne analize provedene od strane neovisnih tijela ili tijela funkcionalno neovisnih o fiskalnim vlastima države članice;

(c)

posljedica u slučaju neusklađenosti.

(a)

sveobuhvatni i transparentni višegodišnji proračunski ciljevi u smislu deficita opće države, duga i bilo kojeg drugog zbirnog fiskalnog indikatora kao što je rashod, osiguravajući njihovu usklađenosti sa svim fiskalnim pravilima kako su predviđena važećim poglavljem IV.;

(b)

projekcije svake važnije stavke rashoda i prihoda opće države s više specifikacija za razine središnje države i socijalne sigurnosti, za proračunsku godinu i dalje, na osnovu nepromijenjenih politika;

(c)

opis predviđenih srednjoročnih politika s učinkom na financije opće države, raščlanjene po glavnim stavkama prihoda i rashoda, pokazujući kako se postiže prilagodba srednjoročnim proračunskim ciljevima u usporedbi s projekcijama na temelju nepromijenjenih politika;

(d)

procjena najvjerojatnijeg utjecaja predviđenih politika, u svjetlu njihova izravnog dugoročnog učinka na financije opće države, na dugoročnu održivost javnih financija.

(a)

statističkih zahtjeva za sve državne podsektore;

(b)

oblika i učinkovitosti numeričkih fiskalnih pravila u državama članicama;

(c)

opće razine transparentnosti javnih financija u državama članicama.