Approche commune en matière de fonds souverains

La Commission propose que l’Union européenne adopte une stratégie commune visant à accroître la transparence, la prévisibilité et l’obligation de rendre compte des fonds souverains.

ACTE

Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions du 27 février 2008 « Approche européenne commune en matière de fonds souverains » [COM(2008) 115 final – Non publié au Journal officiel].

SYNTHÈSE

Les fonds souverains (FSv) sont des instruments d’investissement publics qui gèrent un portefeuille diversifié d’actifs financiers nationaux et internationaux, et acceptent en général un niveau de risque élevé en contrepartie de retours supérieurs. Les FSv ont connu une croissance rapide au cours des dernières années, et à l’heure actuelle, plus de trente pays en ont créés. Ce n'est pas un phénomène nouveau: la création du premier FSv remonte à 1953. Les actifs gérés par ces fonds représentent, selon les estimations, entre 2 000 et 3000 milliards de dollars au niveau mondial, et ce volume devrait encore augmenter dans les années à venir. Les fonds souverains se distinguent des autres fonds d’investissement par le fait qu’ils sont alimentés par des fonds publics et financés à partir des réserves de change dont disposent les pays dont ils dépendent.

A ce jour, les FVs ont joué un rôle positif, notamment en participant à la recapitalisation d’un certain nombre d’institutions financières en difficulté. Ils ont ainsi contribué à renforcer le système bancaire mondial et la confiance dans l’ensemble du système financier international.

Les FVs suscitent toutefois des inquiétudes, notamment en ce qui concerne l’opacité du fonctionnement de certains d’entre eux et l’utilisation à des fins non-commerciales qui pourrait en être faite. Ces FVs suscitent parfois des réflexes protectionnistes. D'aucuns s'inquiètent que leurs investissements aient pour but la prise de contrôle stratégique de technologies ou de savoir-faire, ou encore qu'ils soient utilisés par certains gouvernements comme des moyens de pression.

L’approche européenne

La Commission a présenté par une Communication, le 27 février 2008, l'approche européenne commune en matière de FVs. La Communication découle d'une démarche visant à favoriser une collaboration entres les FVs, les pays qui les détiennent et les pays destinataires des investissements afin d’établir un ensemble de principes garantissant la transparence, la prévisibilité et la justification des investissements.

Selon la Commission, l’approche commune de l’UE vis-à-vis des FVs devrait reposer sur les principes suivants:

• attachement au principe d’ouverture des investissements: l’UE devrait réaffirmer son engagement à l’égard des marchés ouverts aux capitaux étrangers et d’un climat favorable aux investisseurs, conformément à la stratégie de Lisbonne;
• appui aux actions multilatérales: l’UE devrait s’attacher à faire avancer les travaux entrepris par les organisations internationales et engager un dialogue avec les pays détenteurs de FSv;
• utilisation des instruments existants;
• respect des obligations liées au traité CE et des engagements internationaux;
• proportionnalité et transparence: les mesures adoptées ne devront pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre un objectif justifié.

Un débat international

La question des FVs fait aussi l’objet d’un débat international. Ainsi, les pays destinataires des investissements ont souligné leur souhait que les décisions des FSv soient fondées sur des objectifs strictement économiques, et non politiques, et que les fonds fassent preuve d’une plus grande transparence. Les pays détenteurs de tels fonds, sous l'égide du FMI, ont élaboré un code de déontologie des fonds souverains d'application volontaire. Ce code, dénommé les Principes et Pratiques Généralement Acceptés (GAPP) - ou encore les "Principes de Santiago", a été publié en octobre 2008. La Commission a activement contribué à la rédaction de ces principes et estime qu'ils constituent une contribution complémentaire aux travaux en parallèle à l’OCDE. Pour leur part, les pays destinataires des investissements par les FSv, ont adopté la Déclaration sur les fonds souverains et les politiques des pays en juin 2008. Cette déclaration pose les principes de politique applicables aux investissements par des FSv dans les pays d'accueil. Ces principes reflètent les engagements de longue date de l'OCDE en faveur d'un environnement mondial ouvert pour l'investissement international.

En ce qui concerne la contribution européenne aux travaux menés à l’échelle mondiale pour l’établissement d’un cadre commun pour les investissements des fonds souverains, la Commission estime que deux éléments jouent un rôle fondamental dans la réponse aux préoccupations liées à cette question:

• la gouvernance: il est nécessaire d’évaluer le degré d’interférence politique possible dans le cadre du fonctionnement des FSv. Les principes de bonne gouvernance comprennent notamment la répartition et la séparation claire des responsabilités dans la structure de direction, l’élaboration et la publication d’une stratégie d’investissement et l’existence d’une autonomie de fonctionnement.
• la transparence: elle permet de surveiller les activités des investisseurs et de vérifier qu’ils ne s’écartent pas des objectifs déclarés. La Commission estime que la transparence participe à responsabiliser les fonds. Des pratiques telles que la publication annuelle des positions d’investissement et de la répartition des actifs, la publication des informations relatives à la provenance et à l’importance des ressources pourraient être envisagées.

Contexte

Malgré ce débat sur la bonne gouvernance des FVs, ceux-ci n’opèrent pas dans un vide juridique. La Commission rappelle que les investissements réalisés dans l’UE par les FSv sont soumis aux règles et aux contrôles applicables à toutes les autres formes d’investissement, dans le respect des règles de la libre circulation des capitaux (article 56 CE). La libre circulation des capitaux n’est toutefois pas absolue, elle peut être réglementée en vertu de l’article 57 (2) CE. Les États membres peuvent également prendre des mesures de protection de leurs intérêts en vertu du règlement sur les concentrations. Ils disposent en outre d’instruments nationaux qui peuvent être utilisés pour contrôler les investissements des FVs.

Le Conseil européen des 13 et 14 mars 2008 a accueilli favorablement les propositions de la Commission et l’a invitée à poursuivre ses travaux dans ce domaine.

Dernière modification le: 08.10.2008