Reconnaissance mutuelle des décisions finales en matière pénale

Il n'existe pas un droit pénal européen proprement dit: le droit pénal des États n'est pas harmonisé au niveau communautaire. Les tribunaux nationaux appliquent les codes pénaux respectifs des États membres, selon les faits, et basent leurs arrêts sur cette source juridique. L'application d'une décision finale en matière pénale dans un État membre, autre que celui qui a pris la décision, se heurte souvent à des obstacles administratifs, la lenteur de la procédure ou bien un manque de confiance entre États. Pour ces raisons, la Commission explore les possibilités d'appliquer le principe de reconnaissance mutuelle aux décisions finales en matière pénale.

ACTE

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen: Reconnaissance mutuelle des décisions finales en matière pénale [COM(2000) 495 final - Non publié au Journal officiel].

SYNTHÈSE

La coopération judiciaire traditionnelle en matière pénale repose sur différents instruments internationaux, essentiellement caractérisés par le "principe de la requête": un État souverain présente une requête à un autre État, qui décide alors de donner ou de ne pas donner suite à cette demande. Ce système traditionnel présente l'inconvénient d'être non seulement lent, mais également complexe. C'est pour cette raison que le Conseil européen, réuni à Tampere en octobre 1999, a estimé que le principe de reconnaissance mutuelle devrait devenir la pierre angulaire de la coopération judiciaire en matière tant civile que pénale au sein de l'Union. Le renforcement du principe dans ces domaines faciliterait non seulement la coopération entre les autorités, mais contribuerait également à l'amélioration de la protection judiciaire des droits de la personne. Le Conseil de l'Union et la Commission ont été invités par le Conseil européen à adopter, avant décembre 2000, un programme de mesures destinées à mettre en œuvre le principe susmentionné.

En explorant les perspectives d'évolution de la reconnaissance mutuelle en tant que principe applicable aux décisions finales en matière pénale, la communication de la Commission donne une réponse partielle à cette invitation.

Reconnaissance mutuelle: équivalence et confiance entre États

La Commission rappelle d'abord que, de manière générale, le principe de reconnaissance mutuelle repose sur les notions d'équivalence et de confiance. Sur cette base, une décision prise par une autorité dans un État membre peut être acceptée en tant que telle dans un autre État. La reconnaissance mutuelle s'accompagne souvent d'un certain degré de normalisation des procédures des États, mais peut également rendre la normalisation inutile.

La Commission définit ensuite le type de décisions visées par sa communication: il s'agit des décisions relevant du droit pénal (ensemble de règles prévoyant des sanctions ou des mesures de réinsertion) et ayant un caractère final (c'est-à-dire les décisions des tribunaux et de certaines autorités administratives, les résultats des procédures de médiation et les accords entre les suspects et les ministères publics).

Plusieurs conventions adoptées au niveau du Conseil de l'Europe ou de l'Union européenne ou dans le cadre de l'accord de Schengen prévoient l'application du principe de reconnaissance mutuelle à certaines décisions pénales, mais ces instruments ne sont pas encore entrés en vigueur entre tous les États membres. De plus, leur contenu n'est pas suffisant pour établir un régime complet de reconnaissance mutuelle. Une réflexion complémentaire et compréhensive sur l'application du principe est donc justifiée.

Avant d'analyser les différents aspects du principe de reconnaissance mutuelle et la façon dont le principe pourrait être appliqué en principe, la Commission aborde la question de l'information.

Afin de pouvoir reconnaître une décision prise dans un autre État membre, il faut tout d'abord être au courant de son existence et connaître son contenu. À l'heure actuelle, il n'existe pas de répertoire européen des jugements susceptible d'être utilisé à cette fin. La Commission estime qu'une approche en deux étapes pourrait être envisagée. Dans un premier temps, des formulaires multilingues communs permettraient aux practiciens de chaque État membre de s'informer auprès des autorités des autres États membres afin de déterminer si la personne dont ils sont en charge dispose d'un casier judiciaire. Dans un deuxième temps, un véritable répertoire pénal européen, accessible par voie électronique, serait mis en place, permettant aux autorités d'instruction de vérifier directement si des procédures ont déjà été engagées à l'encontre d'une personne donnée. Avant qu'un tel répertoire puisse être établi, plusieurs questions pratiques et juridiques doivent toutefois être résolues (responsabilité pour l'introduction et l'actualisation des informations, protection des données, droit d'accès, disparité entre les lois nationales en matière de casiers judiciaires, degré d'homogénéité souhaité entre les données introduites par les différents États membres, etc.).

Les différents aspects de la reconnaissance mutuelle

Reconnaître une décision signifie tout d'abord l'appliquer. L'application d'une décision d'un autre État membre peut être directe (donnant à la décision un effet plein et direct dans toute l'Union) ou indirecte (nécessitant la conversion de la décision étrangère en une décision nationale). Selon la Commission, les conclusions de Tampere dégagent une préférence pour l'application directe des décisions.

Reconnaître une décision signifie également la prendre en compte. Une décision prise dans un autre État membre pourrait avoir différents effets, liés au principe "ne bis in idem" ou à la notion du récidivisme.

Selon le principe "ne bis in idem", des personnes qui ont fait l'objet d'une décision pénale en ce qui concerne certains faits et normes juridiques ne pourront plus faire l'objet de décisions ultérieures sur la même affaire. Le principe "ne bis in idem" soulève plusieurs questions d'interprétation, les différents instruments juridiques internationaux pertinents ne le définissant pas tous de la même manière. La Commission indique toutefois que l'importance du principe serait réduite si un répertoire pénal des procédures en cours et des jugements finaux et un système de compétence existaient à l'échelle de l'Union.

La reconnaissance d'une décision pénale prise dans un autre État membre pourrait également influencer la sévérité d'une condamnation. Lorsqu'il apparaîtrait qu'une personne ayant commis un délit a déjà été condamnée pour le même type de délit dans un autre État membre, ceci pourrait être considéré comme circonstance aggravante justifiant une peine plus sévère. La prise en compte d'une condamnation antérieure ne doit toutefois pas uniquement se faire au détriment de l'auteur d'un délit. Les législations pénales de plusieurs États membres prévoient des mécanismes garantissant que les sanctions infligées aux récidivistes ne sont pas strictement cumulées.

La portée de la reconnaissance mutuelle en fonction du délit et de l'auteur du délit

Étant donné que les règles de droit pénal relatives au traitement des mineurs et des personnes atteintes d'un handicap mental varient considérablement d'un État membre à l'autre, les décisions concernant ces personnes pourraient, au moins dans un premier temps, être exclues du champ d'application de la reconnaissance mutuelle. Quant à la définition de la notion de mineur, celle-ci pourrait être laissée à la discrétion de l'État membre concerné. L'introduction d'un âge minimum pourrait toutefois s'avérer nécessaire.

En ce qui concerne les délits couverts par la reconnaissance mutuelle, la Commission estime que tant l'application que l'abandon du principe de la double incrimination (qui stipule que seules doivent être reconnues les décisions concernant des comportements relevant du droit pénal dans les deux États membres concernés) entraîneraient des problèmes procéduraux. Ces problèmes pourraient également être résolus par l'établissement d'un système de juridiction à l'échelle de l'Union.

Selon la Commission, il n'y aurait pas de raison de limiter la reconnaissance mutuelle aux formes les plus graves de criminalité.

L'application de la reconnaissance mutuelle aux sanctions

Dans le domaine des sanctions, la Commission souligne que deux intérêts doivent être conciliés: l'intérêt de l'État membre où la peine a été prononcée, qui doit pouvoir la faire exécuter, et l'intérêt de la personne condamnée, qui doit garder une chance réelle de réinsertion dans la société.

La confiance mutuelle devrait être réciproque: alors que l'État membre qui exécute la peine fait confiance à la décision de l'État membre qui l'a rendue, ce dernier doit faire confiance à la manière dont l'autre État membre exécute la peine.

La Commission explore ensuite les possibilités d'application du principe de reconnaissance mutuelle aux différents types de sanctions (sanctions pécuniaires, confiscation, sanctions de substitution, déchéances de droit), qui donnent chacun lieu à des interrogations différentes.

La protection des droits individuels

La protection judiciaire des droits de la personne (traitement des suspects, droits de la défense, etc.) ne devrait pas, selon la Commission, subir de conséquence négative suite à l'application du principe de reconnaissance. Au contraire, les sauvegardes devraient être renforcées tout au long de la procédure.

Bien que la Convention européenne des droits de l'homme de 1950 prévoie déjà des garanties dans ce domaine, certains aspects spécifiques du droit procédural pourraient néanmoins être détaillés davantage, tels que les conditions dans lesquelles sont prévus les conseils juridiques et l'interprétation.

Aspects du droit procédural nécessitant des normes minimales communes

Dans certains cas, la fixation de normes minimales communes peut être nécessaire afin de faciliter l'application du principe de reconnaissance mutuelle. C'est notamment le cas pour la protection de l'accusé en ce qui concerne les droits de la défense, et la protection de la victime du délit en ce qui concerne la possibilité d'être entendue.

La procédure de validation

Bien que, théoriquement, la validation d'une décision prise dans un autre État membre ne devrait pas être nécessaire, l'application directe et automatique du principe de reconnaissance mutuelle semble en pratique impossible dans la plupart des cas. Un État membre souhaitant appliquer une décision prise dans un autre État membre devra au moins traduire cette décision et vérifier qu'elle émane d'une autorité compétente en la matière.

Prévenir les conflits de compétence entre les États membres

La Commission mentionne deux instruments qui pourraient aider à régler les conflits de juridiction entre États membres: la coordination (un organisme à créer ou existant, tel que la Cour de Justice ou EUROJUST, qui déciderait au cas par cas quel État membre est compétent sur la base de critères de priorité préétablis) et l'établissement de règles de compétence exclusive au sein de l'Union.

Cette dernière solution aurait l'avantage de non seulement prévenir les conflits positifs de compétence (lorsque deux ou plusieurs États membres souhaitent juger une affaire donnée), mais aussi les conflits négatifs (quand aucun État membre ne veut juger une affaire particulière).

Dans certains cas toutefois (atteinte aux intérêts nationaux, violation de la législation en matière de sécurité nationale, etc.), les États membres renonceront difficilement à leur compétence, indépendamment de l'endroit où les actes en question ont été commis. Vu la difficulté d'établir une compétence unique pour ces questions, une exception au principe de la reconnaissance mutuelle pourrait être envisagée.

ACTES LIÉS

Programme de mesure destiné à mettre en œuvre le principe de reconnaissance mutuelle des décisions pénales[Journal officiel C 12 du 15.01.2001]. La réalisation du principe de la reconnaissance mutuelle des décisions en matière pénale suppose une confiance réciproque des États membres dans leurs systèmes judiciaires. Le présent programme vise à établir des priorités en vue de la réalisation d'un véritable espace judiciaire européen. La reconnaissance mutuelle doit être recherchée dans chaque stade de la procédure pénale. Afin de pouvoir mener une action efficace, le programme définit une série de paramètres que les États membres devront prendre compte lors de la mise en œuvre des conclusions du Conseil européen de Tampere. Les paramètresidentifiés par le Conseil et en particulier par la délégation du Royaume-Uni sont:

le fait que la reconnaissance mutuelle pourrait être limitée aux infractions graves,
le maintien ou la suppression de l'exigence de la double incrimination comme condition de reconnaissance,
l'établisssement de mécanismes de protection des droits des tiers et des victimes,
la définition de normes de base communes afin de faciliter la reconnaissance mutuelle,
la définition de la procédure d'exécution directe ou indirecte de la décision,
la définition des motifs qui peuvent justifier le refus de la reconnaissance fondé sur la souveraineté ou d'autres intérêts considérés comme essentiels par l'État membre,
le régime de responsabilité de l'État en cas de non-lieu, de relaxe ou d'acquittement.

La prise en considération de tel ou tel autre paramètre peut déterminer une réalisation plus ou moins ambitieuse du principe de reconnaissance mutuelle. Ce programme ne prétend pas être définitif mais vise plutôt à intégrer les orientations exprimées lors du Conseil informel des ministres de la Justice et des Affaires intérieures qui s'est tenu à Marseille les 28 et 29 juillet 2000.

La réalisation du principe de reconnaissance mutuelle suppose que certaines questions soient prises en considération:

l'application du principe "ne bis in idem",
l'individualisation de la sanction qui comporte la considération du passé pénal du délinquant et de la récidive,
les décisions afin de rechercher ou de préserver les preuves et le gel des avoirs,
l'application des mesures provisoires aux fins de confiscation ou de restitution aux victimes,
l'application des décisions relatives aux personnes (décisions d'arrestation, mesures de contrôle non privatives de liberté),
la prise en considération des décisions d'engagement de poursuite dans d'autres États membres,
l'application des peines d'emprisonnement, des peines d'amendes, de la confiscation des biens ou de la déchéance du droit de conduire,
le transfert de la personne qui tente d'échapper à la justice après avoir fait l'objet d'une condamnation définitive,
le transfert de la personne dans son État de résidence afin de lui garantir une réinsertion sociale,
toute décison prise dans le cadre du suivi postpénal (mesures de surveillance ou libération conditionnelle).

Vu la difficulté de fixer des dates précises pour les travaux à accomplir, le programme se limite à déterminer des priorités. Toutefois, le programme invite le Conseil à examiner les progrès accomplis avant la fin de 2002.

See also