Livre vert sur les modalités pratiques d'introduction de la monnaie unique

Ce livre vert vise à lever autant que possible les incertitudes qui entourent encore le passage à la monnaie unique (scénario et précisions nécessaires sur le cadre juridique), établir sa faisabilité technique et définir les axes de travail possibles pour favoriser son acceptation par la population.

ACTE

Livre vert de la Commission, du 31 mai 1995, sur les modalités pratiques d'introduction de la monnaie unique [COM(1995) 333 final -Non publié au Journal Officiel].

SYNTHÈSE

Comme préalable, le Livre vert rappelle les avantages de l'Union économique et monétaire (UEM): cadre macroéconomique rigoureux, facteur de stabilité monétaire internationale, élimination des distorsions de change à l'intérieur du marché unique, transparence des prix...

UN SCÉNARIO DE RÉFÉRENCE POUR LE PASSAGE À LA MONNAIE UNIQUE

Le choix du scénario de passage à la monnaie unique doit se baser sur trois critères principaux: faisabilité technique, respect du traité, simplicité et souplesse au moindre coût. La Commission a été amenée à privilégier un scénario en trois étapes de préférence à d'autres (par exemple, un basculement général décalé). En effet, le scénario doit:

• être le plus court possible pour réduire les risques de confusion qui entameraient la crédibilité du processus et la détermination des opérateurs à le mener à bien;
• se dérouler selon quelques étapes bien caractérisées et marquant des progrès significatifs;
• minimiser les coûts de la transition en réalisant des changements définitifs;
• donner confiance au public dans le processus et lui permettre de s'accoutumer à la monnaie unique.

Le scénario de référence s'articule en trois étapes correspondant à la lettre, à l'esprit et à la logique du traité:

• le lancement de l'union économique et monétaire (Étape A);
• le démarrage effectif de l'UEM et la formation d'une masse critique d'activités en écus (Étape B);
• la généralisation de la monnaie unique (Étape C).

Sa mise en oeuvre pratique serait facilitée si les mesures prévues à chacune des étapes étaient, chaque fois que possible, adoptées de façon anticipée. Il revient aux autorités publiques concernées (Conseil, Commission, Institut monétaire européen (IME) / Banque centrale européenne (BCE), États membres) d'envoyer au plus vite des signaux clairs aux différents acteurs pour emporter leur conviction du caractère imminent de l'UEM de déclencher ainsi les préparatifs indispensables à sa réussite.

Étape A: le lancement de l'union économique et monétaire

L'Étape A débute par la décision que prend le Conseil d'entrer en union monétaire conformément à la procédure prévue par le traité (articles 121 et 123). Elle doit permettre de rependre les mesures appropriées pour démarrer effectivement l'UEM à l'Étape B, notamment la mise en place du Système européen de banques centrales (SEBC). En liaison avec le secteur bancaire et financier, le SEBC commencerait à introduire les instruments opérationnels pour la conduite de la politique monétaire et de change unique en écu au début de l'étape suivante. Sur la base des estimations disponibles, ces préparatifs devraient être achevés en douze mois au maximum.

En vue de créer une dynamique irréversible, le Conseil devrait parallèlement annoncer la date ultime d'introduction complète de la monnaie unique (au plus tard quatre ans après le début de l'Étape A). Le Livre vert recommande également que certaines mesures soient adoptées au début de l'étape A, parmi lesquelles:

• l'adoption d'un cadre juridique permettant l'introduction de la monnaie unique au début de l'Étape B. Cette mesure concernerait notamment les conditions d'utilisation de la nouvelle monnaie selon les secteurs et ses relations avec les monnaies nationales, la continuité des contrats et obligations légales, la législation habilitant les administrations financières et fiscales à percevoir des paiements en écu au début de l'Étape B;
• la fixation des caractéristiques et des spécifications techniques des pièces et billets de banque en écu, de façon à ce que les automates et les systèmes d'information puissent être préparés aux adaptations nécessaires. La décision relative au commencement de la fabrication des pièces et des billets devrait être prise par les autorités compétentes (IME, administrations nationales des monnaies);
• la mise en place dans chaque pays d'une structure nationale de pilotage du passage à la monnaie unique associant l'ensemble des acteurs concernés (administration, banque centrale, secteur privé, consommateurs). Cet organisme se consacrerait à l'élaboration d'un plan d'adaptation des services publics nationaux et locaux. Au niveau communautaire, une coordination appropriée serait mise en place;
• la définition dans chaque pays, par chaque place bancaire et financière, du rythme et du contenu des différentes étapes d'adaptation techniques de ses membres, par exemple sous la forme d'un schéma de place. Un tel schéma arrêterait les conditions matérielles de basculement de certains dispositifs techniques (les marchés de capitaux et leurs infrastructures - cotation, règlement, livraison, conservation -, les systèmes de paiement de gros).

Cet ensemble de mesures devrait être préparé bien à l'avance et quelques-unes d'entre elles gagneraient à être adoptées avant le début de l'Étape A. Tout au long de cette étape, les opérateurs privés pourraient entamer ou poursuivre, sur une base volontaire, leurs préparatifs de passage à la monnaie unique, ce qui faciliterait le bon déroulement de la transition.

Étape B: le démarrage effectif de l'union monétaire et la formation d'une masse critique d'opérations en écu

Aux termes du traité, l'Étape B débute par la fixation irrévocable par le Conseil des taux de conversion des monnaies participantes et par la prise en charge par le SEBC de la politique monétaire unique. L'écu cesse alors d'être défini par un panier de monnaies et devient une monnaie à part entière, dont chaque monnaie nationale participante devient un parfait substitut sur son territoire respectif, sous une autre appellation. La fixation des taux de conversion de l'écu ne modifie pas en soi la valeur externe de l'écu. L'équivalence de l'écu panier par rapport à l'écu monnaie unique s'établit à 1 pour 1. Les marchés des changes officiels des monnaies nationales participant à l'UEM disparaissent totalement.

Cette étape durerait trois années au maximum. Pour établir la crédibilité dans l'irréversibilité du processus, la Commission considère qu'il importe d'enclencher une dynamique rapide d'introduction de la monnaie unique par la formation immédiate d'une masse critique d'activités en écu. A l'apparition de cette masse critique correspondrait un basculement initial important du secteur bancaire et financier, qui disposerait de trois ans au maximum pour préparer et effectuer la conversion du reste de ses opérations et des systèmes correspondants.

Le périmètre de cette masse critique devrait être précisé en consultation avec le secteur bancaire et l'IME, qui est l'organe responsable de la préparation du cadre de la politique monétaire unique. Pour sa part, la Commission souhaite que cette définition soit la plus large possible et concerne au moins la politique monétaire et de change unique, les marchés interbancaire, monétaire, de change et de capitaux, les nouvelles émissions de dette publique ainsi que les systèmes de paiement en gros:

• la politique monétaire et de change en écu devrait être déterminée et conduite en monnaie unique dès le début de cette étape. Le SEBC effectuerait des transactions en écu avec l'ensemble des acteurs liés à la politique monétaire (Banques centrales nationales, banques) et sur toute la palette des instruments associés (refinancement, open market et, plus généralement, les opérations de court terme). De même, en matière de change, le SEBC opérerait exclusivement en écu face aux monnaies tierces (dollar, yen, etc.). Le règlement des opérations liées à la politique monétaire s'effectuerait par l'intermédiaire du système de paiement TARGET que l'IME s'est engagé à rendre opérationnel fin 1996;
• les nouvelles émissions concernant la dette publique seraient effectuées en écu au début de l'Étape B chaque fois que techniquement possible. Elles concerneraient les investisseurs institutionnels et les maturités allant au-delà de l'Étape C. Les émetteurs privés pourraient suivre la même voie;
• les marchés interbancaires, monétaires et des capitaux liés au fonctionnement de la politique monétaire unique devraient simultanément, du fait de leur globalisation, fonctionner en écu dès le début de l'Étape B. Le basculement concernerait prioritairement les bons du Trésor et les obligations, ainsi que leurs produits dérivés. Tous les acteurs de ces marchés (banques, fonds d'investissement, compagnies d'assurance, investisseurs institutionnels, intermédiaires) opéreraient en écu ainsi que les systèmes de règlement de gros (TARGET et le système privé de compensation de l'Association bancaire pour l'écu) devraient être capables d'assurer le routage des paiements de gros montants en écu.

La formation à ce stade d'une masse critique en écu aurait des implications différentes sur les grandes catégories d'acteurs dans la mesure où la monnaie nationale demeurerait la règle dans les relations entre les opérateurs bancaires et la grande majorité de leurs clients (entreprises, consommateurs) jusqu'en Étape C. Ainsi:

• pour les banques et les institutions financières, le début du passage à la monnaie unique s'effectuerait via la politique monétaire et de change unique, le marché des capitaux et les systèmes de règlements associés. La masse critique concernerait donc essentiellement les activités de marché qui constituent une zone homogène et dotée de son système de traitement propre. La migration des autres systèmes d'information et de gestion s'effectuerait tout au long de l'Étape B conformément au schéma de place, selon une approche décentralisée et coordonnée par les autorités concernées. Le basculement de la banque de détail, impliquant des volumes de transaction importants mais de faible montant, aurait lieu lorsque l'état de préparation des systèmes nationaux de paiements le permettrait;
• les administrations auraient un rôle pionnier à jouer au cours de l'Étape B conformément au plan d'adaptation arrêté par les structures nationales de pilotage au cours de l'étape précédente. Le règlement en écu de certains impôts devrait également être possible. Plus généralement, les principaux postes de dépense publique devraient être libellés et dès que possible réglés en écu, de même que la présentation du budget national. En outre, les administrations publiques devraient systématiquement s'acquitter d'une mission d'information des usagers;
• dans le secteur privé non bancaire, les opérateurs pourraient travailler en écu pour certaines de leurs opérations si l'environnement le permet. Parmi les entreprises, les plus engagées dans le commerce international opteraient rapidement pour un basculement de tout ou partie de leurs activités en Étape B. Les autres seraient vraisemblablement moins motivées à anticiper le passage à la monnaie unique;
• les consommateurs continueraient à utiliser essentiellement la monnaie nationale en raison de la rareté relative des moyens de paiement en écu. Toutefois, l'émulation et la demande du public pourraient rapidement conduire certains opérateurs privés à offrir des services en écu. Une telle évolution serait, toutefois, fonction de la capacité des systèmes de paiement correspondants à opérer en écu. Plus généralement, l'information des citoyens, qu'elle relève de l'initiative publique ou privée, serait systématiquement encouragée - par exemple, le double affichage des prix.

Étape C: la généralisation de la monnaie unique

Cette étape serait annoncée au début de l'étape A. Toutefois, elle pourrait commencer bien avant la date préannoncée, si le Conseil des Chefs d'État et de Gouvernement le décidait en raison de circonstances favorables. Elle durerait le temps nécessaire à l'échange des pièces et des billets, c'est à dire, idéalement quelques semaines. Elle marquerait l'achèvement du processus d'introduction de la monnaie unique, caractérisé par les développements suivants:

• les pièces et billets sont échangés;
• l'écu a seul pouvoir libératoire;
• le basculement des banques et du système financier est terminé, l'ensemble des moyens de paiement bancaires (virements, chèques, cartes électroniques) sont convertis en écu en liaison avec les systèmes de règlements nationaux;
• le secteur privé non bancaire utilise exclusivement l'écu dans l'ensemble de ses opérations.

L'opération matérielle d'échange devrait être soigneusement préparée. Dans certains cas (reprogrammation des caisses enregistreuses, des distributeurs de billets et des automates), elle commencerait longtemps à l'avance avec la diffusion de l'information sur les spécifications techniques des pièces et des billets pour assurer l'adaptation des logiciels et des machines. Elle se déroulerait sur une période très brève pour éviter les complications d'une double circulation monétaire prolongée. Les anciennes monnaies pourraient être échangées sans frais auprès des Banques centrales nationales pendant la période légale propre à chaque pays.

Pour un bouleversement d'une telle ampleur et sans précédent, la Commission considère qu'un délai de quatre ans au maximum entre le lancement de l'UEM (Étape A) et la généralisation de la monnaie unique (Étape C) n'est pas a priori excessive. En tout état de cause, il est susceptible d'être réduit. La durée de ce scénario est largement dictée par des conditions liées à la préparation du grand public et des impératifs techniques (délais de préparation du secteur bancaire et de fabrication des pièces et billets en écu).

Le temps nécessaire pour la familiarisation du public avec la monnaie unique et à la préparation technique des opérateurs est à ce stade difficile à déterminer avec précision. Mais, dans la mesure où les autorités voudront bien adopter les mesures préparatoires avant même le début de l'Étape A et que la masse critique sera suffisamment importante, la durée de l'étape B pourra être réduite. C'est pourquoi la Commission propose que les durées indiquées dans le scénario de référence soient considérées comme des maxima et que les dates qui seront arrêtées par le Conseil soient des dates butoirs.

LE RÔLE DES DIFFÉRENTS ACTEURS

Le Livre vert esquisse une analyse des conséquences sectorielles du scénario de référence pour les grandes catégories d'utilisateurs de la monnaie unique. Cette première tentative d'évaluation globale s'accompagne d'un appel à concertation avec les parties concernées en vue de vérifier ou d'améliorer la faisabilité du scénario de référence proposé.

La stratégie de passage à la monnaie unique préconisée par le Livre vert a pour objet de minimiser la gêne suscitée par une mutation d'une telle ampleur sur les différentes catégories d'utilisateurs dont l'implication n'est ni uniforme, ni simultanée. Les divers acteurs sont concernés à des degrés divers et parfois à des moments distincts, selon les étapes. L'objectif est d'obtenir, en temps utile, la mobilisation des secteurs clefs en réalisant les changements strictement nécessaires à un basculement en douceur des opérateurs vers la monnaie unique et à son introduction complète en Étape C. La réalisation intégrale du scénario de référence ne saurait excéder quatre années et affectera l'ensemble des utilisateurs de monnaie.

Le secteur bancaire et financier sera l'un des tout premiers concernés via la politique monétaire et change unique en écu qui entraînera les opérations de marché et les systèmes correspondants au début de l'Étape B. Le Livre vert examine les implications techniques de ce basculement sur l'organisation bancaire qui sera mise à contribution tout au long de cette étape dans tous ses aspects techniques (successivement marché de capitaux, systèmes de paiement, comptabilité générale, puis clients). Il préconise une approche coordonnée, par exemple sous la forme des schémas de place élaborés sous l'égide des autorités nationales et professionnelles, en vue d'assurer la cohérence et la synchronisation des préparatifs. L'introduction de la monnaie unique au niveau de la clientèle des particuliers ne s'opèrera qu'en Étape C avec la mise en circulation des pièces et billets en écu. La Commission organisera une concertation avec les banques, les institutions financières et utilisateurs de systèmes de paiement afin de préciser le concept de masse critique en Étape B, la portée des schémas de place, l'impact sur les marchés, l'interopérabilité des systèmes de paiement et plus généralement pour recueillir leurs réactions et leurs suggestions face au Livre vert.

Les administrations auront aussi un rôle initial majeur dans l'introduction de la monnaie unique, tant au plan national que communautaire. Les domaines concernés sont multiples: changements législatifs, nouvelles émissions en écu au début de l'Étape B, capacité à recevoir certains paiements, notamment fiscaux, en écu en Étape B, introduction de la monnaie unique dans les opérations budgétaires, information systématique des citoyens notamment par le double affichage des tarifs, etc. En vue de concrétiser ce rôle d'entraînement indispensable pour assurer la confiance des opérateurs économiques et des citoyens, la Commission propose la mise en place systématique de groupes de travail sur les conséquences de l'introduction de l'écu dans les administrations communautaires. Elle suggère aux administrations nationales de lui adresser pour échange de vues leurs projets afin de faciliter le passage sans heurts à la monnaie unique.

Les entreprises, sauf exception, ne seront réellement concernées par l'écu qu'en Étape C. Pour autant, il importe qu'elles réfléchissent au plus vite sur cette évolution, en adoptant des stratégies de passage à la monnaie unique permettant, le moment venu, un basculement en douceur de leurs activités de base (manipulation d'espèces, vente, comptabilité, trésorerie, fiscalité, gestion du personnel). Dans certains cas (commerce intra-européen), elles auront même intérêt à anticiper l'introduction de l'écu en Étape B, notamment pour celles qui font appel au marché des capitaux sur une grande échelle. Elles peuvent aussi y trouver un avantage commercial significatif. La Commission suggère que chaque organisation représentative désigne au plus vite un correspondant "monnaie unique" pour informer sur ce sujet les entreprises adhérentes et que chaque État membre organise une structure de concertation avec le secteur privé sur ces questions afin de mettre en commun les informations et le savoir-faire nécessaire pour une transition réussie.

Les consommateurs détermineront dans une large mesure le succès de l'introduction de la monnaie unique, même si elle ne les touche physiquement qu'à l'Étape C avec la mise en circulation des pièces et billets en écu, et le retrait définitif des monnaies nationales. Il importe que la préparation des citoyens à ce changement s'effectue avec rigueur par des actions de communication appropriées (par exemple, en encourageant le double affichage des prix durant l'Étape B) de la part des opérateurs publics ou privés et en organisant une protection juridique suffisante en Étape C (par exemple sur le contenu de l'information à délivrer à la clientèle, les modalités d'application des arrondis liés aux taux de conversion écu/monnaies nationales). La Commission entend intensifier le dialogue avec les organismes représentatifs des consommateurs en vue d'arriver à un consensus avec les autres catégories d'utilisateurs de monnaie sur l'opportunité d'une réglementation communautaire sur le double affichage des prix.

LE CADRE JURIDIQUE DE L'ÉCU

La sécurité juridique des utilisateurs de monnaie constitue l'une des priorités essentielles pour assurer le succès de l'introduction généralisée de l'écu. Le Livre vert analyse les cinq grandes incertitudes entourant encore la réalisation de la monnaie unique:

• le régime juridique de l'écu en Étape B;
• le régime juridique des dénominations nationales dérivées en Étape B;
• le cours légal de la monnaie unique en Étape C;
• la nécessaire continuité des contrats en vigueur au moment du passage en Étape B puis C;
• les questions juridiques liées aux billets de banque en écu (contrefaçon...).

La continuité des engagements juridiques constitue la ligne directrice du passage à la monnaie unique. En vue d'assurer la stabilité des situations légales et contractuelles, la Commission souhaite que les États membres lui communiquent les mesures légales nécessaires pour assurer à l'écu une base d'utilisation équivalente à la monnaie nationale dès le début de l'étape B. Elle entend ainsi pouvoir proposer les dispositions législatives nécessaires pour assurer la sécurité juridique des utilisateurs de la future monnaie unique.

LA COMMUNICATION

La Communication constitue un défi majeur pour le succès de la monnaie unique qui fait aujourd'hui l'objet de doutes et d'une ignorance très répandue. En vue de stimuler le soutien public à l'objectif d'une monnaie unique contenu dans le traité sur l'Union européenne, il importe d'engager une stratégie globale de communication adaptée à chaque étape de l'UEM à destination de chaque grande catégorie d'utilisateurs. Cette action vise à stimuler les préparatifs techniques nécessaires dans le secteur privé et au sein des administrations publiques. Elle a aussi pour objectif de promouvoir l'acceptation de la nouvelle monnaie européenne par le grand public. Ce programme de communication prendra des formes diverses (éducation scolaire, formation professionnelle, articles de journaux, émissions télévisées ou radio...) adaptées aux différents acteurs.

Dernière modification le: 10.02.2002