Le programme de La Haye: dix priorités pour les cinq prochaines années

Comment renforcer l’espace de liberté, de sécurité et de justice au sein de l’Union européenne? La Commission répond à cette question en fixant dix priorités pour les cinq années à venir.

ACTE

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen du 10 mai 2005 – «Le programme de La Haye: dix priorités pour les cinq prochaines années. Un partenariat pour le renouveau européen dans le domaine de la liberté, de la sécurité et de la justice» [COM(2005) 184 final – Journal officiel C 236 du 24.9.2005].

SYNTHÈSE

Adopté lors du Conseil européen des 4 et 5 novembre 2004, le programme pluriannuel de La Haye liste dix priorités de l’Union afin de renforcer l’espace de liberté, de sécurité et de justice dans les cinq ans à venir. La communication reprend dans une annexe des mesures spécifiques et un calendrier pour l’adoption de celles-ci (voir également le plan d’action).

La Commission estime qu’il est nécessaire de concentrer les efforts sur dix priorités, à savoir:

Renforcer les droits fondamentaux et la citoyenneté. L’Union prévoit de contrôler et de promouvoir le respect des droits fondamentaux dans les politiques européennes. Elle envisage notamment de transformer l’Observatoire européen des phénomènes racistes et xénophobes en Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne en janvier 2007. La Commission accorde une attention particulière aux droits de l’enfant et poursuit ses efforts en vue de combattre la violence à l’encontre des femmes. En outre, elle souhaite lutter contre toute forme de discrimination et assurer la protection des données à caractère personnel. Enfin, il s’avère nécessaire d’améliorer l’exercice des droits conférés par la citoyenneté européenne tels que la libre circulation à l’intérieur de l’Union, le droit de vote aux élections du Parlement européen et aux élections locales, etc. Les mesures adoptées par la Commission comprennent, entre autres, le programme-cadre «Droits fondamentaux et justice» et des rapports d’évaluation sur l’application des directives relatives au droit de circuler et séjourner librement.

Lutter contre le terrorisme. Une réponse globale est indispensable pour combattre efficacement le terrorisme. L’approche doit être intégrée et cohérente. La Commission met l’accent sur la prévention du terrorisme et l’échange des informations. Elle souhaite soutenir les États membres dans leur lutte contre le terrorisme en se concentrant sur les aspects du recrutement et du financement du terrorisme, de la prévention, l’analyse de risque, la protection des infrastructures à risque et la gestion des conséquences. Une coopération extérieure avec les pays tiers est essentielle afin de combattre le terrorisme et ses causes de façon efficace. Les mesures adoptées par la Commission en vue d’atteindre ses objectifs comprennent: des propositions visant le renforcement de la coopération des services répressifs des États membres, notamment à travers l’amélioration de l’échange d’informations; un cadre européen pour la protection des données dans ce domaine; une communication sur la protection des infrastructures critiques, une communication sur la prévention du et la lutte contre le financement du terrorisme, une proposition visant à éviter l’utilisation abusive d’organisations caritatives pour financer le terrorisme et le suivi du projet-pilote en faveur des victimes du terrorisme.

Définir une approche équilibrée concernant la migration. La Commission souhaite définir une nouvelle approche équilibrée de la gestion de la migration légale et l’immigration clandestine. Il s’agit de lutter contre l’immigration illégale et la traite des êtres humains, en particulier des femmes et des enfants. À cet effet, le programme de la Haye prévoit l’adoption d’une communication et d’un plan pour l’immigration légale.

Une gestion efficace des flux migratoires implique également une coopération accrue avec les pays tiers, y compris dans le domaine de la réadmission et du retour des migrants. Les mesures entamées par la Commission afin d’atteindre ces objectifs incluent, entre autres, le programme-cadre «Solidarité et gestion des flux migratoires», comprenant la création d’un Fonds pour les frontières extérieures, d’un Fonds d’intégration, d’un Fonds pour le retour et d’un Fonds européen pour les réfugiés.

Élaborer une gestion intégrée des frontières extérieures de l’Union. Au sein de l’Union, la libre circulation des personnes est garantie par la suppression des contrôles aux frontières internes. Pour cette raison, des efforts supplémentaires sont nécessaires pour renforcer la gestion intégrée des contrôles aux frontières extérieures. L’agence Frontex a été mise en place pour gérer les frontières extérieures et ses tâches pourront être développées dans le futur. L’élaboration d’une politique de visas efficace grâce au développement d’un système d’information sur les visas par exemple, et d’un service consulaire européen commun dans le futur, est tout aussi importante. L’une des priorités à court terme est l’insertion d’identificateurs biométriques dans les documents d’identité et de voyage, augmentant la sécurité des documents.

Mettre en place une procédure commune en matière d’asile . La Commission vise à mettre en place une procédure harmonisée et efficace en matière d’asile. À court terme, elle présentera une proposition de directive relative au statut de résident de longue durée pour les réfugiés et, sur la base de l’évaluation de la mise en œuvre de la législation existante, elle va proposer à moyen terme une procédure commune et un statut uniforme pour les réfugiés. La coopération opérationnelle en matière d’asile sera poursuivie et soutenue, notamment par le biais du Fonds européen pour les réfugiés.

Maximiser les retombées positives de l’immigration. L’intégration est cruciale pour éviter l’isolement et l’exclusion sociale des communautés immigrées. La Commission encourage les États membres à avancer dans leurs politiques d’intégration, qui doivent contribuer à la compréhension et au dialogue entre religions et cultures. La Commission souhaite définir un cadre européen d’intégration et promouvoir l’échange structurel d’expériences et d’information sur l’intégration.

Trouver un juste équilibre entre la protection de la vie privée et de la sécurité lors du partage d’informations. Le partage de l’information entre autorités répressives est essentiel en vue de lutter contre le terrorisme et de mener des enquêtes relatives à la criminalité transfrontière de manière efficace. L’Union doit soutenir un dialogue constructif entre toutes les parties concernées afin de trouver des solutions équilibrées entre la disponibilité des informations et le respect de droits fondamentaux tels que la protection de la vie privée et la protection des données. Office européen de police (Europol) joue un rôle central dans ce contexte.

Élaborer un concept stratégique concernant la criminalité organisée. La lutte contre la criminalité organisée exige une amélioration de la coopération entre les autorités répressives des États membres, telles que la police ou les douanes. L’élaboration d’un modèle européen en matière de renseignement de nature criminelle est une priorité. Par conséquent, la Commission a adopté en 2005 une communication sur l’élaboration d’un concept stratégique portant sur la lutte contre la criminalité organisée.

Garantir un véritable espace européen de justice. Un accès à la justice doit être garanti en vue de l’obtention et de l’exécution des décisions judiciaires. L’Union doit prendre des mesures visant à instaurer une confiance mutuelle entre les États membres, en créant des normes procédurales minimales qui, notamment, garantissent le droit de la défense.

En matière de justice civile, la Commission met l’accent sur l’achèvement du programme de reconnaissance mutuelle des décisions en matière civile et commerciale. À cette fin, elle a lancé des consultations portant sur les décisions concernant le patrimoine familial, les successions ou les testaments, afin de préparer des nouvelles propositions législatives.

Pour ce qui est de la justice pénale, le rapprochement de la législation et la création des normes minimales de procédure pénale sont parfois indispensables afin de renforcer la confiance mutuelle entre les États membres. Eurojust est l’acteur clé du développement de la coopération judiciaire en matière pénale.

La Commission souhaite également accroître la protection des intérêts financiers de l’Union. Les mesures opérationnelles destinées à garantir un véritable espace européen de justice comprennent à titre d’exemple le soutien de l’Union aux réseaux d’organisations et institutions judiciaires, l’évaluation de la qualité de la justice, une communication sur la formation judiciaire dans l’UE, des séminaires visant à promouvoir la coopération entre professionnels du droit.

Partager les responsabilités et veiller à la solidarité. Aucun objectif politique ne peut être atteint sans ressources financières adéquates. L’adoption du programme de La Haye a coïncidé avec la préparation des propositions de la Commission pour les perspectives financières 2007-2013, ce qui a permis d’assurer la cohérence entre les objectifs du programme de La Haye et les instruments financiers à leurs dispositions sur la même période. En avril 2005, la Commission a présenté trois programmes-cadres qui examinent le type d’instruments politiques et financiers qui permettent d’atteindre les objectifs de liberté, de sécurité et de justice de la manière la plus efficace.

La Commission accorde une grande importance à la mise en œuvre des dispositions ainsi qu’aux mécanismes d’évaluation de la mise en œuvre par les États membres. En raison de la souplesse politique en matière de justice, liberté et sécurité, le planning des priorités politiques peut parfois être avancé ou ajusté à la suite d’événements inattendus, tels que les attentats de Londres le 7 juillet 2005, dont la nature et la dimension sont souvent internationales. Pour cette raison, le plan d’action doit être aussi souple et adaptable. Le Conseil européen souhaite organiser une évaluation à mi-parcours et la Commission européenne a fourni des «tableaux de bord» sur l’état d’avancement de la mise en œuvre du programme de la Haye.

ACTES LIÉS

Plan d’action du Conseil et de la Commission mettant en œuvre le programme de La Haye visant à renforcer la liberté, la sécurité et la justice au sein de l’Union européenne [Journal officiel C 198 du 12.8.2005]. Ce plan d’action sert de cadre de référence pour les travaux de la Commission et du Conseil pour les années 2004-2009. Il contient un calendrier pour l’adoption et la mise en œuvre de l’ensemble des actions énumérées, destinées à concrétiser les objectifs et les priorités du programme de La Haye: renforcer la liberté, la sécurité et la justice dans l’Union européenne adopté suite à la communication précitée. Ces mesures – propositions législatives, documents de consultation (livres verts) ou rapports – ont pour but de réaliser de façon concrète et efficace la mise en œuvre du programme de La Haye.

Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au comité des régions du 10 juin 2009 – Justice, liberté et sécurité en Europe depuis 2005: évaluation du programme et du plan d’action de La Haye [COM(2009) 263 final – Non publiée au Journal officiel]. Dans cette communication, la Commission présente les évaluations du programme de La Haye à l’échelle de l’Union européenne et des États membres ainsi que les thèmes qui orienteront les actions futures dans le cadre du prochain programme pluriannuel (le programme de Stockholm).

Les initiatives dans le domaine de la justice, de la liberté et de la sécurité sont relativement récentes par rapport à d’autres actions à l’échelle de l’Union européenne. Néanmoins, des progrès ont été accomplis pour un certain nombre de mesures, notamment en faveur de la protection des droits fondamentaux, en matière d’asile et d’immigration et en ce qui concerne la gestion des frontières et la politique des visas, la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée et la coopération policière.

L’instauration d’un espace européen de la justice a également progressé, en particulier grâce au renforcement de la coopération judiciaire transfrontalière en matière civile et pénale. Des progrès significatifs ont été réalisés en ce qui concerne les aspects législatifs et opérationnels du principe de reconnaissance mutuelle, la pierre angulaire de la coopération judiciaire.

Si la lutte antidrogue a également été efficace, la consommation des drogues dans certains États membres a augmenté.

Des progrès moins significatifs ont été réalisés dans le domaine des droits des citoyens de l’Union, en particulier en raison de la transposition lacunaire par les États membres de la directive 2004/38/CE relative à la libre circulation des citoyens au sein de l’Union.

En règle générale toutefois, la plupart des mesures spécifiques fixées dans le programme de La Haye ont été adoptées, même si l’impact d’un grand nombre d’entre elles ne pourra être mesuré qu’à plus long terme. Néanmoins, en raison de la spécificité du domaine de la justice, de la liberté et de la sécurité, les progrès accomplis sont relativement inégaux. Par exemple, le processus décisionnel dans le cadre du «troisième pilier» a été lent et a parfois limité les résultats souhaités. En outre, la transposition par les États membres des instruments législatifs au titre du «troisième pilier» est souvent reportée et aucun recours n’est possible pour les procédures d’infraction formelles. Le traité de Lisbonne, lorsqu’il sera en vigueur, devrait accélérer le processus décisionnel, alors que les actions futures devraient porter essentiellement sur la consolidation et la mise en œuvre du cadre légal existant.

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen du 2 juillet 2008 – Rapport sur la mise en œuvre du programme de la Haye en 2007 [COM(2008) 373 final – Non publié au Journal officiel]. Ce troisième rapport annuel («tableau de bord») fait état d’une tendance relativement similaire à celle observée dans le rapport précédent (voir ci-dessous) en ce qui concerne les progrès réalisés. Cependant, l’évaluation globale n’est pas vraiment satisfaisante, le taux de réalisation s’élevant à seulement 38 % par rapport aux 53 % atteints en 2006. Par ailleurs, par rapport à 2006, un nombre plus élevé d’actions ont été soit reportées, soit totalement abandonnées.

À l’instar des années précédentes, des progrès insuffisants ont été réalisés en particulier en ce qui concerne les actions du «troisième pilier», notamment dans le domaine de la prévention et de la lutte contre la criminalité organisée, de la coopération policière et douanière et de la coopération judiciaire en matière pénale. Cependant, des progrès satisfaisants ont été accomplis en matière de lutte contre le terrorisme. Cet aspect reste une priorité politique dans le domaine de la justice et des affaires intérieures. En outre, il y a eu des évolutions importantes dans les autres domaines prioritaires qui s’inscrivent dans le cadre du «premier pilier». Ils concernent la politique dans le domaine de l’immigration et des frontières, ainsi que la coopération judiciaire en matière civile. Toutefois, dans le domaine de la politique des visas, les progrès réalisés ont été perçus comme insuffisants.

Par rapport aux années précédentes, certains États membres ont fait des progrès considérables en ce qui concerne la transposition du droit européen dans la législation nationale. Or, un grand nombre d’États membres continuent de dépasser l’échéance de transposition d’un an ou plus. Par ailleurs, en ce qui concerne certains instruments juridiques, la transposition par les États membres a été incomplète, voire incorrecte. Par conséquent, la prise de décision doit être améliorée dans le domaine de la justice et des affaires intérieures.

À la suite des progrès insuffisants réalisés pour certaines actions au cours des dernières années, la Commission entend présenter une communication sur l’avenir des politiques en matière de justice, de liberté et de sécurité en 2009. L’objectif de cette communication est non seulement d’encourager les développements dans ce domaine politique, mais aussi de servir de point de départ pour le prochain programme pluriannuel (2010-14).

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen du 3 juillet 2007 – Rapport sur la mise en œuvre du programme de La Haye en 2006 [COM(2007) 373 final – Journal officiel C 191 du 17.8.2007]. Le bilan global du programme de La Haye est mitigé. Même si 53% des actions évaluées ont été réalisées, les progrès n’ont pas été homogènes dans tous les domaines d’action.

Des progrès ont été enregistrés dans les domaines relevant du «premier pilier» comme les droits fondamentaux, la citoyenneté, la justice civile, la stratégie européenne en matière de drogue, l’asile et la migration, les politiques relatives aux visas et aux frontières. La lutte contre le terrorisme a également progressée. Toutefois des retards sont intervenus dans les domaines relevant du «troisième pilier» (coopération policière et judiciaire en matière pénale), où l’unanimité est requise.

Le tableau de bord montre que la mise en œuvre au niveau national n’est pas satisfaisante. Un certain nombre d’États ne respectent pas les délais prévus pour la transposition des instruments juridiques en droit national ou accusent des retards (d’une ou de plusieurs années) dans la transposition même.

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen du 28 juin 2006 – Rapport sur la mise en œuvre du programme de La Haye pour l’année 2005 [COM(2006) 333 final – Journal officiel n° C 184 du 8.8.2006]. Cette communication dresse un état des lieux de chacune des mesures prévues au titre du programme de La Haye pour l’année 2005 ou sur une base régulière/continue dans le plan d’action de La Haye. Au-delà de ce suivi du processus d’adoption, et pour la première fois dans le cadre d’un tel exercice pour les politiques «Justice, liberté, sécurité», la communication se penche sur le suivi de la mise en œuvre de ces politiques au niveau national. Il ressort de ce premier bilan que, malgré le succès de l’action de l’Union dans les politiques «communautarisées» en matière de justice, liberté et sécurité (comme la coopération judiciaire en matière civile), le vote à l’unanimité a retardé l’adoption de mesures prioritaires du programme de La Haye telles que celles concernant la première phase du régime d’asile européen. Tant le processus d’adoption que la mise en œuvre au plan national dans les domaines de la coopération policière et judiciaire en matière pénale (le «troisième pilier») restent particulièrement problématiques.

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen du 28 juin 2006 – Évaluer les politiques de l’Union européenne en matière de liberté, de sécurité et de justice [COM(2006) 332 final – Journal officiel C 184 du 8.8.2006].

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen du 28 juin 2006 – Mise en œuvre du programme de La Haye: la voie à suivre [COM(2006) 331 final – Journal officiel C 184 du 8.8.2006].

See also