L'accès du public aux documents détenus par les institutions

Le présent livre vert lance une consultation publique concernant l'accès aux documents des institutions. La Commission dresse le bilan de la mise en œuvre de la réglementation en la matière. Elle propose de réviser les règles actuelles en adoptant une politique de diffusion des documents plus active, en intégrant les évolutions du domaine environnemental dans le régime général d'accès aux documents et en trouvant un juste équilibre entre les droits du public et la protection des intérêts publics et privés.

ACTE

Livre vert de la Commission, du 18 avril 2007, « L'accès du public aux documents détenus par les institutions de la Communauté européenne - Aperçu de la situation » [COM(2007) 185 final - Non publié au Journal officiel].

SYNTHÈSE

Le présent livre vert vise à modifier le règlement relatif à l'accès aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (règlement CE n° 1049/2001). Ce règlement a permis au public d'accéder à un volume considérable de documents jusque-là non publiés. Cependant, les arrêts du Tribunal de première instance, le règlement de plaintes par le médiateur européen ainsi que d'autres développements législatifs rendent nécessaire le réexamen de ce règlement.

La Commission lance à ce sujet une vaste consultation qui se déroule de la mi-avril à la mi-juillet 2007. Elle publiera un rapport sur les résultats de la consultation en septembre 2007 et présentera ses propositions de modification du règlement relatif à l'accès aux documents détenus par les institutions au cours du mois d'octobre de la même année.

Dans le présent livre vert, la Commission dresse tout d'abord le bilan des règles d'accès aux documents. Elle suggère ensuite des améliorations à ces règles et invite les participants à la consultation à évaluer ses propositions.

État des lieux des règles régissant l'accès du public aux documents

L'expérience confirme que le règlement a fonctionné de manière très satisfaisante. La Commission réserve ainsi une suite favorable à deux demandes d'accès sur trois. Le nombre de demandes d'accès initiales qui lui sont adressées est en constante augmentation, alors que le nombre de demandes confirmatives, c'est-à-dire invitant la Commission à reconsidérer un refus d'autoriser l'accès, reste stable. Des recours ont été effectués auprès de la Cour de justice et du médiateur européen, mais ceux-ci ne représentent qu'une infime partie du nombre total de demandes d'accès traitées.

Malgré une mise en œuvre satisfaisante, il est néanmoins nécessaire de réexaminer le règlement afin de clarifier certaines dispositions, d'intégrer la jurisprudence du Tribunal de première instance en la matière et enfin de prendre en compte les derniers développements en matière d'accès et de transparence.

Tout d'abord, certains points nécessitent d'être précisés. Par exemple, le droit d'accès aux documents s'oppose parfois au droit à la protection des données à caractère personnel. Aussi, il convient de clarifier la relation entre l'accès du public et le droit privilégié d'accès aux documents qui ne peuvent être rendus publics. Enfin, des améliorations peuvent être apportées au sujet de la diffusion d'informations qui peuvent être rendues publiques, par exemple en ce qui concerne le champ couvert par les registres, le nombre de documents directement accessibles au public et la convivialité des systèmes d'information électroniques.

Ensuite, la Commission souligne que le Tribunal de première instance a d'ores et déjà clarifié de nombreuses dispositions du règlement, qu'il s'agisse de ses caractéristiques générales, de questions de procédure ou encore des exceptions à l'accès aux documents. Pour la Commission, il serait judicieux d'intégrer cette jurisprudence dans un nouvel acte communautaire.

Enfin, d'autres développements rendent nécessaire le réexamen du règlement, parmi lesquels:

l'application de la convention d'Århus aux institutions et organes communautaires (règlement CE n° 1367/2006 ): cette convention s'applique aux informations environnementales. Elle garantit au public un droit d'accès aux informations environnementales qui sont en possession des institutions et organes communautaires. Ces dernières doivent également mettre l'information sur l'environnement à disposition du public dans des bases de données électroniques et faciles d'accès. La Commission remarque que certaines dispositions du règlement 1049/2001 et du règlement 1367/2006 se chevauchent en partie, telles que le champ d'application et les bénéficiaires des règlements. En effet, le règlement 1049/2001 fixe un régime général d'accès aux documents, alors que le règlement 1367/2006 ne concerne que l'accès aux informations environnementales. De même, le règlement 1049/2001 ne s'applique qu'au Parlement, au Conseil, à la Commission et aux agences communautaires, alors que le règlement 1367/2006 s'applique à toutes les institutions et à tous les organes de la Communauté. Enfin, certaines exceptions au droit d'accès fixées dans les deux règlements ne sont pas tout à fait identiques. Si les deux régimes sont largement convergents, certaines différences sont susceptibles de donner lieu à des interprétations différentes et rendent nécessaire le réexamen du règlement ;
la transparence des réunions du Conseil: le Conseil a récemment modifié ses règles de procédure afin de renforcer la transparence de ses décisions. Désormais, les délibérations et débats publics du Conseil sont diffusés sur internet dans toutes les langues officielles de l'Union, ce qui va au-delà du champ d'application du règlement 1049/2001.

Propositions d'améliorations des règles d'accès aux documents

À la lumière de ce bilan, la Commission conclut qu'il est nécessaire de modifier les règles actuelles, afin de:

améliorer l'accès direct aux documents;
mieux informer le public sur les activités des institutions;
clarifier le cadre juridique;
trouver un juste équilibre entre les droits du public et la protection des intérêts publics ou privés.

Afin de satisfaire ces objectifs, la Commission ouvre une consultation sur plusieurs propositions de mesures. Elle suggère ainsi d'améliorer les règles d'accès aux documents en adoptant une politique de diffusion plus active, en intégrant les règles d'accès aux informations environnementales au régime général d'accès et enfin en clarifiant les dispositions du règlement susceptibles de créer des conflits d'intérêts.

Tout d'abord, la Commission propose de rendre le processus législatif des institutions plus transparent et plus facilement accessible au grand public. Elle suggère pour cela de préciser la notion de « documents législatifs », qui doivent en principe être mis directement et intégralement à disposition du public. Il convient également de spécifier à quel stade de la procédure ils doivent être publiés, et de faciliter leur accès.

Ensuite, elle invite les participants à la consultation à évaluer plusieurs propositions, parmi lesquelles:

la diffusion plus systématique des documents des institutions au public. Certes les institutions diffusent d'ores et déjà de grandes quantités d'informations sur leurs sites Internet, tels que Eur-lex, Prelex, l'Observatoire législatif du Parlement européen ou encore les registres des documents du Parlement, de la Commission, du Conseil et le registre comitologie. Cependant, la Commission se demande si les informations fournies dans le cadre des registres de documents et sur les sites web des institutions sont suffisamment complètes et faciles d'accès. Elle pose également la question de savoir s'il faudrait éventuellement axer la diffusion active de l'information sur certains domaines particuliers.
l'intégration des règles d'accès aux informations environnementales dans le régime général d'accès aux documents. Comme énoncé précédemment, le règlement 1049/2001 et les règles d'accès aux informations environnementales se différencient sur plusieurs points et peuvent donner lieu à des interprétations différentes. La Commission propose donc de modifier le règlement n° 1049/2001 en y intégrant les règles d'accès aux informations environnementales. Une telle modification maintiendrait un régime unique pour l'accès aux documents détenus par le Parlement, le Conseil et la Commission, ce qui créerait davantage de cohérence et de clarté juridique pour le citoyen. Afin de mettre en place un régime unique, le système des exceptions au droit d'accès devrait alors être revu, par exemple en y ajoutant les exceptions visant à protéger l'environnement.

Enfin, la Commission présente des solutions concrètes afin d'établir un juste équilibre entre certains intérêts qui entrent parfois en conflit, parmi lesquels :

l'accès du public et la protection des données à caractère personnel: afin de contrebalancer ces deux droits parfois contradictoires, la Commission propose aux institutions de définir dans le nouveau règlement un ensemble de critères pour la divulgation des données à caractère personnel. Ces critères seraient basés sur deux principes. Tout d'abord la divulgation des données doit être justifiée par l'intérêt général. Ensuite elle ne doit pas porter atteinte à la vie privée ou à l'intégrité de la personne;
l'accès du public et les intérêts commerciaux ou économiques: il existe des règles d'accès spécifiques aux informations obtenues dans le cadre d'enquêtes sur les aides d'État, les ententes, les concentrations, les affaires de défense commerciale, la lutte contre la fraude ou encore les procédures d'attribution des marchés publics et de subventions. Pour la Commission, il est nécessaire d'établir une cohérence entre ces règles spécifiques et le règlement. Elle propose donc que le nouveau règlement dispose qu'aucun accès ne puisse être octroyé aux documents comportant des informations connues par un nombre restreint de personnes, dès lors que la divulgation de ces informations est susceptible de causer un préjudice sérieux à la personne qui les a fournies ou à des tiers;
l'accès du public et la bonne administration: certaines demandes de documents peuvent entraîner une lourde charge de travail. Afin de concilier transparence et bonne administration, la Commission propose de prendre en compte trois paramètres : le volume de la documentation demandée, la définition des documents détenus par les institutions, et enfin l'applicabilité dans le temps des exceptions à l'accès aux documents. La Commission suggère ainsi de prévoir des dispositions spécifiques en vue de traiter des demandes d'accès excessives ou abusives, notamment en termes de délais. En effet, en cas de demande volumineuse ou complexe, les institutions ne peuvent prolonger le délai pour la réponse que de 15 jours ouvrables. Elles ne peuvent non plus rejeter les demandes qui visent manifestement à empêcher le bon fonctionnement d'un service sur cette base. La Commission suggère également de clarifier la notion de « document détenu par les institutions » et d'y inclure les informations stockées dans les bases de données électroniques pouvant être extraites de celles-ci grâce aux outils de recherche existants. Enfin, la Commission propose de préciser les événements avant lesquels et après lesquels les exceptions sont ou non applicables.

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